王臘生

黨的十九大作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的重大政治論斷，確立了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的歷史地位，對(duì)新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家作出了戰(zhàn)略安排。習(xí)近平法治思想作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，開拓了馬克思主義法學(xué)中國(guó)化進(jìn)程的新境界，為在新時(shí)代推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治事業(yè)提供了行動(dòng)指南。十九大的召開，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，同樣也標(biāo)志著我國(guó)立法工作進(jìn)入新時(shí)代。新時(shí)代的立法工作要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為根本遵循，深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)其深刻內(nèi)涵和豐富內(nèi)容，自覺用新思想武裝立法者頭腦，堅(jiān)持用新思想開展立法工作。本文就新時(shí)代的立法工作如何以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，談幾點(diǎn)思考和想法。

一、立法的目標(biāo)定位：實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化和全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要依托和基礎(chǔ)

做好新時(shí)代的立法工作，首先需要明確和把握立法工作在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家中的戰(zhàn)略定位，在全面推進(jìn)依法治國(guó)中的重要地位。只有從這一戰(zhàn)略高度，理解和把握立法的目標(biāo)定位，才能從總體上認(rèn)識(shí)做好新時(shí)代立法工作的重要性、緊迫性。

首先，立法是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要依托。在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型與變革的新歷史條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)關(guān)系、社會(huì)組織形式等已經(jīng)或正在發(fā)生深刻的變化，對(duì)國(guó)家治理的要求越來越高。黨的十八屆三中全會(huì)把完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，提出了一系列重要任務(wù)。黨的十九大提出，當(dāng)前我國(guó)既要決勝全面建成小康社會(huì)，又要開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。綜合分析國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)和我國(guó)發(fā)展條件，從二○二○年到本世紀(jì)中葉可以分兩個(gè)階段來安排：“第一個(gè)階段，從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化?！钡侥菚r(shí)，“各方面制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”?！暗诙€(gè)階段，從二○三五年到本世紀(jì)中葉，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)?！钡侥菚r(shí)，“實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[1]習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2017年10月18日），人民出版社2017年版，第28-29頁(yè)。十九大報(bào)告把“基本實(shí)現(xiàn)”和“實(shí)現(xiàn)”國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的戰(zhàn)略目標(biāo)。

國(guó)家治理現(xiàn)代化具有豐富的內(nèi)涵，制度安排和執(zhí)行是其中最本質(zhì)的內(nèi)容。習(xí)近平總書記精辟地提出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各個(gè)方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！盵2]習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》（2013年11月12日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第547-548頁(yè)。推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，旨在為國(guó)家長(zhǎng)治久安、繁榮富強(qiáng)提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用、更先進(jìn)的制度體系。而在這個(gè)制度體系中，通過立法提供法律法規(guī)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法治是一個(gè)十分重要的方面。習(xí)近平總書記指出：“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。”[3]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》，載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2014年版，第68頁(yè)。傳統(tǒng)的國(guó)家治理體系是建立在人治基礎(chǔ)上的，現(xiàn)代國(guó)家的治理體系乃是以法治作為基礎(chǔ)?！耙袁F(xiàn)代法治為基本依托的國(guó)家治理現(xiàn)代化，乃是一個(gè)從人治型的國(guó)家治理體系與治理能力向法治型的國(guó)家治理體系與治理能力的歷史性的創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)變過程?！盵4]公丕祥主編：《全面依法治國(guó)》，江蘇人民出版社2015年版，第14頁(yè)。所以，從歷史和戰(zhàn)略的高度看，新時(shí)代立法工作的目標(biāo)任務(wù)就是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有效、足夠的法律制度，為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

其次，立法是全面推進(jìn)依法治國(guó)的前提和基礎(chǔ)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央從堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義全局出發(fā)，為更好治國(guó)理政提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，是解決黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展面臨的一系列重大問題，確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的根本要求。黨的十八屆四中全會(huì)決定把“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)，為中國(guó)特色社會(huì)主義法治發(fā)展指明了前進(jìn)方向。黨的十九大報(bào)告要求深化依法治國(guó)實(shí)踐，指出：“全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！绷⒎ㄊ侨嬉婪ㄖ螄?guó)的前提和基礎(chǔ)，依法治國(guó)首先要有法可依，所謂“不以規(guī)矩，不成方圓”。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，首先要完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央提出了“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字社會(huì)主義法治建設(shè)的方針，“科學(xué)立法”是重要構(gòu)成，也是整個(gè)法治建設(shè)的基礎(chǔ)。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵。

