周 望

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中國城市治理中的“創(chuàng)城”機(jī)制初探

周 望

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

從功能定位上看，“創(chuàng)城”機(jī)制是“速成式”城市治理模式的集中體現(xiàn)。為在將來更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展軌道，“創(chuàng)城”機(jī)制需實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)化，包括樹立“大創(chuàng)建”的城市創(chuàng)建新理念、構(gòu)筑“共建共享”的城市創(chuàng)建新格局。

創(chuàng)城；創(chuàng)建；全國文明城市；城市治理

一、創(chuàng)城：中國城市公共事務(wù)的治理之道

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京舉行。這是繼1962年9月全國第一次城市工作會議、1963年10月全國第二次城市工作會議、1978年3月全國第三次城市工作會議之后，時隔37年再次召開的最高級別城市工作會議。這次中央城市工作會議制定了《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》，明確提出要完善城市治理體系，提高城市治理能力，創(chuàng)新城市治理方式，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作為整個城市化系統(tǒng)工程中的基礎(chǔ)設(shè)施部分，推進(jìn)并實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對于建成一個現(xiàn)代化的城市國家這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，可以說是全部計(jì)劃中的首要任務(wù)。任何城市建設(shè)與發(fā)展事項(xiàng)，都要進(jìn)入到城市的具象治理生態(tài)環(huán)境之中，并在城市管理者、街道、社區(qū)、居委會、物業(yè)公司、業(yè)主委員會、各種社會組織、居民等主體之間的互動、利益、關(guān)系中展開并落實(shí)。而高速度的城市化、快節(jié)奏的人口流動、日趨復(fù)雜的人口結(jié)構(gòu)、分化顯著的社會群體、愈發(fā)多元的價值觀，使得城市治理生態(tài)時時刻刻都在涌現(xiàn)新課題、新挑戰(zhàn)。為及時處理和化解各種訴求、沖突，傳統(tǒng)、現(xiàn)代、后現(xiàn)代的治理手段都得到了應(yīng)用和施展，各自取得了相應(yīng)的成效。同時，也要看到，目前城市治理呈現(xiàn)出一種“問題的出現(xiàn)和處理同等高度零散化”的狀態(tài)，系統(tǒng)性、制度化的治理框架還遠(yuǎn)未建立起來。為長久計(jì)，尤其是為契合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一總體戰(zhàn)略目標(biāo)，需要對現(xiàn)有的城市治理實(shí)踐展開進(jìn)一步的精準(zhǔn)化梳理，為其找到可以更好地服務(wù)于中國城市發(fā)展與治理的現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)及軌道。

在中國這樣一個人口和面積規(guī)模巨大、卻又內(nèi)部差異顯著的超大型國家，經(jīng)由數(shù)百個發(fā)展程度不一、形態(tài)各異的城市的治理經(jīng)驗(yàn)累積，逐漸匯聚、形成了一系列獨(dú)創(chuàng)性的城市治理模式，遵循著相對特定的城市治理邏輯，需要系統(tǒng)地加以挖掘和整理。在這些“土生土長”的城市治理經(jīng)驗(yàn)中，“創(chuàng)城”機(jī)制，即各種名稱的城市創(chuàng)建活動，是理解中國城市治理的一把關(guān)鍵之匙?！皠?chuàng)城”機(jī)制具體是指城市朝著一個明確、專門化的發(fā)展目標(biāo)和定位，在限定的時間周期內(nèi)，按照較為具體的標(biāo)準(zhǔn)，廣泛匯集人財(cái)物等相關(guān)資源，在城市建設(shè)、城市管理中的若干領(lǐng)域內(nèi)所開展的一系列優(yōu)化與提升活動。較為典型的一些城市創(chuàng)建活動，有創(chuàng)建全國文明城市、創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、創(chuàng)建國家級歷史文化名城等，即社會各界所熟知的“創(chuàng)城”“創(chuàng)衛(wèi)”“創(chuàng)文”等城市治理活動。城市創(chuàng)建活動既常見于大大小小的各種類型城市的治理行為中，同時在各城市的治理日程中具有顯而易見的優(yōu)先地位。對于中國的“市長們”而言，治理城市幾乎都會經(jīng)歷“創(chuàng)城”這一重要工作環(huán)節(jié)?；凇皠?chuàng)城”而來的相關(guān)事項(xiàng)，占據(jù)著城市各級各類治理相關(guān)方工作安排表中的大部分內(nèi)容。可以說，對“創(chuàng)城”機(jī)制展開學(xué)理化凝練，是研究中國城市治理之道的一個上佳切入點(diǎn)。

