文 （中共遵義市紅花崗區(qū)委黨校，貴州遵義 563000）

內容提要：十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對加快推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。然而，農(nóng)村基層政權建設是脫胎于改革開放后的國家權威秩序，其本質是權力的一元觀，強調國家對社會的動員控制能力和財稅資源汲取能力。進入新時代后，由于體制機制的慣性，基層政權并沒有完全脫離于原來的治理邏輯。在基層政權的建設中存在三個困境：基層政權的公共性流失導致政府和群眾利益的沖突、基層政權內卷化和基層政權結構一元化的特征?；鶎诱嘧叱隼Ь潮仨殘猿终腿罕娎嬉惑w化建構、制度化建設確保制度運轉起來和強化社會權威來源，打破國家對權力的壟斷。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把“三農(nóng)”作為工作的重點，推進農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目偡结樅涂傄?，健全和完善城鄉(xiāng)發(fā)展政策和機制建設，統(tǒng)籌推進農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設。鄉(xiāng)村在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮著基礎性作用，隨著改革開放的深入，鄉(xiāng)村的社會結構、觀念意識和生活方式都發(fā)生了廣泛而深刻的變革。中國正處于全面建成小康社會的決勝期，避免發(fā)展過程中暴露出“阿喀琉斯之踵”加強鄉(xiāng)村基層政權建設是其應有之義。鄉(xiāng)村基層政權是國家治理的基礎，承載了鄉(xiāng)村公共管理、公共服務和社會發(fā)展的兜底功能。進一步講，鄉(xiāng)村基層政權建設為良好的民主、法制、自治的結構性關系奠定基礎，確保國家和社會內涵和權利邊界。鄉(xiāng)村主體有效分享社會空間和政治資源的支配權，在社會契約化的基礎上實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法制化和制度化。

一、基層政權建設：從權威到自治

基層政權是指國家在城鄉(xiāng)直接面對社會進行社會管理和政治統(tǒng)治的最低一個層級的政權組織。傳統(tǒng)的基層政權建設是一種權威建設，源于國家對社會控制的理念，是建立在政府權力和政治權力對社會的控制、支配和統(tǒng)治的邏輯關系上，是一種單中心的權威結構。社會秩序一元觀必然將社會至于權威控制之下，讓鄉(xiāng)村社會依附于國家權力，國家就成功的代替了所有的領域，成為配置性和權威性資源的中心。我國已經(jīng)進入新時代，原有的權威治理模式已不適合鄉(xiāng)村振興的要求，權利、責任和義務已轉變成從“身份到契約”，基于自由合意產(chǎn)生的共同體意識逐漸發(fā)展。社會規(guī)則和公共規(guī)則的自治已深入人心，逐步發(fā)展成為鄉(xiāng)村基層政權建設的新目標。

