張 旸，張 雪

（陜西師范大學(xué)教育學(xué)院，陜西西安710062）

改革開放以來，重整旗鼓的高等教育呈現(xiàn)出穩(wěn)健而迅猛的發(fā)展態(tài)勢(shì)，其體系結(jié)構(gòu)日臻健全，高等教育品質(zhì)、活力等本真價(jià)值凸顯。這不僅源于國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人對(duì)高等教育需求的驅(qū)動(dòng)，同時(shí)必然伴隨著各類主體對(duì)高等教育的供給。沒有高等教育需求和供給的關(guān)聯(lián)和互動(dòng)，就沒有高等教育的發(fā)展和繁榮。但是，需求和供給二者之間并不必然表現(xiàn)為平衡關(guān)系，目前我國(guó)的高等教育依然存在著一定的供需失衡以及供給理念有待提升、供給主體活力和責(zé)任有待激發(fā)和培育、供給品質(zhì)有待提高、供給結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化等困境?！敖鉀Q教育供求矛盾的關(guān)鍵在供給方，也就是使教育供給的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力內(nèi)最大限度地適應(yīng)和滿足教育需求?！盵1]因此，研究隱匿在高等教育實(shí)踐背后的供給這一制衡高等教育發(fā)展的重要質(zhì)素，演繹其歷史流變是診斷高等教育問題、走出高等教育發(fā)展困境的必要之舉。

一、高等教育供給及其歷史演變

馬克思認(rèn)為，“人民奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)”，“他們的需要即他們的本性”。[2]現(xiàn)實(shí)人的現(xiàn)實(shí)需要不僅是人類歷史的第一個(gè)前提，而且是人類在需要的滿足和新需要的產(chǎn)生中不斷發(fā)展和前進(jìn)的生產(chǎn)和實(shí)踐過程。高等教育作為在高級(jí)中等教育基礎(chǔ)上開展的、為培養(yǎng)整全個(gè)體與滿足社會(huì)發(fā)展需要的各級(jí)各類專業(yè)高深教育，其開展、運(yùn)行和實(shí)踐的過程不僅是國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人供給高等教育的過程，同時(shí)也是以各類主體對(duì)高等教育的需求為動(dòng)力和滿足這些需求的過程。作為經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，供給指廠商在一定時(shí)期和一定價(jià)格水平下愿意而且能夠提供的某商品的數(shù)量[3]。借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)概念，同時(shí)充分考慮教育的特殊性，“教育供給指在一定時(shí)空條件下，為了滿足國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人發(fā)展的需求，政府、社會(huì)和學(xué)校等主體在為教育的發(fā)展提供理念、制度、人財(cái)物等保障的同時(shí)，以學(xué)校教育為核心的各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)愿意并能夠提供的教育機(jī)會(huì)、過程和結(jié)果”[4]。在此基礎(chǔ)上，高等教育供給是在一定時(shí)期和地區(qū)內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)高等教育活動(dòng)優(yōu)化、滿足社會(huì)發(fā)展以及個(gè)體對(duì)美好生活的需要，在政府宏觀調(diào)控、社會(huì)力量參與、學(xué)校創(chuàng)造性合作、個(gè)體積極投入并擔(dān)負(fù)責(zé)任下，各類主體共同為高等教育提供理念、制度、人財(cái)物等保障的同時(shí)，各級(jí)各類高等教育機(jī)構(gòu)有意愿并能夠提供的教育機(jī)會(huì)以及教育產(chǎn)品與服務(wù)。

新時(shí)代高等教育強(qiáng)國(guó)建設(shè)的攻堅(jiān)克難，需要從高等教育供給的歷史流變中汲取經(jīng)驗(yàn)。以四十年發(fā)展的時(shí)間為軸，以高等教育供給主體、內(nèi)容和目標(biāo)的調(diào)整為線索，從整體上將改革開放以來高等教育供給的變遷歸納為四個(gè)階段。

（一）以調(diào)整重建為抓手的恢復(fù)供給階段（1978-1984）

為了恢復(fù)十年浩劫給中國(guó)帶來的巨大創(chuàng)傷，以關(guān)于真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論為開端，改革開放的大幕正式拉開，黨的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，國(guó)家急需高層次人才投入到建設(shè)當(dāng)中。經(jīng)過“文革”期間的搬遷、合并、改制、撤銷，高等教育遭受重創(chuàng)，恢復(fù)和建設(shè)高等教育迫在眉睫。經(jīng)過十一屆三中全會(huì)的撥亂反正，高等教育迎來了新的春天。