二、立法的性質(zhì)屬性：中國(guó)特色社會(huì)主義立法

關(guān)于立法的性質(zhì)屬性，理論界最近幾年來探索越來越少，實(shí)務(wù)界則基本上是埋著頭干活很少注意。其實(shí)，這不僅是一個(gè)重大理論問題，更是一個(gè)立法的根本方向問題。眾所周知，法是國(guó)家意志的體現(xiàn)，不論是奴隸制社會(huì)、封建制社會(huì)的法，還是資本主義社會(huì)或社會(huì)主義社會(huì)的法，都是國(guó)家意志的體現(xiàn)。任何國(guó)家政權(quán)都是由一定階級(jí)掌握的?！霸谌魏坞A級(jí)對(duì)立社會(huì)，國(guó)家意志就是掌握國(guó)家政權(quán)的統(tǒng)治階級(jí)的意志，在已消滅了剝削階級(jí)的社會(huì)主義社會(huì)，那里的國(guó)家意志就是掌握國(guó)家政權(quán)的，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民的共同意志。”[5]沈宗靈主編：《法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社2004年版，第39-40頁(yè)。馬克思和恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中批判資產(chǎn)階級(jí)的觀念時(shí)指出：“你們的觀念本身是資產(chǎn)階級(jí)的生產(chǎn)關(guān)系和所有制關(guān)系的產(chǎn)物，正像你們的法不過是被奉為法律的你們這個(gè)階級(jí)的意志一樣，而這種意志的內(nèi)容是由你們這個(gè)階級(jí)的物質(zhì)生活條件來決定的?！盵6]《馬克思恩格斯選集》（第1卷），人民出版社2012年版，第268頁(yè)。國(guó)家意志既可以指階級(jí)對(duì)立社會(huì)中統(tǒng)治階級(jí)的意志，也可以指消滅了剝削階級(jí)的社會(huì)主義國(guó)家中廣大人民的意志。新時(shí)代我國(guó)立法的性質(zhì)屬性是什么呢？習(xí)近平總書記指出：“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，明確堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，總?cè)蝿?wù)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，分兩步走在本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)?！盵7]參見前引[1] ，習(xí)近平書，第19頁(yè)。并且，我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情沒有變。這就是說，我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，當(dāng)前和今后一段時(shí)期進(jìn)行的是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。新時(shí)代立法必須服從、服務(wù)于我國(guó)的這一歷史發(fā)展階段的要求，體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義的立法性質(zhì)。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義立法性質(zhì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，在立法中堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。馬克思主義立法觀認(rèn)為，立法是體現(xiàn)一定階級(jí)意志的活動(dòng)，在私有制社會(huì)首先和主要是體現(xiàn)有產(chǎn)者意志，在社會(huì)主義社會(huì)體現(xiàn)工人階級(jí)和其他人民的意志。[8]參見周旺生：《立法學(xué)教程》，北京大學(xué)出版社2006年版，第73頁(yè)。憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。黨章規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，代表中國(guó)最廣大人民的根本利益。可見，堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不僅是由立法本身的性質(zhì)所決定，也是我國(guó)憲法的根本要求。習(xí)近平總書記指出，“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。[9]參見前引[1] ，習(xí)近平書，第20頁(yè)。立法體現(xiàn)社會(huì)主義性質(zhì)首先是要在立法中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)黨的主張。在立法中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)包括兩個(gè)方面的要求：一是以黨的政策指導(dǎo)立法。政策的類型有總政策、基本國(guó)策、具體政策。作為黨和國(guó)家的基本路線，亦即黨領(lǐng)導(dǎo)、治理國(guó)家的總方針、總政策，是立法的根本方向和指針；基本國(guó)策，如實(shí)行改革開放、實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等，是立法的基本內(nèi)容和要求；某項(xiàng)具體政策，如國(guó)家貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、民族政策、環(huán)境保護(hù)政策等，是某項(xiàng)具體立法的主要根據(jù)。此外，地方黨委的重大決策部署，也是地方立法的指導(dǎo)，地方立法需要自覺地貫徹地方黨委的重大要求。從這個(gè)意義上說，政策就是法律的靈魂，我們要以黨的政策確定立法目的，界定是與否，明確鼓勵(lì)什么、限制和禁止什么。二是將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法工作全過程。這主要是從工作層面上、程序上說的。有立法權(quán)的人大常委會(huì)編制的五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，要報(bào)經(jīng)黨中央或地方黨委批準(zhǔn)；所有政治方面的立法、經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面涉及重大體制和重大政策調(diào)整的立法，都要報(bào)黨中央或地方黨委討論決定；法律、法規(guī)制定和修改中遇到的重大問題要報(bào)中央或地方黨委決定。人大及其常委會(huì)要自覺做到立法決策與中央、地方黨委決策相協(xié)調(diào)、相同步，認(rèn)真落實(shí)黨中央和地方黨委提出的立法建議，善于把黨的主張和重大決策部署通過法定程序成為法律法規(guī)，成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。

第二，在立法中維護(hù)社會(huì)主義制度。我們的立法是社會(huì)主義立法，不能在立法中挖社會(huì)主義墻角。習(xí)近平總書記指出：“全黨要更加自覺地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度，堅(jiān)決反對(duì)一切削弱、歪曲、否定黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度的言行?！盵10]參見前引[1] ，習(xí)近平書，第15頁(yè)。立法維護(hù)社會(huì)主義制度，是一個(gè)大是大非問題，是一個(gè)根本方向問題，也是一個(gè)憲法問題。憲法明確規(guī)定，“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度。禁止任何組織或者個(gè)人破壞社會(huì)主義制度”。我們?cè)诹⒎ㄖ幸r明地高舉中國(guó)特色社會(huì)主義的旗幟，自覺維護(hù)社會(huì)主義制度。在立法中維護(hù)社會(huì)主義制度，首先，要維護(hù)我國(guó)的國(guó)體、政體，堅(jiān)持走中國(guó)特色的民主政治發(fā)展道路，這是國(guó)之根基，不能搞西方資產(chǎn)階級(jí)的“多黨政治”“三權(quán)分立”。其次，要維護(hù)人民主體地位，通過立法保障一切權(quán)力屬于人民，使人民依照法律法規(guī)規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出要以人民為中心，要求堅(jiān)持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。我們?cè)诹⒎ㄖ幸斡浫嗣袷侵黧w，立法是用來為人民謀利益的，而不是為管理者謀權(quán)力、為少數(shù)人謀特權(quán)。再次，要維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的基本制度，如堅(jiān)持以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持按勞分配為主、多種分配形式并存的分配制度，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，等等。

第三，堅(jiān)持憲法的核心地位。憲法是國(guó)家的根本大法，是治國(guó)安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。黨的十九大報(bào)告明確提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神和要求，保證憲法有效實(shí)施，對(duì)于堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路具有十分重要的意義。這是因?yàn)槲覈?guó)憲法以國(guó)家根本法的形式，確立了中國(guó)特色社會(huì)主義道路、中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、中國(guó)特色社會(huì)主義制度的發(fā)展，反映了我國(guó)各族人民的共同意志和根本利益，成為歷史新時(shí)期黨和國(guó)家的中心工作、基本原則、重大方針、重要政策在國(guó)家法制上的最高體現(xiàn)。維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)中國(guó)特色社會(huì)主義制度，就是走中國(guó)特色社會(huì)主義道路。在立法工作中，我們要切實(shí)增強(qiáng)憲法意識(shí)，弘揚(yáng)憲法精神。一方面，要遵循憲法確立的制度和原則，以憲法為根本依據(jù)，自覺維護(hù)憲法權(quán)威和國(guó)家法制統(tǒng)一；另一方面，要不斷通過完善法律法規(guī)，推動(dòng)憲法實(shí)施，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。

三、立法的宗旨理念：將滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要作為立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！盵11]參見前引[1] ，習(xí)近平書，第11頁(yè)。這是對(duì)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化的最新重大論斷。“這個(gè)論斷，反映了我國(guó)發(fā)展的實(shí)際狀況，揭示了制約我國(guó)發(fā)展的癥結(jié)所在，指明了解決當(dāng)代中國(guó)發(fā)展問題的根本著力點(diǎn)?！盵12]栗戰(zhàn)書：《全面把握中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代》，載本書編寫組：《黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2017年版，第146頁(yè)。我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，是我們黨從歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、國(guó)內(nèi)和國(guó)際等的結(jié)合上進(jìn)行思考，得出的科學(xué)正確結(jié)論，是關(guān)系全局的歷史性變化，對(duì)我國(guó)發(fā)展全局必將產(chǎn)生廣泛而深刻的影響。我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，對(duì)黨和國(guó)家工作提出了許多新的要求，對(duì)立法工作也提出了許多新的要求。我們要適應(yīng)和把握我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，從新的歷史方位、新的時(shí)代坐標(biāo)來明確立法的宗旨理念，謀劃立法的工作安排。

