朱赟先

(中國政法大學，北京 100088)

一、引言

中共十八屆六中全會公報首次將監(jiān)察機關和人大、政府、司法機關并列提出，這意味著監(jiān)察權將從行政權中剝離出來，監(jiān)察機關不再依附于政府，反而與其居于平等地位，這也標志著國家監(jiān)察體制改革即將在我國拉開序幕。同年11月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，規(guī)定試點省市地區(qū)設立由人大產生的專職行使國家監(jiān)職能的監(jiān)察委員會。并于隨后召開的中共第十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議并通過了《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》規(guī)定：“試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權限，對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)督；履行監(jiān)督、調查、處置職責，……調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為并作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。為履行上述職權，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！?/p>

透過11月通過的《方案》和隨后通過的《決定》，僅從職務犯罪偵查角度考量，不難得出以下幾點：第一，此次國家監(jiān)察體制改革意在整合反腐敗資源，擴大監(jiān)察權覆蓋范圍，建立力量集中、上下統(tǒng)一的監(jiān)察體制；第二，此次改革觸動最大的便是將原本屬于檢察機關的職務犯罪偵查工作移交國家監(jiān)察委員會，將檢察機關內部的反貪污、反瀆職和犯罪預防部門整體轉隸，合并到國家監(jiān)察委員會中；第三，新設立的國家監(jiān)察委員會享有職務犯罪調查權(是否為偵查權后文有詳細論述，此處不作展開)，部分強制措施使用權和對涉案人員的部分處置權。

此次改革無疑對純凈公職人員隊伍，打擊貪污腐敗，真正達到“不敢腐，不能腐，不想腐”的終極目標起到重要推動作用，但囿于改革時間倉促，所涉及的部分核心內容并非全無瑕疵，不少理論問題仍有待深入探究和完善。例如在職務犯罪偵查工作移轉過程中偵查權是否也全部隨員移轉？國家監(jiān)察委員會在調查工作中收集到的證據材料是否可以直接作為證據使用？其證明標準是否需要變動？如何在打擊犯罪的同時保障犯罪嫌疑人人權？國家監(jiān)察委員會的職務犯罪偵查活動如何監(jiān)督和制約？等等。有鑒于此，本文旨在探討職務犯罪偵查工作移轉過程中職務犯罪偵查權的變動情況及其必要監(jiān)督和制約等問題。

二、國家監(jiān)察委員會的職務犯罪偵查權

此次國家監(jiān)察體制改革是一次自上而下的重大政治體制改革，涉及行政、司法領域的方方面面，尤其對刑事司法領域影響最為深遠。改革將檢察機關職務犯罪偵查權剝離，轉隸于新設立的國家監(jiān)察委員會，從根本上改變了公、檢、法三機關“分工負責，互相配合，互相制約”的格局。國家監(jiān)察委員會作為新設立的專職監(jiān)察機關，從整合反腐資源，加強打擊力度的角度考量，確實有其不可磨滅的積極作用。但是，由于《決定》規(guī)定較為籠統(tǒng)，且相關成文法仍在創(chuàng)制之中，因此還有很多問題值得討論和厘清。

(一)國家監(jiān)察委員會偵查權歸屬

《決定》第二條明確規(guī)定：“試點地區(qū)監(jiān)察委員會按照管理權限，對本地區(qū)所有行使公權力的公職人員依法實施監(jiān)督；履行監(jiān)督、調查、處置職責”。然而學界就其中“調查”職能的具體內涵和權利性質并未達成一致看法。有學者認為，既然監(jiān)察委由檢察機關反貪污瀆職機構轉隸而來，理應屬于刑事偵查權范疇；也有學者認為，監(jiān)察委員會作為新成立的監(jiān)察機構，其機構性質與檢察機關并不相同，如馬懷德教授認為“國家監(jiān)察委員會應當定位為執(zhí)法監(jiān)督機關，而非司法機關。國家監(jiān)察委員會行使監(jiān)督、調查、處置等權力。檢察院擁有的偵查權、批捕權、公訴權，國家監(jiān)察委員會并不繼受行使。監(jiān)察委員會的調查權不會取代檢察院的偵查權，性質上也不同于偵查權?！盵1]上述觀點各有道理，不分伯仲，并無高下之分。