此階段有三個(gè)主要特征。首先，恢復(fù)重建是高等教育供給的重點(diǎn)。1978年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)恢復(fù)169所普通高等學(xué)校，恢復(fù)工作正式開啟。在此階段，國(guó)家三次召開全國(guó)高等教育工作會(huì)議，并出臺(tái)相關(guān)政策文件落實(shí)會(huì)議內(nèi)容。1983年《關(guān)于加速發(fā)展高等教育的報(bào)告》提出“擴(kuò)大高等教育規(guī)模，使招生人數(shù)持續(xù)上升”等要求。此后，教育部將研究生培養(yǎng)作為高校建設(shè)重點(diǎn)，陸續(xù)出臺(tái)一系列《通知》對(duì)研究生教育的層次、類型等做出規(guī)定。其次，中央政府是高等教育最主要的供給主體。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響和制約下，實(shí)行政府指導(dǎo)命令下的決策模式，高等教育多為政府供給，此時(shí)“僅僅出現(xiàn)非學(xué)歷的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和‘助考’機(jī)構(gòu)，正規(guī)民辦教育尚未起步”[5]。最后，恢復(fù)重建的實(shí)際效果顯著。1977年高考制度的恢復(fù)，在全社會(huì)形成了尊重知識(shí)、尊重人才的氛圍，當(dāng)年報(bào)考大學(xué)的人數(shù)達(dá)570萬(wàn)人之多。同時(shí)，“文革”期間停設(shè)的部分專業(yè)逐步恢復(fù)。六年間，全國(guó)普通高校從598所增至902所，毛入學(xué)率從1.55%增至2.37%，在校生人數(shù)由139.6萬(wàn)人擴(kuò)大至185.6萬(wàn)人，其中研究生由1.0708萬(wàn)人增至2.3181萬(wàn)人。[6]

（二）以啟動(dòng)體制改革為核心的初步供給階段（1985-1998）

黨的十二屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定為提高社會(huì)生產(chǎn)力、建設(shè)社會(huì)主義物質(zhì)和精神文明奠定了基礎(chǔ)，全球范圍內(nèi)新技術(shù)革命正在興起，經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)人才的需要更加迫切。雖然1978年以來高等教育有所恢復(fù)和發(fā)展，但政府對(duì)高等教育管理過死，高等教育活力難以釋放，供給結(jié)構(gòu)的層次、科類比例失調(diào)，專業(yè)覆蓋范圍狹窄、內(nèi)容陳舊。因此，國(guó)家決定啟動(dòng)體制改革以解決此類問題。

此階段有四個(gè)主要特征。首先，體制改革的序幕拉開。以《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）為起點(diǎn)，高等教育供給從管理體制、辦學(xué)體制等入手破解體制障礙，并逐漸形成條塊有機(jī)結(jié)合的體制框架。其次，高等教育政策的供給量激增?！稕Q定》出臺(tái)之后，國(guó)家又相繼出臺(tái)《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》（1986）、《普通高等學(xué)校試行招收自費(fèi)生意見》（1989）、《中國(guó)教育改革與發(fā)展綱要》（1993）、《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》（1993）、《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見》（1995）、《高等學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》（1996）、《中華人民共和國(guó)高等教育法》（1998）。再次，高等教育供給結(jié)構(gòu)初步建立。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立為高等教育的市場(chǎng)化運(yùn)作提供了便利，民辦高等教育機(jī)構(gòu)數(shù)量由1991年的450所增至1997年的1115所[6]。除普通高等教育外，通過改革現(xiàn)有高等?？茖W(xué)校、職業(yè)大學(xué)和成人高校以及舉辦多樣化的高等職業(yè)班等發(fā)展高等職業(yè)教育，同時(shí)加大研究生培養(yǎng)力度。最后，以效率優(yōu)先為價(jià)值導(dǎo)向引領(lǐng)高等教育供給及其發(fā)展。1995年啟動(dòng)“211”工程，建設(shè)重點(diǎn)大學(xué)和學(xué)科以提高科研水平；1998年提出實(shí)施“985”工程，要求建設(shè)世界一流和高水平大學(xué)。重點(diǎn)工程建設(shè)使得一批高校迅速發(fā)展起來，但這種以效率優(yōu)先為價(jià)值導(dǎo)向的布局調(diào)整卻又引發(fā)了考生擇校、用人單位歧視等公平問題。

（三）以擴(kuò)張規(guī)模為重點(diǎn)的全面供給階段（1999-2009）

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的歷史新時(shí)期，也是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和擴(kuò)大對(duì)外開放的關(guān)鍵階段。教育在綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)中處于重要地位。為“拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、緩解就業(yè)壓力”，高等教育供給的規(guī)模擴(kuò)張成為高等教育發(fā)展必然的價(jià)值選擇。