二、“創(chuàng)城”機(jī)制的實(shí)施過程

圍繞著成功“創(chuàng)城”這一目標(biāo)，各個城市展開了相應(yīng)行動。從這些紛繁復(fù)雜的城市政府行為中，可以發(fā)現(xiàn)一些共同路徑，實(shí)際上反映出中國城市治理的固有思維與邏輯。這里以H省W市在“創(chuàng)城”，即創(chuàng)建全國文明城市這一最為引人注目的活動過程中的行為為例，對“創(chuàng)城”機(jī)制的實(shí)施過程做一個初步描繪。

（一）組織動員

為了在規(guī)定期限內(nèi)，完成某一特定類型的城市創(chuàng)建項(xiàng)目，申請城市需要把整個城市的人財(cái)物力量與資源都動員起來，才可能達(dá)到相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。組織動員的內(nèi)容及方式一般包括兩個方面。首先是召開全市動員會議，以“創(chuàng)建某某城市動員大會”的形式，向全市和外界昭告本市開展創(chuàng)建城市活動的決心。同時，以市委、市政府的名義發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)建某某城市工作的意見》，以此作為將來規(guī)束各部門、各單位的重要制度性依據(jù)。其次是成立專門組織，包括成立“創(chuàng)建某某城市領(lǐng)導(dǎo)小組”“創(chuàng)建某某城市指揮部”等專門性機(jī)構(gòu)，由市委書記、市長直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織落實(shí)城市創(chuàng)建活動的各項(xiàng)工作。

為加強(qiáng)對創(chuàng)建全國文明城市工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，H省W市的市委、市政府成立了創(chuàng)建全國文明城市指揮部和工作專班，負(fù)責(zé)全面開展創(chuàng)建文明城市的各項(xiàng)籌備工作。其中，市創(chuàng)建指揮部是H省W市創(chuàng)建全國文明城市最高指揮和決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌指揮全市創(chuàng)建工作，由該市市委副書記、政法委書記任指揮長，市委常委、宣傳部長和市政府副市長共同擔(dān)任副指揮長，市創(chuàng)建指揮部成員由該市文明委委員組成。

在市創(chuàng)建指揮部之下，設(shè)置了創(chuàng)建全國文明城市指揮部辦公室，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)全市各區(qū)、各部門和各單位具體組織實(shí)施創(chuàng)建全國文明城市的各種籌備工作。H省W市市創(chuàng)建辦主任由該市市委常委、宣傳部部長兼任。市創(chuàng)建辦下設(shè)綜合組、政務(wù)環(huán)境工作組、法治環(huán)境工作組、市場環(huán)境工作組、人文環(huán)境工作組、社會文化環(huán)境工作組、市容環(huán)境工作組、社會環(huán)境工作組、生態(tài)環(huán)境工作組等9個工作組，各組組長由組長單位有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，工作人員從成員單位里面抽調(diào)并集中辦公。除此之外，H省W市還成立了綜合協(xié)調(diào)、文明創(chuàng)建、環(huán)境創(chuàng)新、文化建設(shè)、宣傳報(bào)道等5個工作專班，分別由分管的市領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，由市委、市政府秘書長或有關(guān)委辦的主要負(fù)責(zé)人任組長，各專班和成員單位都設(shè)有聯(lián)絡(luò)員，定期召開會議，對創(chuàng)建日常工作進(jìn)行具體指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)。

H省W市提出了“屬地管理、以塊為主、條塊結(jié)合、齊抓共管”的文明創(chuàng)建屬地管理原則，要求各區(qū)承擔(dān)起創(chuàng)建全國文明城市的主體責(zé)任，全面負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)創(chuàng)建活動。在市創(chuàng)建指揮部的領(lǐng)導(dǎo)下，各區(qū)亦成立了創(chuàng)建全國文明城市指揮部來落實(shí)創(chuàng)建工作，由本區(qū)區(qū)委書記任創(chuàng)建指揮部指揮長，區(qū)委常委、宣傳部部長和分管城管工作的副區(qū)長共同擔(dān)任副指揮長，全市各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位（含中央、省屬駐市單位）參與所在區(qū)、街道、社區(qū)的創(chuàng)建活動，服從調(diào)度指揮和統(tǒng)一管理，確保創(chuàng)建工作有序推進(jìn)。與此同時，市政府各部門、各單位都成立了專門負(fù)責(zé)創(chuàng)建任務(wù)的組織，由所在部門、單位的黨政“一把手”負(fù)總責(zé)。至此，一個從上到下、從左至右，覆蓋全市的創(chuàng)建工作組織網(wǎng)絡(luò)正式形成。