基層政權現(xiàn)代化建設始于清末在 “皇權不下縣”權力結構中，基層權威的維持和維系有賴于宗族、血緣和鄉(xiāng)紳，他們共同分享著地方權力，整合與協(xié)調國家與地方的關系和利益。從晚清到民國時期，國家依靠“鄉(xiāng)村經(jīng)紀體制”管理鄉(xiāng)村，這些寄生于國家與鄉(xiāng)村社會罅隙之間“國家經(jīng)紀”導致國家權威在基層社會的缺失。［1］基層治理是國家建設的功能實現(xiàn)部分，目標是重塑社會，強化社會動員能力、國家財稅汲取能力和社會控制能力。近代國家基層政權建設集中體現(xiàn)在官僚行政化，加強對基層的控制。然而，受困于傳統(tǒng)封建勢力和集權體制內的混亂邏輯導致基層政權建設能力不足，不能把所有權力納入到國家權威中。近代自民國以來的各種改革和改良運動，都是權威秩序覆蓋自生秩序的過程，國家通過機構設置把地方納入到國家權威當中，服務于國家政權建設，也就是費孝通先生所說的“規(guī)劃的社會變遷”。這個時期國家處于社會組織化水平低下且地方基層政權處于初級社團層次上，基層政權自治建設沒有活力。新中國成立后，國家經(jīng)過一系列改造運動實現(xiàn)了對基層政權的無邊界延伸，造成社會結構分化低，社會主體性喪失，基層政權建設也面臨一系列轉變。在農(nóng)村實行人民公社制度，在城市實行街居制和單位制，國家徹底實現(xiàn)了對城鄉(xiāng)的全覆蓋，基層政權處于國家權威的現(xiàn)代再造之中。［2］在國家與公民權利建設方面，國家一直積累權威強化權力，以結構集中來管控公民權利，基層政權自治建設空間被擠壓。權威主義模式依靠掌握的資源和能力投入到競爭性與經(jīng)營性的活動中，并通過強制力來維系社會的穩(wěn)定，用政治整合替代社會整合。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟結構的調整，國家獲得的財稅汲取能力更強了，經(jīng)濟發(fā)展動力更足了。這瓦解了人民公社時期的權力結構，重塑了國家權威機器，國家與社會的關系發(fā)生了微妙的變化，隨之而來的就是基層政權自治建設空間的擴大。然而，基層政權自治建設也是有限制和條件的，它仍然具備兩個特征：一是將基層社會納入國家體制，一個是國家權力位移向下延伸。十九大以后，中國進入了新時代，這也就意味著基層政權的治理結構和功能也要發(fā)生新的變化，尋求有效的公共治理之道和多元的自治力量?；鶎诱嘧钪饕淖饔檬翘峁┕卜蘸凸伯a(chǎn)品，在法制框架下建構自治協(xié)商與合作關系?；鶎诱嘧灾沃卫矸绞胶椭卫砝砟疃家l(fā)生實質性的變化，社會自治空間逐漸擴大，社會自治力量的組織化成長有利于利益共享和價值共享，重塑政治共同體意識，增強基層政權的合法性，降低社會不穩(wěn)定因素。

二、基層政權建設的困境：公共性流失、內卷化和權威秩序一元化

中國進入新時代意味著體制轉軌、社會轉型和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變都加快了，農(nóng)村社會也發(fā)生了深刻變化，在全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，“三農(nóng)”事業(yè)和產(chǎn)業(yè)必將發(fā)生翻天覆地的變化?；鶎诱嘧鳛閲艺嗌窠?jīng)的末梢，既是基本的治理單元也是生產(chǎn)生活的基本單元，因此加強基層政權建設必須要提高治理能力的現(xiàn)代化建設。然而，中國農(nóng)村基層政權建設卻面臨“結構性退化”問題——夾在國家與社會之間形成一個“自立性”的共同體。也就是說，國家向農(nóng)村投入社會資本，但是基層政府卻以“理性經(jīng)紀人”角色來計算和控制國家資本的使用和流向，造成了基層政權“與民爭利”的現(xiàn)象。歸結起來就是由于基層政權建設存在困境，介于國家和地方的兩邊裹挾國家和社會利益，離間了國家-地方政權權威的一體性建構，主要表現(xiàn)在公共性流失、內卷化和權威一元化。

