葉桂方，陳 浩，孫 棋，高知鳴

（浙江大學(xué)，浙江杭州310058）

院系是高校最活躍的基層組織形態(tài)，其治理水平和辦學(xué)質(zhì)量直接影響高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等核心功能的實(shí)現(xiàn)。隨著高等教育綜合改革的深化和“雙一流”建設(shè)的推進(jìn)，高校管理重心進(jìn)一步下移，校級(jí)層面持續(xù)下放各類(lèi)資源和管理權(quán)，院系在教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等方面的辦學(xué)和管理自主權(quán)不斷擴(kuò)大?？梢哉f(shuō)，院系逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體，院系治理成為現(xiàn)代大學(xué)治理的核心載體。在此背景下，院系如何通過(guò)加強(qiáng)自我約束，有效承接并充分使用好下放的權(quán)力和資源，既是推進(jìn)高校“雙一流”建設(shè)的重要內(nèi)容，也是高校校院兩級(jí)治理面臨的現(xiàn)實(shí)課題。

一、高校管理重心下移與院系自我約束的現(xiàn)實(shí)需求

作為二級(jí)機(jī)構(gòu)的院系，是高校職能的直接承擔(dān)者和各項(xiàng)活動(dòng)的直接組織者，是在學(xué)科專業(yè)層面實(shí)現(xiàn)高校發(fā)展目標(biāo)的基本組織單位[1]。近十年來(lái)，隨著現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的推進(jìn)，院系治理逐漸引起學(xué)界的關(guān)注，大量學(xué)者針對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行了分析和研究，研究?jī)?nèi)容主要集中在以下三個(gè)方面。一是關(guān)于院系治理的政策分析。張德祥等通過(guò)對(duì)歷史文獻(xiàn)和國(guó)家政策的研究，梳理了新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)院系治理的三次歷史變遷，分析了院系治理中的“三多和三少”現(xiàn)象[2]。郭書(shū)劍等認(rèn)為，隨著大學(xué)治理的深入推進(jìn)和學(xué)院規(guī)模的不斷擴(kuò)大，學(xué)院治理有利于大學(xué)實(shí)現(xiàn)“基層變革”和治理現(xiàn)代化[3]。二是關(guān)于院系治理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。熊慶年以257所高校調(diào)研數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，指出院系治理存在縱向權(quán)力分配模糊不清、橫向權(quán)力分置規(guī)范不足等問(wèn)題[4]。許杰對(duì)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)院校的五年實(shí)踐探索進(jìn)行研究，總結(jié)了校院兩級(jí)治理的經(jīng)驗(yàn)，并指出了存在的問(wèn)題[5]。三是關(guān)于院系治理的改革路徑。陳廷柱通過(guò)構(gòu)建院系治理結(jié)構(gòu)矩陣，認(rèn)為將院系組織結(jié)構(gòu)從窄型調(diào)整為寬型，同時(shí)優(yōu)化校院權(quán)力結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)院系治理改革的最佳路徑[6]。楊朔鑌等從自組織理論的視角，分析了大學(xué)院系治理現(xiàn)代化的價(jià)值導(dǎo)向，探討了院系組織自開(kāi)放、自催化以及自創(chuàng)生的應(yīng)然治理邏輯[7]。以上文獻(xiàn)分析表明，現(xiàn)有研究更多地著眼于院系治理政策追溯、校院兩級(jí)權(quán)責(zé)劃分和資源配置，對(duì)院系內(nèi)部治理體制機(jī)制的研究還不夠深入，特別是關(guān)于院系自我約束機(jī)制的研究還是少之又少。而院系自我約束機(jī)制恰恰是院系治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)在因素，因此，有必要基于我國(guó)高等教育改革發(fā)展的新形勢(shì)，對(duì)院系自我約束機(jī)制的構(gòu)建與完善做些初步的研究和探討。

所謂院系自我約束，是相對(duì)于社會(huì)和學(xué)校層面的外部約束來(lái)說(shuō)的，主要是指院系自覺(jué)遵循發(fā)展目標(biāo)、合理配置辦學(xué)資源、有效平衡權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)部治理機(jī)制。自我約束是一種內(nèi)部控制，強(qiáng)調(diào)的是“內(nèi)”，而不是“外”，它應(yīng)當(dāng)成為院系建設(shè)發(fā)展中的內(nèi)在品質(zhì)和組織力量，這種品質(zhì)和力量能夠保證院系遵循一定的社會(huì)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校辦學(xué)目標(biāo)自覺(jué)調(diào)節(jié)辦學(xué)行為[8]。需要進(jìn)一步說(shuō)明的是，對(duì)于一個(gè)組織而言，由于約束條件具有廣泛性和一定的模糊性，它的約束機(jī)制往往是外部約束和自我約束的組合，不存在單純的外部約束或單純的自我約束[9]。因此，本文提出的院系自我約束，并不否認(rèn)院系外部約束的存在和作用，而只是更加突出強(qiáng)調(diào)在擴(kuò)大院系辦學(xué)自主權(quán)背景下的院系自身建設(shè)。