第一，樹立以人民為中心的立法宗旨。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出以人民為中心，堅(jiān)持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。我們要樹立以人民為中心的立法宗旨，把人民對(duì)美好生活的向往作為立法的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。立法以人民為中心，要求立法必須為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，把人民的利益放在至高無上的地位，使每一項(xiàng)立法都能反映人民意愿、得到人民擁護(hù)。具體說，我們?cè)诹⒎üぷ髦行枰龅剑阂皇前汛龠M(jìn)人的全面發(fā)展作為立法的重大任務(wù)。習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。”[13]參見前引[1] ，習(xí)近平書，第11頁(yè)。在立法中不僅要保證人民的物質(zhì)文化需要，還要保障人民其他方面的要求。特別是要把增進(jìn)民生福祉作為立法的根本目的，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上獲得有效的法制保障，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。二是在立法中堅(jiān)持法律面前人人平等，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)?！巴晟企w現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化?！盵14]參見前引[3] ，習(xí)近平書，第11-12頁(yè)。三是著力從法律制度上推動(dòng)解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，正確把握和處理好現(xiàn)階段群眾共同利益和不同群體特殊利益關(guān)系，合理統(tǒng)籌各方面群眾的利益關(guān)系，協(xié)調(diào)平衡解決各種社會(huì)利益關(guān)系，在立法中充分體現(xiàn)公平正義，切實(shí)防止通過立法謀取特殊利益、不當(dāng)利益，發(fā)揮好法律規(guī)范在利益分配中的定分止?fàn)幾饔谩?/p>

第二，貫徹新發(fā)展理念。黨的十九大報(bào)告把堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，進(jìn)一步確立為堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一。發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。“以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是在深刻總結(jié)國(guó)內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出的，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識(shí)新概括，是致力于破解發(fā)展難題、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力、厚植發(fā)展優(yōu)勢(shì)的治本之舉，是實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展的必由之路?！盵15]參見前引[4] ，公丕祥主編書，第170頁(yè)。我們?cè)诹⒎ㄖ幸阎贫葎?chuàng)新放在引領(lǐng)發(fā)展的首要位置，以制度創(chuàng)新增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康有序發(fā)展。要把握中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，正確處理立法中涉及發(fā)展的各種重大關(guān)系，促進(jìn)各方面協(xié)調(diào)發(fā)展。要體現(xiàn)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約利用的立法力度，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局。要立足本國(guó)國(guó)情，同時(shí)借鑒吸收國(guó)外有關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)和做法，充分利用國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)劃，把我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)提升到新水平。

第三，在立法中體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。每個(gè)時(shí)代都有每個(gè)時(shí)代的立法精神，每個(gè)國(guó)家都有每個(gè)國(guó)家的立法理念。立法總是受一定的價(jià)值觀支配和影響的，特別是這個(gè)國(guó)家和社會(huì)的核心價(jià)值觀。習(xí)近平總書記指出，核心價(jià)值觀，承載著一個(gè)民族、一個(gè)國(guó)家的精神追求，體現(xiàn)著一個(gè)社會(huì)評(píng)判是非曲直的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀是當(dāng)代中國(guó)精神的集中體現(xiàn)，激勵(lì)著全體人民共同的價(jià)值追求?！皻v史走入當(dāng)代，社會(huì)主義核心價(jià)值觀作為當(dāng)代中國(guó)的主流價(jià)值觀念，把涉及國(guó)家、社會(huì)、公民的價(jià)值要求融為一體，既體現(xiàn)了社會(huì)主義本質(zhì)要求，繼承了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，也吸收了世界文明有益成果，反映了時(shí)代精神，代表著當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的方向?！盵16]本書編寫組：《黨的十九大報(bào)告學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社2017年版，第43頁(yè)。法律規(guī)范是用來定分止?fàn)幍模厝灰泽w現(xiàn)一個(gè)社會(huì)評(píng)判是非曲直的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中要求培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入社會(huì)發(fā)展各方面。在立法中體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，首先，要自覺抵御西方“普世價(jià)值”的錯(cuò)誤觀念。社會(huì)主義核心價(jià)值觀雖然借鑒了當(dāng)代世界文明有益成果，但本質(zhì)上是社會(huì)主義的，體現(xiàn)著社會(huì)主義核心價(jià)值體系的根本性質(zhì)和基本特征。其次，要體現(xiàn)系統(tǒng)性、差異性。社會(huì)主義核心價(jià)值觀明確國(guó)家、社會(huì)、公民三個(gè)層面的價(jià)值目標(biāo)、價(jià)值取向、價(jià)值準(zhǔn)則，在立法中既要作為一個(gè)整體，全面予以體現(xiàn)，同時(shí)也要注意區(qū)分，富強(qiáng)、民主、文明、和諧是立法為國(guó)家治理努力追求的價(jià)值目標(biāo)，自由、平等、公正、法治是立法為權(quán)利義務(wù)配置努力追求的價(jià)值取向，愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善是立法為公民精神培育努力追求的價(jià)值準(zhǔn)則。

四、立法的質(zhì)量要求：以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治

黨的十九大報(bào)告提出，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，“有法可依”的問題基本解決。習(xí)近平總書記指出：“人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問題；不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量?！盵17]習(xí)近平：《在十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話》（2013年2月23日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第43頁(yè)。立良法，行善治，是新時(shí)代立法的最基本的質(zhì)量要求。黨的十八屆四中全會(huì)決定明確指出：“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。”關(guān)于良法善治的內(nèi)涵和作用，古代就有論述。亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵18]［古希臘］亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁(yè)。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！绷挤ň哂谢镜呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)。“良法具備公開、明確、穩(wěn)定、可預(yù)期、無內(nèi)在矛盾、可遵循、具有同一性、不溯既往等品質(zhì)之法?！盵19]劉銳：《法律數(shù)量不足和質(zhì)量不高：法治建設(shè)需要破除的兩大掣肘》，載《行政管理改革》2016年第6期。同時(shí)，良法還“能夠反映客觀規(guī)律，維護(hù)公平公正，體現(xiàn)人民主權(quán)、權(quán)力制約、權(quán)利本位以及人權(quán)保障等價(jià)值精神”。[20]參見前引[4] ，公丕祥主編書，第166頁(yè)。立良法的基本保證就是十九大報(bào)告提出的科學(xué)立法、民主立法、依法立法，如果沒有科學(xué)精神、民主精神、法治精神來指導(dǎo)立法，良法是很難制定出來的。