（一）公共性流失：自利性與公共性的沖突

按照西方社會契約論的思想，政府是個體放棄部分權利集體契約的結果，本質上是以價值本位為立場，原子化個體集合的產(chǎn)物，其目的是維護所有人的利益，也即公共利益。政府“沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利”，［3］她結束了原始社會“一切人反對一切人戰(zhàn)爭”的狀態(tài)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，政府逐漸取代了國家在社會中的地位，但是其基本特性——公共性沒有發(fā)生變化。所謂政府公共性，就是指政府產(chǎn)生、存在的目的是為了維護公共利益，實現(xiàn)公共目標，履行公共服務職能以及為自身和社會創(chuàng)造以公益精神為核心的意識形態(tài)。［4］從價值取向上強調公共利益最大化，克服私人利益和利益部門化；從權力運行上強調公平正義，維護社會健康持續(xù)發(fā)展。然而，在現(xiàn)實鄉(xiāng)村生活中，鄉(xiāng)村政權建設存在著無法克服的困境和障礙——追求自身利益最大化與追求公共利益最大化的沖突。這里，自利性和公共性沖突包含著兩個層面：一是行政官員個人的利益與公共性的沖突；另一個是行政部門與公共性的沖突。第一個層面，政府公共性是解決最普遍的問題，提供公共服務和公共產(chǎn)品，但最終都會落到人的概念中，“人不是抽象的蟄居于世界之外的存在物。人就是人的世界，就是國家、社會。”［5］都有自己的意志和追求。一方面，作為自然人和自然存在物，不能脫離動物本性特征——趨利避害是生存法則，都會存在“理性的無知”；另一方面，作為社會經(jīng)濟人，通過自身掌握的資源和信息最大化實現(xiàn)自身利益——配置資源以實現(xiàn)自身利益“帕累托最優(yōu)”。所以，個人利益和公共利益不可避免的產(chǎn)生矛盾甚至是沖突。筆者在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查中發(fā)現(xiàn)，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部為了一己之私，裹挾政權的公共性為自己和機構牟利。有的挪用公款吃喝，有的亂設收費項目，追求自身利益的最大化取代了公共性中的“善”，公共性成為他們損公肥私最好的遮蓋物。第二個層面就是存在著部門利益化的現(xiàn)象，也即代理人假設現(xiàn)象，私利權力單位對政府公共性的分解是部門利益化的實質。政府實行的自上而下的多級代理形式，上級指導下級開展工作，每一級都要處理上級與下級的關系，基層政權處于最底層，但是也有自身的利益。在上級和民眾監(jiān)督有限和信息失真情況下，基層政權就要保持有限理性，在監(jiān)督和信息盲區(qū)設置障礙，在追求本部門利益最大化的驅動下不作為，缺少回應性，亂用法律，與民爭利，侵犯農(nóng)民的合法權益，這些自利性和公共性的對立和沖突都會造成公共性的流失。

（二）基層政權內卷化

“內卷化”一詞最早是吉爾茨在研究水稻中使用的，是指文化模式到達一定程度上不能轉化為更高一層的模式。杜贊奇把“內卷化”概念引申到國家層面，提出了“國家政權內卷化”的概念，按照他的理解是指國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會與社會關系——來擴大其行政職能。［6］當前，鄉(xiāng)村基層政權也陷入了“內卷化”的怪圈，形成了特定的路徑。鄉(xiāng)村基層政權在響應國家層面進行改革的號召中，只是簡單地置換為運動化的走場，其運轉的功能和結構只能勉強維持再生產(chǎn)力，導致前進動力不足，粘滯基層政權發(fā)展。這種內卷化具體表現(xiàn)為公司化的功能定位、運動化的運轉機制和碎片化的權威機構。［7］在公司化的定位中，現(xiàn)有的政治考核體系中，GDP的增速和總量是最關鍵的指標和激勵機制，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領導人動用各種手段和資源優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟，外來投資者成為基層領導人的香餑餑，忽略了當?shù)鼐用竦睦嬖V求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權具有鮮明的自主性，為了自身利益的發(fā)展既可以利用國家的資源，又可以逃避公眾和社會的監(jiān)督。在運動化的行為中，合法的程序、合理的制度與守法的人員構成了現(xiàn)代官僚制度結構，基層政權在執(zhí)行國家政策和方針時，其職能表現(xiàn)出運動化的特征。改革在中國已經(jīng)是常態(tài)，卻以動員的方式進行。運動化模式在一定歷史期是合理的，但是現(xiàn)階段，隨著政治文明的發(fā)展，以特定的動員模式取代常規(guī)的管理形成此起彼伏的運動在基層政權中卻屢見不鮮，而且還有愈演愈烈之傾向，這不是從下而上自動生成的民間之力，而是依靠國家政權自上而下的強力，國家的政策在基層演化為一次性消費的“運動”。在碎片化的權威中，鄉(xiāng)村政權存在著價值亞文化，對上級的服從是象征性的。當上級政策侵犯了基層政權利益的時候，應然狀態(tài)是上下級基于共享價值觀來完成，但是基層認同減少開始形成自己的基層文化和價值，導致出現(xiàn)內在的割裂。

