李 崢

（中國石化股份有限公司油田勘探開發(fā)事業(yè)部，北京 100728）

隨著計算機技術(shù)的廣泛應(yīng)用，辦公自動化已經(jīng)滲透進日常辦公的方方面面，特別是推動了公文電子化管理的迅速發(fā)展，使得這種新型的電子公文管理模式逐步取代了原有的紙質(zhì)管理模式，新型的電子文件替代了堆積如山的紙質(zhì)文件，對整個公文管理工作體系產(chǎn)生了巨大影響。

1 公文電子化管理的內(nèi)涵

辦公室是綜合事務(wù)的管理部門，其重要工作之一就是辦理和制發(fā)公文。公文是處理公務(wù)和進行管理的重要工具，是部門之間、上下級單位溝通、聯(lián)系的主要途徑和方式。公文的電子化管理是傳統(tǒng)公文處理流程與現(xiàn)代信息技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物，是利用電腦網(wǎng)絡(luò)功能，實現(xiàn)從公文的起草、審核、分發(fā)及來文登記、批示、承辦、傳閱、歸檔等一系列綜合性的公文流轉(zhuǎn)全過程管理。

公文管理質(zhì)量的高低，不僅直接體現(xiàn)辦文人員的個人素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，也反映著辦公室的行政工作水平。使用電子公文，是實現(xiàn)無紙化辦公的有效手段，有助于節(jié)省辦文人員的時間、精力及運行成本，提高辦文速度和辦公效率，提升辦公室的工作效能。

2 公文電子化管理的優(yōu)勢

電子公文處理的工作原理和主要流程與紙質(zhì)公文一致，但公文電子化管理具有傳統(tǒng)紙質(zhì)公文管理不可比擬的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在以下四個方面：

2.1 提高辦公效率，節(jié)約辦公成本

傳統(tǒng)的紙質(zhì)公文的管理模式，是所有公文處理都通過人工流轉(zhuǎn)方式進行：將文件打印，再由各級領(lǐng)導(dǎo)簽批意見，簽批后由辦公室復(fù)印給相關(guān)處室執(zhí)行。人工流轉(zhuǎn)過程中，多次印制分發(fā)及印制存檔，造成了紙張和人力的極大浪費，同時因為人力工作的局限性造成文件跟進處理不及時、文件錯發(fā)、漏發(fā)以及延誤等，都影響著公文及相關(guān)工作的開展。

使用電子化公文管理，不再需要大量重復(fù)的印制工作，極大地節(jié)約了人力，減少了資源浪費。利用系統(tǒng)在最短時間內(nèi)對公文進行處理，加快公文流轉(zhuǎn)時效。例如在收文環(huán)節(jié)，來文登記之后，公文在第一時間傳遞到辦文人員的工作界面，并按流程流轉(zhuǎn)到各級領(lǐng)導(dǎo)和辦理人員處進行辦理。同時在流轉(zhuǎn)過程中，會自動記錄公文的處理情況。只要點擊閱辦單便可查看或追蹤公文辦理意見等信息。公文電子化管理對收文、發(fā)文的登記、審核、擬辦、運轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)進行管理，實現(xiàn)了公文查詢、統(tǒng)計、存儲、流轉(zhuǎn)的電子化；從對公文數(shù)據(jù)庫中的公文由標(biāo)題、來文單位等基本要素和運轉(zhuǎn)過程管理擴展為公文的全文入庫管理，提高辦公效率、降低辦公成本。公文電子化可以使相關(guān)人員、單位能夠在同一時間、同一地點或不同時間、不同地點共同檢索、閱讀和使用電子公文信息，會簽公文和聯(lián)合行文變得簡便易行。

2.2 實現(xiàn)流程可追溯，增強監(jiān)督效力

傳統(tǒng)公文處理中經(jīng)常出現(xiàn)效率低下的“公文旅行”現(xiàn)象，即公文經(jīng)過逐級上報、審批，在相關(guān)部門之間傳送的過程就像旅游一樣，要轉(zhuǎn)很多個地方，經(jīng)歷很多人手，才能最終達(dá)到目的地?！肮穆眯小边^程中，公文流轉(zhuǎn)到哪個環(huán)節(jié)，在哪個辦理人員手里，都是未知的，其流轉(zhuǎn)過程很難追溯和監(jiān)督。