此階段有四個(gè)主要特征。首先，以擴(kuò)大內(nèi)需為初衷的供給規(guī)模激增。初步進(jìn)入小康社會(huì)后，人民對(duì)高等教育的需求日益旺盛，國(guó)家決定擴(kuò)大高等教育規(guī)模。1998年、1999年相繼提出擴(kuò)大招生幅度。1999年到2009年間，高等教育經(jīng)費(fèi)投資總量增長(zhǎng)約5.25倍，其中國(guó)家經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)近3.92倍，社會(huì)力量投資增長(zhǎng)近7.41倍。[6]據(jù)統(tǒng)計(jì)，1999年高等教育毛入學(xué)率比上年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)；招收研究生比上年增長(zhǎng)21.38%，普通本?？普猩鲩L(zhǎng)47.4%。[7]但是，高校擴(kuò)招的盲目性也使得高等教育出現(xiàn)質(zhì)量下降、大學(xué)生就業(yè)結(jié)構(gòu)性失調(diào)等問題。其次，多元主體供給格局逐漸形成。民辦高校開始走向規(guī)范化和跨越式發(fā)展，一系列法律、法規(guī)相繼出臺(tái)，如《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2002）、《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（2004）、《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》（2007），一批民辦?？圃盒ｊ懤m(xù)升格為本科層次；另一方面，教育收費(fèi)實(shí)行“并軌”改革，家庭作為獲益者通過繳費(fèi)方式合理分擔(dān)教育成本。再次，通過進(jìn)一步深化體制改革來完善高等教育供給。1999年《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》涉及管理體制、辦學(xué)體制等改革的深化，要求“形成中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理、以省級(jí)人民政府管理為主的新體制”以及“形成以政府辦學(xué)為主體、公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局”。自主招生打破了“一考定終身”的局面，經(jīng)過2001年的試點(diǎn)，教育部于2003年賦予22所高校自主招生權(quán)。最后，高等教育的供給結(jié)構(gòu)更加完備。國(guó)家和社會(huì)辦學(xué)的投資比例由1999年的1.62:1降為2009年的1:1.06，[6]民辦教育投資總量超過公辦教育，成為高等教育供給的重要支柱。在高等職業(yè)教育規(guī)模壯大的同時(shí)，重點(diǎn)支持建設(shè)100所示范性院校，從專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面提高高等職業(yè)教育供給質(zhì)量。各層次高等教育招生人數(shù)都有較大的增長(zhǎng)，其中?？坪脱芯可猩藬?shù)的增長(zhǎng)率較本科更高。

（四）以發(fā)展內(nèi)涵為目標(biāo)的規(guī)范供給階段（2010年至今）

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的不斷深化，以科技進(jìn)步和創(chuàng)新為支撐的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變正在進(jìn)行。此前，高等教育通過規(guī)模擴(kuò)張使得更多學(xué)生得以接受高等教育。然而，與擴(kuò)招相伴而生的教育質(zhì)量下降、畢業(yè)生社會(huì)適應(yīng)能力弱使得人才與市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出。因此，高等教育必須挖掘自身潛力，從外延式向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

此階段有四個(gè)主要特征。首先，基于本體價(jià)值強(qiáng)調(diào)提升供給質(zhì)量。在以工具理性為核心的理念指導(dǎo)下，國(guó)家一度將數(shù)量和效率視為高等教育供給的主要任務(wù)。黨的十八大報(bào)告中提出“推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”，《關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》就內(nèi)涵式發(fā)展、學(xué)科專業(yè)和人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)等三十個(gè)方面提出質(zhì)量改進(jìn)要求。很多學(xué)者也針對(duì)高校擴(kuò)招帶來的質(zhì)量下降問題，強(qiáng)調(diào)高等教育供給質(zhì)量提升的必要性。其次，公平性成為各類供給主體共同關(guān)心的話題。在社會(huì)公平保障體制建立的基礎(chǔ)上，教育公平得以不斷推動(dòng)和發(fā)展?！吨形鞑扛叩冉逃衽d計(jì)劃》通過均衡教育資源促進(jìn)公平，學(xué)生資助政策的相繼出臺(tái)和完善更是其直接體現(xiàn)。同時(shí)，高等教育布局調(diào)整的轉(zhuǎn)變也體現(xiàn)出公平。2015年《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》將“985工程”“211工程”等重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)一納入“雙一流”建設(shè)當(dāng)中，優(yōu)質(zhì)資源得以惠及更多高校。再次，簡(jiǎn)政放權(quán)下的學(xué)校運(yùn)行水平不斷提升。針對(duì)政府在管理當(dāng)中的“錯(cuò)位、缺位、越位”等問題，政府職能轉(zhuǎn)變不斷加快?！蛾P(guān)于深入推進(jìn)教育管辦評(píng)分離、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的若干意見》對(duì)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)提出了具體要求，《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》對(duì)高等教育中簡(jiǎn)政放權(quán)的具體辦法做出規(guī)定。學(xué)校自治的活力大大增強(qiáng)，社會(huì)參與逐步規(guī)范化。同時(shí)，高等教育法制化進(jìn)程加快，高校依法辦學(xué)、依章治校取得重要進(jìn)展。最后，高等職業(yè)教育的供給更加規(guī)范。2010年“規(guī)劃綱要”指出，到2020年形成現(xiàn)代職業(yè)教育體系。為深入貫徹落實(shí)該要求，國(guó)家頒布了《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020）》以及《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015-2018）》，涉及職業(yè)教育體系尤其是高層次職業(yè)教育的建設(shè)和質(zhì)量保證等核心內(nèi)容。