第一，依法立法。十九大報(bào)告首次提出依法立法并將其與科學(xué)立法、民主立法并列為立法原則，這是新時(shí)代對(duì)立法工作的新要求，反映了新時(shí)期對(duì)立法工作要求的新突破。依法立法是法治原則對(duì)立法的要求?！傲⒎ㄗ鳛榻ㄔO(shè)法治國(guó)家的前提和基礎(chǔ)，也因此需要實(shí)行法治化，需要堅(jiān)持法治原則?！盵21]參見前引[8] ，周旺生書，第82頁(yè)。怎樣做到“依法立法”？根據(jù)《立法法》的規(guī)定，[22]《立法法》第4條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，從國(guó)家整體利益出發(fā)，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)?！毙枰龅饺齻€(gè)方面：一是依照法定的權(quán)限立法。依法立法的主要依據(jù)就是憲法和《立法法》?！读⒎ǚā芬勒諔椃ㄒ?guī)定具體規(guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的制定權(quán)限。如《立法法》規(guī)定了只能制定法律十一個(gè)方面的事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的三個(gè)方面的事項(xiàng)等，有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)都需要嚴(yán)格遵行，不能超越立法權(quán)限。依法立法首先要解決越權(quán)立法問題，使不同層次的法律規(guī)范權(quán)限邊界清晰，在各自有權(quán)調(diào)整的事項(xiàng)范圍內(nèi)開展立法活動(dòng)。二是依照法定程序立法。法律規(guī)范從起草、審議到通過，需要遵循一定的程序，沒有程序就不可能有質(zhì)量保證。依法立法需要解決的另一個(gè)問題是違反程序立法的問題?！读⒎ǚā穼?duì)法律的制定程序作了詳細(xì)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院及有立法權(quán)的地方人大根據(jù)《立法法》的要求，對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)的制定程序都作了具體規(guī)定?？傮w上看，關(guān)于立法程序的規(guī)定執(zhí)行情況是比較好的，但有的地方，特別是有的設(shè)區(qū)的市還存在著審議時(shí)間短、審議不充分等突出問題，需要加以改進(jìn)。三是維護(hù)法制統(tǒng)一?！皥?jiān)持法制統(tǒng)一原則，是單一制國(guó)家的立法區(qū)別于聯(lián)邦制國(guó)家的立法一個(gè)重要特征。中國(guó)是統(tǒng)一的單一制大國(guó)，立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則?！盵23]參見前引[8] ，周旺生書，第83頁(yè)。維護(hù)法制統(tǒng)一，一方面在立法中要從國(guó)家的整體利益出發(fā)，防止和克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義；另一方面要保持法律體系內(nèi)部的和諧一致，下位法不得同上位法相抵觸，各部門法要相和諧，同一層次的法不得“前后左右”打架、沖突。

第二，科學(xué)立法。近幾年來，黨中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持和推進(jìn)科學(xué)立法，習(xí)近平總書記對(duì)此有許多重要論述，十九大報(bào)告將科學(xué)立法與民主立法、依法立法一起作為良法善治的根本途徑。“從‘有法可依’到‘科學(xué)立法’，是我們黨鑒于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的現(xiàn)狀，所做出的立法工作重點(diǎn)的重大調(diào)整，標(biāo)志著我國(guó)立法工作已開始了從‘?dāng)?shù)量型’向‘質(zhì)量型’的轉(zhuǎn)變?！盵24]最高人民法院中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論研究中心：《法治中國(guó)——學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于法治的重要論述》，人民法院出版社2014年版，第71頁(yè)?？茖W(xué)立法的核心在尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律。在立法過程中，“必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)范的事項(xiàng)保持最大限度的和諧，法律的制定過程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件”。[25]周俐、閆鵬濤：《關(guān)于科學(xué)立法的幾個(gè)層次》，載《人大研究》2012年第11期。做到科學(xué)立法，一要樹立從實(shí)際出發(fā)、解決現(xiàn)實(shí)問題的立法理念。彭真曾精辟地指出：“實(shí)際產(chǎn)生法律，實(shí)際是母親，法律是兒子?！睆膶?shí)際出發(fā)，一個(gè)很重要的方面是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以解決實(shí)踐中存在的問題為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，來決定立什么樣的法，設(shè)定什么樣的法律制度，切實(shí)增強(qiáng)立法的針對(duì)性、實(shí)效性。二要科學(xué)合理設(shè)定權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任。立法應(yīng)當(dāng)以確認(rèn)和保護(hù)人們的客觀現(xiàn)實(shí)的利益需要為目的，亦即以保障權(quán)利為核心，同時(shí)要考慮享有權(quán)利的空間、時(shí)間及應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。在立法過程中，對(duì)行政機(jī)關(guān)的每一項(xiàng)授權(quán)都要仔細(xì)考量，尤其是在設(shè)定行政許可、行政收費(fèi)、行政處罰、行政強(qiáng)制等規(guī)范時(shí)，需反復(fù)研究，充分論證，進(jìn)行成本效益評(píng)估，并且要與責(zé)任掛鉤。三要運(yùn)用科學(xué)的立法技術(shù)。立法技術(shù)是用以促進(jìn)立法臻于科學(xué)化的方法和技能。要準(zhǔn)確把握立法時(shí)機(jī)的選擇，努力實(shí)現(xiàn)“回應(yīng)型”的立法模式；積極推行精細(xì)化的立法方式，能具體明確的就具體明確，增強(qiáng)立法的可操作性；努力改變重復(fù)立法、層層轉(zhuǎn)抄的做法，有幾條定幾條，管用幾條就定幾條，增強(qiáng)立法的特色性。

