◇田澤鵬

一、審計(jì)計(jì)劃管理的現(xiàn)狀

審計(jì)計(jì)劃管理的核心問(wèn)題是如何在審計(jì)中最大限度的有效配置資源，來(lái)最大限度發(fā)揮審計(jì)計(jì)劃在審計(jì)工作全局的作用。正是因?yàn)閷徲?jì)工作中的資源是有限的，審計(jì)計(jì)劃管理的價(jià)值就在于在對(duì)比成本與效益之后做出更合適的審計(jì)計(jì)劃活動(dòng)，以便促進(jìn)整體審計(jì)工作的高效、合理進(jìn)行。

毫無(wú)疑問(wèn)，審計(jì)事業(yè)發(fā)展中最大的難題是“審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)人員力量不足的矛盾”，但是更為嚴(yán)峻的問(wèn)題在于，現(xiàn)有的審計(jì)資源還只是被有限利用。

從目前的政府審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，我們可以發(fā)現(xiàn)有如下一些審計(jì)計(jì)劃管理中的問(wèn)題正在影響著審計(jì)工作的整體效率、效果，從某種意義上講，這些問(wèn)題加重了“審計(jì)任務(wù)繁重與審計(jì)人員力量不足的矛盾”。

1.從總體上看，地方審計(jì)機(jī)關(guān)與特派辦的審計(jì)工作規(guī)劃多有重復(fù)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)制定總體審計(jì)計(jì)劃的時(shí)候主要考慮地方具體情況，依據(jù)地方審計(jì)管轄和分工范圍來(lái)制定年度審計(jì)計(jì)劃。但是與此同時(shí)，審計(jì)署特派辦的工作計(jì)劃也是在審計(jì)署的統(tǒng)一安排下結(jié)合地方具體情況做出的相關(guān)安排，盡管地方審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)署特派辦對(duì)同一審計(jì)對(duì)象的關(guān)注重點(diǎn)可能不盡相同，但是不可否認(rèn)的是，很多審計(jì)項(xiàng)目中存在著審計(jì)力量重復(fù)的現(xiàn)象，往往是地方審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)署特派辦先后審計(jì)，這樣在某種程度上會(huì)造成審計(jì)力量的浪費(fèi)。

2.確定審計(jì)項(xiàng)目隨意性大，尤其體現(xiàn)在近兩年的國(guó)家重大政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)中。審計(jì)機(jī)關(guān)每個(gè)季度確定審計(jì)項(xiàng)目的時(shí)候缺乏整體的系統(tǒng)安排，往往會(huì)出現(xiàn)根據(jù)社會(huì)熱點(diǎn)現(xiàn)象來(lái)決定審計(jì)項(xiàng)目的情況，但是當(dāng)社會(huì)熱點(diǎn)退去的時(shí)候又缺乏對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的后續(xù)跟進(jìn)，造成了屢審屢犯、屢犯屢審的情況。

3.在審計(jì)執(zhí)行中計(jì)劃編制程序過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏細(xì)致化的工作計(jì)劃，導(dǎo)致具體工作中計(jì)劃調(diào)整頻繁。往往在審前準(zhǔn)備工作中缺乏對(duì)項(xiàng)目重點(diǎn)難點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中有很多新發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而重新調(diào)整審計(jì)思路和計(jì)劃。

二、案例研究與原因分析

對(duì)此，我們可以通過(guò)一個(gè)具體的審計(jì)案例來(lái)探討這些問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因所在。

從化市河涌治理審計(jì)是隸屬于廣東省2016年度國(guó)家重大政策貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)的一個(gè)子項(xiàng)目。該項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注從化市多年河涌治理高投入?yún)s效果不佳的現(xiàn)象，深入分析了該現(xiàn)象的本質(zhì)原因，并且提出了合理化建議，對(duì)我國(guó)環(huán)境治理政策的改進(jìn)提供了很大幫助。