（二）任務(wù)分解

城市創(chuàng)建活動的內(nèi)容涉及面廣、指標(biāo)體系細(xì)致且嚴(yán)格，為了在規(guī)定時間內(nèi)完成創(chuàng)建任務(wù)，并符合相關(guān)指標(biāo)的要求，還需要申請城市具備精細(xì)化的計(jì)劃、執(zhí)行、監(jiān)督等技術(shù)能力。申請城市通常的做法是，把整個文明城市創(chuàng)建的龐大任務(wù)體系，進(jìn)行層疊化責(zé)任分解，落實(shí)到極為具體的責(zé)任單位和責(zé)任人。市政府采取與各區(qū)、各責(zé)任單位的負(fù)責(zé)人簽訂責(zé)任狀的方式，將創(chuàng)建任務(wù)布置下去，并作為將來考核問責(zé)的依據(jù)。在“級級有指標(biāo)、層層有任務(wù)、人人有責(zé)任”的創(chuàng)建任務(wù)分配模式下，城市創(chuàng)建工作具體到了每一個層次、每一個崗位、每一個干部。

H省W市文明委辦公室將創(chuàng)建文明城市工作任務(wù)、考評細(xì)則共8大項(xiàng)、45子項(xiàng)、130條計(jì)1000份工作任務(wù)，逐項(xiàng)分解落實(shí)到58個責(zé)任單位，納入黨政系統(tǒng)目標(biāo)管理。同時，H省W市文明委還對全市重點(diǎn)公共場所實(shí)行包點(diǎn)包片責(zé)任制，明確要求各包點(diǎn)包片責(zé)任人對所包點(diǎn)、片做到“三熟知”，即熟知點(diǎn)片的具體位置、熟知點(diǎn)片的詳細(xì)情況、熟知點(diǎn)片的文明創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。主管單位對全部點(diǎn)片負(fù)主管責(zé)任，工作內(nèi)容包括全面排查和督促檢查，達(dá)到全覆蓋、全達(dá)標(biāo)。另外，H省W市創(chuàng)建辦規(guī)定，由各行業(yè)主管部門、各區(qū)，對所屬各公共場所實(shí)地考察點(diǎn)進(jìn)行測評、排名，每天通報(bào)測評結(jié)果，每天通報(bào)整改情況。對全市42類重點(diǎn)公共場所進(jìn)行測評、排名、通報(bào)，督查整改，確保達(dá)標(biāo)。測評工作每天實(shí)施，每周一、三將測評結(jié)果報(bào)市創(chuàng)建辦，納入創(chuàng)建全國文明城市工作考核和責(zé)任追究。

（三）宣傳參與

城市創(chuàng)建活動極其復(fù)雜，由于其內(nèi)容體系幾乎涉及到了城市治理的所有方面，故易受多方面因素的制約，任何疏忽與不足都可能會影響到最后的創(chuàng)建效果。因此，申請城市在創(chuàng)建過程中都會擯棄“單邊主義”，采取“多管齊下”“幾條腿走路”的方式，通過廣泛的宣傳，吸引、吸納更多的群體參與加入到創(chuàng)建活動中來。

為廣泛吸引更多人群參與到創(chuàng)建文明城市這一過程中，H省W市在對創(chuàng)建文明城市的新聞宣傳、社會動員方面不遺余力。這包括：每周都編輯發(fā)放《創(chuàng)建工作動態(tài)》，便于社會各界了解創(chuàng)建工作最新進(jìn)展；向中央、省、本市的各類新聞媒體報(bào)送創(chuàng)建工作新聞，一年時間內(nèi)有關(guān)于H省W市創(chuàng)建文明城市的各種報(bào)道達(dá)到了3000余篇；在全市范圍內(nèi)多次開展大規(guī)模的創(chuàng)建文明城市宣傳實(shí)踐活動，印發(fā)告市民書、創(chuàng)建文明城市宣傳卡等達(dá)100多萬份；在市內(nèi)顯要位置樹立創(chuàng)建文明城市的公益廣告和標(biāo)牌。此外，H省W市還成立了由人大代表、政協(xié)委員為主體，并有文明市民代表、新聞記者等共100多人參加的市、區(qū)文明城市創(chuàng)建巡視團(tuán)，聽取他們有關(guān)創(chuàng)建工作的各種意見建議。有關(guān)責(zé)任單位還公布了創(chuàng)建工作監(jiān)督電話，設(shè)置創(chuàng)建工作舉報(bào)箱，接受社會各界對于創(chuàng)建工作的監(jiān)督。