第三，民主立法。立法不僅要體現(xiàn)客觀規(guī)律，還要合乎民心民意。習(xí)近平總書記指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本途徑?！盵26]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》（2014年10月20日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第49頁(yè)。民主立法的核心在于為了人民、依靠人民。只有讓人民群眾成為立法的真實(shí)的主人，才能實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的權(quán)利。列寧說：“民主組織原則……意味著使每一個(gè)群眾代表，每一個(gè)公民都能參加國(guó)家法律的討論，都能選舉自己的代表和執(zhí)行國(guó)家的法律。”[27]《列寧全集》（第27卷），人民出版社1958年版，第194頁(yè)。只有讓人民群眾參與立法，才能反映人民群眾的意愿和需要，避免少數(shù)人閉門造法，防止濫用立法權(quán)、個(gè)人獨(dú)斷。在民主立法的途徑和方式上，各級(jí)立法機(jī)關(guān)都進(jìn)行了積極探索，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，目前和今后需要根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)決定的要求，重點(diǎn)建立和完善三個(gè)方面的機(jī)制：一是探索建立立法協(xié)商機(jī)制。在立法中，需要充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織的作用。有的地方雖開展過立法協(xié)商的探索，但作為一種機(jī)制還沒有建立起來，尚未形成為一種立法程序制度。二是探索建立重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。對(duì)立法中涉及的重大利益，如何讓有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等參與其中，進(jìn)行充分咨詢論證，提出有針對(duì)性的可執(zhí)行的合理公正客觀的意見，是今后立法進(jìn)行利益合理分配的一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。2017年11月20日，十九屆中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭(zhēng)論較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》，我們要在立法中認(rèn)真貫徹。三是健全公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機(jī)制。在這方面各地依據(jù)《立法法》做了大量工作，但還需要進(jìn)一步健全制度，注重實(shí)效。比如，如何完善網(wǎng)上公開征求意見和新聞媒體公開征求意見；如何使立法聽證成為一種經(jīng)常性的聽取意見制度；如何合理采納公眾意見并采取何種形式反饋采納情況；如何廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，使每一項(xiàng)立法得到人民擁護(hù)；等等。

五、立法的功能作用：發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用

黨的十八屆四中全會(huì)提出，“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”。習(xí)近平總書記明確指出：“在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”[28]習(xí)近平：《在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上的講話》（2014年2月28日），載《人民日?qǐng)?bào)》2014年3月1日。發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，在法治軌道上推進(jìn)改革，是新時(shí)代黨中央和習(xí)近平總書記對(duì)立法工作提出的新的重大要求。長(zhǎng)期以來，在很多人的觀念中，立法、法律、法治僅具備保障功能，其對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、推動(dòng)作用很容易被忽視。法的功能和作用一般可歸納為兩個(gè)方面：一是規(guī)范功能，二是社會(huì)作用。歷史和現(xiàn)實(shí)充分表明，法律對(duì)行為方式的養(yǎng)成和社會(huì)生活的引領(lǐng)，具有十分重要的作用。在法治社會(huì)，法是調(diào)整社會(huì)關(guān)系最重要的方法，因而立法對(duì)人們行為方式和社會(huì)生活的引領(lǐng)和推動(dòng)作用也是決定性的?！爱?dāng)前，我國(guó)正處在改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的任務(wù)相當(dāng)繁重，解決社會(huì)深層次矛盾的壓力非常大，法律不僅是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，更需要做好頂層設(shè)計(jì)，引領(lǐng)發(fā)展，推動(dòng)發(fā)展。”[29]參見前引[4] ，公丕祥主編書，第171頁(yè)。

第一，立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的主要體現(xiàn)。法律制度如何從內(nèi)容上體現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)推動(dòng)作用，目前尚缺乏系統(tǒng)總結(jié)。從法的本身特點(diǎn)和初步的立法實(shí)踐來看，主要體現(xiàn)在這樣幾個(gè)方面：一是明確發(fā)展取向和基本要求。立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用之一，表現(xiàn)在通過立法明確當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期某項(xiàng)事業(yè)的未來發(fā)展取向和基本要求，主要目的在于為某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展奠基調(diào)、明方向、提要求，以達(dá)成共識(shí)，振奮信心，使之有遵循、不動(dòng)搖。比如，《慈善法》第4條規(guī)定：“開展慈善活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿、誠(chéng)信、非營(yíng)利的原則，不得違背社會(huì)公德，不得危害國(guó)家安全、損害社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益。”二是規(guī)定促進(jìn)和激勵(lì)措施。這是立法引領(lǐng)改革、推動(dòng)發(fā)展的主要實(shí)現(xiàn)途徑，特別是促進(jìn)、鼓勵(lì)類立法能夠發(fā)揮實(shí)際作用的重要措施。主要包括：減免稅費(fèi)，這是所有促進(jìn)鼓勵(lì)措施中最有力度的一類；資金支持，這是規(guī)定比較多的一類，如設(shè)立發(fā)展基金、專項(xiàng)資金，給予財(cái)政補(bǔ)貼等；獎(jiǎng)勵(lì)、表彰，對(duì)于在某項(xiàng)事業(yè)和工作中作出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)、表彰，具有示范效應(yīng)和帶動(dòng)作用。三是明確權(quán)利義務(wù)。法是分配權(quán)利義務(wù)的，對(duì)推動(dòng)發(fā)展的某項(xiàng)事業(yè)中的相關(guān)主體設(shè)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，是發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的又一條重要途徑?！耙舱峭ㄟ^權(quán)利和義務(wù)的宣告和落實(shí)，執(zhí)政黨把自己的價(jià)值取向和政治決策變?yōu)閲?guó)家的法的價(jià)值取向和立法決策，并借助國(guó)家權(quán)威而實(shí)現(xiàn)?！盵30]王臘生：《關(guān)于發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用的幾點(diǎn)思考》，載《人民與權(quán)力》2013年第12期。在立法活動(dòng)中，我們要特別注意科學(xué)合理配置權(quán)利義務(wù)，明確相關(guān)職責(zé)和要求，使法律制度成為助推前進(jìn)發(fā)展的動(dòng)力。四是創(chuàng)新體制機(jī)制。“發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，需要在‘先’‘新’上下功夫，以新的體制機(jī)制，以領(lǐng)先的制度，引領(lǐng)人們的行為方式，推動(dòng)改革的向前發(fā)展。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理等領(lǐng)域，實(shí)踐起步較晚，缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式，亟須體制機(jī)制創(chuàng)新，從科學(xué)合理的率先的法律制度層面加強(qiáng)引導(dǎo)?！盵31]參見前引[30] ，王臘生文。