1.該項(xiàng)目的審計(jì)內(nèi)容是該市多年以來(lái)一直進(jìn)行的河涌治理政策，該政策是從化市在多年時(shí)間中高投入高重視的一項(xiàng)重要政策，然而在這一政策下，從化市的河涌治理效果卻并不顯著。持續(xù)了近十年的治水工作后仍舊會(huì)長(zhǎng)時(shí)間出現(xiàn)水質(zhì)污染嚴(yán)重的問(wèn)題，嚴(yán)重困擾著生活在河涌?jī)砂兜娜嗣袢罕?。在該?xiàng)審計(jì)工作中我們發(fā)現(xiàn)，幾乎每年都有各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)到水務(wù)部門去進(jìn)行審計(jì)工作，包括省審計(jì)廳、市審計(jì)局以及審計(jì)署特派辦等眾多審計(jì)機(jī)關(guān)，然而各個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作往往只借鑒利用本部門過(guò)去審計(jì)的工作成果，缺乏對(duì)其他審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)成果的運(yùn)用。并且在多年審計(jì)過(guò)程中，各機(jī)關(guān)的審計(jì)工作安排都共同關(guān)注了從化市的河涌治理政策，于是在審計(jì)安排上會(huì)出現(xiàn)該項(xiàng)目在數(shù)年內(nèi)被多個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)多次重復(fù)審計(jì)的情況，并且審計(jì)的內(nèi)容也高度相似，一定程度上造成了對(duì)審計(jì)資源和力量的浪費(fèi)。

2.以審計(jì)署特派辦2016年對(duì)從化市河涌治理審計(jì)為例，我們發(fā)現(xiàn)特派辦確定這樣的審計(jì)項(xiàng)目的過(guò)程具有較大的隨意性。審計(jì)署特派辦確定以此項(xiàng)目為穩(wěn)增長(zhǎng)政策跟蹤審計(jì)中的一個(gè)項(xiàng)目大致有如下幾個(gè)原因：第一是在從化市新聞報(bào)道中該市河涌治理接近十年實(shí)踐投入過(guò)千億資金，甚至于在治水前幾年時(shí)間中幾乎以平均每天一億的速度投入治理，然而除了早期略有成效之外，后期效果甚微。第二是在近幾年，國(guó)家出臺(tái)了全國(guó)性的治水文件，這一文件的出臺(tái)使得從化市的治水任務(wù)壓力更加緊迫，因?yàn)榘凑赵兴俣葋?lái)說(shuō)很難如期達(dá)到全國(guó)治水的任務(wù)期限目標(biāo)。但是僅僅以這兩點(diǎn)原因來(lái)說(shuō)，我們是否可以有充分的依據(jù)來(lái)把從化市河涌治理項(xiàng)目作為審計(jì)的內(nèi)容呢？顯然這是一個(gè)抓住社會(huì)熱點(diǎn)現(xiàn)象來(lái)確立審計(jì)項(xiàng)目的方式，但是這樣的方式可能具有很大的隨意性，往往是審計(jì)跟著熱點(diǎn)走，卻總走不到熱點(diǎn)之前，并且某種程度上缺乏合理有效的后續(xù)跟蹤，當(dāng)熱點(diǎn)過(guò)去之后便迅速遺忘。

