◇賈 晗

一、研究背景

1.財政分權理論背景

財政分權通俗的理解就是，中央將部分財權與事權劃歸地方，充分發(fā)揮地方在資源配置方面的優(yōu)勢，其初衷是提高地方公共物品的供給效率。從十一屆三中全會開始，中國開始了一系列改革，其中最主要的就是分權——經(jīng)濟市場化改革和財政分權改革，實行“分級包干”的財政體制。1994年的分稅制改革之后，中國逐步確立了事權與財權相匹配的原則。十九大報告中，關于財稅改革明確提出“加快建立現(xiàn)代財政制度”，建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。無論如何變化，中央和地方財政關系的著力點仍然集中在三個方面：支出的劃分、收入的劃分，以及轉移支付制度的確定。

2.生態(tài)環(huán)境背景

2015年，柴靜關于霧霾的紀錄片《穹頂之下》震撼推出，給社會投射了一枚“震撼彈”，一夜之間，一直都充斥在我們周圍的霧霾問題成了熱點話題，突然引起了人們的注意。在視頻中，有企業(yè)排污的肆無忌憚，更有政府管理部門的缺位，這一視頻喚起了公眾對于環(huán)保的重視。

為減少煤帶來的污染，各地政府限制餐館、攤販通過燒煤來供能，對于建筑工地，通過對土堆、石灰進行掩蓋，以減少空氣中的灰塵。不僅如此，植樹、交通限行等措施在各地應有盡有。雖然取得了一些進展，但是并沒有從根源上解決大型工廠帶來的空氣污染問題，以臭氧、細顆粒物（PM2.5）和酸雨為特征的區(qū)域性復合型大氣污染問題仍然比較突出。習近平總書記在黨的十九大報告中明確提出要著力解決突出環(huán)境問題，堅持全民共治、源頭防治，持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。

二、地方政府環(huán)境治理面臨的基礎性問題

1.生態(tài)環(huán)境具有公共產(chǎn)品屬性

生態(tài)環(huán)境被視為公共產(chǎn)品，一般來看，在市場經(jīng)濟中的個人都是理性人，追求個人利益的最大化。因此在經(jīng)濟活動中，都希望用最小的成本，獲取最大的收益，這就導致外部的環(huán)境資源被過分使用，環(huán)境污染。區(qū)域大氣環(huán)境具有公共物品的屬性，必須強調(diào)的是，區(qū)域大氣環(huán)境不僅是公共物品，而且還兼具公益品和公害品兩種特征。另一方面，區(qū)域大氣環(huán)境質量的下降也會對所有人產(chǎn)生非排他的損害。

2.信息不對稱

從理論上講，假設地方政府是一個有效率的政府，而且充分發(fā)揮其職能，那么，不言而喻，地方政府會更加有效率?，F(xiàn)在社會信息不對稱，地方發(fā)展存在嚴重的差異，對于居民的需求偏好，地方政府比中央政府掌握的信息更精準，所以在資源配置方面就更加有效。但是，在市場經(jīng)濟條件下，地方政府在績效考核方面更加注重合規(guī)性，而忽視績效。這也就導致在公共產(chǎn)品的配置方面，管理主體不明確，很多問題得不到行之有效的解決。

3.成本過高

中央政府與地方政府的角色定位決定了中央處于監(jiān)管的領導地位，而地方政府則是執(zhí)行單位。如果中央政府代替地方政府治理空氣污染，最根本的原因就是找到造成污染的源頭，徹底改變其排污方式。全國行政區(qū)劃分為五級：中央，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。中央直接治理地區(qū)空氣污染，由于獲取信息的難易程度和信怠傳遞的成本，所花費的人力，物力，時間等成本遠比地方治理要多，效率不佳。