第二，做到立法決策與改革決策相同步。發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)作用，最主要的是要處理好立法與改革的關(guān)系。全面深化改革和全面依法治國(guó)，二者密切關(guān)聯(lián)?！巴七M(jìn)各領(lǐng)域各方面改革，都要堅(jiān)持依法治國(guó)，這是一個(gè)破與立辯證統(tǒng)一的過程。從一定意義上講，全面推進(jìn)依法治國(guó)也是對(duì)全面深化改革戰(zhàn)略部署的深化?！盵32]參見前引[30] ，王臘生文。立法與改革相伴而生，相伴而隨，如果說改革開放之初強(qiáng)調(diào)更多的是先破而立，那么全面深化改革的今天則要更加注重頂層制度設(shè)計(jì)，取得共識(shí)，先立后破。習(xí)近平總書記提出：“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行?！盵33]習(xí)近平：《在中共十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話》（2013年12月12日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第45-46頁(yè)。因此，我們要在立法工作中，努力把改革決策和立法決策更好結(jié)合起來，正確處理法律的穩(wěn)定性與變動(dòng)性、現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系，努力做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。在這里，特別是要處理好改革創(chuàng)新與法制統(tǒng)一的關(guān)系。長(zhǎng)期以來，我們強(qiáng)調(diào)先行先試，等條件成熟了再立法規(guī)范，這是慣有的立法思維方式。發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，就是要根據(jù)黨的改革發(fā)展重大決策，先立法、后推行，改革要在法治框架下進(jìn)行，不能以紅頭文件代替法律，更不能以領(lǐng)導(dǎo)人的講話代替法律。同時(shí)，改革創(chuàng)新不能突破法律法規(guī)的底線，對(duì)重要改革創(chuàng)新的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)從立法上及時(shí)研究提出解決問題的路徑和辦法，待法律法規(guī)制定和修改后再推進(jìn)改革。對(duì)實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律法規(guī)；對(duì)實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序由具有立法權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作出授權(quán)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。

第三，增強(qiáng)立法的回應(yīng)性和精確性。發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，對(duì)立法形式提出了很高的要求。一是在回應(yīng)性上，立法要能及時(shí)回應(yīng)發(fā)展的需求，跟上改革的步伐，貼上社會(huì)生活的節(jié)奏，回應(yīng)改革的需要，不失時(shí)機(jī)地啟動(dòng)制定或修改、廢止法律法規(guī)的程序，防止落后或者制約改革發(fā)展的現(xiàn)象發(fā)生。二是在預(yù)測(cè)性上，需要深入調(diào)查研究，科學(xué)預(yù)見客觀事物發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，準(zhǔn)確把握社情民意，從而正確引導(dǎo)和推動(dòng)健康有序的發(fā)展，避免走彎路。三是在解決矛盾上，要“針對(duì)問題立法，立法解決問題”，要善于發(fā)現(xiàn)問題，把社會(huì)生活中、改革發(fā)展中迫切需要用立法解決的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題作為立法重點(diǎn)，通過立法來明確是非、定分止?fàn)帯Ｋ氖窃诹⒎Ｊ缴?，要小而精、真管用，盡量作出明確具體的規(guī)定，盡量減少授權(quán)性規(guī)定，對(duì)需要為改革發(fā)展留下空間的也要明確改革的基本方向和主要措施，從而使所立之法具有切實(shí)的針對(duì)性、可行性、可操作性。

六、立法的主要任務(wù)：完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系

黨的十九大報(bào)告確定的新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的十四條基本方略以及報(bào)告對(duì)這些基本方略的詳細(xì)闡釋中，包含了大量的與今后一個(gè)時(shí)期立法工作有關(guān)的內(nèi)容，在立法工作中需要把十九大指導(dǎo)思想和重要論述轉(zhuǎn)化為具體的立法行動(dòng)。十九大關(guān)于立法的主要任務(wù)和要求，與黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的要求，是一脈相承的。“就一個(gè)國(guó)家來說，所謂法律體系，通常是指一個(gè)國(guó)家所有法律規(guī)范依據(jù)一定的原則和要求，分為不同的法律部門而構(gòu)成的有機(jī)聯(lián)合的統(tǒng)一整體。”[34]參見前引[4] ，公丕祥主編書，第160頁(yè)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的歷史進(jìn)程而逐步形成的。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來，隨著社會(huì)主義民主法制建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)立法進(jìn)程不斷加快。改革開放近40年來，在各方面堅(jiān)持不懈的努力下，以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為主要構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，國(guó)家和社會(huì)生活的各個(gè)方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依。但我們也要清醒地看到，我國(guó)法律制度還存在許多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民主法治建設(shè)的問題，與黨和國(guó)家的要求，與人民群眾的期待相比還存在不少差距。習(xí)近平總書記明確提出：“實(shí)踐發(fā)展永無止境，立法工作也永無止境，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系任務(wù)依然很重?！盵35]習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉的說明》，載《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社2014年版，第83頁(yè)。“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，把國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作納入法制軌道，實(shí)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活制度化、法制化?！盵36]習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話》（2012年12月4日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第89-90頁(yè)。怎樣完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系呢？黨的十八屆四中全會(huì)決定作出了全面部署，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要突出重點(diǎn)領(lǐng)域立法，并對(duì)有關(guān)立法項(xiàng)目直接提出了要求。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，需要重點(diǎn)抓好以下幾個(gè)領(lǐng)域的立法工作。

第一，完善與建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系相配套的法律制度。黨的十九大報(bào)告提出，要貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的關(guān)鍵期，立法工作要為“著力構(gòu)建市場(chǎng)機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有力度的經(jīng)濟(jì)體制”提供法律制度支撐，不斷增強(qiáng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力。在這方面，習(xí)近平總書記直接提出了一系列立法要求。比如，要“抓緊修改完善相關(guān)法律法規(guī)，盡快完成促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法的修訂，加快標(biāo)準(zhǔn)化法、反壟斷法、公司法以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等方面的法律法規(guī)修訂工作，研究制定商業(yè)秘密保護(hù)法、職務(wù)發(fā)明條例、天使投資條例等”。[37]習(xí)近平：《在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議上的講話》（2014年8月18日），載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國(guó)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2015年版，第46頁(yè)?！耙ゾo制定立法規(guī)劃，完善互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等法律法規(guī)，依法治理網(wǎng)絡(luò)空間、維護(hù)公民合法權(quán)益?！盵38]習(xí)近平：《在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議上的講話》（2014年2月27日），載《人民日?qǐng)?bào)》2014年2月28日。黨的十九大報(bào)告也提出了一些新的重大要求。比如，“深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”；“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”；“深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷”，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”；“實(shí)行高水平的貿(mào)易和投資自由化便利化政策，全面實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇的負(fù)面清單管理制度”等，這些都需要我們通過制定和修改法律法規(guī)加以落實(shí)。