筆者以為，既然監(jiān)察委員會監(jiān)督對象范圍如此之寬，涵蓋“本地區(qū)所有行使公權力的公職人員”，且職權層次跨度如此之大，“違法、犯罪一肩挑”，不如將其做二元化處理：涉及公職人員普通違法案件，則發(fā)動行政性調查權；涉及公職人員職務犯罪案件，則為刑事偵查權。本文囿于篇幅，僅對監(jiān)察委員會查捕職務犯罪案件中的刑事偵查權展開討論。將監(jiān)察委員會辦理職務犯罪案件時發(fā)動的調查權歸結為刑事偵查權原因有三：其一，從機構組成來看。監(jiān)察委員會享有的調查權是由檢察機關職務犯罪偵查部門轉隸而來，所謂轉隸并不僅僅是“牌照名號”“人馬班子”的單純轉移，而是機構、人員和職權的整合移轉，轉隸后的監(jiān)察委職務犯罪偵查部門理應繼受檢察院的刑事偵查權；其二，從調查措施來看?！稕Q定》第二條規(guī)定：“監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！逼渲谐齻€別調查措施以外，均為《刑事訴訟法》明文規(guī)定的強制偵查措施，如此看來，此調查權在行為模式上與刑事偵查權并無實質性區(qū)別；其三，從訴訟構造上看?！稕Q定》第二條規(guī)定：“對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。”如此一來，由監(jiān)察委員會立案查辦的職務犯罪案件其訴訟流程即為：調查，審查起訴，提起公訴，審判。監(jiān)察委行使調查權與公安、檢察機關行使偵查權查辦案件的訴訟流程一般無二，二者從訴訟構造的層面看并無不同之處。

(二)國家監(jiān)察委員會偵查權結構分析

既然國家監(jiān)察委員會理應繼受職務犯罪偵查權，那么隨之而來的問題便是對這種偵查權移轉前后是否變動的考量?？紤]到監(jiān)察委員會創(chuàng)設之初便定位于反腐敗機構，顯然其機構屬性更偏向于行政性而非司法性，與檢察機關并不相同，因此監(jiān)察委員會享有的偵查權的內涵和外延，即偵查權的結構構成便顯得尤為重要。

根據12月通過的《決定》之規(guī)定，監(jiān)察委員會的職務犯罪偵查權結構構成可以做出如下分析 ：首先，偵查權主體便是國家監(jiān)察委員會，其由檢察院反貪污賄賂、反瀆職、犯罪預防和政府、紀委的其他部門整合而成，在此不做贅述；其次，偵查權的范圍包括“調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為”，概而言之，僅對貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件發(fā)動；再次，從偵查權的行使方式來看，“為履行上述職權，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施?！逼渲校龑ψC人的詢問為任意偵查行為，不侵犯被調查者人身財產權利外，其余均為強制偵查行為，均在不同程度上對犯罪嫌疑人的人身權利或財產權利有所侵犯。最后，從可以采取的強制措施來看，監(jiān)察委員會是由檢察機關相關部門整體轉隸而來，順理成章地繼承來源部門原本可以采取的拘傳、取保候審、監(jiān)視居住等強制措施。除此之外，此次《決定》中還專門列出“留置”一項，突破了《刑事訴訟法》中規(guī)定的五種強制措施的限制，意味深長。值得注意的是，“留置”可以長達數(shù)月之久，顯然并非臨時性保全措施，反而更傾向于長期的羈押措施。另外，關于“留置”的決定程序、具體期限標準和留置地點尚未有相關文件明確規(guī)定。

