賓雪花

2013年，我國設(shè)立上海自由貿(mào)易試驗區(qū)；2015年，增加天津、福建、廣東三個自貿(mào)區(qū)，2016年又批準(zhǔn)了浙江、湖北、河南等內(nèi)地自貿(mào)區(qū)建設(shè)項目。與此同時，世界各國緊密聯(lián)系和合作，進(jìn)行各種雙邊、多邊貿(mào)易協(xié)定或投資協(xié)定談判，努力構(gòu)建自貿(mào)區(qū)，希冀在吸引優(yōu)質(zhì)資源、外來產(chǎn)業(yè)進(jìn)入本國市場時，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展。值得注意的是，無論國內(nèi)還是國外自貿(mào)區(qū)的建設(shè)或談判的關(guān)鍵點不是稅收優(yōu)惠、投資領(lǐng)域開放程度，而是在于自貿(mào)區(qū)制度的透明度，更重要的是法律制度的透明度。

一、透明度原則的應(yīng)有之義

透明度原則在未發(fā)展成為一個原則之前，源于自然科學(xué)領(lǐng)域里物理學(xué)的透明度，主要是物體的透明、透亮的程度。自WTO確認(rèn)為透明度原則后，廣泛地用于社會科學(xué)領(lǐng)域，如“財務(wù)透明度、仲裁透明度、立法透明度、信息透明度”等等。其基本含義是“就像人們能夠毫不費力地透過干凈的玻璃窗看透事物一樣”。①在法律文本中，透明度條款是以“shall or should”表述，這種表述方法是必須嚴(yán)格履行的強行性規(guī)范，是更高程度的公開性，即一項法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)讓人知曉，易于查閱和獲取，甚至便于人們參與決策其中。正是法律的透明度的存在，人們能夠知曉法律，對照自己的行為，作出自己的判斷，從而作出自己的決策。

透明度原則一開始并沒有在強調(diào)主權(quán)的國內(nèi)法中產(chǎn)生，而是隨著各國家、地區(qū)之間頻繁的貿(mào)易、投資往來，在國際經(jīng)濟(jì)法里逐漸豐富、發(fā)展的過程中所確認(rèn)的一個原則，是與國民待遇、最惠國待遇處于同等重要位置的原則，并貫穿于國際貿(mào)易和國際投資等國際經(jīng)濟(jì)法規(guī)之中。國際經(jīng)濟(jì)法將透明度原則化有助于雙方貿(mào)易達(dá)成，履行合約。最開始法律上的透明度原則涉及進(jìn)出口貨物的關(guān)稅透明度，如GATT（關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定）第10條規(guī)定“締約國有效實施的關(guān)于海關(guān)對產(chǎn)品的分類或估價，關(guān)于稅捐和其他費用的征收率，關(guān)于對進(jìn)出口貨物及轉(zhuǎn)賬支付的規(guī)定，限制和禁止，以及關(guān)于影響進(jìn)出口貨物的銷售、分配、運輸、保險、存?zhèn)}、檢驗、展覽、加工、混合或使用的法令、條例等一般援用的司法判決，及行政決定都應(yīng)當(dāng)迅速公布，以使各國政府及貿(mào)易商對他們熟悉。一締約國政府或政府機(jī)構(gòu)與另一國締約國政府或政府機(jī)構(gòu)之間締結(jié)的影響國際貿(mào)易現(xiàn)行政策的協(xié)定，也必須公布?！雹贕ATT第11條規(guī)定了配額、進(jìn)口許可證、技術(shù)、數(shù)量、質(zhì)量等非關(guān)稅措施的透明度義務(wù)。WTO成立后，透明度原則較GATT進(jìn)一步延伸，盡管沒有專列一章節(jié)，但其條款內(nèi)容包含了有關(guān)關(guān)稅的法律應(yīng)迅速公布；有關(guān)非關(guān)稅壁壘應(yīng)提前公布；在文本中確立咨詢點和聯(lián)絡(luò)點作為中心；應(yīng)允許其他締約方就有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)磋商，給與參與的機(jī)會等等。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展、區(qū)域一體化的推進(jìn)，透明度原則所涉及的內(nèi)容不是一成不變，是不斷演進(jìn)的，如國際投資仲裁的透明度義務(wù)。尤其是美國在推進(jìn)區(qū)域一體化過程中，《2004年版雙邊投資協(xié)定范本》 （BIT） 第10條明確了透明度包括的內(nèi)容：溝通的聯(lián)絡(luò)點；提前公布行政規(guī)章；給與合理機(jī)會就相關(guān)措施和建議；提供相關(guān)信息給與另一方；行政程序透明度規(guī)定，獲得合理表達(dá)意見的上訴和復(fù)議的透明度義務(wù)；仲裁過程透明度要求等等內(nèi)容。2012年修訂版BIT第11條透明度規(guī)定：事先公布、給與利害關(guān)系人評論其欲采取的限制措施的合理機(jī)會；對于中央政府層面普遍適用的涉及本協(xié)定的任何事項試行法規(guī)，締約方都要在單一的全國發(fā)行的官方公報中發(fā)布試行法規(guī)，并不少于60日公布法規(guī)，包括試行法規(guī)制定目的與理由的解釋說明。其規(guī)定增強了透明度義務(wù)和公眾參與度，提出了較高標(biāo)準(zhǔn)的透明度義務(wù)。2015年跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定就透明度議題則更進(jìn)一步，專門列出透明度和反腐敗專章，且比WTO、BIT關(guān)于透明度要求更為嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)更高。如TPP約定，“在締約方對TPP覆蓋事項相關(guān)的法律、法規(guī)、程序進(jìn)行擬定或者修改時，要公布提案時間和生效日期……將信息最大可能主動提供給其他締約國”，“對重大條款進(jìn)行修改的解釋、予以公布”③，以及對取消海關(guān)關(guān)稅的硬性義務(wù)和具體實施時間非常明確等眾多嚴(yán)格和高標(biāo)準(zhǔn)的透明度義務(wù)內(nèi)容。

