李明星，吳俊芳

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新業(yè)態(tài)背景下集體建設(shè)用地入市供地監(jiān)管研究——基于成都市郫都區(qū)改革試點案例分析

李明星1，吳俊芳2

（1.四川省農(nóng)業(yè)信貸擔保有限公司；2.四川省社會科學院，四川 成都 610000）

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，給農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)帶來了諸多發(fā)展機遇，與此同時，也導致我國土地利用管控體系面臨一些困難與挑戰(zhàn)。本文就成都市郫都區(qū)在改革試點中，“多利農(nóng)莊”項目申請產(chǎn)權(quán)分割引發(fā)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地供地監(jiān)管問題進行理論分析，認為優(yōu)化新業(yè)態(tài)下用地審批標準、在房地產(chǎn)供地政策上給予正確引導和轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)土地利用規(guī)劃管控機制，是破解當前困境的重要舉措。

新業(yè)態(tài)；集體經(jīng)營性建設(shè)用地；入市；監(jiān)管

一、背景概述

改革開放以來，我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致城鄉(xiāng)差距不斷擴大[1]，“片面發(fā)展”的路徑依賴難以突破[2]，而土地要素的制度性限制更是其主因[3]。近年來，農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。而與此同時，為打通城鄉(xiāng)要素對流共融渠道，國家圍繞土地要素實施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。2015年，全國選定了33個試點區(qū)（縣） ，成都市郫都區(qū)就是試點之一，承擔了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和農(nóng)村土地征收制度改革兩項任務。以此為契機，紅光鎮(zhèn)白云村依靠先期土地整治成果，以掛牌方式出讓四宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地給多利（成都） 農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司開發(fā)建設(shè)“多利農(nóng)莊”項目，面向農(nóng)、文、旅、養(yǎng)結(jié)合的思路發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。

“多利農(nóng)莊”項目給白云村帶來了巨大的變化。圍繞有機農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)共融打造現(xiàn)代化“有機小鎮(zhèn)”的思路，“多利農(nóng)莊”對傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村形態(tài)進行重新包裝，在不改變農(nóng)村生活居住區(qū)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)交錯分散布局的前提下，一方面，對原農(nóng)村住房進行改建，結(jié)構(gòu)形態(tài)彰顯園林建筑特色，內(nèi)部環(huán)境典雅舒適，具有超別墅化水準；另一方面，通過土地流轉(zhuǎn)將住房周圍的農(nóng)地集中改良完善，打造有機農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，同時發(fā)展旅游和生態(tài)康養(yǎng)業(yè)。白云村圍繞創(chuàng)新發(fā)展，實現(xiàn)了農(nóng)民生活精品化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生態(tài)化、農(nóng)村面貌景觀化。

然而，在集體土地入市與農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展銜接過程中，卻引發(fā)了關(guān)于土地供后監(jiān)管的重大爭議。

二、“多利農(nóng)莊”引發(fā)的爭議

“多利農(nóng)莊”項目模式在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面體現(xiàn)出了獨特的價值，項目建設(shè)用地均是通過入市試點改革獲得，這些地塊源于成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段通過“小組微生”（1）騰退出來的閑置宅基地，“農(nóng)莊”通過入市流轉(zhuǎn)后在原址上進行開發(fā)利用，不需要進行地塊調(diào)整，這對于堅守規(guī)劃和保護耕地而言意義重大。然而，這種看似完美的土地開發(fā)利用模式很快就面臨一個巨大難題，“多利農(nóng)莊”項目通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市取得土地使用權(quán)后，在實施項目建設(shè)之初，向國土主管部門報批為商服用地，并依法按規(guī)辦理完各項手續(xù)。項目分四期建設(shè)，首期完成之后，“多利集團”準備以抵押擔保的形式向銀行貸款進行二期工程建設(shè)，便向區(qū)國土主管部門提出產(chǎn)權(quán)分割訴求，要求將已經(jīng)建成的二十多棟獨立酒店別墅連同其占地的土地使用權(quán)分別進行獨立登記頒證，而區(qū)國土局以建筑形式與相關(guān)政策法規(guī)不符為由，拒絕了這一訴求，于是，當事雙方就圍繞是否應對該項目進行產(chǎn)權(quán)分割產(chǎn)生了激烈的爭執(zhí)。