三、地方政府治理空氣污染存在的現(xiàn)實問題

1.缺乏長效環(huán)境治理機制

（1）環(huán)保部門職責劃分不清晰

地方政府主導的經(jīng)濟增長模式、官員的政績沖動以及政府間權力利益之爭造成的地方政府職能錯位，是導致能耗上升、污染擴大的重要原因之一，是建設生態(tài)區(qū)域治理制度的難題。而在環(huán)境治理中，監(jiān)管主體應該是環(huán)保部門，為什么有明確的管理部門，環(huán)境質量還會如此惡劣？最根本的原因是主要部門職能缺位、錯位。一方面，對于縣鄉(xiāng)級環(huán)境污染，省級環(huán)保部門不作為，轉嫁查處責任，監(jiān)管職能錯位；另一方面，尋租空間大，以征收排污費為由，獲得不當收益。

（2）碎片化治理

環(huán)境保護部對于各個省市地區(qū)空氣指標做實時監(jiān)測，這項措施雖然引起地方政府對于空氣質量的重視，但是卻并沒有出臺長期系統(tǒng)的治理措施。霧霾嚴重，空氣質量不達標，部分地方政府采取短時間關停重污染企業(yè)、交通限行等方式，企圖短時間內(nèi)改變空氣質量。這種“應付式”的治理措施并不能達到長治久安的效果。所以對于環(huán)境破壞還沒有系統(tǒng)的防治措施，環(huán)境保護任重道遠。

（3）GDP增長與環(huán)境質量的矛盾選擇

不僅在地方政府，縱觀我國的發(fā)展歷程，經(jīng)濟增長迅速，隨之而來的卻是環(huán)境質量的惡化，究其根本，就在于政府在做決策時，GDP的增長多時候擺在第一位。換句話來說，環(huán)境被當作了發(fā)展經(jīng)濟的成本。在改革開放初期，過分重視環(huán)境，經(jīng)濟發(fā)展勢必遲緩，而重視經(jīng)濟，環(huán)境質量就得不到保障。如今，環(huán)境的惡化速度已經(jīng)超越了GDP的增長速度，環(huán)境保護已經(jīng)是一個無法逃避的問題。

2.缺乏主觀能動性

在政府治理的激勵機制和官員的政績考核體系下，地方政府對于不同的地方公共物品具有不同的偏好，他們有更多的動機去提供那些能夠帶來直接回報的公共物品；對那些無法獲得直接收益的基礎公共服務，則常常不能有效供給。這也是目前中國在經(jīng)濟飛速發(fā)展、基礎設施大量建設的同時所面臨的基礎公共服務領域供給不足的難題。不僅如此，長期安逸的工作環(huán)境讓領導者在面對工作時，過分追求合規(guī)性，而不講求效率。在很多方面，都是在被動地接受中央的法律政策，或者從事能讓自己有收益的工作，也就是存在尋租行為，沒有建設服務型政府、提供有效率的工作的動力。

3.地方政府主體稅種缺失，財政收入減少

在營改增的大背景下，作為地方主要財政收入的營業(yè)稅改為增值稅，導致地方的主體稅種缺失，為了彌補地方的財政收入，中央與地方對于增值稅的分配比例由75%和25%，改為各占50%。地方政府雖然可以通過發(fā)行債券來彌補財政收入，但大多是重視回報率比較高的基礎設施建設。環(huán)境治理是一項長期工程，而造成空氣污染的許多主體是為地方創(chuàng)造GDP的工廠，如果解決空氣污染問題，勢必影響工廠的生產(chǎn)，導致經(jīng)濟下行，因此針對環(huán)境治理發(fā)行債券是不可行的。對于地方政府發(fā)債問題，沒有長期穩(wěn)定的財政收入，償債風險比較大。所以，地方政府財政收入的減少也是影響環(huán)境治理的重要因素。

4.地方政府間合作不到位

大氣污染屬地治理模式，簡而言之就是以行政區(qū)劃為基礎由地方政府來治理本地區(qū)的大氣污染。大氣污染治理的各自為政表現(xiàn)在各個領域，包括不限于各自立法、各自規(guī)劃、各自監(jiān)測、各自執(zhí)法、各自監(jiān)管、各自設定環(huán)境標準等方面。屬地治理模式與大氣污染和大氣環(huán)境的自然規(guī)律相悖。大氣污染物的流動通常受到大氣環(huán)流、地理因素和大氣化學作用等多重影響，大氣污染物是不會根據(jù)人為劃定的行政區(qū)流動的。所以想要整體改善空氣質量，臨近地方政府必須緊密合作，控制污染，聯(lián)合治理。