為全面提升普通市民群眾對于創(chuàng)建文明城市工作的知曉率、支持率、滿意率，H省W市通過各種渠道加強(qiáng)創(chuàng)建全國文明城市宣傳。該市文明辦、各區(qū)、各單位、教育局制作了《全國文明城市測評模擬調(diào)查問卷》，發(fā)放到全市各區(qū)、各單位、各大中小學(xué)校。就全國文明城市所要求的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，市文明辦編寫《做文明有禮的W市人》宣傳折頁300萬份，免費(fèi)發(fā)放到每個家庭、每個窗口單位、每位機(jī)關(guān)干部、每個在校生，讓全體市民熟知。報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)站等各類市屬媒體，開設(shè)專題專欄，每天刊播文明城市創(chuàng)建動態(tài)，加大宣傳報(bào)道頻率，形成輿論氛圍。全市沿街電子顯示屏及車站、公園、廣場、建筑工地等戶外公共場所及公交車、出租車等，有關(guān)創(chuàng)建全國文明城市的各種公益廣告宣傳，隨處可見、隨時都有，數(shù)量超過全部廣告的30%。市文明辦還給全市每個社區(qū)配備宣傳小喇叭，每天晚上7點(diǎn)半至8點(diǎn)半之間在社區(qū)巡回廣播創(chuàng)建全國文明城市內(nèi)容，讓每位居民都能聽到相關(guān)信息。市、區(qū)相關(guān)職能部門到社區(qū)，幫助解決道路破損、路燈不亮、油煙擾民等實(shí)際問題。各級黨政機(jī)關(guān)、文明單位組織干部職工到車站、路口、商業(yè)街、公園廣場等各類公共場所開展便民利民志愿服務(wù)互動，提升群眾的支持率、滿意率。

三、功能定位：“速成式”城市治理模式的集中體現(xiàn)

與邁入快車道的城市化進(jìn)程相匹配的是，中國的城市治理呈現(xiàn)出明顯的“速成式”特征。各個城市紛紛提出“大干100天城市綜合整治”“大干300天市容秩序整治”“三年內(nèi)建成某某型城市”等口號，將其作為城市建設(shè)與發(fā)展的一系列重要目標(biāo)及任務(wù)。而“速成式”的城市治理模式的具體實(shí)施方式，主要就是通過“創(chuàng)城”這一機(jī)制來進(jìn)行的。

城市政府已經(jīng)普遍習(xí)慣于通過“大張旗鼓”地開展城市創(chuàng)建活動的方式，期待在一個較短時期內(nèi)，快速改善城市環(huán)境，從多個方面提升城市治理水平。為了在短期內(nèi)“極速優(yōu)化”城市各方面環(huán)境，需要集全城之力，整個城市治理體系幾乎全部投入進(jìn)來并保持“高速運(yùn)轉(zhuǎn)”。在“幾年內(nèi)創(chuàng)建成功”這一口號及壓力下，城市治理充滿了“緊迫感”，城市政府以有限時間內(nèi)完成規(guī)定任務(wù)為目標(biāo)，調(diào)用城市各種資源，最大限度地發(fā)揮城市潛力，驅(qū)動治理水平邁上一個新臺階。同時，城市創(chuàng)建活動還是對全市市民理解、參與城市治理的一次快速教育普及。城市政府以全方位地展開宣傳教育的方式，促使城市生活群體盡快熟知、掌握、遵循現(xiàn)代化的城市生活理念、規(guī)則，尤其是協(xié)助城市新人群加快融入到全新的城市生活中，進(jìn)而為提升城市治理水平夯實(shí)必要的社會基礎(chǔ)。

通過開展“速成式”的城市創(chuàng)建活動，的確可以在短時期內(nèi)推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境的煥然一新、城市治理水平的大幅度提升。同時，也要看到，各種城市創(chuàng)建活動中所出現(xiàn)的侵民擾民、虎頭蛇尾等弊端屢改不絕，并廣為社會各界所詬病，成為城市創(chuàng)建活動的一大負(fù)面形象和標(biāo)簽。這就需要對城市創(chuàng)建活動進(jìn)行必要的精細(xì)化改進(jìn)，使其盡快契合新時代城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求。

四、進(jìn)一步推進(jìn)“創(chuàng)城”機(jī)制的現(xiàn)代化

作為中國本土城市中一項(xiàng)獨(dú)具特色而又聲勢浩大的治理行為，“創(chuàng)城”在城市建設(shè)與發(fā)展、城市日常生活中留下了深刻印記?！皠?chuàng)城”在現(xiàn)實(shí)中所表露出來的優(yōu)勢和問題都很明顯，既能夠有效提升城市治理水平，亦存在著成本過高、形式主義、干擾城市正常秩序等問題。[1]為使“創(chuàng)城”在未來更好地契合治理現(xiàn)代化的發(fā)展軌道，需要促進(jìn)其不斷實(shí)現(xiàn)自我優(yōu)化。