(三)與傳統(tǒng)職務犯罪偵查之比較

我國傳統(tǒng)職務違法犯罪偵查(調查)一直采取“二元化”的辦案模式，分別由紀檢監(jiān)察機關和檢察機關負責偵辦。

一方面，按照相關規(guī)定，紀檢監(jiān)察機關對職務犯罪案件有一定調查取證職權，但其只負責查辦尚未構成犯罪的貪腐案件，一旦在調查中發(fā)現(xiàn)涉案人員達到犯罪標準，直接移送檢察機關作后續(xù)處理。紀檢監(jiān)察機關的辦案模式大體分為兩種，一種是獨立辦案模式，即由紀檢監(jiān)察部門工作人員獨立完成案件調查工作；另一種是聯(lián)合辦案模式，即紀檢監(jiān)察部門工作人員作為主導，其他相關部門亦派員予以協(xié)助，群策群力，共同辦案。值得注意的是，在司法實踐中，紀檢監(jiān)察機關雖然不是法律規(guī)定的犯罪偵查主體，但實際上從事著貪腐犯罪案件的“準偵查”活動，而且這支“非正規(guī)軍”往往還扮演了“主力軍”的角色。[2]正因紀檢監(jiān)察部門工作人員不是法定偵查主體，其調查行為不受《刑事訴訟法》規(guī)制。因此，相較與檢察機關的偵查活動，其調查過程更具秘密性，也更容易突破涉案人員心理防線。

另一方面，依照《刑事訴訟法》第十八條第二款之規(guī)定：“貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，由人民檢察院立案偵查。對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，可以由人民檢察院立案偵查。”檢察機關擁有針對職務犯罪的刑事立案偵查權。為保證偵查權的有效行使，檢察機關可以采取詢問、訊問、搜查、扣押、勘驗檢查、鑒定、查詢、凍結以及相應的強制措施。

這種“二元化”模式設置的形成有其獨特原因。我國當前職務犯罪涉案人員多有一定社會影響力，對體制工作流程相對熟悉，反偵查能力較強，且職務犯罪案件一般采取“由人到事”的偵查模式，高度依賴口供。較之普通案件，職務犯罪案件更需長時間、大力度的偵查手段對涉案人員造成心理壓力，進而突破其心理防線。因此，紀檢監(jiān)察機關的“雙規(guī)”“兩指”等手段更利于此類案件的查辦。雖然此兩項措施確實在某種程度上與人權保障原則背道而馳，但基于我國職務犯罪案件不容樂觀的形勢，也實屬無奈之舉。

與傳統(tǒng)職務犯罪偵查模式相較，新設立的監(jiān)察委員會有以下突出特點：其一，主體地位高。新設立的監(jiān)察委員會由人大產生、對人大負責，受人大監(jiān)督?！氨O(jiān)察委員會設置之后，它就成為與政府、法院、檢察院平行的國家機構，國家機構體制也將由“一府兩院”變?yōu)椤耙桓晃瘍稍骸?，即人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院?！盵3]但根據我國國情，監(jiān)察委員會和紀檢委合署辦公，極有可能是“一塊牌子，一套人馬”?！皬默F(xiàn)在各級紀檢委在黨內的地位看，監(jiān)察委員會與紀檢委的組合，在政治法律生活中的實際地位明顯會高于本級法院和檢察院。”[4]其二，集中治理，深入打擊。監(jiān)察委員會整合了紀檢委和檢察機關相關偵查資源，一改以往“多龍治水”的局面，整合反腐敗資源，防止偵查資源重復浪費，保證反腐工作深入開展，形成有力高效的長效機制。其三，形成多維度反腐模式。與檢察機關僅能針對達到犯罪標準的案件實施偵查不同，監(jiān)察委員會既可以通過行使調查權對職務違法案件進行調查，也可以通過發(fā)動偵查權對職務犯罪案件進行偵查。這種由同一機關包攬所有職務案件的多層次處理模式無疑更能有效查辦腐敗案件，做到不重不漏。其四，監(jiān)察手段多樣化。根據《決定》之規(guī)定，監(jiān)察委員會不僅享有檢察機關辦理職務犯罪案件的部分偵查手段和強制措施，除此之外還享有例如“留置”等新的調查措施。雖然此項措施在人權保障方面確有不足之處，但也不可忽視其將紀檢委飽受詬病的“雙規(guī)”“兩指”合法化，并入法制軌道的積極作用。

(四)國家監(jiān)察委員會職務犯罪偵查之評析

“實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最大的保障。”[5]無論從國家監(jiān)察體制改革的制度設計、職權劃分還是相應調查措施的授權，無不體現(xiàn)出我黨反腐敗的決心和信心?？梢灶A見，國家監(jiān)察體制改革在治理打擊職務犯罪方面也確實能做到重拳出擊、切中要害。但從另一方面來看，這些打擊腐敗的強力措施也許正是飽受詬病之所在，有其有價值一面，也存在尚需商榷的問題。另外，由于改革草創(chuàng)未就，還處于試點階段，很多方面還存在這樣或那樣的問題，尚需進一步打磨完善。