公文電子化的推行，使得公文起草、審核、簽署、發(fā)布、收文辦理、領(lǐng)導(dǎo)批示等每一步流程都清晰可見，使原來難以追溯的辦文模式變的完全透明，系統(tǒng)會自動記錄每一步流程的辦理人員、辦理方式、操作記錄、完成情況等，使每一條公文都具備來源可查、去向可追、責(zé)任可究的信息鏈。領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行部門直接通過公文系統(tǒng)看到每項工作的進展，也可以看到每個環(huán)節(jié)人員處理過程中出現(xiàn)的問題，避免工作的推托和失職。

2.3 突破地域限制，實現(xiàn)異地辦公

日常工作中領(lǐng)導(dǎo)及工作人員都存在外出辦公或長期出差等情況，傳統(tǒng)辦文模式下如遇上述情況，會造成文件無法及時送達(dá)，且大量積壓，特別是來自生產(chǎn)一線的請示匯報無法及時決策，耽誤生產(chǎn)組織和運行，這既不利于高效生產(chǎn)和節(jié)約成本，也不適應(yīng)當(dāng)前快速發(fā)展的要求。

電子公文突破了紙質(zhì)化辦公的地域以及時間限制，打破了必須在辦公室完成公文處理的模式，解決了紙質(zhì)公文發(fā)送與接收存在時間差的問題，實現(xiàn)了異地辦公。在信息技術(shù)、通信技術(shù)和無線網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展的今天，個人計算機、移動設(shè)備、手機等都成為隨時隨地處理文件的工具，尤其對于需要及時處理的公文，特別是特急、加急公文，即便遇到領(lǐng)導(dǎo)及工作人員外出辦公的情況，也可以利用網(wǎng)絡(luò)登陸公文系統(tǒng)，在任何場所，包括家里、賓館，甚至在路上，均可使用任何合規(guī)的辦公設(shè)備，及時完成公文的簽批和辦理，極大地節(jié)約了時間成本，保證工作順利進行。

2.4 優(yōu)化查詢方式，改變歸檔模式

紙質(zhì)公文的查詢，特別是針對文件中某一段文字內(nèi)容的查詢，通常需要先找到文件，然后一頁一頁地去查找，費事費力、效率低下。紙質(zhì)文件的歸檔需要先進行公文收集、整理，然后裝訂成冊，耗時長、提高人力成本、并且容易造成遺失或損壞，效率低，安全性差。

電子公文的查詢可以借助于計算機和數(shù)據(jù)庫等技術(shù)，結(jié)合關(guān)鍵字、單位名稱、文號、時間等進行組合查詢，查詢時間能精確到秒級，并且可同時顯示出相關(guān)內(nèi)容，極大地提高了查詢速度和質(zhì)量，較傳統(tǒng)的紙質(zhì)查詢在時間和內(nèi)容上有不可比擬的優(yōu)勢。就電子公文的歸檔來說，電子公文在流轉(zhuǎn)過程結(jié)束后，即可在網(wǎng)上進行歸檔，借助于計算機軟件甚至可以進行智能化自動處理，流程簡單方便安全，耗時短，解放了人力，也為查閱工作打下良好基礎(chǔ)，同時也可以有效地保護檔案原件，防止檔案原件因過多借閱查找而損壞或丟失。

3 公文電子化管理面臨的挑戰(zhàn)

電子公文依靠網(wǎng)絡(luò)平臺進行流轉(zhuǎn)，具有信息與載體的相分離的特性，又需要計算機軟硬件環(huán)境的支持，種種原因使得公文電子化管理也面臨著如下一些挑戰(zhàn)：

3.1 標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

目前國家層面正式頒布實施的與公文有關(guān)的國標(biāo)或管理規(guī)定主要是《國家行政機關(guān)公文格式》（GB/T9704-1999）和《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（國發(fā)〔2000〕23號），都是針對紙質(zhì)公文制定的。二者在編制時盡管對電子公文也有所考慮，但無疑十分簡單粗糙。兩者頒布距今已接近20年，這近20年中計算機和信息化技術(shù)已發(fā)生了翻天覆地的變化，使之已經(jīng)無法適應(yīng)公文處理電子化的需要。不同的機關(guān)、單位在電子公文系統(tǒng)建設(shè)、設(shè)計公文處理軟件以及電子公文管理等方面“煙囪”式發(fā)展，自成體系，標(biāo)準(zhǔn)不一，造成資源共享困難、重復(fù)建設(shè)等一系列問題，給今后電子公文傳輸和系統(tǒng)整合留下了難題。