3.在具體的審計(jì)項(xiàng)目的計(jì)劃上，由于種種因素，缺乏更加細(xì)致的審計(jì)計(jì)劃，使實(shí)踐中難以有效依據(jù)最初的審計(jì)計(jì)劃進(jìn)行審計(jì)工作。盡管在后續(xù)工作中可以根據(jù)新發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題逐步調(diào)整審計(jì)計(jì)劃和思路，但是這種缺乏整體了解的情況會(huì)大大降低審計(jì)的效率效果，甚至不能更深層次把握審計(jì)的重點(diǎn)難點(diǎn)。就以從化市河涌治理審計(jì)為例，最初的審計(jì)思路是從資金和項(xiàng)目?jī)蓚€(gè)大方向入手，分別尋找資金安排使用方面的問(wèn)題以及項(xiàng)目進(jìn)展方面的問(wèn)題。然而在實(shí)際審計(jì)過(guò)程中我們發(fā)現(xiàn)，河涌治理的資金和項(xiàng)目?jī)纱蠓较驅(qū)嶋H上是融為一體的，資金的安排和使用情況幾乎完全依賴于項(xiàng)目安排，而項(xiàng)目的進(jìn)展問(wèn)題也恰恰是資金的撥付使用問(wèn)題，所以，從這個(gè)審計(jì)思路來(lái)說(shuō)，最初的兩個(gè)方向的規(guī)劃只能合并為一條思路。另外，除了資金項(xiàng)目問(wèn)題之外，我們?cè)诶^續(xù)審計(jì)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)河涌治理的績(jī)效問(wèn)題需要單獨(dú)作為一條審計(jì)思路重點(diǎn)關(guān)注，因?yàn)槲覀儗ふ业搅撕芏嚓P(guān)于河涌治理的相關(guān)文件要求和安排，具體治理的進(jìn)展大多遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于相關(guān)文件的要求，并且治理的效果也遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到目標(biāo)。除了總體的兩大審計(jì)思路之外，在最初的審計(jì)計(jì)劃中還提到，需要重點(diǎn)關(guān)注河涌治理政策中的河道清淤類型的項(xiàng)目，原因是在審前調(diào)查中發(fā)現(xiàn)河涌清淤類型項(xiàng)目幾乎覆蓋了所有河道，并且可能會(huì)對(duì)治理效果產(chǎn)生重要影響。然而在后續(xù)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，河道清淤項(xiàng)目盡管覆蓋了大多數(shù)河道，但是資金投入總量并不大，并且清淤項(xiàng)目多為每年都會(huì)進(jìn)行的慣例工程，并不能對(duì)河道的治理產(chǎn)生根本性的影響作用，唯一值得關(guān)注的是清淤工程最終產(chǎn)生的淤泥去向不明，可能會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生二次污染。與此同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)在后續(xù)審計(jì)過(guò)程中，對(duì)于河道水質(zhì)的污染判定指標(biāo)，各部門在不同時(shí)期有不同的看法，盡管目前統(tǒng)一為國(guó)家頒布的黑臭水體標(biāo)準(zhǔn)指南中的規(guī)范性指標(biāo)，但是在具體取樣中不同部門的取樣結(jié)果有較大差異。然而這種判定最終治理成效的相關(guān)指標(biāo)問(wèn)題，并未在最初的審計(jì)項(xiàng)目工作計(jì)劃中出現(xiàn)。

由此我們可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生上述問(wèn)題可能有以下一些原因。

1.從審計(jì)項(xiàng)目的計(jì)劃安排上，缺乏一個(gè)統(tǒng)籌規(guī)劃的專業(yè)機(jī)構(gòu)，在審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏一個(gè)專門機(jī)構(gòu)對(duì)總體審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃安排，對(duì)哪些項(xiàng)目需要做、哪些項(xiàng)目要重點(diǎn)關(guān)注、每年應(yīng)當(dāng)如何對(duì)項(xiàng)目詳細(xì)分類、如何后續(xù)跟進(jìn)項(xiàng)目等內(nèi)容，缺乏實(shí)質(zhì)性的了解和關(guān)注，僅僅從統(tǒng)計(jì)的角度來(lái)安排審計(jì)項(xiàng)目，并且不同的審計(jì)部門對(duì)項(xiàng)目制定沒(méi)有密切溝通了解，缺乏全局性規(guī)劃。

2.缺乏系統(tǒng)化的周期性審計(jì)計(jì)劃管理機(jī)制。審計(jì)項(xiàng)目的確定很多時(shí)候依賴于所謂的長(zhǎng)官意志，并沒(méi)有系統(tǒng)性的安排，也缺乏立項(xiàng)的必要依據(jù)。審計(jì)目標(biāo)大多局限于社會(huì)熱點(diǎn)的解決和關(guān)注，卻缺乏周期性的安排。