當(dāng)下的新形勢(shì)賦予了校院治理新的時(shí)代使命，院系的發(fā)展環(huán)境、發(fā)展理念和發(fā)展方式正在發(fā)生深刻的變化，迫切需要加強(qiáng)院系自我約束、建立健全能夠依法依規(guī)用好辦學(xué)自主權(quán)的院系治理體制機(jī)制。

一方面，院系自我約束是推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要。隨著高等教育綜合改革的全面深化，國(guó)家作出了統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了新的更高要求，強(qiáng)調(diào)要完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)自我約束和管理，充分激發(fā)高校內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展活力。由此可見(jiàn)，以良好的自我約束為基礎(chǔ)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的核心所在，是一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重要保障。高校作為一種“底部沉重”的巨型社會(huì)組織，以學(xué)科、專業(yè)為依據(jù)建立的院系是其最重要的基層實(shí)體組織。院系自我約束直接影響院系治理的現(xiàn)代化程度，從根本上決定著一所高校的治理水平和辦學(xué)質(zhì)量。因此，要實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必須推進(jìn)院系自我約束機(jī)制的形成與完善。

另一方面，院系自我約束是推動(dòng)管理重心下移和擴(kuò)大院系自主權(quán)的重要前提。一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)的重心在基層。2017年4月出臺(tái)的《教育部等五部門(mén)關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見(jiàn)》，要求進(jìn)一步“向院系放權(quán)，向研發(fā)團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人物放權(quán)”。隨著高校管理重心的不斷下移，辦學(xué)治校權(quán)力逐層下放，院系逐漸成為更加獨(dú)立和開(kāi)放的辦學(xué)主體，有的高校甚至提出了“學(xué)院辦大學(xué)”的治理理念。然而，權(quán)力與責(zé)任總是相伴相生、密不可分的，有權(quán)力的地方就一定有責(zé)任。高校將人事管理、財(cái)務(wù)管理、教學(xué)管理、學(xué)術(shù)管理、資源配置等方面的權(quán)力下放給院系，同時(shí)也意味著院系要自主承擔(dān)起人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等方面的辦學(xué)職責(zé)。而完善的自我約束機(jī)制就是院系切實(shí)承擔(dān)起有關(guān)職責(zé)，真正用好辦學(xué)自主權(quán)的重要前提。

二、院系自我約束面臨的現(xiàn)實(shí)困境

隨著擴(kuò)大院系辦學(xué)自主權(quán)改革的推進(jìn)，各高校紛紛將完善校院兩級(jí)管理體制作為重要的改革方向，在加強(qiáng)院系自我約束方面進(jìn)行了很多有益的嘗試，院系在辦學(xué)中的主體地位和作用進(jìn)一步彰顯。例如：復(fù)旦大學(xué)優(yōu)化院系治理結(jié)構(gòu)，初步形成了“學(xué)術(shù)事務(wù)分工審議，師生員工民主評(píng)議，黨政班子最終決策”的院系治理格局；上海交通大學(xué)啟動(dòng)“院為實(shí)體”改革，促進(jìn)管理模式從“校辦院”向“院辦校”轉(zhuǎn)變；中國(guó)科技大學(xué)制定校院兩級(jí)責(zé)任清單，構(gòu)建責(zé)任逐層分解、工作逐級(jí)落實(shí)、溝通反饋?lái)槙车墓ぷ髀?lián)動(dòng)機(jī)制；華東師范大學(xué)全面實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算制度，建立院系辦學(xué)績(jī)效、教學(xué)科研水平和教育經(jīng)費(fèi)使用情況評(píng)估制度；等等。高校院系自我約束雖然在改革中取得了有目共睹的成效，但仍面臨一系列難以解決的突出問(wèn)題，使其陷入困境而無(wú)法突破。

本文對(duì)獲得國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)備案的16所高校的綜合改革方案以及院系改革實(shí)踐進(jìn)行了認(rèn)真研究，并深入國(guó)內(nèi)某一流大學(xué)建設(shè)高校的36個(gè)二級(jí)院系進(jìn)行調(diào)研，同時(shí)選取了院系黨委書(shū)記、院長(zhǎng)（系主任）、學(xué)術(shù)帶頭人、普通教師、行政管理人員和學(xué)生等作為訪談對(duì)象，開(kāi)展了半結(jié)構(gòu)式訪談，以期準(zhǔn)確把握院系自我約束存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）戰(zhàn)略目標(biāo)模糊，院系規(guī)劃統(tǒng)籌力度不夠