3.2 安全防護薄弱

電子公文的出現(xiàn)，使秘密載體形式發(fā)生了重大變化，信息傳播從紙質(zhì)等可觸摸的有形媒介變成了在網(wǎng)絡(luò)中傳輸?shù)臒o形電子碼流，過去適應(yīng)于紙質(zhì)文件的“關(guān)住門、管住嘴”已不適應(yīng)新時代電子公文安全保密工作的需要。電子公文易于存儲、復(fù)制和傳遞，一旦泄密往往文件數(shù)量巨大，危害極其嚴(yán)重。另外，電子公文在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中極易受到黑客攻擊，造成公文失密、信息被非法截取、刪除或篡改等嚴(yán)重后果。目前竊密手段已實現(xiàn)了多樣化和高科技化，但大多企業(yè)還缺乏防范電子資料泄密的嚴(yán)控措施和技術(shù)手段，存在嚴(yán)重泄密隱患。對電子公文安全性的擔(dān)憂，在很大程度上遏制了公文管理電子化的推廣與發(fā)展。

3.3 資金投入不夠

為保障電子公文平臺的正常運轉(zhuǎn)，需要持續(xù)地做好資源投入，對辦公系統(tǒng)進行定期的維護和升級。平臺硬件如計算機、服務(wù)器等產(chǎn)品一般5～8年就需要更新一代，而硬件的升級將帶來軟件的兼容性問題，軟件也需要不斷的升級完善。而且對于很多單位來說，電子公文系統(tǒng)的大部分軟件是從第三方獲得，很容易出現(xiàn)系統(tǒng)軟件更新不及時或者軟件公司拖延處理問題。必要的情況下，為保障電子公文系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)，很有可能需要重新投入資金進行替代性開發(fā)。除此之外，單位本身也需要建立專業(yè)的技術(shù)人才隊伍，應(yīng)對公文電子系統(tǒng)的日常性維護問題，同樣需要資金投入。

3.4 公文質(zhì)量降低

電子公文在提高辦事效率和人員管理水平的同時，由于其流轉(zhuǎn)形式與傳統(tǒng)紙質(zhì)公文存在很大差別，極易造成公文在流傳的各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)紕漏，降低公文質(zhì)量。造成這方面的原因包括以下幾個方面。一是電子公文相對于紙質(zhì)材料的閱讀感差，容易從生理上導(dǎo)致辦公人員的注意力和理解力下降；二是電子文件的修改和簽批方式與紙質(zhì)文件不一樣，人們長期以來形成的成熟、約定俗成的公文修改審批習(xí)慣符號不能很好地應(yīng)用到電子文件中，而電子文件又缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)，各企事業(yè)單位公文流轉(zhuǎn)平臺修改方式不一，使得公文辦理人員在處理各種修改、標(biāo)記和審批標(biāo)記中，極易出現(xiàn)理解、閱讀偏差；三是電子文件辦公成本的下降使得公文辦理人員放松了對公文的質(zhì)量把控意識，在擬稿、核稿過程中在措辭達(dá)意等方面出現(xiàn)問題甚至是錯別字。

3.5 電子公文歸檔有待加強

電子公文歸檔是公文電子化發(fā)展的必然需求，電子公文歸檔后即形成電子檔案。目前，電子公文歸檔還存在很多問題，國內(nèi)對電子檔案的管理認(rèn)識不統(tǒng)一，也未形成體系化的管理理論和方法。例如，對電子檔案應(yīng)該集中式管理還是分布式管理，就一直存在爭議。另外，電子文件信息與載體具有相分離性等特性使得對于紙質(zhì)檔案的管理方法并不完全適用于電子檔案的管理。例如，電子公文的歸檔及管理，不依賴于特定的軟硬件載體，但又必須以計算機和軟件等技術(shù)環(huán)境為前提，否則就會喪失可閱讀性。國家檔案局于2003年7月發(fā)布了《電子公文歸檔管理暫行辦法》使得“各地區(qū)、各部門通過由國務(wù)院辦公廳同意配置的電子公文傳輸系統(tǒng)處理后形成”的電子公文的管理走上了規(guī)范化道路。但對于電子公文的歸檔管理，特別是企事業(yè)單位的電子公文歸檔，仍需要不斷探索和實踐。

4 提升公文電子化管理的對策

針對公文電子化管理面臨的挑戰(zhàn)，國家部門和相關(guān)單位應(yīng)加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定，出臺和完善配套法律法規(guī)，對監(jiān)管和保密新技術(shù)加大推廣力度，對單位資金投入給予財政和稅收扶持，切實提高公文質(zhì)量，解決電子公文歸檔等問題。