二、高等教育供給的變遷邏輯

改革開放四十年來高等教育供給變遷的階段劃分，從整體上勾勒出高等教育供給是如何在當(dāng)時(shí)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景以及適應(yīng)和滿足高等教育的需求中發(fā)展和演變的。要進(jìn)一步以縱橫交錯(cuò)、經(jīng)緯交織的方式來分析和研究高等教育供給的變遷邏輯，建構(gòu)合理的研究維度和框架是探究高等教育供給變遷邏輯的首要前提。純公共產(chǎn)品供給績(jī)效直接取決于“供給意愿、提供能力、生產(chǎn)效率、連接機(jī)制”四個(gè)供給要件的滿足情況。[8]與作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的高等教育相比，二者供給過程的差異在于供給方式中不同主體權(quán)責(zé)分配組合上的調(diào)整，與供給要件這一中介變量無干。借鑒該理論框架并結(jié)合高等教育實(shí)際供給過程，可從供給理念、供給主體關(guān)系、實(shí)際提供能力、政府協(xié)調(diào)服務(wù)品質(zhì)、學(xué)校運(yùn)行水平五方面分析高等教育供給的變遷邏輯。

（一）供給理念：從工具價(jià)值優(yōu)先到基于本體價(jià)值的融通

“理念”與“事物”相對(duì)應(yīng)，是具有“核心地位的思想、觀念或信仰”[9]，更是價(jià)值觀的內(nèi)核，體現(xiàn)為價(jià)值判斷和價(jià)值取向。高等教育供給理念是高等教育供給的價(jià)值確認(rèn)與選擇。改革開放以來，高等教育供給理念經(jīng)歷了以工具價(jià)值為導(dǎo)向的片面認(rèn)知到本體性價(jià)值逐漸得到確認(rèn)的轉(zhuǎn)變，穿插其中的是從“效率優(yōu)先”到“兼顧公平”的價(jià)值轉(zhuǎn)向。

經(jīng)過十一屆三中全會(huì)后教育工作會(huì)議的撥亂反正，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的路線的指導(dǎo)下，在人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾的制約下，高等教育“工具價(jià)值優(yōu)先”的供給理念外顯為“效率優(yōu)先”的供給取向。在增加?？坪投叹€專業(yè)比重的同時(shí)，緊抓重點(diǎn)學(xué)校、專業(yè)建設(shè)以提高供給效率，這是政府主要供給下“最優(yōu)和必然的”價(jià)值選擇。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，高等教育作為國(guó)之利器，其為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)的工具價(jià)值被高度關(guān)注，個(gè)體完善和高等教育自身價(jià)值受到擠壓。在內(nèi)涵式發(fā)展理念的引領(lǐng)下，開始形成以本體性價(jià)值——人的發(fā)展與高等教育自身發(fā)展為主，政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)需求性質(zhì)的工具價(jià)值共生的形態(tài)。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，“雙一流”建設(shè)、中西部發(fā)展戰(zhàn)略等取代了“效率優(yōu)先”的工具價(jià)值取向。

（二）供給主體關(guān)系：從政府主要供給走向多元主體共存互生

“教育主體”是教育實(shí)踐活動(dòng)的承擔(dān)者。高等教育供給主體是高等教育供給中提供不同類型產(chǎn)品或服務(wù)的所有主體的統(tǒng)稱，包括政府（中央和地方）、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織和公民等社會(huì)力量。高等教育供給主體的變遷是政府和非政府力量相互博弈的過程，體現(xiàn)為各供給主體在不同時(shí)期和不同供給環(huán)節(jié)承擔(dān)不同方面或不同程度的責(zé)任。

改革開放初的重建時(shí)期，中央政府統(tǒng)一舉辦并管理高等教育，中央政府作為主要供給主體牢牢掌握著高等教育辦學(xué)的權(quán)力。直到中心城市辦學(xué)興起，地方政府在高等教育供給中有了一席之地。1993年高校院系大調(diào)整中，在“共建”方針指導(dǎo)下出現(xiàn)新的高等教育供給模式，地方政府在原有參與辦學(xué)的基礎(chǔ)上增添了管理高等教育的權(quán)力。與此同時(shí)，民辦高等教育的發(fā)展使得企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織等供給主體紛紛涌現(xiàn)。此外，高等教育成本分擔(dān)的舉措使得個(gè)人也成為供給主體。21世紀(jì)初，在國(guó)家鼓勵(lì)下，中外合作辦學(xué)成為高等教育供給主體的又一組成部分，為社會(huì)力量辦學(xué)增添了新的力量和形式。

2010年以后，高等教育供給初步形成了以政府辦學(xué)為主、全社會(huì)積極參與、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。政府通過購(gòu)買教育服務(wù)、扶持社會(huì)力量等多種形式減少直接辦學(xué)，進(jìn)而承擔(dān)著市場(chǎng)所不能為的維護(hù)高等教育公平和質(zhì)量的重任；而市場(chǎng)和第三部門辦學(xué)更多地出于自身意愿（尤其是自身利益），在求得高等教育供給利益最大化之余，一定程度上考慮社會(huì)公益性。當(dāng)下，多元主體共存互生的供給模式使得高等教育供給更為穩(wěn)健，但各供給主體的責(zé)任與權(quán)限還需進(jìn)一步明確。