其實，從全國的試點改革來看，郫都區(qū)試點案例面臨的情況并非特殊個案，相似情況在其他試點區(qū)也存在，如北京大興區(qū)。就這類情況系統(tǒng)梳理來看，土地經(jīng)營業(yè)主和政府管理部門各自持有的主要觀點和依據(jù)大體如下：

——土地經(jīng)營業(yè)主認為：首先，從用地的合法性上看，土地取得的途徑和項目報批、報建的程序均是通過合法程序完成的，在建設(shè)用地使用權(quán)范圍內(nèi)進行開發(fā)建設(shè)的行為屬于權(quán)利人的合法權(quán)益，政府土地主管部門沒有權(quán)利進行干涉或阻撓；其次，從項目合規(guī)性上看，項目審核初期，“多利集團”就向土地主管部門提交了用于商服開發(fā)的項目建設(shè)規(guī)劃報件，明確說明項目用地是打造集生產(chǎn)、休閑、康養(yǎng)等功能于一體的生態(tài)農(nóng)莊，當前項目的業(yè)務范圍并不存在任何超越；此外，根據(jù)中央和國土資源部的指導與要求，為進一步激活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的資源潛力，允許并支持有條件的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行二級市場開拓，并通過土地等產(chǎn)權(quán)分割推動土地實現(xiàn)抵押融資等。因此，基于上述三個方面的政策支撐，“多利農(nóng)莊”項目提出的土地產(chǎn)權(quán)分割是在政策允許范圍之內(nèi)的權(quán)力訴求。

——政府主管部門認為：首先，從項目形態(tài)認定上看，“多利農(nóng)莊”的“一戶一宅”建筑布局結(jié)構(gòu)，與商業(yè)住宅形態(tài)高度雷同，反而與商服類建筑形態(tài)相去甚遠，這很難避免其打政策擦邊球，以集體經(jīng)營性建設(shè)用地商服項目為名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實；其次，從經(jīng)營內(nèi)容上看，按照“多利農(nóng)莊”的經(jīng)營思路，通過有機農(nóng)業(yè)和生態(tài)康養(yǎng)業(yè)融合發(fā)展，可以實現(xiàn)建設(shè)用地和農(nóng)用地的同步增效，但事實上，這種商業(yè)模式的市場價值仍然較為模糊，尤其是在項目涉及到的農(nóng)用地和建設(shè)用地相對分離的條件下，是否能夠?qū)崿F(xiàn)其所謂的農(nóng)用地價值凸顯功能則有待進一步商榷，若貿(mào)然行動，甚至可能沖擊耕地紅線；此外，從政策導向上看，“多利農(nóng)莊”屬于農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，是一種以居住功能為基礎(chǔ)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)模式，這種產(chǎn)業(yè)模式很難憑借傳統(tǒng)的土地利用管理標準進行區(qū)分，同時，當前改革的政策導向?qū)@一范圍的界定尚屬空白，故導致其在與現(xiàn)行制度和政策的銜接上存在盲區(qū)。因此，基于上述三方面的原因，區(qū)政府對“多利農(nóng)莊”提出的產(chǎn)權(quán)分割訴求并沒有立即許可。

三、問題聚焦與理論研判

通過上述分析可知，土地經(jīng)營業(yè)主和政府在集體建設(shè)用地入市后產(chǎn)權(quán)分割問題上的爭議，其關(guān)鍵在于如何對土地要素市場的未來發(fā)展進行定位，以及在經(jīng)濟新形勢下對土地管理政策的優(yōu)化完善。據(jù)此，可以將試點改革中面臨的這類問題聚焦到以下兩個主要方面：

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是否可用于房地產(chǎn)開發(fā)

總體來看，當前形勢下的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展仍然面臨諸多困境，農(nóng)村要素市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然相對落后[4]，農(nóng)村土地資源潛力開發(fā)的渠道較窄[5]，這些限制了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在項目選擇上的多元發(fā)展，流轉(zhuǎn)用途大多都針對住宅類項目，這在郫都區(qū)的入市試點中也體現(xiàn)得尤為明顯。據(jù)調(diào)查，郫都區(qū)已經(jīng)入市的30宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地，除少數(shù)幾個用于倉儲和工礦建設(shè)，絕大部分都是用于鄉(xiāng)村酒店建設(shè)，其布局與內(nèi)部設(shè)計都與獨立的商品住宅相似。這一現(xiàn)象背后，其實是房地產(chǎn)業(yè)進駐農(nóng)村土地市場的市場誘力與土地管理的制度阻力之間的軟性對抗，這種對抗的消除，亟待政策上對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是否可用于房地產(chǎn)開發(fā)給予明確回答。