院系的戰(zhàn)略目標(biāo)是回答院系為什么而存在和院系如何去治理的根本性問(wèn)題。囿于我國(guó)高校院系的形成路徑大多是“自上而下”的，院系層面的辦學(xué)自主意識(shí)相對(duì)淡漠，戰(zhàn)略目標(biāo)比較模糊，一定程度上削弱了院系主動(dòng)作為的積極性。一方面，學(xué)校對(duì)院系長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效的激勵(lì)，致使院系貫徹落實(shí)學(xué)校戰(zhàn)略部署、調(diào)整自身辦學(xué)行為的能動(dòng)性不足，容易形成各行其是的松散局面。另一方面，院系對(duì)自身發(fā)展目標(biāo)的主動(dòng)思考不夠，對(duì)內(nèi)部管理部門(mén)與基層學(xué)術(shù)組織的目標(biāo)管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)都比較欠缺。例如，某高校在實(shí)施擴(kuò)大院系自主權(quán)改革中選取了8個(gè)試點(diǎn)院系，其中僅有2個(gè)院系詳細(xì)制定了改革發(fā)展的總目標(biāo)和各個(gè)領(lǐng)域的分目標(biāo)，另外6個(gè)院系大多以籠統(tǒng)的語(yǔ)句一帶而過(guò)，甚至只字未提。又如，訪談中有36.11%的受訪者表示，院系內(nèi)部管理部門(mén)負(fù)責(zé)人雖然由院系任免，但業(yè)務(wù)工作卻接受學(xué)校職能部門(mén)指導(dǎo)，尤其是教學(xué)、科研等經(jīng)費(fèi)還要靠職能部門(mén)劃撥，院系因無(wú)法統(tǒng)籌這些資源，自然也難以形成推動(dòng)院系發(fā)展的合力；有27.78%的受訪者表示，院系的發(fā)展在一定程度上依賴于基層學(xué)術(shù)組織，比如人才引進(jìn)主要基于各個(gè)學(xué)科的需求，院系決策做“加法”容易做“減法”難，更難在目標(biāo)導(dǎo)向下對(duì)各個(gè)學(xué)科進(jìn)行規(guī)劃和統(tǒng)籌，對(duì)學(xué)術(shù)組織的管理也就趨于松散。

（二）基礎(chǔ)制度缺失，院系內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)防范不足

院系依法依規(guī)進(jìn)行自我約束是推進(jìn)院系治理現(xiàn)代化的重要措施，也是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的基本依據(jù)。但是相較于學(xué)校治理層面比較完善的制度設(shè)計(jì)，院系治理層面的有關(guān)制度則相對(duì)模糊、籠統(tǒng)，甚至存在缺失，主要表現(xiàn)在：

一是領(lǐng)導(dǎo)體制不夠明確?！吨腥A人民共和國(guó)高等教育法》第39條明確規(guī)定，高校領(lǐng)導(dǎo)體制為“中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。但在院系這一層級(jí)，先后出現(xiàn)過(guò)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、黨政交叉負(fù)責(zé)制、黨政共同負(fù)責(zé)制等不同形式的領(lǐng)導(dǎo)體制。院系究竟采取何種領(lǐng)導(dǎo)體制才能更好地與黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相配套？國(guó)家法律法規(guī)和政策文件沒(méi)有明確的規(guī)定，實(shí)踐操作層面也一直沒(méi)有得到很好的解決。

二是決策機(jī)制不夠完善。《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》在第11條“高等學(xué)校院（系）級(jí)單位黨組織的主要職責(zé)”中明確規(guī)定，“通過(guò)黨政聯(lián)席會(huì)議，討論和決定本單位重要事項(xiàng)，支持本單位行政領(lǐng)導(dǎo)班子和負(fù)責(zé)人在其職責(zé)范圍內(nèi)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展工作”。但在院系治理中，黨政聯(lián)席會(huì)議制度的議事程序和規(guī)則還不夠規(guī)范，貫徹落實(shí)民主集中制和“三重一大”制度的效果不夠理想。例如對(duì)某高校2017年各學(xué)院黨政聯(lián)席會(huì)決策情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該校31個(gè)學(xué)院中，9個(gè)學(xué)院的黨政聯(lián)席會(huì)議記錄查不到對(duì)“十三五”規(guī)劃部署落實(shí)和研究討論的情況，3個(gè)學(xué)院只有起草規(guī)劃的分工記錄而沒(méi)有謀劃研討的記錄，有近一半的學(xué)院在會(huì)議記錄中查不到對(duì)學(xué)科建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)開(kāi)展過(guò)研究部署和系統(tǒng)謀劃[7]。除此之外，院系在落實(shí)黨政聯(lián)席會(huì)議制度的實(shí)踐中，還存在會(huì)議召開(kāi)頻率隨意，議事范圍不夠清晰，黨政聯(lián)席會(huì)議包攬或代替其他會(huì)議；會(huì)議決策不夠科學(xué)民主，會(huì)前醞釀和會(huì)中討論不充分造成“議而不決”；會(huì)議監(jiān)督落實(shí)不夠，責(zé)任主體不明確導(dǎo)致“決而不行”等問(wèn)題。