第一，關于“談話”“留置”的限制問題。此次《決定》中規(guī)定監(jiān)察委員會的調查措施除卻原有的偵查措施外，還包括了“談話”和“留置”。首先，《決定》中只是輕描淡寫地規(guī)定了“談話”此一措施，至于具體內容、權利性質乃至審批程序和制約手段則并未有相關文件予以厘清。那么隨之而來的問題便是，此處“談話”的時間地點是否可以隨意制定？是否適用偵查程序中的非法證據排除規(guī)則？是否需要規(guī)定單次談話時長和時間間隔？僅以時下出臺的相關規(guī)定來看，以上各問題均未作明確規(guī)定。如此一來，被調查對象的人身權利則處于極不安全的狀態(tài)，且未有相應措施予以保障。其次，“留置”是此次改革首次提出的新型措施，一經提出便眾說紛紜，爭議不斷。此處的“留置”與《人民警察法》規(guī)定的僅能持續(xù)24-48小時的短時間留置有明顯不同，時間可達到數(shù)月之久，且“留置”設計之初便是為了代替“雙規(guī)”“兩指”，其本來屬性便是羈押措施。但作為對人身權力侵犯如此嚴重的羈押性措施，其羈押的地點、是否及時通知家屬、審批程序、監(jiān)督制約程序以及救濟措施目前尚未有規(guī)范性文件予以詳細規(guī)定。

第二，律師參與程序問題。監(jiān)察委員會的職務犯罪偵查行為中包含很多強制性偵查措施，勢必會對被調查人人身、財產權益造成不可回避的侵害，但是以目前的立法趨勢來看，相關機構并未有將律師參與制度列入監(jiān)察制度體系的意圖。然而，筆者認為，把律師參與添加進監(jiān)察程序實為題中應有之義。首先，偵查活動既是刑事訴訟程序的起點，也是刑事審判程序的前程序，其制度模式構造勢必要與后續(xù)程序平穩(wěn)銜接。因此，監(jiān)察委員會的職務犯罪偵查程序也要接受刑事訴訟程序基本原則和構造模式的規(guī)制，控辯平衡無疑是其中最重要的一項，鑒于被調查對象與強大的監(jiān)察機構相比力量過于懸殊，控辯兩者實難平衡，引入律師保護被調查者權利順理成章。其次，橫向對比公安機關偵查程序和轉隸前檢察機關職務犯罪偵查程序，上述兩方均允許辯護律師以辯護人身份于犯罪嫌疑人第一次訊問時介入程序，以保障偵查對象的相關權益。監(jiān)察委員會的偵查行為于以上兩方的偵查過程并無實質性區(qū)別，理應沿襲律師介入制度以求得打擊犯罪和人權保障的平衡。

第三，對“以審判為中心”訴訟體制改革的影響。國家監(jiān)察體制改革帶來了職務犯罪偵查模式的重大變革，監(jiān)察委員會集中資源，獨立行使職務犯罪偵查權。這無疑會對正在進行中的訴訟體制改革產生巨大影響。首先，將檢察院原本的職務犯罪偵查權剝離，只保留批捕權和公訴權。此舉將極大弱化檢察院與職務犯罪案件結果之間的利害關系，極大增強檢察院作為公訴方的中立性。其次，檢察院失去了職務犯罪偵查權這柄利劍，也即失去了對法院工作人員職務犯罪的立案偵查權，以往可能出現(xiàn)的“威脅”法官做出有利于其判決的情況將一去不復返。法官的地位更加中立、超然，更能客觀公正地行使手中的審判權。另外，檢察院失去偵查權后更容易達成控辯平衡、法官中立的等腰三角形訴訟結構，為“以審判為中心”的訴訟體制改革鋪平了結構基礎。再次，改革后的監(jiān)察委員會無論從權力體量還是黨內地位看較之公安機關都有過之而無不及，且職務犯罪案件情況復雜、偵查難度大、一般以口供作為突破口，極有可能使偵查中心主義“尾大不掉”。