3.審前工作并不充分。無(wú)論是作為立項(xiàng)的依據(jù)，還是審計(jì)實(shí)施過(guò)程的指導(dǎo)，詳細(xì)且完善的審前工作可以有效服務(wù)于整個(gè)審計(jì)流程之中。然而以目前我國(guó)的穩(wěn)增長(zhǎng)審計(jì)為例，報(bào)告周期為每季度一次，從季度開始到項(xiàng)目確立幾乎只有幾天的時(shí)間，審前工作大多依賴于對(duì)社會(huì)問(wèn)題的表面認(rèn)知，難以深入發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的本質(zhì)和難點(diǎn)，這就造成了很多項(xiàng)目在立項(xiàng)之后發(fā)現(xiàn)審計(jì)條件不具備，或者難以達(dá)到預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)。另外審前工作的完備程度，一定程度上決定了在執(zhí)行審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)審計(jì)難點(diǎn)和解決審計(jì)難點(diǎn)的效率和效果，充分的審前工作，可以有效把握審計(jì)重點(diǎn)難點(diǎn)，有效避開審計(jì)誤區(qū)，減少不必要的計(jì)劃調(diào)整，加快審計(jì)的進(jìn)度，更好的完成預(yù)定的審計(jì)目標(biāo)。

三、政策建議

1.針對(duì)審計(jì)部門的總體工作規(guī)劃，需要設(shè)立專門的項(xiàng)目規(guī)劃部門，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌安排地方審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)署派出機(jī)構(gòu)的總體審計(jì)規(guī)劃，一方面要從國(guó)家治理的角度制定合理的項(xiàng)目安排，另一方面也要切實(shí)把握社會(huì)要點(diǎn)熱點(diǎn)，抓住社會(huì)基層關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。另外在制定工作規(guī)劃的過(guò)程中要考慮到審計(jì)資源的利用效率，盡力減少重復(fù)審計(jì)，避免浪費(fèi)審計(jì)資源。

2.要建立健全動(dòng)態(tài)編制審計(jì)計(jì)劃的機(jī)制，比如利用審計(jì)項(xiàng)目滾動(dòng)計(jì)劃，按照不同類型的項(xiàng)目每隔多少年或者多少季度重新進(jìn)行追蹤審計(jì)，對(duì)過(guò)去的審計(jì)結(jié)果多加利用，并且可以從總體上對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的情況宏觀把握，更加有效應(yīng)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的重點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，并且可以有效的把審計(jì)發(fā)揮的作用提前，達(dá)到防患于未然的效果。

3.對(duì)于具體審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)計(jì)劃，應(yīng)當(dāng)更加重視審前調(diào)查階段的工作。審前調(diào)查階段的工作內(nèi)容，要關(guān)注審計(jì)項(xiàng)目的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要對(duì)審計(jì)思路有宏觀的把控，也需要對(duì)具體的審計(jì)工作有較為詳細(xì)的安排，盡量考慮周全，避免對(duì)審計(jì)重點(diǎn)的遺漏。另外在這一階段，也可以合理評(píng)估需要達(dá)成的審計(jì)目標(biāo)，對(duì)于不具備審計(jì)條件的項(xiàng)目可及早停止。

參考文獻(xiàn)：

[1]上海市審計(jì)局課題組,宋依佳,林忠華.審計(jì)計(jì)劃管理與組織實(shí)施方式方法創(chuàng)新研究——基于一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查的研究[J].審計(jì)研究，2011（05）.

[2]席晟，倪巍洲，孫秀春.審計(jì)計(jì)劃執(zhí)行過(guò)程控制和審計(jì)計(jì)劃調(diào)整[J].審計(jì)研究，2006（01）.

[3]高翔，曾俊.對(duì)我國(guó)國(guó)家審計(jì)計(jì)劃編制工作的一些思考[J].審計(jì)研究，2005（05）.

[4]廖洪，閔青.審計(jì)計(jì)劃管理模式重塑[J].審計(jì)研究，2005（06）.

[5]何秀芝，李朝旗.全覆蓋要求下的審計(jì)計(jì)劃優(yōu)化探討[J].經(jīng)濟(jì)師，2017（04）.

[6]王悅.我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)計(jì)劃管理現(xiàn)狀分析與改進(jìn)構(gòu)想[J].審計(jì)研究，2006（01）.