4.1 推動標(biāo)準(zhǔn)制定，提高法定效力

為保證電子公文與紙質(zhì)公文具有同等標(biāo)準(zhǔn)和法定效力，一方面在新標(biāo)準(zhǔn)尚未建立頒布前要盡可能按照GB/T9704-1999和國發(fā)〔2000〕23號文規(guī)定，在電子公文處理系統(tǒng)中生成各個文種的格式模板及要素，另一方面要加快推動電子公文國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的建立。目前，政府相關(guān)部門正在加快電子公文相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，國內(nèi)的軟件廠商也在配合國家標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，不斷推出符合國家標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)先進、安全可靠的電子公文系列產(chǎn)品，促使電子公文朝著規(guī)范性、嚴(yán)肅性的目標(biāo)發(fā)展。

4.2 提高技術(shù)手段，增強安全保障

為提高電子公文的安全性與保密性，需要相關(guān)部門完善網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的保密管理制度，加強網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的保密培訓(xùn)，增強保密意識，加強保密檢查，并利用安裝殺毒軟件、建立防火墻等現(xiàn)代信息技術(shù)，防止黑客入侵，做好數(shù)據(jù)備份工作。要建立分級權(quán)限訪問機制和加密機制，對訪問系統(tǒng)的人員采用身份識別技術(shù)，每個用戶授予與身份相適應(yīng)的權(quán)限，采用登陸口令、密鑰等方式確認(rèn)身份，并進行痕跡記錄，如對登錄人員、工作時間、對象和操作過程、擬稿和修改的內(nèi)容進行全過程的跟蹤和登記；公文在流轉(zhuǎn)過程中可選擇采用加密技術(shù)、數(shù)字簽名、數(shù)字證書、數(shù)字水印等安全技術(shù)，防止被非法知悉和篡改，保證信息安全。

4.3 爭取經(jīng)費支持，增加資金投入

公文電子化的推行，是單位加強軟實力建設(shè)的重要條件，單位應(yīng)提高認(rèn)識，將電子化建設(shè)和運轉(zhuǎn)經(jīng)費列入年度財務(wù)預(yù)算，并及時足額劃撥，保障公文系統(tǒng)的正常運轉(zhuǎn)和持續(xù)升級完善。在電子公文具體的資金投入上，應(yīng)避免重硬件、輕軟件，重建設(shè)、輕維護等現(xiàn)象。對于政府部門和國有企事業(yè)單位的電子公文化建設(shè)，國家可給予財政補貼和技術(shù)改造資金支持。對于國家扶持的民營企業(yè)可考慮出臺相關(guān)專項稅收優(yōu)惠政策，促使企業(yè)主動加強公文電子化建設(shè)力度。

4.4 提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，提升公文質(zhì)量

針對公文質(zhì)量降低的問題，首先是增強政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，要加強責(zé)任心，認(rèn)識公文的嚴(yán)肅性和重要性，要熟練掌握計算機和網(wǎng)絡(luò)知識，掌握電子公文流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)功能；另外要搭建高效完善的公文流轉(zhuǎn)平臺，平臺設(shè)計要科學(xué)、合理、高效、便捷，要符合單位辦公特色并且易用和人性化；此外要進一步建立和完善電子公文流轉(zhuǎn)管理制度，對電子公文處理辦法、公文格式、業(yè)務(wù)流程等做出科學(xué)完整的規(guī)定，并加強公文流轉(zhuǎn)體系的宣貫、培訓(xùn)和監(jiān)督考核。最后還要提高辦公環(huán)境舒適性，配備合理的辦公設(shè)備和工具，降低辦公疲勞，提高辦公效率。

4.5 完善法律法規(guī)，加強歸檔管理

對于電子公文的歸檔問題，特別是針對企事業(yè)單位的電子公文歸檔，要從國家層面盡快制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，并出臺科學(xué)合理的實施細(xì)則。國家檔案管理部分可以牽頭，組織電子公文歸檔工作開展較好的單位和相關(guān)的軟硬件服務(wù)提供商，共同參與電子公文歸檔辦法的制定，經(jīng)過試行和完善后以法律法規(guī)的形式正式發(fā)布實施。電子公文信息與媒介的特殊關(guān)系，要求當(dāng)電子公文存儲載體或公文運行的軟硬件環(huán)境發(fā)生變化時，要及時開展遷移、轉(zhuǎn)換工作。此方面的內(nèi)容，在2003年的《電子公文歸檔管理暫行辦法》中并沒有規(guī)定，亦應(yīng)該在新的辦法中盡快補充完善。對于電子公文, 還應(yīng)正確認(rèn)識其傳遞信息的本質(zhì)功能，根據(jù)其特點制定適合的管理辦法,確保其真實性、完整性和可讀性，使之與紙質(zhì)公文實現(xiàn)優(yōu)勢互補。

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