因此，透明度原則可以簡單歸納為幾點：一是公開性。覆蓋貿(mào)易的法律、行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)事先公布，方便查閱、獲取。如世界貿(mào)易組織制作的http://www.wto.org網(wǎng)站，通過搜索該網(wǎng)站，關(guān)于WTO的相關(guān)法律、法規(guī)，公眾都可以查詢和獲取到。二是明確性、穩(wěn)定性。透明度原則要求制定的法律、法規(guī)、措施在一定時期應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定，不因政治、經(jīng)濟(jì)而多變。穩(wěn)定性要求法規(guī)明確，不是含糊其辭、模棱兩可的，在一定程度上要有利于指導(dǎo)人們貿(mào)易、投資行為，作出自己的判斷。三是修改相關(guān)法律規(guī)范和重大事項的程序透明度。要求修改覆蓋國際貿(mào)易的重大法律、法規(guī)、重大措施時，應(yīng)提前公布。TPP就修改事項的透明度要求更高，它要求給與一定合理的提案時間和生效時間、合理機(jī)會給其他利益相關(guān)者形成、提交建議；要求對重大修改解釋，并盡最大可能通知其他締約國。四是解決爭端程序的透明度。程序透明度是在滿足以上透明度要求基礎(chǔ)上，進(jìn)一步要求程序上的透明度。包括行政復(fù)議、復(fù)審、仲裁程序的公開，以及公眾和民間機(jī)構(gòu)有參與“標(biāo)準(zhǔn)制定”的透明度義務(wù)。

二、中國自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法透明度現(xiàn)狀及不足

產(chǎn)業(yè)政策作為發(fā)展中國家追趕、趕超發(fā)達(dá)國家的一個重要的經(jīng)濟(jì)政策，曾經(jīng)使得日韓兩國“在短短二三十年時間里走完了老工業(yè)國用了一二百年才走完的歷程。”④作為發(fā)展中國家的中國，采取了政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，在推動經(jīng)濟(jì)增長的過程中，國家和地方產(chǎn)業(yè)政策無處不在。有學(xué)者曾經(jīng)指出：“我國推行的產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量和涉及領(lǐng)域，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以產(chǎn)業(yè)政策著稱的日本?！雹?/p>