四、空氣污染治理提升路徑思考

1.建立完善的政府績效考核機制

為了約束和促進政府更好地履行環(huán)境職能，也有必要設置嚴格的績效考核機制和責任機制。我國《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》均規(guī)定了政府環(huán)境質量責任和政府大氣環(huán)境質量責任，但是對于政府責任的考核和評價則主要依靠規(guī)范性文件進行，這種狀況在區(qū)域大氣污染防治和區(qū)域大氣環(huán)境治理的場合同樣如此。必須完善基于科學目標考核的政府責任監(jiān)督機制，如此才能強制區(qū)域內(nèi)行政區(qū)政府加大區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治的力度。為了構建常態(tài)化的機制，應當以法律法規(guī)的形式確定政府環(huán)境績效考核，將環(huán)境治理狀況納入政府政績考核內(nèi)容。

2.建立激勵機制

在空氣污染治理方面，作為看不見的手的市場能夠發(fā)揮的作用微乎其微，只能依靠政府的力量。市場經(jīng)濟主體是理性人，逐利，在公共物品的提供方面，就需要政府發(fā)揮看得見的手的作用，然后結合經(jīng)濟、政策、行政和法律等綜合手段，充分發(fā)揮其決策、組織和實施的作用和實施有效的激勵機制，為地方政府日常的管理工作注入動力。

到目前為止，為使地方政府更有效的治理環(huán)境污染，中華人民共和國環(huán)境保護部已經(jīng)對中國各地大氣環(huán)境質量、水環(huán)境質量進行自動監(jiān)測，信息實時公布，對于超標的城市罰款，對于符合標準的城市獎勵。

3.明晰部門責任

眾所周知，對于環(huán)境治理，環(huán)保部門負有不可推卸的責任。但是在市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等偏遠地區(qū)，職責劃分并不明確，相互推脫。尤其對于垂直結構的管理方面，上一級的環(huán)保部門認為地方人民政府具有監(jiān)管地方環(huán)保的責任，因此，持有事不關己的態(tài)度，有推卸責任的嫌疑。所以，中國需要從制度層面上，對環(huán)保部門的監(jiān)管責任做出清晰的界定，杜絕責任轉嫁問題。不僅如此，對于缺位、錯位的管理部門，對其相關負責人要依法追責。

4.建立合理的評價體系

人民是地方政府最好的監(jiān)督者，但是信訪等監(jiān)督部門的不作為無法讓人民有效地行使監(jiān)督權力。所以，在環(huán)境治理方面，人民的態(tài)度就是對地方政府績效評價的最好方法。如今科技發(fā)展，信息流通較快，智能通信工具的普及，中央政府通過建立規(guī)范的居民投票平臺，以問卷形式代替“以足投票”，這樣的方式使收集評價信息的成本大大降低，不僅如此，網(wǎng)上提交，地方政府就無法操縱結果，杜絕虛假信息。這種方式能夠清楚地對地方政府在空氣污染治理方面進行績效的考核。

五、結語

環(huán)境保護是我國的基本國情，尤其是近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，居民的生活環(huán)境質量遭到嚴重破壞，保護為主，治理為輔的環(huán)保理念就更應該得到廣泛推廣。中國政府作為管理者，應該全力建設服務型政府，將更多財權與事權下放給更了解地方居民偏好的地方政府，然后綜合地區(qū)差異，明確管理主體和責任邊界，加強府際合作，共同建設美好中國。

[1]潘健.財政分權、轉移支付與地方公共物品供給[D].杭州：浙江大學，2016.

[2]李健軍.PM2.5監(jiān)測能力建設與重點區(qū)域大氣污染防治[J].環(huán)境保護，2013（05）.