三是以財(cái)務(wù)管理為核心的內(nèi)控制度不夠健全。內(nèi)部控制是現(xiàn)代組織的重要特征，繼財(cái)政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》之后，教育部2016年出臺(tái)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》，明確要求將建立健全預(yù)決算管理、資產(chǎn)管理、合同管理、項(xiàng)目管理等內(nèi)控制度作為高校健全治理體系和提高治理能力建設(shè)的重要組成部分。在針對(duì)某高校二級(jí)院系的訪談中，高達(dá)75%的受訪者認(rèn)為所在院系未實(shí)現(xiàn)預(yù)算制，院系經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌權(quán)雖有所擴(kuò)大，但學(xué)校下達(dá)的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)仍然存在條塊分割、無(wú)法打通的情況，經(jīng)費(fèi)使用困難、標(biāo)準(zhǔn)模糊、突擊花錢(qián)等問(wèn)題還客觀存在。此外，還有62.5%的受訪者認(rèn)為所在院系內(nèi)控制度沒(méi)有覆蓋院系治理全過(guò)程，關(guān)于教學(xué)管理、科研項(xiàng)目管理、國(guó)有資產(chǎn)管理的制度較多，而財(cái)務(wù)、審計(jì)、合同管理、合法性審查、院務(wù)公開(kāi)等制度還不健全，日常工作中防范和管控財(cái)務(wù)、法律、穩(wěn)定等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)不足。

（三）權(quán)責(zé)配置失衡，院系基本權(quán)力邊界不清

權(quán)責(zé)，即權(quán)力和責(zé)任，它是院系自我約束的核心要素，也是院系各類(lèi)基本權(quán)力制衡的邏輯起點(diǎn)。權(quán)責(zé)包括兩個(gè)方面的內(nèi)涵，即：權(quán)責(zé)要明確、權(quán)責(zé)要對(duì)等[10]。但在院系自我約束機(jī)制構(gòu)建中，卻存在著院系內(nèi)部權(quán)責(zé)不明確、校院之間權(quán)責(zé)不對(duì)等的突出問(wèn)題。

從院系內(nèi)部看，政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力之間的權(quán)責(zé)不夠明確。首先，黨政權(quán)責(zé)界限模糊。院系黨委和行政的職責(zé)分工與權(quán)限劃分不夠清晰，有的院系各管一攤、各自為政，有的院系黨政不分、職責(zé)合一，院系自我約束很大程度上取決于黨政負(fù)責(zé)人基于慣例的分工和其自身的能力和素質(zhì)，取決于領(lǐng)導(dǎo)班子成員的自律。此外，一些黨委書(shū)記專業(yè)背景較弱，缺乏學(xué)術(shù)影響力，院系出于對(duì)學(xué)科建設(shè)及教學(xué)科研業(yè)績(jī)的重視，客觀上提升了院長(zhǎng)的地位和作用，院系黨委的政治核心作用得不到充分發(fā)揮[11]。其次，學(xué)術(shù)權(quán)力逐漸虛化。院系學(xué)術(shù)權(quán)力的主體及學(xué)術(shù)組織作用不突出，很多院系雖然建立了學(xué)術(shù)委員會(huì)，但實(shí)踐中行政權(quán)力對(duì)職稱評(píng)定、人才引進(jìn)等學(xué)術(shù)活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，學(xué)術(shù)委員會(huì)的獨(dú)立性、自主性不足。即便在學(xué)術(shù)委員會(huì)內(nèi)部，權(quán)力主體也大多是有行政級(jí)別的學(xué)官，學(xué)術(shù)權(quán)威與行政權(quán)力以學(xué)術(shù)為名壟斷學(xué)術(shù)話語(yǔ)權(quán)與資源分配權(quán)[12]。教授治學(xué)的作用難以充分發(fā)揮，在重大學(xué)術(shù)問(wèn)題決策中，學(xué)術(shù)人員的平均參與率不到50%[13]。普通教師在學(xué)科建設(shè)方案制定上的影響力僅占20%，在新教師錄用、教師職稱評(píng)審、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)制定和院系負(fù)責(zé)人推薦遴選等方面的影響力普遍低于20%，甚至不足10%[14]。第三，民主權(quán)力作用式微。盡管院系基本都建立了教職工代表大會(huì)、工會(huì)、學(xué)代會(huì)等，但是由于這些組織缺乏事實(shí)上的權(quán)力資源和制度保障，他們?cè)跈?quán)力的博弈中基本處于弱勢(shì)地位。另外，國(guó)內(nèi)高校普遍缺乏類(lèi)似國(guó)外高校的委員會(huì)機(jī)制，院系治理很難廣泛吸納師生參與，且?guī)熒鷧⑴c民主管理與個(gè)人發(fā)展沒(méi)有直接關(guān)系，師生對(duì)建言獻(xiàn)策、民主監(jiān)督也缺乏內(nèi)在動(dòng)力。