第二，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化。黨的十九大報(bào)告要求“用制度體系保證人民當(dāng)家作主”，并提出：“要長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面?！边@就為新時(shí)代健全保證和發(fā)展人民當(dāng)家作主的民主政治制度，指明了前進(jìn)方向，明確了目標(biāo)任務(wù)。怎樣“用制度體系保證人民當(dāng)家作主”？關(guān)鍵要做到：堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，完善人大及其常委會(huì)依憲法行使各項(xiàng)權(quán)力的具體法律制度，健全人大組織制度和工作制度，使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)；堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，加強(qiáng)協(xié)商民主制度建設(shè)，形成完整的制度程序和參與實(shí)踐，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展；完善基層民主制度，保證人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督；適應(yīng)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革需要，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，制定行政程序法，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制、功能、程序法定化，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型、法治型政府；深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，健全國(guó)家監(jiān)督體系。

第三，建立健全社會(huì)主義文化法律制度。文化法律制度，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是黨在宣傳文化領(lǐng)域依法執(zhí)政的具體體現(xiàn)。近幾年來，文化立法雖取得重要進(jìn)展，但總體上說呈現(xiàn)出立法數(shù)量較少、立法層次較低的狀況。[39]關(guān)于文化領(lǐng)域立法情況，具體參見前引[4] ，公丕祥主編書，第193頁(yè)。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，建立健全堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，遵循文化發(fā)展規(guī)律，有利于激發(fā)文化創(chuàng)造力，保障人民基本文化權(quán)益的文化法律制度，并對(duì)制定有關(guān)法律提出明確要求。按照黨的十八屆四中全會(huì)要求，全國(guó)人大常委會(huì)加快了立法步伐，近年來相繼出臺(tái)了公共文化服務(wù)保障法、電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法等，但仍需要積極推進(jìn)文化領(lǐng)域立法進(jìn)程。黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)定文化自信，推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛。根據(jù)黨的十九大精神，對(duì)當(dāng)前文化改革發(fā)展急需的法律法規(guī)，如文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、國(guó)家勛章和國(guó)家榮譽(yù)稱號(hào)法等，要抓緊提出立法建議，組織、協(xié)調(diào)各方面力量抓緊研究起草，爭(zhēng)取早日出臺(tái)。對(duì)列入全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃中的法律、行政法規(guī)，如博物館條例、出版管理?xiàng)l例、音像制品管理?xiàng)l例、民間文學(xué)藝術(shù)作品著作權(quán)保護(hù)條例等，要抓緊組織制定或修改完善，爭(zhēng)取按計(jì)劃完成任務(wù)。對(duì)那些難度較大又事關(guān)重大的法律法規(guī)，如新聞出版管理方面的法律法規(guī)，要適時(shí)啟動(dòng)調(diào)研工作，進(jìn)行必要的研討和論證。[40]參見王曉暉：《建立健全文化法律制度》，載《〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2014年版，第100-105頁(yè)。

第四，加強(qiáng)保障和改善民生法律制度建設(shè)。增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。我們要按照黨的十九大報(bào)告的要求，把人民的利益放在至高無上的地位，圍繞保障和改善民生，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上完善相關(guān)法律制度，提供有力法制保障。在教育領(lǐng)域，圍繞讓全民享有更好更公平的教育，進(jìn)一步完善義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育及學(xué)前教育、特殊教育、繼續(xù)教育等方面的法律法規(guī)。在就業(yè)領(lǐng)域，圍繞提高就業(yè)質(zhì)量和擴(kuò)大就業(yè)，進(jìn)一步完善保障就業(yè)、扶持創(chuàng)業(yè)的法律法規(guī)。在收入分配領(lǐng)域，圍繞提高人民收入水平，促進(jìn)收入分配更合理、更有序，進(jìn)一步完善落實(shí)收入分配制度、規(guī)范收入分配秩序的法律法規(guī)。在社會(huì)保障領(lǐng)域，圍繞提高覆蓋面和保障水平，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)，健全城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保障、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)和工傷保障、最低生活保障、社會(huì)救助和社會(huì)福利、住房保障等法律制度。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，圍繞實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善有關(guān)法律法規(guī)，建立健全中國(guó)特色基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、現(xiàn)代醫(yī)院管理制度、藥品供應(yīng)保障制度等。在社會(huì)治理領(lǐng)域，圍繞打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，進(jìn)一步完善食品藥品安全、網(wǎng)絡(luò)安全、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、社區(qū)治理等方面的立法。在國(guó)家安全領(lǐng)域，圍繞健全國(guó)家安全體系、加強(qiáng)國(guó)家安全法治保障、提高防范和抵御安全風(fēng)險(xiǎn)能力的要求，加強(qiáng)相關(guān)方面的立法，形成完備的國(guó)家安全法律制度體系。

第五，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。黨的十九大報(bào)告提出，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)文明的根本在于法律制度。黨的十八屆四中全會(huì)決定同黨的十八屆三中全會(huì)確定的生態(tài)文明體制改革任務(wù)相配合，從產(chǎn)權(quán)、開發(fā)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、污染物防治的全過程，提出了建立生態(tài)文明法律制度的重點(diǎn)任務(wù)。黨的十九大報(bào)告在此基礎(chǔ)上對(duì)加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國(guó)作了戰(zhàn)略部署，對(duì)生態(tài)文明立法工作提出了新的要求。主要有這樣幾個(gè)方面：一是加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的法律制度和政策導(dǎo)向。這是從源頭上節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的根本之舉。只有推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)節(jié)約，才能建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用。二是強(qiáng)化突出環(huán)境問題的法律治理。黨的十九大報(bào)告提出，要持續(xù)實(shí)施大氣污染防治、水污染防治，強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，加強(qiáng)固體廢物和垃圾處置。提高污染排放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化排污者責(zé)任，健全環(huán)境信用評(píng)價(jià)、信息強(qiáng)制性披露、嚴(yán)懲重罰等制度。落實(shí)這些要求，迫切需要制定、修改土壤、水、大氣污染防治和垃圾處置等法律法規(guī)。三是完善生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法律法規(guī)。黨的十九大報(bào)告提出，要加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的力度，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量穩(wěn)定性。落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的要求，需要研究制定修改永久基本農(nóng)田、水土流失治理、濕地保護(hù)、耕地保護(hù)、森林草原保護(hù)以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)。四是完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)督法律制度。黨的十九大報(bào)告要求改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。這就要修改現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位和職責(zé)。此外，還要建立健全國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法律制度，完善主體功能區(qū)配套政策，積極調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，堅(jiān)決控制開發(fā)強(qiáng)度，切實(shí)保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。