中國自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策也是如此，不僅表現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)的“2015年《中國自由貿(mào)易區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施規(guī)定》、2014年《中國（上海） 自由貿(mào)易實驗區(qū)條例》、2014年和2013年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》、2013年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》、《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的措施》”等眾多的法律規(guī)范和行政文件中，而且表現(xiàn)在成千上萬的國務(wù)院、各部委、各地方政府制定的行政規(guī)章和規(guī)范性文件中。如《外商投資產(chǎn)業(yè)目錄指南》、《十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃和政策》、《上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整負(fù)面清單及能效指南》、《中華人民共和國國際海運條例》、《中華人民共和國認(rèn)證認(rèn)可條例》、《鹽業(yè)管理條例》以及《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》等規(guī)范性文件。其中，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》提到“積極鼓勵社會力量參與市場監(jiān)督。提高行政透明度，完善體現(xiàn)投資者參與、符合國際規(guī)則的信息公開機(jī)制”，指出了自貿(mào)區(qū)實施透明度的一個總思路，為自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法提供了一個指導(dǎo)意見。

集中體現(xiàn)自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的透明度文本主要是《中國自由貿(mào)易區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施規(guī)定》（即負(fù)面清單制度）。負(fù)面清單制度是私法領(lǐng)域“法無禁止即可為”理念的體現(xiàn)。與公法的“法無授權(quán)不可為”基本理念不同，負(fù)面清單的“法無禁止即可為”即以否定之否定的方式肯定和保障了市場主體在市場過程中的最大的自由權(quán)，是私法領(lǐng)域里存在的制度實踐；“法無授權(quán)不可為”是公法領(lǐng)域的理念，它以否定方式明確了政府權(quán)力和政府行為的受制性。即政府的權(quán)力和行為要有明確的授權(quán)才可為之，兩者相輔相成、休戚相關(guān)。負(fù)面清單制度通過列在清單上事項的公布，讓市場和政府各就各位。通過負(fù)面清單，市場主體和投資者一目了然，預(yù)先知曉哪些領(lǐng)域和行業(yè)是對內(nèi)和對外開放的，哪些領(lǐng)域和行業(yè)是排除在外，哪些行業(yè)是開放的，哪些是要采取限制措施的。從負(fù)面清單的文字表述方式來看，負(fù)面清單比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策的正面表述方式更加明確，減少了模棱兩可的文字陳述。

實踐方面，自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策法的透明度比傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策法高。從2013年至2015年三版負(fù)面清單的數(shù)量來看，市場開放的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域更多，限制措施數(shù)量由最初的419條到139條再到122條，逐漸遞減，“但并不是原有基礎(chǔ)上的簡單減少，而是有增有減，增加的地方主要集中在金融領(lǐng)域和文化、體育和娛樂領(lǐng)域，這有些超預(yù)期，但反而體現(xiàn)了清單透明度的提高”。⑥從立法指導(dǎo)思想上，2014年8月實施的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第12條指出，“國家規(guī)定對外商投資實施的準(zhǔn)入特別管理措施，由市人民政府發(fā)布負(fù)面清單予以列明并根據(jù)發(fā)展實際適時調(diào)整?！彼_立了負(fù)面清單的制定主體，明確“自貿(mào)試驗區(qū)在金融服務(wù)、航運服務(wù)、商貿(mào)服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、文化服務(wù)、社會服務(wù)和一般制造業(yè)等領(lǐng)域擴(kuò)大開放暫停、取消或者放寬投資者資質(zhì)要求、外資股比限制、經(jīng)營范圍限制等準(zhǔn)入特別管理措施”，提高了列明事項的透明度。