從校院關(guān)系看，學(xué)校與院系權(quán)責(zé)不對(duì)等的情形還客觀存在，突出表現(xiàn)在學(xué)?！坝邢薹艡?quán)”與院系“接管乏力”之間的矛盾。學(xué)校在擴(kuò)大院系自主權(quán)的過(guò)程中，基于對(duì)院系用權(quán)能力的不信任，而有選擇性地向院系下放部分權(quán)責(zé)，更多地將以事權(quán)為主的事務(wù)性、日常性工作轉(zhuǎn)移給院系。院系在承接權(quán)力的過(guò)程中，認(rèn)為財(cái)權(quán)、人權(quán)和重大事權(quán)仍然集中在學(xué)校，自己的行政事務(wù)性負(fù)擔(dān)卻日益增加，因權(quán)責(zé)不清而出現(xiàn)接管不力、運(yùn)轉(zhuǎn)失靈等情況?？傮w來(lái)說(shuō)，校院兩級(jí)存在“放責(zé)不放權(quán)”和“要權(quán)不要責(zé)”的現(xiàn)實(shí)矛盾，權(quán)力關(guān)系處于“不敢放、放不下”和“不敢接、用不好”的膠著狀態(tài)[4]。

（四）主體意識(shí)弱化，院系行政管理能力不強(qiáng)

較強(qiáng)的責(zé)任主體意識(shí)和行政管理能力是院系自我約束的重要支撐。但長(zhǎng)期以來(lái)，院系對(duì)學(xué)校的依賴客觀存在，院系行政管理人員的能力素質(zhì)與學(xué)校行政管理人員相比還存在一定差距。第一，院系作為辦學(xué)主體的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)不足。由于受到高校內(nèi)部行政管理體制的影響，加上高校管理重心之前長(zhǎng)期在校級(jí)層面，院系對(duì)高校有著先天性的依賴，對(duì)內(nèi)獨(dú)立謀劃未來(lái)發(fā)展、對(duì)外爭(zhēng)取競(jìng)爭(zhēng)性辦學(xué)資源的能力不足。“等靠學(xué)校的會(huì)議、文件和規(guī)定”是很多院系運(yùn)轉(zhuǎn)的常規(guī)模式，“有令則行，有禁則止”是很多院系行動(dòng)的既成慣習(xí)[15]。在訪談中，高達(dá)90%以上的受訪者希望所在院系能夠增設(shè)人員編制、增加招生名額、提高經(jīng)費(fèi)額度、擴(kuò)大公用房空間等，這種以政策支持和資源投入為主的增量改革不利于院系自我約束機(jī)制的形成，也不能充分激發(fā)院系的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。二是院系領(lǐng)導(dǎo)對(duì)管理工作的認(rèn)識(shí)和投入不足。很多院系領(lǐng)導(dǎo)班子成員是“雙肩挑”干部，其行政與學(xué)術(shù)角色難以平衡，因時(shí)間與精力有限，很難全身心投入院系的公共行政管理工作，有的行政領(lǐng)導(dǎo)同時(shí)也是學(xué)科的帶頭人，很難跳出自己所在的學(xué)科來(lái)處理問(wèn)題[16]。三是行政管理人員政策水平與管理能力不足。院系很多行政管理人員沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)的教育學(xué)、管理學(xué)基本理論培訓(xùn)，常常忙碌于繁重的事務(wù)性工作，對(duì)中央和學(xué)校的重要會(huì)議、文件、政策精神和決策部署學(xué)習(xí)不夠及時(shí)，戰(zhàn)略意識(shí)和管理水平還有待進(jìn)一步提升。

三、院系自我約束機(jī)制的構(gòu)建路徑

導(dǎo)致上述問(wèn)題的原因是多方面的：有院系外部的因素，也有院系內(nèi)部的因素；有客觀因素，也有主觀因素。其中更加本源的因素是院系自身存在的邏輯，即學(xué)校—院系—基層學(xué)術(shù)組織的關(guān)系，以及院系在這樣的組織架構(gòu)中的作用和地位。因此，加強(qiáng)院系自我約束是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要學(xué)校層面的頂層設(shè)計(jì)，更需要院系層面的自身建設(shè)。從院系層面來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)自我約束就要將目標(biāo)、制度、權(quán)責(zé)、程序作為四大突破點(diǎn)，以明確的目標(biāo)任務(wù)強(qiáng)化主體責(zé)任，以健全的制度體系規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，以合理的權(quán)責(zé)配置優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，以完善的程序設(shè)計(jì)保障科學(xué)決策，構(gòu)建權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、資源配置合理、機(jī)制運(yùn)行暢通、民主監(jiān)督有力的院系治理體制。