（一）樹立“大創(chuàng)建”的城市創(chuàng)建新理念

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，各式各樣的城市創(chuàng)建活動越來越多，主題零散雜亂、內(nèi)容交疊重復(fù)。同一城市經(jīng)常在相近領(lǐng)域重復(fù)創(chuàng)建、反復(fù)創(chuàng)建，上級疲于檢查、下級疲于迎檢，已然出現(xiàn)“目標(biāo)置換”，對于檢查工作的投入代替了對于創(chuàng)建工作本身的投入，有悖提高城市治理水平這一初衷。[2]未來應(yīng)樹立起“大創(chuàng)建”這一理念，精煉城市創(chuàng)建活動的數(shù)量、主題與類型，將目前眾多的“單目標(biāo)單一性城市創(chuàng)建活動”，整合優(yōu)化為若干優(yōu)質(zhì)的“多目標(biāo)綜合性城市創(chuàng)建活動”，強(qiáng)調(diào)城市治理的“整體性”而非“分割化”。同時，創(chuàng)建檢查中獲取的信息、數(shù)據(jù)，在各部門之間實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)互通”，納入專門的“創(chuàng)建數(shù)據(jù)庫”，減少檢查次數(shù)、頻率，避免創(chuàng)建工作的重復(fù)勞動、低效勞動，有效控制創(chuàng)建工作的成本尤其是對常規(guī)治理工作的侵?jǐn)_。

（二）構(gòu)筑“共建共享”的城市創(chuàng)建新格局

一直以來，城市創(chuàng)建活動呈現(xiàn)出顯著的“單邊主義”特征，城市政府“全面出擊”“熱情高漲”，城市居民則“被動接受”“應(yīng)者寥寥”。作為城市治理活動的直接受眾，城市居民群體在創(chuàng)建過程中的意愿和發(fā)言權(quán)一直得不到較為顯著的體現(xiàn)。[3]雖然在城市創(chuàng)建活動中，有關(guān)于對普通市民的調(diào)查問卷、電話訪談、隨機(jī)暗訪等檢查形式，但從實(shí)際情況來看，廣度和力度都有待加強(qiáng)。城市居住者成為了一群“觀看者”，在其看來城市創(chuàng)建工作僅僅是政府主體自身范圍內(nèi)的一種“表演行為”。未來應(yīng)構(gòu)筑起“共建共享”這一新格局，實(shí)現(xiàn)所有城市生活群體共同參與創(chuàng)建活動、共同享有創(chuàng)建成果，使他們真正認(rèn)可、主動參與到自己所居住城市的創(chuàng)建活動，切實(shí)感受到創(chuàng)建活動所帶來的變化。在“上級—下級”這一單向鏈條中引入中間主體，包括學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、智庫、社會組織、市民群體及代表，進(jìn)而在創(chuàng)建工作的目標(biāo)設(shè)置、檢查考核、質(zhì)量追蹤等重要方面，開放必要的參與平臺與渠道，盡可能充分匯集多種群體的真實(shí)意愿，提升他們參與城市創(chuàng)建活動的頻度與深度。城市創(chuàng)建活動的過程及目標(biāo)，不能僅僅是符合政府主體單方面對于城市狀態(tài)的簡單想象，那些更加貼近于城市生活現(xiàn)實(shí)、與每一個城市生活者息息相關(guān)的內(nèi)容，才是創(chuàng)建工作應(yīng)該為之奮進(jìn)并實(shí)現(xiàn)的城市治理美好圖景。

[1]周曄.合法性視域下的“評比表彰”: 行動邏輯、功能局限及治理—以中央政府及職能部門組織的評比表彰活動為例[J].中國行政管理,2014(9):69-74.

[2] 徐巖,范娜娜,陳那波.合法性承載：對運(yùn)動式治理及其轉(zhuǎn)變的新解釋—以A市18年創(chuàng)衛(wèi)歷程為例[J].公共行政評論, 2015(2):22-46.

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責(zé)任編輯：倪 芬

F299.2;D64

A

1674-1072（2018）02-030-04

2018-03-10

本文為國家社科基金重大項(xiàng)目“基于大型調(diào)查數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上中國城鎮(zhèn)社區(qū)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性及其基層治理研究”（15ZDB173）、國家社科基金重大項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下的社會治理轉(zhuǎn)型升級研究”(13&ZD039)的階段性成果。

周望（1985-），男，重慶市人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院講師，主要從事城市治理研究。