除此之外，還有例如監(jiān)察委員會收集固定的證據在后續(xù)程序中是否需要轉化，職務犯罪中偵、訴、審三方關系如何銜接協(xié)調等問題需要進一步深入研究。

三、國家監(jiān)察委員會職務犯罪偵查權之監(jiān)督制約

改革后新設立的國家檢查委員會將整合紀律檢查、行政監(jiān)察、審計、預防腐敗等各職能部門以及檢察機關的反貪污瀆職部門，集針對國家公職人員的黨紀、政紀、審計、預防腐敗以及職務犯罪偵查職能于一身，可謂位高權重。正如阿克頓勛爵所言，“權力導致腐敗,絕對權力導致絕對腐敗?！盵6]又如孟德斯鳩在《論法的精神》中指出的那樣：“有權力的人們使用權力，一直到遇到有界限的地方才會休止?！磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經驗?！盵7]不加制衡的權力是危險的，不加監(jiān)督的有權力的人也是危險的。歷史經驗證明，愈是位高權重愈是需要監(jiān)督制約，且監(jiān)督制約的強度應當與被監(jiān)督對象擁有的權力相適應。同理，時至今日，集眾多強制性權力于一身的監(jiān)察委員會必然需要同樣強力的監(jiān)督制約機制予以制衡，保證權力良性運行。

(一)現(xiàn)有體制本身的監(jiān)督制約形式

新的國家監(jiān)察體制形成后仍在憲法的體例框架下運行，受憲法規(guī)制制約。換言之，現(xiàn)有憲制體系下監(jiān)督其他機關的方式對于監(jiān)察委員會亦可通而取之，概而括之有以下幾種：

1.人民代表大會監(jiān)督?！皣冶O(jiān)察委員會由人民代表大會產生，對人民代表大會負責，因此也要接受人民代表大會的監(jiān)督?！盵8]人民代表大會通過選任和監(jiān)督監(jiān)察委員會成員的方式間接監(jiān)督監(jiān)察委員會。具體而言，人民代表大會可以通過質詢、罷免等方式制約監(jiān)察委員會成員，進而使監(jiān)察委員會平穩(wěn)運行。

2.檢察院監(jiān)督。雖然檢察院的職務犯罪偵查權轉隸于監(jiān)察委員會，但作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，檢察院仍有權對監(jiān)察委員會行使法律監(jiān)督權。另外，從刑事訴訟構造角度來看，檢察院位于刑事程序的下游，監(jiān)察委員會偵辦的職務犯罪案件最后仍需檢察院審查起訴，決定是否向法院提起公訴。如果檢察院認為不構成犯罪，有權不提起公訴乃至撤銷案件，這無疑是源于訴訟程序內的監(jiān)督。

3.公眾監(jiān)督。作為黨的專職監(jiān)察機構與其他政府機構一樣，監(jiān)察委員會應保證權力在陽光下運行，接受公眾監(jiān)督。認真對待來自人民群眾的意見、批評、建議。積極做到《黨內監(jiān)督條例》第三十八條之規(guī)定：“利用互聯(lián)網技術和信息化手段，推動黨務公開、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應當堅持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅持正確導向，加強輿論監(jiān)督，對典型案例進行剖析，發(fā)揮警示作用?！?/p>

4.自身監(jiān)督。監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象全面覆蓋所有公職人員，自然也包括其自身。雖然從結構構成上看，異體監(jiān)督更能為人信服，但也不足以完全抹殺同體監(jiān)督的存在價值?？梢栽跈C構內部設立相對獨立的內部監(jiān)察部門，監(jiān)督機構內部人員執(zhí)法情況，防止“燈下黑”的現(xiàn)象發(fā)生。只有解決好自我監(jiān)督的問題，才能在群眾心中樹立威信，才能為人民群眾信服和依賴。

5.黨內監(jiān)督。作為黨的機構，其內部黨員身份的工作人員必然要接受黨內監(jiān)督，尤其是對黨員領導干部的監(jiān)督。不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監(jiān)督的特殊黨員。

要完善權力運行制約和監(jiān)督機制，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。[9]