（一）建立目標(biāo)約束，明確以戰(zhàn)略任務(wù)為導(dǎo)向的院系主體責(zé)任

現(xiàn)代管理學(xué)奠基人彼得·德魯克提出的“目標(biāo)管理”（management by objects,MBO）理論認(rèn)為，一個(gè)組織的“使命和任務(wù)必須轉(zhuǎn)化為目標(biāo)”，目標(biāo)管理可以使一個(gè)組織以更加嚴(yán)格、精確和有效的內(nèi)部約束取代外部控制[17]。因此，目標(biāo)約束是院系實(shí)現(xiàn)自我約束的重要前提，科學(xué)有效地完成目標(biāo)的制定、分解、實(shí)施及考核是院系目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的核心。具體來(lái)說(shuō)，一要落實(shí)院系領(lǐng)導(dǎo)班子任期目標(biāo)責(zé)任制。提高目標(biāo)任務(wù)的科學(xué)性，強(qiáng)化目標(biāo)任務(wù)書(shū)制定的前置調(diào)研、科學(xué)論證程序，針對(duì)院系辦學(xué)特色和自身?xiàng)l件確定目標(biāo)，分年度抓好目標(biāo)任務(wù)書(shū)的過(guò)程管理，及時(shí)總結(jié)落實(shí)過(guò)程中的問(wèn)題，不斷優(yōu)化目標(biāo)任務(wù)體系。二要加強(qiáng)院系目標(biāo)任務(wù)的有效分解。強(qiáng)化對(duì)內(nèi)部管理部門(mén)和基層學(xué)術(shù)組織的資源統(tǒng)籌及負(fù)責(zé)人考核，在對(duì)轄內(nèi)辦學(xué)資源全面掌握、充分協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，層層抓好工作落實(shí)。在院系總體規(guī)劃框架下加強(qiáng)對(duì)基層學(xué)術(shù)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，使其辦學(xué)行為符合院系發(fā)展目標(biāo)，減少院系發(fā)展對(duì)基層學(xué)術(shù)組織的過(guò)度依賴。三要加強(qiáng)院系履行目標(biāo)責(zé)任的能力建設(shè)。領(lǐng)導(dǎo)班子要具備明確的發(fā)展理念和戰(zhàn)略眼光，能夠?qū)υ合蛋l(fā)展進(jìn)行前瞻性、系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，有明確的階段性目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和具體舉措，并且具備直面改革難題履行目標(biāo)的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)。同時(shí)，院系也要加強(qiáng)對(duì)行政管理人員的培訓(xùn)，以培養(yǎng)開(kāi)闊的戰(zhàn)略意識(shí)和專業(yè)的管理能力為重點(diǎn)，不斷提高行政管理干部隊(duì)伍的管理水平、服務(wù)能力和國(guó)際化水平。

（二）強(qiáng)化制度約束，健全以高校章程為統(tǒng)領(lǐng)的規(guī)章制度體系

組織理論認(rèn)為，組織與制度是共生的，“組織是以它們的一般制度環(huán)境為條件的，而且組織本身在某種程度上也是制度環(huán)境的一部分”[18]。完善的基礎(chǔ)制度是院系自我約束的重要基礎(chǔ)，進(jìn)一步健全用好辦學(xué)自主權(quán)的院系制度體系是強(qiáng)化制度約束的關(guān)鍵所在。

一要構(gòu)建院系內(nèi)部管理制度體系。高校章程是在國(guó)家法律框架內(nèi)形成的“高校憲法”，是高校校院治理的最高準(zhǔn)則。院系要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，以校級(jí)層面規(guī)章制度為依據(jù)，建立健全院系內(nèi)部人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、學(xué)生管理、人事管理、后勤管理等各方面的管理制度，構(gòu)建完善、規(guī)范、統(tǒng)一的內(nèi)部制度體系。及時(shí)做好院系內(nèi)部各項(xiàng)規(guī)章制度的梳理和修訂工作，完善內(nèi)部管理體系和工作流程，確保院系承接辦學(xué)自主權(quán)的各項(xiàng)工作有章可循、有規(guī)可依。同時(shí)，院系應(yīng)針對(duì)高校章程中對(duì)院系組織結(jié)構(gòu)和管理體制的條款進(jìn)行細(xì)化，進(jìn)一步完善院系的黨政聯(lián)席會(huì)議制度、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度和教職工代表大會(huì)制度等。