在公共信息提供方面，當(dāng)前許多事項的了解可以通過http://www.china-shftz.gov.cn網(wǎng)站公告信息一欄獲取和查閱。其中，《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》第六章第27條規(guī)定了管理信息公開、透明、方便查詢和獲取?！渡虾Ｗ杂少Q(mào)易區(qū)條例》第52條提出，“制定有關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)主動公開草案內(nèi)容，征求社會公眾、相關(guān)行業(yè)組織和企業(yè)等方面的意見；通過并公布后，應(yīng)當(dāng)對社會各方意見的處理情況做出說明；在公布和實施之間，應(yīng)當(dāng)預(yù)留合理期限，作為實施準(zhǔn)備期。但因緊急情況等原因需要立即制定和施行的除外。本市制定的有關(guān)自貿(mào)試驗區(qū)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)在通過后及時公開，并予以解讀和說明?！?/p>

但是，從透明度原則所包含的規(guī)范公開性、明確性、穩(wěn)定性、重大修改的程序透明度、解決爭端的程序透明度來看，還有眾多不足。從規(guī)范的公開性來看，即查閱和獲取難易程度來看，自貿(mào)區(qū)法律、法規(guī)的查閱和獲取難度仍較大。自貿(mào)區(qū)盡管設(shè)置了網(wǎng)站，可以在網(wǎng)站公告信息一欄獲取和查閱產(chǎn)業(yè)政策立法內(nèi)容，但關(guān)于可能涉及“產(chǎn)業(yè)投資、市場準(zhǔn)入政策”的自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策法則沒有窮盡、沒有梳理，沒有歸類，以至于發(fā)生港臺投資者欲在上海自貿(mào)區(qū)投資殯葬業(yè)，這盡管符合上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的規(guī)定，但卻違反了上位法（民政部規(guī)章）關(guān)于“禁止外商投資殯葬”條款。從確定性、穩(wěn)定性來看，規(guī)范表述上仍然不明確。例如條例第12條“國家規(guī)定對外商投資實施的準(zhǔn)入特別管理措施，由市人民政府發(fā)布負(fù)面清單予以列明，并根據(jù)發(fā)展實際適時調(diào)整”的規(guī)定，為上海市政府制定負(fù)面清單給出依據(jù)，同時也為三年制定出三版的負(fù)面清單的草率行為埋下了伏筆。第52條“應(yīng)當(dāng)預(yù)留合理期限”、“實施準(zhǔn)備期”對盡管非常重要的時間點有所規(guī)定，是卻沒有給出明確的時間與WTO透明度相對照，且與TPP協(xié)定的關(guān)于信息公布“各方應(yīng)給參與60天的意見征集期”相比顯得沒有誠意的多。目前，有關(guān)自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的條款眾多，除了中國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單里一小部分禁止、限制性條款以外，實質(zhì)上還包括從中央、部委、到各地方制定的限制性條款，大約有十幾萬條，而這十幾萬條規(guī)范性條款公開性較差，導(dǎo)致可預(yù)見性較差。港商投資殯葬業(yè)而不知是被民政部規(guī)章所禁止進(jìn)入的投資事件，其根源在于負(fù)面清單的法律依據(jù)欠缺或缺位，或者說眾多的規(guī)范性文件之間的內(nèi)容沖突、矛盾，需要重新梳理所有涉及產(chǎn)業(yè)的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，形成層次分明、邏輯性強的自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策法體系，以作為負(fù)面清單的法律依據(jù)。從穩(wěn)定性來看，三年制定三版負(fù)面清單的情況來看，既不審慎，更迭又頻繁，凸顯了政策變化快、連續(xù)性差、時效短等缺陷。從修改重大事項的程序透明度來看，無論2013年還是2014年版負(fù)面清單的起草、制定、修改，既沒有公開向社會征求意見，也沒有產(chǎn)業(yè)界和企業(yè)界的參與，公眾參與度不夠，更沒有對修改進(jìn)行解釋。即使有“有關(guān)各界已不同程度參與其中，但是政府部門影響力過大，官員的行政指導(dǎo)舉足輕重。民眾參與只是在政策制定過程中的末端。”⑦考察其基本內(nèi)容，最初的負(fù)面清單的基本內(nèi)容是《外資企業(yè)法》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指南目錄》等關(guān)于禁止和限制進(jìn)入產(chǎn)業(yè)內(nèi)容在自貿(mào)區(qū)的復(fù)制。表面上看2013年版到2015年版負(fù)面清單的條款總體上降為122條，但本質(zhì)上仍然是暗箱操作，透明度不高； 立法層級低，制定和通過程序簡單，導(dǎo)致可預(yù)見性和穩(wěn)定性差。如2013—2014年版《上海自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入限制措施》由上海市政府發(fā)布，2015年《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入限制措施（負(fù)面清單）》為國務(wù)院辦公室發(fā)布。盡管發(fā)布清單的政府部門層級是不斷提升的，但總的來說，法條的制定和通過程序簡單，民眾參與度差，更多的是反映了部門利益。從解決爭端的程序透明度來看，仍然是國內(nèi)行政程序法的運用，欠缺專家、其他利益相關(guān)者等意見，導(dǎo)致公眾參與的程序透明度義務(wù)不盡如人意。