七、立法的機(jī)制調(diào)整：發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用

黨的十八屆四中全會(huì)提出，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。2015年初，修改《立法法》，落實(shí)四中全會(huì)要求，對(duì)健全人大主導(dǎo)立法工作體制機(jī)制作了規(guī)定。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步提出，要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。這是新時(shí)代黨中央和習(xí)近平總書記為提高立法質(zhì)量，對(duì)立法工作體制機(jī)制提出的重大調(diào)整要求，我們需要學(xué)習(xí)好、貫徹好。

第一，深刻認(rèn)識(shí)發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中主導(dǎo)作用的重要性。黨中央和習(xí)近平總書記突出強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，主要考慮有這樣三個(gè)方面：其一，這是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要舉措。我們黨把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，并明確提出建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)任務(wù)。各級(jí)人大及其常委會(huì)承擔(dān)著制定法律法規(guī)和保證法律法規(guī)正確實(shí)施的職責(zé)，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，有利于加快形成完備的法律體系，對(duì)于保障國(guó)家法治統(tǒng)一、全面推進(jìn)依法治國(guó)具有重要意義。其二，這是人民代表大會(huì)制度的必然要求。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國(guó)家權(quán)力?！鞍l(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，是落實(shí)憲法法律規(guī)定的必然要求，是人民當(dāng)家作主的必然要求，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的必然要求。”[41]張德江：《在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的講話》（2015年9月7日），載全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室編：《全國(guó)地方立法研討會(huì)講話匯編》，中國(guó)民主法制出版社2017年版，第7-9頁(yè)。其三，這是有效解決立法中突出問題的有效途徑。當(dāng)前，立法工作中還存在一些突出問題，如部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出；立法針對(duì)性不強(qiáng)，解決實(shí)際問題不足；立法效率不高，有時(shí)久拖不決等。只有發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，才能有效解決立法中存在的突出問題，切實(shí)提高立法質(zhì)量和效率，使立法過程真正成為人民行使國(guó)家權(quán)力的過程。

第二，正確處理黨領(lǐng)導(dǎo)立法和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾在立法工作中的關(guān)系。發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，并不是人大包打一切，由人大唱“獨(dú)角戲”，需要形成一個(gè)科學(xué)合理的立法體制機(jī)制。一是處理好人大主導(dǎo)立法與黨領(lǐng)導(dǎo)立法的關(guān)系。在立法工作中需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的根本保證，人大主導(dǎo)是落實(shí)黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。實(shí)踐證明，越是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就越能有效地發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，有效地進(jìn)行立法溝通協(xié)調(diào)，有效地推動(dòng)立法進(jìn)程”。[42]參見前引[41] ，全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室編書，第7-9頁(yè)。二是處理好人大主導(dǎo)立法與發(fā)揮好政府重要作用的關(guān)系。政府是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，在提出法律法規(guī)草案中擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。實(shí)踐中，約有70%的法律法規(guī)草案是由政府提出的。在發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的同時(shí)，要進(jìn)一步發(fā)揮好政府在立法工作中的重要作用，推動(dòng)政府加強(qiáng)法律法規(guī)起草工作，把好草案有關(guān)制度設(shè)計(jì)第一關(guān)。三是處理好立法主體與立法工作機(jī)構(gòu)在立法中的關(guān)系。包括常委會(huì)組成人員在內(nèi)的人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民行使立法職權(quán)，是立法的主體。在立法工作中需要充分保障人大代表和常委會(huì)組成人員直接行使立法權(quán)力，充分體現(xiàn)立法主體所代表人民提出的要求和意愿。人大代表和常委會(huì)組成人員肩負(fù)著《立法法》重要職責(zé)，應(yīng)當(dāng)不斷提高依法履職的能力和水平。黨的十九大報(bào)告對(duì)常委會(huì)組成人員和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)改革提出了重大要求，要求完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。與此同時(shí)，需要充分發(fā)揮好法律委、法制委統(tǒng)一審議作用，法工委參謀助手作用，其他有關(guān)委員會(huì)專業(yè)優(yōu)勢(shì)作用，共同做好立法工作。四是處理好人大主導(dǎo)立法與社會(huì)有序參與的關(guān)系。立法必然充分集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意，最大限度凝聚社會(huì)共識(shí)。社會(huì)各方對(duì)立法工作的積極參與是人大發(fā)揮主導(dǎo)作用的力量源泉。要健全人大主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，通過多種形式，廣泛聽取社會(huì)各方特別是基層群眾的意見，反映人民的利益訴求。

第三，把握好人大主導(dǎo)立法的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記指出：“要優(yōu)化立法職權(quán)配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。”[43]習(xí)近平：《加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家》（2014年10月23日），載《求是》2015年第1期。人大主導(dǎo)立法需要把握這樣幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是通過每屆任期的立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排。人大常委會(huì)在編制立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)圍繞黨和國(guó)家工作大局，著力通過立法推動(dòng)落實(shí)黨中央的重大決策部署，加強(qiáng)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重要領(lǐng)域立法，廣泛征求意見，科學(xué)論證評(píng)估，對(duì)各方面提出的立法需求進(jìn)行通盤考慮、總體設(shè)計(jì)，增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性和系統(tǒng)性。人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極督促、推動(dòng)有關(guān)方面落實(shí)立法規(guī)劃和年度立法工作計(jì)劃。二是加強(qiáng)和改進(jìn)法律法規(guī)起草機(jī)制。對(duì)涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律法規(guī)草案，由人大相關(guān)專門委員會(huì)、人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門起草，并建立相應(yīng)的機(jī)制。探索和逐步形成立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門參加，專家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律法規(guī)草案的工作機(jī)制，有利于使各方面的意見和關(guān)切得到充分表達(dá)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，防止部門利益，也有利于加快立法進(jìn)度、提高立法質(zhì)量。同時(shí)，由有關(guān)部門起草的法律法規(guī)草案，人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與法律法規(guī)草案的起草工作。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)，還可以探索委托有關(guān)專業(yè)單位研究提出方案。三是把握好審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)。要抓住每一部法律法規(guī)草案的關(guān)鍵條款深入進(jìn)行審議，重點(diǎn)解決重大制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)問題。要敢于在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀，對(duì)審議中遇到的難點(diǎn)問題，主動(dòng)與各方面共同研究解決，重大問題及時(shí)報(bào)請(qǐng)黨中央或地方黨委決定。