（三）實(shí)際提供能力：從擴(kuò)大體量的外延式供給到完善體制的內(nèi)涵式供給

高等教育供給的實(shí)際提供能力指的是高等教育的多元主體在高等教育實(shí)踐過程中所投入和體現(xiàn)出來的綜合特質(zhì)。各類主體的實(shí)際提供能力不僅受到主體所處時(shí)代的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)實(shí)力等客觀條件的影響，而且與主體基于自身利益對(duì)供給高等教育的態(tài)度、努力程度和偏好選擇等主觀因素緊密關(guān)聯(lián)。其變遷經(jīng)歷了從不斷增加人財(cái)物供給來做大高等教育的體量到逐漸注重完善結(jié)構(gòu)和改革體制來提升高等教育的品質(zhì)這一過程。

從整體來看，各類主體對(duì)高等教育的實(shí)際提供能力與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的政策、現(xiàn)狀和需要緊密相關(guān)，這充分體現(xiàn)了政治和經(jīng)濟(jì)對(duì)教育的制約性?！敖?jīng)由外而內(nèi)的經(jīng)濟(jì)需求的驅(qū)動(dòng)，借助于政治力量的介入并依憑政策法規(guī)的實(shí)施，而實(shí)現(xiàn)高等教育的適應(yīng)性或匹配性變革。”[10]高等教育實(shí)際提供能力就是在“外生強(qiáng)制性改革”下發(fā)生的。其次，擴(kuò)大體量的外延式供給成就顯著。供給恢復(fù)初期的撥亂反正，以及恢復(fù)高考和加速發(fā)展高等教育的戰(zhàn)略選擇，使得幾乎停滯的高等教育獲得了健康有序的發(fā)展?！氨緦？圃谛Ｉ鷶?shù)從1978年的85.6萬(wàn)人增長(zhǎng)到1985年的170.3萬(wàn)，總量增長(zhǎng)了一倍；高等教育毛入學(xué)率從1.55%增長(zhǎng)到2.91%，增長(zhǎng)了1.36個(gè)百分點(diǎn)。”[11]《關(guān)于深化教育改革、全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“多種形式積極發(fā)展高等教育”，要求到2010年將高等教育的毛入學(xué)率提高到15%左右。2002年，我國(guó)高等教育的毛入學(xué)率達(dá)到15%，標(biāo)志著我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段。截至2017年，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到45.7%。最后，完善體制的內(nèi)涵式供給任重道遠(yuǎn)。提升高等教育供給質(zhì)量的要求總是緊隨外延式供給發(fā)生之后，這恰好符合了從“無學(xué)上”到“有學(xué)上”再到“上好學(xué)”的發(fā)生邏輯。恢復(fù)重建時(shí)期的外延式供給效果喜人，但體制障礙卻導(dǎo)致供給質(zhì)量差強(qiáng)人意。因此，1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》首次提出“高等教育的發(fā)展，要堅(jiān)持走內(nèi)涵發(fā)展為主的道路，努力提高辦學(xué)效益”。截止到1997年，全國(guó)400余所學(xué)校以“共建”、“轉(zhuǎn)制”等形式進(jìn)行了管理體制的改革。[12]從1999年擴(kuò)招開始，雖然高等教育的毛入學(xué)率不斷攀升，但在人才培養(yǎng)質(zhì)量和科技文化創(chuàng)新能力等方面，還不能很好地滿足國(guó)家、社會(huì)和人民對(duì)優(yōu)質(zhì)高等教育的需要。因此，國(guó)家在相繼啟動(dòng)實(shí)施諸如“211”“985”“雙一流建設(shè)”等工程的同時(shí)，不斷深化高等教育體制改革，高等教育供給質(zhì)量也的確得到了一定的提升。但是，高等教育供給的地區(qū)差異以及入學(xué)機(jī)會(huì)的階層和城鄉(xiāng)差異還相當(dāng)明顯，高等教育供給質(zhì)量還遠(yuǎn)沒有達(dá)到國(guó)家、社會(huì)和人民滿意的程度。

（四）政府協(xié)調(diào)服務(wù)品質(zhì)：從教育管理下的無限政府到教育治理下的宏觀指導(dǎo)

政府協(xié)調(diào)服務(wù)品質(zhì)是政府在整個(gè)高等教育供給過程中調(diào)整教育各供給主體間關(guān)系、服務(wù)于高等教育發(fā)展并優(yōu)化高等教育資源配置的能力。政府是高等教育供給的靈魂角色，其協(xié)調(diào)服務(wù)水平深受體制和現(xiàn)實(shí)狀況的制約。只有在政府的調(diào)動(dòng)和安排下，各供給主體間才可能和諧共生，實(shí)現(xiàn)高等教育供給的效益優(yōu)化。