三、完善自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法透明度的原則

國際上關(guān)于透明度原則的高標(biāo)準(zhǔn)、高透明度的規(guī)定對自貿(mào)區(qū)法律的制定和實施是一種挑戰(zhàn)，加大了中國自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法的難度。盡管是一個挑戰(zhàn)，但不意味著中國將全盤接受，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、文化、政治等因素，完善自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法透明度。作為發(fā)展中國家，中國不能脫離整個世界而存在，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的推進(jìn)、區(qū)域一體化的浪潮席卷，產(chǎn)業(yè)政策也不是一國內(nèi)部的事情。中國自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策要隨著其區(qū)域一體化浪潮的推進(jìn)，構(gòu)建符合國際性規(guī)則或區(qū)域性規(guī)則的自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策。

1.構(gòu)建國際協(xié)調(diào)性自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的立法導(dǎo)向是透明度義務(wù)的本身要求

透明度原則源于國際貿(mào)易往來、國際投資的便利目的，它不強調(diào)國家主權(quán)的國內(nèi)法范疇，其屬于國家之間的國際法范疇。尤其集中體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單本身就源于國際投資、貿(mào)易便利，屬于國際法范疇，是雙方斗爭、妥協(xié)的博弈結(jié)果，所以各國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單本身就是國際協(xié)調(diào)性產(chǎn)業(yè)政策，是透明度原則的體現(xiàn)。從當(dāng)前來看，我國關(guān)于自貿(mào)區(qū)法律、法規(guī)、特別管理措施的負(fù)面清單等行政性文件，更多的是國內(nèi)法范疇，而不是國際法范疇。從2013—2015年三版負(fù)面清單來看，是上海市、國務(wù)院出臺的行政性文件，屬于單方面的國內(nèi)法規(guī)，而不是兩國經(jīng)過多方協(xié)調(diào)形成的國際性文件，至于其他反映產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的自貿(mào)區(qū)規(guī)范性文件也屬于適用于本土的國內(nèi)法規(guī)，缺少國際因素。不得不明確一點，全球經(jīng)濟(jì)化、區(qū)域一體化的發(fā)展浪潮，已使得國際社會中許多國家卷入了這場浪潮之中，無論發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展已不再單純的是本國內(nèi)部主權(quán)事項。他們的產(chǎn)業(yè)政策也必然要考量到WTO、國際條約、雙邊協(xié)定等因素，受其國際規(guī)范約束。建立國際協(xié)調(diào)性產(chǎn)業(yè)政策，就是增強自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法的透明度，避免中國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在國際法庭和仲裁法庭處于不利地位，打造公平競爭的產(chǎn)業(yè)投資市場環(huán)境，才能夠創(chuàng)造出真正的擁有自身價值的產(chǎn)品和國際競爭力的產(chǎn)業(yè)。國際協(xié)調(diào)性產(chǎn)業(yè)政策立法導(dǎo)向意味著在起草、公布、實施之前，及時公布相關(guān)信息，給與利益相關(guān)者和公眾合理時間及合理機(jī)會提出建議，并盡最大可能主動通知其他國家。國際協(xié)調(diào)性產(chǎn)業(yè)政策立法首先要求自貿(mào)區(qū)的法律規(guī)范的內(nèi)部統(tǒng)一，要求在自貿(mào)區(qū)網(wǎng)站公共信息欄中提供負(fù)面清單的上位法和其他眾多的規(guī)范性文件，梳理相關(guān)法律規(guī)范和規(guī)范性文件，整理不同類型法律規(guī)范和規(guī)范性文件，窮盡且陳列涉及產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的法律規(guī)范。