針對這一問題，目前理論界和有關(guān)方面對改革的政策解讀與發(fā)展的現(xiàn)實研判都不一致。有觀點認為：試點改革關(guān)于“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的規(guī)定中沒有明確禁止房地產(chǎn)開發(fā)用地。同時，相關(guān)學者從理論視角上分析認為[6]：從土地集體所有制與國家所有制的地位平等和土地資源配置的市場主導地位而言，剝奪集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，實際上強化了不平等的城鄉(xiāng)二元土地所有制結(jié)構(gòu)。也有觀點認為：試點改革關(guān)于“選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓”和“農(nóng)村宅基地以出讓、出租等方式在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)”的規(guī)定，實際上是對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進行房地產(chǎn)開發(fā)進行了限制。同時，相關(guān)學者認為：如同對農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的詬病[7]，放開集體土地上的房地產(chǎn)開發(fā)，會加大農(nóng)村違規(guī)圈地、占地，沖擊耕地保護紅線，違反土地利用總體規(guī)劃，加劇農(nóng)村土地供需矛盾，損害農(nóng)民權(quán)益。

（二）傳統(tǒng)的土地利用管控體系如何對接新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)

新常態(tài)下，為實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動經(jīng)濟從傳統(tǒng)的要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)換，國家大力倡導大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新，促進新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。然而，伴隨農(nóng)業(yè)領(lǐng)域新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，傳統(tǒng)的土地利用管控體系卻面臨著全新的難題。

一是鄉(xiāng)村旅游業(yè)快速發(fā)展對農(nóng)村建設(shè)用地控制形成巨大沖擊。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，當前我國鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)值已經(jīng)突破整個旅游業(yè)產(chǎn)值的三分之一，發(fā)展迅速、潛力巨大的雙重優(yōu)勢，使得鄉(xiāng)村旅游這種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)對農(nóng)村土地利用規(guī)劃管控形成強勢沖擊[8]，對鄉(xiāng)村酒店等的需求極大地刺激了農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)?；瘮U張。

二是新業(yè)態(tài)下農(nóng)村土地利用的空間復合讓土地用途管制面臨挑戰(zhàn)。伴隨農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的快速崛起，第一、二、三產(chǎn)業(yè)共融發(fā)展必然要求土地用途的空間疊加，這就導致土地用途認定登記的困難日益凸顯，尤其是具備居住功能的用地項目，在進行產(chǎn)權(quán)分割的時候，如何避免其打政策擦邊球大興房地產(chǎn)成為難題。

三是土地利用規(guī)劃制度如何實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的準確預判。顯然，傳統(tǒng)的土地用途管控體系中地類標準劃分已經(jīng)較難與農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展同步，這就說明“死”標準在今后將難以奏效，土地利用的動態(tài)監(jiān)管迫在眉睫。

農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)給土地用途管制帶來的上述難題，目前在現(xiàn)實中并沒有得到明確的解答。就前兩個方面而言，根據(jù)我國土地政策調(diào)整的軌跡來看[9]，筆者分析認為，為支持農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，國家對農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的項目用地管控事實上存在一定程度的有意模糊，而正是這種模糊導致“多利農(nóng)莊”問題的出現(xiàn)。換言之，當前顯露出來的問題，本質(zhì)是國家在經(jīng)濟新常態(tài)下，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時所面臨的公平和效率的矛盾。而就第三個問題而言，更多地是技術(shù)性規(guī)程的滯后，近年來，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的倡導下，國家對發(fā)展經(jīng)濟新模式的支持力度明顯大于管控約束力度，制度建設(shè)的技術(shù)標準卻相對滯后。

四、對策建議

土地用途管制是我國土地制度的重要內(nèi)容，其主要包括對地類劃分和數(shù)量保有，是我國實施糧食安全戰(zhàn)略的重要舉措。但是，在農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展和土地制度試點改革的雙重機遇下，傳統(tǒng)的土地用途管控遭遇現(xiàn)實困境。通過對“多利農(nóng)莊”典型案例的分析思考，結(jié)合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略導向，為進一步優(yōu)化土地管控體系，有效對接農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)的現(xiàn)實所需，就前文案例梳理中的主要問題提出如下建議：