二要完善院系內(nèi)部控制制度體系。隨著高校管理重心下移，越來(lái)越多的高校不斷推進(jìn)校院兩級(jí)預(yù)算管理改革，在院系實(shí)行全額預(yù)算制度，院系從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍也不斷擴(kuò)大。在此背景下，健全二級(jí)預(yù)算管理制度，完善各類(lèi)內(nèi)部控制制度，成為院系在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中加強(qiáng)自我約束的必然要求。院系要優(yōu)化財(cái)務(wù)管理內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實(shí)行財(cái)經(jīng)工作院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立健全會(huì)計(jì)人員委派制度，建立常態(tài)化財(cái)務(wù)分析制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作與教學(xué)、科研等業(yè)務(wù)工作的聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)等重要經(jīng)費(fèi)使用情況、使用進(jìn)度的審核和把關(guān)。要完善各類(lèi)院系內(nèi)控制度，在學(xué)校財(cái)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)下，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查和管控，特別要對(duì)繼續(xù)教育、社會(huì)服務(wù)、科研經(jīng)費(fèi)使用等建立必要的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)制度，建立健全院系內(nèi)部審核制度、內(nèi)部分配制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、國(guó)有資產(chǎn)管理制度、現(xiàn)金管理制度等。

三要全面實(shí)施院務(wù)信息公開(kāi)制度。陽(yáng)光是最好的防腐劑。院系加強(qiáng)自我約束，就要確保院系管理工作公開(kāi)透明，全面實(shí)施院務(wù)公開(kāi)，讓院系權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。要根據(jù)公平、公開(kāi)、公正的原則，建立一整套院務(wù)公開(kāi)運(yùn)行制度，明確公開(kāi)的內(nèi)容、方式、程序等要求，確保權(quán)力運(yùn)行科學(xué)有效、規(guī)范透明。除了國(guó)家法律法規(guī)有明文規(guī)定需要保密的信息外，院系的教學(xué)、科研、人事、財(cái)務(wù)等各個(gè)方面的信息都要定期公開(kāi)，充分保障師生和社會(huì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（三）加強(qiáng)權(quán)責(zé)約束，優(yōu)化以多元共治為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

從政治學(xué)的角度看,任何權(quán)力都需要有制衡,缺乏制衡和喪失制衡的權(quán)力都有可能走向異化。院系治理事務(wù)紛繁復(fù)雜,只有對(duì)黨委政治權(quán)力、院長(zhǎng)（系主任）行政權(quán)力、教授學(xué)術(shù)權(quán)力、師生民主權(quán)力的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理分配，才能真正實(shí)現(xiàn)院系的自我約束。解決上述問(wèn)題的關(guān)鍵，在于構(gòu)建以多元共治為核心的院系內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使各利害關(guān)系人在權(quán)利、責(zé)任和利益上相互制衡，在協(xié)同治理的和諧關(guān)系中實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)。

以多元共治為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由決策系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、參與系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)等構(gòu)成。從院系層面來(lái)說(shuō)，黨政聯(lián)席會(huì)議是院系治理中樞，行使最高決策權(quán)并承擔(dān)全面責(zé)任；學(xué)術(shù)委員會(huì)及其他各類(lèi)委員會(huì)是院系治理的評(píng)判咨詢系統(tǒng)，其內(nèi)部成員具有較豐富的專業(yè)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)樵合抵卫硖峁I(yè)化評(píng)價(jià)和判斷；參與系統(tǒng)包括師生員工和教代會(huì)等群眾組織，他們通過(guò)民主協(xié)商將院系各方面分散的意見(jiàn)、愿望和要求進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的反映，促進(jìn)院系治理更加符合實(shí)際、順應(yīng)民意；執(zhí)行系統(tǒng)包括院系的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等，他們的主要職能是執(zhí)行院級(jí)黨委和行政作出的各項(xiàng)決策；監(jiān)督系統(tǒng)包括專門(mén)機(jī)構(gòu)（如院系紀(jì)委）和基層黨組織、群眾組織等，負(fù)責(zé)對(duì)院系治理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

在加強(qiáng)院系權(quán)責(zé)約束的過(guò)程中，尤其要重視合理分權(quán)與平等參與。一要黨政合理分權(quán)。院級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)學(xué)院層級(jí)的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)在于統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方，做好管思想、管干部、管人才、管政策等工作，充分發(fā)揮黨委政治核心和監(jiān)督保證作用；院長(zhǎng)（系主任）全面負(fù)責(zé)院系的教學(xué)、科研、學(xué)科建設(shè)、對(duì)外交流等各項(xiàng)行政管理工作。二要向?qū)W術(shù)委員會(huì)分權(quán)。推進(jìn)“行政管理”與“學(xué)術(shù)決策”相對(duì)分離，將院系重大學(xué)術(shù)事項(xiàng)的最終決策權(quán)賦予院系學(xué)術(shù)委員會(huì)，保障“教授治學(xué)”的權(quán)利。按照《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》的要求，完善院級(jí)學(xué)術(shù)委員會(huì)的運(yùn)行機(jī)制，涉及學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、教研成果與人才培養(yǎng)質(zhì)量評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)和學(xué)風(fēng)建設(shè)等事項(xiàng)，院系應(yīng)當(dāng)提交學(xué)術(shù)委員會(huì)審議，有的應(yīng)當(dāng)交由學(xué)術(shù)委員會(huì)審議并直接做出決定。三要加強(qiáng)院級(jí)教代會(huì)建設(shè)。充分尊重教代會(huì)民主決策權(quán)利和民主參與作用，保障其討論建議權(quán)、討論通過(guò)權(quán)的落實(shí)。院系發(fā)展規(guī)劃、教職工隊(duì)伍建設(shè)、教育教學(xué)改革方案等院系改革發(fā)展大事都應(yīng)納入教代會(huì)審議范圍，院系薪酬福利分配、教職工聘任、考核、獎(jiǎng)懲辦法等與教職工利益直接相關(guān)的重要事項(xiàng)，都必須經(jīng)教代會(huì)討論通過(guò)才能實(shí)施。四要強(qiáng)化協(xié)商民主。除教代會(huì)外，工會(huì)、學(xué)代會(huì)、民主黨派、退休老同志、校友會(huì)等各方力量都應(yīng)當(dāng)有機(jī)會(huì)參與到院系治理中來(lái)，院系重大事項(xiàng)要廣泛聽(tīng)取師生員工的意見(jiàn)。