2.聚焦產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的透明度建設(shè)

自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法中市場準(zhǔn)入制度很重要，但產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策更為重要。產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法決定了這個產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策則是產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法的關(guān)鍵。

長期以來，我國產(chǎn)業(yè)政策更多聚焦于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策，強調(diào)兼并重組政策來擴(kuò)大規(guī)模、提高經(jīng)濟(jì)效益，產(chǎn)業(yè)政策立法也就更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)組織政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策立法。盡管產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策或者說創(chuàng)新政策是政府長期關(guān)注的對象，但是受急功近利、快速出成果的想法的制約，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法偏好于某一類能夠快速出結(jié)果的技術(shù)，忽視了帶有普適技術(shù)或者說基礎(chǔ)技術(shù)，更忽視了技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化，以至于真正屬于技術(shù)創(chuàng)新的非常少。同時，常常借口中國是發(fā)展中國家，政府對產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)定得非常低。在經(jīng)濟(jì)困難年代，產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)定得低，市場準(zhǔn)入門檻也就低，企業(yè)能夠很快上馬生產(chǎn)、滿足人民的物質(zhì)需求，解決公共產(chǎn)品供給不足問題。但是，當(dāng)前中國已進(jìn)入中等發(fā)達(dá)國家水平，人民不再安于滿足吃穿住行的簡單需求，在生活水準(zhǔn)上開始追求較高的生活水平，在物質(zhì)需求上開始追逐高質(zhì)量的物質(zhì)享受，低標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品已無法滿足他們的需求。產(chǎn)品質(zhì)量低、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低造成大量的國內(nèi)消費者撇開中國產(chǎn)品市場，到日本、韓國、美國、法國、英國等購買優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。要吸引大批國內(nèi)消費者回歸國內(nèi)，有必要提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，運用高標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管產(chǎn)品質(zhì)量?？梢哉f，產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合格標(biāo)準(zhǔn)評定程序都決定了一個產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展前景，有必要將產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策立法的核心、作為振興中國制造業(yè)的源泉。更現(xiàn)實的意義是，產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高是刺激、吸引國內(nèi)消費者購買國貨的要素。當(dāng)前，自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法無論從上海條例還是三版的負(fù)面清單看，都沒有把產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策提到產(chǎn)業(yè)政策立法的議事日程上來，更不要說，把產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)評定、風(fēng)險評估、合格認(rèn)定等程序透明度作為重要考量因素，因此，加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)政策和產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的程序透明度是完善自貿(mào)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策立法透明度原則一個重要環(huán)節(jié)。

3.細(xì)化金融、通訊產(chǎn)業(yè)的透明度建設(shè)