(二)監(jiān)察委員會偵查權監(jiān)督機制之評析

就目前來看，改革后的監(jiān)察委員會大體沿用憲制體制下監(jiān)督其他機關的監(jiān)督方式。來源于人大、公眾，自身等的監(jiān)督方式普遍適用于所有機關，上文已有具體介紹此處不做贅述，下文僅對來源于刑事司法程序內部的司法監(jiān)督做進一步分析探討。

首先，國家監(jiān)察委員會地位過高。一方面，監(jiān)察主體地位高，權力集中確實對強力、高效打擊職務犯罪有不容忽視的積極作用。但從另一方面考慮，監(jiān)察委員會在地位設置上本身便于檢察院、法院平行，構成“一府兩院一委”的新格局，又將與紀檢委合署辦公，其實便是“一塊牌子、一套人馬”。綜合從政治法律的角度考慮，監(jiān)察委員會的政治地位極有可能明顯高于檢察院和法院。另外，“掌握犯罪調查權或刑事案件偵查權的國家機關的政治地位、法律地位如果高于審判機關，弄不好被調查、被偵查對象的一些最基本的權利就會經常性地處于危險中。”[10]如此一來，來自檢察院的司法監(jiān)督是真的有效運轉還是形式主義的高高掛起就要畫上一個大大的問號。

其次，兩院亦為監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象。改革后的監(jiān)察委員會在監(jiān)察范圍上力求全面覆蓋，檢察院、法院工作人員無疑也被涵蓋其中。這就相當于監(jiān)察委員會扼住檢察院、法院“命運的咽喉”，執(zhí)掌其前途命運的“生殺大權”。在面對如此“權勢滔滔”且把控自身直接利益的“超級控方”，檢察院、法院是否還能堅守原則，不偏不倚？這并非筆者主觀臆造，在司法實踐中亦有前車之鑒。在某些司法落后地區(qū)曾出現(xiàn)過檢察機關工作人員以職務犯罪偵查權為依仗當庭威脅審判法官按其意圖行事的先例。雖然此種現(xiàn)象只是個例，但仍需高度重視。且改革后的監(jiān)察委員會無論在地位還是權力方面均比以往的檢察院有過之而無不及?？梢韵胍姡瑱z察院尚且如此，何況權力體量更為龐大的監(jiān)察委員會？

再次，強制性措施行政審批化?！稕Q定》中賦予監(jiān)察委員會的諸多調查措施中，除少數(shù)為任意性措施外，其余大部分皆為強制性措施，會對被調查對象的財產權、人身權造成不同程度的侵犯，例如查封、扣押、留置等。然而這些頗具“侵害性”的強制性措施僅需經過機構內部行政化的審批過程即可實施，并未有配套的司法審查等機制予以監(jiān)督。一方面，機構內部職責、目的相同，均以打擊職務犯罪和偵破案件為最終目標，很容易形成“同仇敵愾”的氣氛，天然帶有先入為主的主觀傾向，如何能真正做到客觀公正地審查監(jiān)督？另一方面，行政化審批方式往往具有高效卻流于形式的特點。這種審批往往被相關工作人員視為“例行公事”，是對一線辦案人員提供的一種“后方支援”，而非縛住其手腳的監(jiān)督制約方式?；诼殑辗缸飩刹榈膹碗s性和特殊性，這種行政審批模式往往造成公權力的濫用，對被調查對象的合法權益造成不適當?shù)那趾Α?/p>

(三)監(jiān)察委員會偵查權監(jiān)督機制之建議

有鑒于監(jiān)察委員會位高權重且權力空前集中、覆蓋范圍大的特殊狀況，僅憑原有的監(jiān)督制約形式似乎過于簡單，并不足以將監(jiān)察委員會的偵查權“關在制度的籠子里”，需要增加新的形式。況且經上文分析，即便司法監(jiān)督內部也仍存在諸多不足之處，仍需彌補漏洞、完善體制。