改革開放初期，政府集中人財(cái)物統(tǒng)一舉辦并管理高校?！罢ㄟ^權(quán)威工具和能力工具，形成了通過直接干預(yù)資源分配以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的行政思維?！盵13]“單中心”管理模式下，政府同時(shí)兼顧高等教育政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)價(jià)工作。制度變革促使政府與高校和社會(huì)之間的權(quán)力調(diào)整逐步展開。政府逐漸將權(quán)力下放至高校和市場(chǎng)，通過有限控制和間接調(diào)節(jié)學(xué)校自治與市場(chǎng)運(yùn)作，學(xué)校的供給活力以及非政府力量參與供給實(shí)踐的積極性得到激發(fā)。但整體而言，政府仍未脫離行政化管理下的無限政府角色。

國(guó)家治理能力的提出促使政府角色向有限、有為、責(zé)任型政府轉(zhuǎn)變。教育治理指“多元主體（政府、社會(huì)團(tuán)體、第三方組織等）在制度安排下共同管理教育事務(wù)的過程”。在高等教育治理的話語(yǔ)體系下，政府職能由管理走向“元治理”?？傮w而言，政府由微觀管理走向宏觀指導(dǎo)，由辦學(xué)管理向協(xié)調(diào)服務(wù)轉(zhuǎn)變，其大多數(shù)權(quán)力通過轉(zhuǎn)讓、分化、轉(zhuǎn)化等多種形式交還于其他供給主體，更側(cè)重于整體布局，在戰(zhàn)略方針、公平質(zhì)量等關(guān)鍵性問題上起到引領(lǐng)作用。但就現(xiàn)實(shí)情況來看，針對(duì)各主體教育治理職能的制度尚未完善，政府尚未完全擺脫傳統(tǒng)無限政府的角色限制，管理過細(xì)、越俎代庖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（五）學(xué)校運(yùn)行水平：從泛行政化的實(shí)踐邏輯到制度化的學(xué)校自治

學(xué)校運(yùn)行水平是指學(xué)校對(duì)高等教育資源利用的程度，指涉學(xué)校內(nèi)部權(quán)利主體關(guān)系的調(diào)整以及學(xué)校人才培養(yǎng)質(zhì)量的高低。學(xué)校作為人才培養(yǎng)的場(chǎng)域，其運(yùn)行水平的強(qiáng)弱是制約高等教育供給品質(zhì)的核心要素。學(xué)校運(yùn)行水平經(jīng)歷了從政府行政化影響下的泛行政化到自主權(quán)的不斷擴(kuò)大，再向高校自治不斷轉(zhuǎn)變的過程。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和政府行政化管理的影響下，高校內(nèi)部呈現(xiàn)出自上而下的權(quán)威型管理模式，泛行政化現(xiàn)象嚴(yán)重。這一現(xiàn)象在遮蔽了高校學(xué)術(shù)特殊性的同時(shí)，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)自由造成極大阻礙。20世紀(jì)80年代，各高校開始試探著進(jìn)行內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整。到了90年代，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，理事會(huì)、基層學(xué)術(shù)組織的成立使得行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力得以分離，從而弱化泛行政化對(duì)學(xué)校管理體制的制約。與此同時(shí)，通過優(yōu)化高校人員結(jié)構(gòu)、引入競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制、實(shí)行教職工崗位聘任制來理順人才管理制度。從1995年開始，學(xué)校內(nèi)部改革深入到教學(xué)領(lǐng)域，學(xué)分制、通識(shí)選修課程的開設(shè)、學(xué)科建設(shè)等一系列措施陸續(xù)施行。高?！胺ㄈ说匚弧钡拇_認(rèn)使得學(xué)校管理有了法律依據(jù)，在經(jīng)費(fèi)使用和分配、招生計(jì)劃的擬定、專業(yè)的設(shè)置和調(diào)整等方面擁有了更大的自主權(quán)。結(jié)構(gòu)調(diào)整的內(nèi)涵式發(fā)展促進(jìn)了高校運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，高校加快了從行政化下的被動(dòng)服從向主動(dòng)自治的轉(zhuǎn)變。高校內(nèi)部學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)一步加強(qiáng)，學(xué)術(shù)自由、自治得到一定體現(xiàn)，但學(xué)術(shù)權(quán)力“制度化過程主要是政府規(guī)制的結(jié)果，而不是高校內(nèi)生的結(jié)果”[14]。章程建設(shè)的發(fā)展充分體現(xiàn)出高校自治的制度化趨勢(shì)，高校在教育教學(xué)、科學(xué)研究、考試招生、教職工隊(duì)伍管理等方面的權(quán)力逐漸落實(shí)。另外，制度化的學(xué)校自治還體現(xiàn)為人才培養(yǎng)模式的不斷探索，地方本科高校更加重視通過產(chǎn)學(xué)研協(xié)作提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。專業(yè)設(shè)置和調(diào)整實(shí)行備案或?qū)徟贫?，逐漸建立起必修與選修相結(jié)合的課程體系，課程內(nèi)容更加多樣化。