金融和通訊產(chǎn)業(yè)都是各國審慎對待的產(chǎn)業(yè)，它為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)性服務(wù)。從當(dāng)前的形勢來看，大多數(shù)雙邊投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定都把金融和通訊產(chǎn)業(yè)作為特殊產(chǎn)業(yè)在正本或附件（負(fù)面清單）中加以規(guī)定。例如《北美自由貿(mào)易協(xié)定》第十三章電信產(chǎn)業(yè)設(shè)置第1306條為透明度條款，指出“各締約國應(yīng)公布其有關(guān)獲得和使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)的措施，包括以下相關(guān)措施：服務(wù)的價目表以及其他條款與條件；網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)的技術(shù)接口的規(guī)格；負(fù)責(zé)制定和采用影響此類獲得使用的標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)措施的機(jī)構(gòu)的信息；以及通報、準(zhǔn)許、注冊或許可要求?！雹嗟谑恼陆鹑诜?wù)章設(shè)置第1411條透明度條款指出，“提前提供所有利害關(guān)系人該締約方擬議采取的普遍適用的任何措施，以給與此類人士機(jī)會對該措施發(fā)表意見。此類措施的提供應(yīng)通過官方發(fā)布、采取其他書面形式發(fā)布或者允許厲害關(guān)系人在了解相關(guān)信息的基礎(chǔ)上對擬議促使發(fā)表意見的任何其他形式?！雹岬?411條第4項明確120天對金融服務(wù)的申請，作出行政決定；第6項規(guī)定180天內(nèi)設(shè)置一個或多個咨詢點。TPP協(xié)定則更進(jìn)一步細(xì)化了電信透明度條款，指明其境內(nèi)的主要電信服務(wù)供應(yīng)商提供互聯(lián)網(wǎng)接入、線路租用、主機(jī)代、電塔電桿和其他設(shè)施的使用等服務(wù)價格、條件等透明度內(nèi)容；在金融服務(wù)章中進(jìn)一步設(shè)立中立和透明的投資仲裁機(jī)制等透明度條款內(nèi)容。

從中國自貿(mào)區(qū)頒布的2013—2015年三版負(fù)面清單來看，更多的是關(guān)于電信、金融市場準(zhǔn)入門檻的透明度，忽視了有關(guān)電信、金融服務(wù)業(yè)的透明度條款的細(xì)化建設(shè)。例如，三版負(fù)面清單的電信條款規(guī)定“電信公司屬于限制類，限于中國入世承諾開放的電信業(yè)務(wù)，其中：增值電信業(yè)務(wù)（電子商務(wù)除外）外資比例不超過50%，基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者須為依法設(shè)立的專門從事基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的公司，且公司中國有股權(quán)或者股份不少于51%。”但對“價目表、規(guī)格、提供信息的機(jī)構(gòu)”等實體透明度義務(wù)沒有作出規(guī)定。在金融服務(wù)方面是有關(guān)機(jī)構(gòu)類型要求、資質(zhì)要求、股份的比例要求等規(guī)定，有關(guān)對“允許專業(yè)人士發(fā)表意見、時間點、咨詢點等關(guān)鍵”的程序透明度義務(wù)沒有作出相應(yīng)規(guī)定。

注釋：

①William B.T.Mock,Interdisciplinary Introduction to Legal Transparency:A Tool for Rational Development,Dick,Intl L,2000,18,pp.292-293.

② 世界貿(mào)易組織（WTO） 秘書處：《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果：法律文本》，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系司譯，法律出版社2000年版，第435頁。

③ 中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治經(jīng)濟(jì)研究所國際貿(mào)易研究室：《〈跨平洋合作伙伴關(guān)系協(xié)定〉文本解讀》，中國科學(xué)出版社2016年版，第278—293頁。

④ 吳敬璉：《市場經(jīng)濟(jì)的培育與運作》，中國發(fā)展出版社1993年版，第228頁。

⑤ 陸立軍、王祖強：《新社會主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)論綱》，山東人民出版社1999年版，第90—91頁。

⑥ 宋薇萍、梁敏：《2015版負(fù)面清單：制造業(yè)瘦身金融業(yè)透明》，《上海證券報》2015年4月21日。

⑦ 趙英：《中國產(chǎn)業(yè)政策變動趨勢實證研究——2000—2010》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2012年版，第46頁。

⑧⑨ 葉興國：《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，法律出版社2011年版，第260頁。