1.提高兩院黨內地位，法權平衡

根據《憲法》第一百三十五條之規(guī)定，以及長期形成的習慣經驗分析，將來監(jiān)察委員會和檢察院、法院之間的關系應當是“分工負責、互相配合、互相制約”的?；ハ嘀萍s的前提是制約與被制約的雙方在權力體量和地位界定上大體平衡，這樣才能使互相制約中的“互相”這一雙向的過程得以有效運作。雖然《決定》中將監(jiān)察委員會和檢察院、法院列于同一層次。而就目前現(xiàn)狀來看，將來與紀檢委合署辦公的監(jiān)察委員會在黨內權威資源占有量和地位上會明顯高于檢察院、法院。因此，為保證司法監(jiān)督平穩(wěn)高效運行，提高兩院黨內地位則是順理成章之舉。至少應將兩院領導層和監(jiān)察委員會領導層的黨內地位界定于同一層次，以防止因黨內權威性資源分配不均而使“互相監(jiān)督”的職權關系異化。

2.引入律師參與制度

基于職務犯罪案件的復雜性和監(jiān)察委員會的特殊性，一些必要的強制性偵查措施不可或缺，否則沒有強大的強制性公權力做后盾，高效偵辦職務犯罪案件如同天方夜譚。但從人權保障這一基本原則出發(fā)，該類偵查措施對被調查對象的權利侵害也是不容忽視的問題。因此，引入律師參與制度原是題中應有之義。作為當事人權利的守護者，律師在職能和目的上與監(jiān)察委員會截然相反，引入律師參與制度勢必能有效監(jiān)督監(jiān)察委員會的偵查行為，并在最大程度上保障被調查對象的權利不受侵犯。雖然偵查活動可能因此面臨諸多風險，其秘密性和不確定性也會隨之增加，但并不能僅僅為了提高偵查效果就對人權保障置若罔聞。況且可以通過對偵查秘密原則和律師介入制度的權衡、折中，找到打擊犯罪和保障人權的平衡點。另外，從某種程度上講，辯護律師的介入也能督促偵查人員提高辦案質量，維護程序正義。

3.確立中立的司法審查機構

長久以來，我國偵查權的行使一直缺乏中立的司法審查機構對其行為合法性進行審查，反而偏向機構內部行政審批化審查。這種密閉式的審查方式往往起不到實質性監(jiān)督效果，不僅為證據收集的合法性埋下了隱患，為偵查機構權力濫用留下了窗口，也在司法實踐中引發(fā)了種種禍端。改革后的監(jiān)察委員會在權力地位上遠勝于公安機關和檢察院，如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的行政審批模式對強制偵查措施進行審查監(jiān)督，勢必會造成更大的權力侵犯危機。因此，建立中立的司法審查機構對監(jiān)察委員會的偵查行為進行合法性審查已經刻不容緩。更兼時下進行的“以審判為中心”訴訟體制改革，秉持刑事程序以審判為中心，以法庭為中心的原則。可以預見，未來以法院為主導的中立司法審查機制將成為監(jiān)督監(jiān)察委員會偵查權的主要方式。

四、結語

國家監(jiān)察體制改革作為事關全局的重大政治體制改革，從根本上打破了職務犯罪案件的處理模式，將職務犯罪偵查權從檢察機關剝離，并入監(jiān)察委員會，變“二元化”為“一元化”，改“雙軌制”為“單軌制”，整合資源，集中力量，擴大范圍，全面打擊職務犯罪，展現(xiàn)了我黨“法治反腐”的決心和信心。但改革后的新機關位高權重，急需通過強力的監(jiān)督制約機制將體量巨大的權力關在制度的籠子里，否則如脫韁野馬，不僅適得其反，而且貽害深遠。雖然原本憲制框架下已有人大監(jiān)督、自我監(jiān)督、社會監(jiān)督等等方式，但考慮到職務犯罪偵查的復雜性和監(jiān)察委員會的特殊性，筆者認為還需在刑事程序內增加司法審查機制和律師參與機制，并在一定程度上提高兩院黨內地位，以期達到法權平衡和保障人權之目的。國家監(jiān)察體制的創(chuàng)設雖意義深遠，但畢竟草創(chuàng)未就，很多方面并未來得及深入研討，在與司法機關銜接等方面仍需完善，要真正達到“集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效”且平穩(wěn)合法運作的長效反腐機制仍有很長的路要走。

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[2]何家弘.論反腐敗機構之整合[J].中國高校社會科學,2017，(1)．

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