三、反思與展望

在供需矛盾不斷產(chǎn)生和化解的過程中，經(jīng)過四十年的持續(xù)健康發(fā)展，中國(guó)特色高等教育供給的四梁八柱已初步搭建，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，質(zhì)量顯著提升，結(jié)構(gòu)日趨完善，較好地滿足了社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)各級(jí)各類高尖端人才的需要以及個(gè)人自我發(fā)展和實(shí)現(xiàn)的需要。然而，面對(duì)新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的歷史使命，“大而不強(qiáng)”的高等教育依然存在著供需錯(cuò)配、有效供給不足和供給結(jié)構(gòu)有待完善等現(xiàn)實(shí)問題，只有正視這些問題，更多從高等教育供給側(cè)發(fā)力，才能更好地滿足國(guó)家和人民對(duì)美好高等教育的需要。

（一）堅(jiān)持兩種價(jià)值交相輝映的高等教育供給理念

高等教育供給理念是在解放思想的前提下形成，由體制創(chuàng)新作為保障并落實(shí)到多樣化的高等教育供給實(shí)踐當(dāng)中的。首先，堅(jiān)守高等教育的本體價(jià)值。本體價(jià)值發(fā)揮的基礎(chǔ)已初步具備。圍繞黨的十八大報(bào)告展開的諸多政策文件中，有關(guān)以人民為中心、辦人民滿意的教育、公平而有質(zhì)量的教育、育人為本等關(guān)涉高等教育本體價(jià)值的內(nèi)容被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。今后，國(guó)家在政策導(dǎo)向中繼續(xù)堅(jiān)守此類本體價(jià)值的基礎(chǔ)上，更需充分表達(dá)其內(nèi)涵蘊(yùn)意。以學(xué)術(shù)自由為核心的大學(xué)精神是高校供給理念的靈魂所在。以高校的寧?kù)o、自由、活力為基本大學(xué)精神，本校歷史文化、發(fā)展沿革為依托，高校要形成特色化的大學(xué)理念。其次，發(fā)揮本體價(jià)值對(duì)工具價(jià)值的外溢效應(yīng)。從布魯貝克的認(rèn)識(shí)論和政治論的協(xié)調(diào)統(tǒng)一出發(fā)，在堅(jiān)持把“閑逸的好奇”精神追求作為目的本體價(jià)值的基礎(chǔ)上，也要看到探討深?yuàn)W知識(shí)對(duì)國(guó)家起深遠(yuǎn)影響的工具價(jià)值。對(duì)高深學(xué)問的研究首先是基于個(gè)體對(duì)知識(shí)的渴求以及高等教育自身發(fā)展的必然依據(jù)，之后才能實(shí)現(xiàn)高校的社會(huì)服務(wù)等功能，這要求我們必須遵循高等教育內(nèi)部發(fā)展邏輯與外部發(fā)展邏輯相統(tǒng)一的原則。只有真正實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展、彰顯大學(xué)精神，高等教育工具價(jià)值的發(fā)揮才不會(huì)是空中樓閣。

（二）構(gòu)建多元主體互生共贏的高等教育供給格局

多元主體互生共贏的供給格局建立在簡(jiǎn)政放權(quán)等體制性障礙得到突破的基礎(chǔ)上，是政府擔(dān)任高等教育供給“總設(shè)計(jì)師”、其他供給主體自主自覺參與高等教育供給的結(jié)果。首先，各級(jí)各類政府要加快職能轉(zhuǎn)變，推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)的深化，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)和提升高校辦學(xué)活力，減少不必要的行政干預(yù)和限制。國(guó)家要通過分類管理制度和差別化扶持政策，推動(dòng)民辦高等教育的內(nèi)涵式供給，從規(guī)范社會(huì)力量辦學(xué)的具體程序入手，引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展。政府要通過總體規(guī)劃和布局、財(cái)政撥款、政策支撐、信息服務(wù)以及各種行政手段等方式，做好引領(lǐng)和保障，為高校服務(wù)；在中央向地方放權(quán)落實(shí)的基礎(chǔ)上，地方政府要提高地方高等教育供給的特色化程度，依托本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色和文化歷史沿革，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢(shì)。其次，社會(huì)力量辦學(xué)需要進(jìn)一步提高自身的高等教育供給能力，主動(dòng)承擔(dān)提高民辦高等教育供給質(zhì)量的責(zé)任，在高等教育供給實(shí)踐中創(chuàng)新多元主體合作辦學(xué)模式，堅(jiān)持高等教育供給社會(huì)公益性基礎(chǔ)上的合理收益。各高校自主自覺地參與高等教育供給過程，通過創(chuàng)新內(nèi)部管理體制和人才培養(yǎng)模式提高學(xué)校供給質(zhì)量。在各供給主體的努力下，逐漸形成“權(quán)力分配合理和制度設(shè)計(jì)科學(xué)的、充分發(fā)揮各類供給主體激情和活力的、供給主體多元的、權(quán)責(zé)明確的管理和服務(wù)的關(guān)系”[4]。