（四）完善程序約束，構(gòu)建以正當(dāng)程序?yàn)樵瓌t的議事決策機(jī)制

多元共治的治理結(jié)構(gòu)決定了權(quán)力運(yùn)行必然是一個(gè)多種因素相互作用、各種利益相互博弈的動(dòng)態(tài)過(guò)程。正當(dāng)程序的價(jià)值理念包括程序的理性、中立、平等參與、可操作等。院系加強(qiáng)自我約束，就要遵循正當(dāng)程序原則，健全以民主集中制為核心的院系決策機(jī)制，不斷提升院系議事決策的科學(xué)化、民主化水平。

首先，要完善黨政聯(lián)席會(huì)議議事規(guī)則。明確黨政聯(lián)席會(huì)議是院系最高議事決策機(jī)構(gòu)，對(duì)黨政聯(lián)席會(huì)議的議事主體、會(huì)議主持、議事范圍、議題的提出和確定、討論的程序、表決的方式等作出詳細(xì)的規(guī)定。充分發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會(huì)在學(xué)術(shù)事項(xiàng)上的重要作用，有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)應(yīng)聽(tīng)取學(xué)術(shù)委員會(huì)的意見(jiàn)。涉及教職工切身利益的重要事項(xiàng)，應(yīng)經(jīng)教職工代表大會(huì)審議通過(guò)后提交黨政聯(lián)席會(huì)議討論決定。

其次，要健全院系黨政溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建立黨政聯(lián)席會(huì)議議題協(xié)商機(jī)制，黨委書(shū)記、院長(zhǎng)（系主任）在會(huì)前應(yīng)對(duì)重要問(wèn)題充分溝通醞釀，力求形成一致意見(jiàn)，并征求議題事項(xiàng)分管院領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)。健全工作執(zhí)行落實(shí)機(jī)制，黨政聯(lián)席會(huì)議議定事項(xiàng)或形成的決定、決議，學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)要根據(jù)分工認(rèn)真執(zhí)行，并督促有關(guān)人員貫徹落實(shí)，幫助解決執(zhí)行中出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題。同時(shí)建立完善決策事項(xiàng)的督查機(jī)制和反饋報(bào)告制度，以通過(guò)相應(yīng)程序確保決策事項(xiàng)落到實(shí)處。

第三，要構(gòu)建科學(xué)民主的決策流程。一要加強(qiáng)會(huì)議議題的主動(dòng)設(shè)計(jì)，院系應(yīng)建立議題研判制度和提交常態(tài)化機(jī)制，綜合分析近期重大事項(xiàng)、上級(jí)重要會(huì)議、文件精神等，提出需要決策的議題范圍，更好地體現(xiàn)決策的戰(zhàn)略性和方向性。二要做好會(huì)議議題的前置審查，上會(huì)議題須經(jīng)過(guò)有效的評(píng)估審查，規(guī)范性文件上會(huì)前要經(jīng)過(guò)合法性審查，專業(yè)性較強(qiáng)的議題要通過(guò)專門(mén)委員會(huì)審議，議題的書(shū)面材料原則上應(yīng)有背景描述、工作進(jìn)展、調(diào)查研究、可供選擇的方案等關(guān)鍵要素，涉及經(jīng)費(fèi)的還需提交項(xiàng)目預(yù)算。三要探索充分交流和漸進(jìn)決策機(jī)制，在議程設(shè)計(jì)上讓與會(huì)人員能夠充分闡述意見(jiàn)，鼓勵(lì)決策過(guò)程中的思想碰撞，使議題能夠真正議深議透，對(duì)于一些尚不完全成熟的重大決策要淡化結(jié)果導(dǎo)向，不設(shè)定預(yù)期取得的成果。