一是要加快制定并完善針對適應農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)下的土地用途標準體系。尤其是要對建設(shè)用地項目進一步細化分類，盡量明晰不同業(yè)態(tài)下土地用途分類標準，并依據(jù)標準實施有效的土地供后監(jiān)管。

二是逐步試點放開農(nóng)村集體建設(shè)用地上的房地產(chǎn)開發(fā)。從改革的宏觀趨勢來看，集體建設(shè)用地進行房地產(chǎn)開發(fā)是必然趨勢，政府可以在有條件的情況下，根據(jù)市場需要進行政策引導。例如，可以適當發(fā)展鄉(xiāng)村別墅市場，側(cè)面引導城市資本向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。

三是完善農(nóng)村集體建設(shè)用地二級市場體系。積極倡導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，針對類似“產(chǎn)居一體化”的項目用地，對產(chǎn)權(quán)分割等作出明確規(guī)定，避免其在二級市場發(fā)展上遭遇困境。

四是建立土地制度監(jiān)管和新業(yè)態(tài)發(fā)展的動態(tài)調(diào)節(jié)機制。在堅持土地利用管控的剛性基礎(chǔ)上，又要根據(jù)不同區(qū)域差異，預留適當?shù)牡胤叫哉呖臻g，保持土地利用管控與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的彈性。

注釋：

（1） “小組微生”是對成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)過程中幸福美麗新村建設(shè)創(chuàng)新模式的總結(jié)，即“小規(guī)模、組團式、微田園和生態(tài)化”。

[1]白雪瑞.我國城鄉(xiāng)差距擴大的成因及建議[J].學習與探索,2006(4):232-234.

[2]安貞元.我國城鄉(xiāng)差距擴大問題的政治考量[J].求索,2010(7):58-60.

[3]王學龍.土地制度視角下的中國城鄉(xiāng)差距[D].北京:北京大學,2010.

[4]許經(jīng)勇.我國農(nóng)村要素市場發(fā)育之剖析[J].吉首大學學 報(社會科學版),2016(6):17-23.

[5]張燕.農(nóng)村土地資源利用現(xiàn)狀及對策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2012(1):377-377.

[6]鄭振源.新型城鎮(zhèn)化亟待深化土地制度改革[J].中國經(jīng)濟周刊,2013(18):22-23.

[7]陳錫文.小產(chǎn)權(quán)房不合法在于它不符合土地利用規(guī)劃,違反了土地的用途管制[J].國土資源導刊，2013(11):31-31.

[8]李松.農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)成長遭遇“政策困惑”[N].經(jīng)濟參考報,2016-02-18(5).

[9]尚曉萍.支撐農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)，土地政策在發(fā)力[N].中國國土資源報,2016-03-08(7).

The Supervision of Collective Land For Constructionin the Context of New Formats: A Case Study of Pilot Reform in Pidu District

LI Ming-xing1, WU Jun-fang2

(1.Sichuan Agricultural Credit Guarantee Limited Company; 2.Sichuan Academy of Social Sciences, Chengdu 610000, Sichuan)

The pilot project of rural collectively-operated construction land entering the market has brought many opportunities for the development of new agricultural formats. At the same time, it has also caused some difficulties and challenges for the land use control system in China. This paper makes a theoretical analysis of the supervision of land supply for collective-operated construction land in Pidu District of Chengdu City caused by the application for property right division of “Dolly Farm” project. It is believed that the land approval standard under the new mode of operation should be optimized, and the land supply policy of real estate should be correctly guided and the traditional land use planning management and control should be changed. Mechanism is an important measure to solve the current predicament.

new format; rural collective construction land; market entry; supervision

2018-09-20

李明星（1992- ） ，男，管理學碩士，四川省農(nóng)業(yè)信貸擔保有限公司，曾于郫都區(qū)國土資源局掛職局長助理；吳俊芳（1992- ） ，女，四川省社會科學院，在讀碩士研究生。

10.14096/j.cnki.cn34-1044/c.2018.06.23

F321.2

A

1004-4310（2018） 06-0132-04