（三）形成公平而有質(zhì)量的高等教育供給品質(zhì)

提升高等教育的供給品質(zhì)，辦人民滿意的公平而有質(zhì)量的教育，首先要繼續(xù)加強(qiáng)高等教育體制的改革，從根本上來解決人民關(guān)心的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，把促進(jìn)人的全面發(fā)展和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要作為推進(jìn)高等教育體制改革的起點(diǎn)和歸宿。正確處理集權(quán)與分權(quán)、計(jì)劃與市場(chǎng)、穩(wěn)定與變革之間的關(guān)系，打破原有權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局，堅(jiān)持管辦評(píng)分離、放管服結(jié)合，繼續(xù)釋放市場(chǎng)和公共空間的活力，并逐步完善體制機(jī)制改革的合力，在理念、制度、技術(shù)和實(shí)踐等各方面，系統(tǒng)地破解深層次的體制機(jī)制障礙?！拔ㄓ性诮】档捏w制下，高等教育的改革才能擺脫對(duì)于英雄式的個(gè)人或特殊政策環(huán)境的依賴。”[15]其次，以優(yōu)化高等教育的供給結(jié)構(gòu)為抓手來提升高等教育的供給品質(zhì)?！把芯客七M(jìn)供給結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的方法，矯正要素配置扭曲，使要素實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，優(yōu)化教育資源和服務(wù)供給方式，提高高等教育供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求變化的靈活性，更好地滿足國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人對(duì)高等教育的需要，并在此基礎(chǔ)上以供給創(chuàng)需求的理念和方式提升需求的品質(zhì)和境界?！贝_保高等教育的地域結(jié)構(gòu)、層類結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)等較好地適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民的需要，推進(jìn)社會(huì)公平，并前瞻性地引領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和人的發(fā)展。最后，建立提升供給品質(zhì)的質(zhì)量文化。質(zhì)量文化是“一種包括院校質(zhì)量文化在內(nèi)的、以新型信任為基礎(chǔ)的、全社會(huì)范圍內(nèi)的、整體的質(zhì)量文化哲學(xué)”[16]。打破自上而下單向度的、工具的、形式的、問責(zé)的教育質(zhì)量保障觀，尊重各主體內(nèi)在評(píng)判質(zhì)量的尺度，激發(fā)他們提升質(zhì)量的自覺性，從而在根本上長(zhǎng)遠(yuǎn)提升高等教育供給質(zhì)量。

（四）彰顯勇于創(chuàng)新、富有活力的高等學(xué)校供給能力

創(chuàng)新富有活力的高等學(xué)校供給能力深受高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、人才培養(yǎng)模式等的制約。首先，從高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)入手，平衡內(nèi)部權(quán)力主體關(guān)系，推進(jìn)人事制度的進(jìn)一步改革和章程建設(shè)。學(xué)術(shù)權(quán)力的擴(kuò)大是高等教育供給理念轉(zhuǎn)型的本質(zhì)要求，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，“調(diào)整學(xué)術(shù)委員會(huì)的層次定位使其成為高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中獨(dú)立的權(quán)力主體”[17]，徹底落實(shí)學(xué)術(shù)委員會(huì)的決策、咨詢功能。堅(jiān)持黨委的政治方向領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步推動(dòng)黨委政治權(quán)力、校長(zhǎng)行政權(quán)力、教授學(xué)術(shù)權(quán)力的真正分離和平衡，提高教職工參與學(xué)校事務(wù)的意識(shí)和能力；繼續(xù)推動(dòng)崗位責(zé)任制等動(dòng)態(tài)機(jī)制的完善，精簡(jiǎn)人員結(jié)構(gòu)；章程建設(shè)要以規(guī)范學(xué)校內(nèi)外部各利益主體的參與為動(dòng)力，運(yùn)行過程中設(shè)置保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，以發(fā)揮其權(quán)威作用。其次，人才培養(yǎng)模式是培養(yǎng)目標(biāo)、專業(yè)設(shè)置、課程體系、教師隊(duì)伍建設(shè)等諸要素動(dòng)態(tài)有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。在培養(yǎng)目標(biāo)上，要實(shí)現(xiàn)不同類型、層次高校的精準(zhǔn)定位，結(jié)合創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整對(duì)新型人才的更多要求，制定特色化的校本培養(yǎng)目標(biāo)和專業(yè)特色鮮明的培養(yǎng)方案。專業(yè)與課程設(shè)置總的來說要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)、科技結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、創(chuàng)新能力要求不斷提高的趨勢(shì)形成良好的互動(dòng)溝通，具體專業(yè)設(shè)置上堅(jiān)守“厚基礎(chǔ)+寬口徑”的方向，[18]強(qiáng)化理論課程、實(shí)驗(yàn)實(shí)踐、素質(zhì)拓展三大教學(xué)環(huán)節(jié)。緊抓師德師風(fēng)建設(shè)，培養(yǎng)“以德立身、以德立學(xué)、以德施教”的有活力的教師。