（三）基層政權結構：一元化權威秩序

在帝制時代皇權、縣衙和鄉(xiāng)紳共同分享地方權力，形成有限的“自治”，通過習俗、道德自律和一些儀式構成了 “權力的文化網(wǎng)絡”。新中國成立后，經(jīng)過一系列改革和社會運動，原有的“共治”模式被打破，鄉(xiāng)村政權確立，在國家強制權力的支配下，形成了黨政一元化的權威政權結構，或者說是國家的全能主義模式。改革開放以后，隨著經(jīng)濟的發(fā)展社會呈現(xiàn)出利益分化和結構分化的特征，全能主義逐漸變成了權威主義模式，社會雖然有自治形式的進步，但仍然是政府主導的多元力量的治理，其本質并沒有發(fā)生變化，仍然是一元化權威結構，基層社會治理沒有確立在個人權益的自治秩序上。十九大后，中國社會主要矛盾發(fā)生了根本性的變化，國家提出了全面振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的目標，社會結構的變遷形成社會分化促進多元利益群體的出現(xiàn)，但是由于體制機制的慣性，基層政權的治理思維和方式?jīng)]有及時做出動態(tài)性的調整，對多元利益群體的硬性沖擊會很大。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，鄉(xiāng)村整體性結構進行著動態(tài)的分化與整合，多元的利益主體正頑強的表達著自己的權利，基層一元權力面臨很大的挑戰(zhàn)，如果不能協(xié)調好一元權力和多元結構之間的關系，那么鄉(xiāng)村社會發(fā)展將面臨很大的壓力。但是其中的悖論是：既要適應鄉(xiāng)村多元的發(fā)展態(tài)勢又要加強基層黨政一元權力，存在著難以克服的結構性張力?，F(xiàn)實表現(xiàn)為基層黨政一元化權威不能應對社會公共空間的多元變化，在權威結構定義域范圍內的函數(shù)中不能滿足社會值域的變化。簡而言之，面對新興的社會力量，基層政權權威結構沒有發(fā)生實質性的變化?；鶎诱嗍菄覚嗤诘胤降耐暾员憩F(xiàn)，既是一個獨立的文化單位也是一個行政單位，其治理基層方式是一元化權威汲取資源和社會控制，表達的仍然是鄉(xiāng)村社會結構集中化、基層自治政權行政化和國家社會一體化，其背后的邏輯是國家保持對社會資源和權力的配置。

三、基層政權建設的出路：公共性建設、制度化與社會自治

在國家實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，農(nóng)村基層政權建設既是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分也是解決基層政府權威與社會沖突的必要條件。核心的要素是解決橫亙在基層政權逐利與農(nóng)民保利的鴻溝，也即找到政權建設與社會建設保持動態(tài)平衡的“阿基米德點”，在強化黨政權力的同時確保政權合法性的提升，摒棄修昔底德式的二元對立結構——政治權威衰落必將導致社會力量崛起，建構多元的合作治理格局才是基層政權建設的根本出路，可以從以下三個方面來闡釋說明。

（一）公共性建設：利益一體化

公共性是政權存在的合法性依據(jù)，即政府存在、發(fā)展和產(chǎn)生的目的都是為了公共服務、公共目標和公共利益，基層政權制度設計要以公共性作為其根本出發(fā)點和原則。建構基層政權公共性要樹立政府與農(nóng)民利益一體化的價值標準，避免政府出現(xiàn)自利性的傾向。一方面，為維護基層穩(wěn)定國家必須限制基層政權的權力，防止基層政權與民眾的沖突；另一方面國家又要依賴基層政權管理社會秩序，支持基層權威的合法性，國家始終處于兩難境地，這就是基層政權的公共性和自利性內在沖突邏輯。因此，就要找到契合權威與社會利益銜接點，建構利益一體化的社會。首先就要限制政府權力，把過去的“命令—服從”的單軌統(tǒng)治模式轉變?yōu)楝F(xiàn)在的“服從—同意”的雙軌協(xié)商政治，提高政府公信力。在憲法和法律允許的范圍內把政府權力規(guī)范在志愿失靈和市場失靈的領域，進一步強調政府權力扎根在基層民眾中，保障民眾權利成為社會共同體的價值訴求；其次是政治信任的建構，培養(yǎng)政府的回應能力。政府應保持信息和資源的透明，政府的目標要與民眾保持高度一致，民眾有意愿參與到政府的公共決策中去，充分調動他們的積極性和參與性，將參與的熱情與公共管理活動有機地結合起來，不做“沉默中的大多數(shù)”，這樣才有利于政權的合法性建設；最后是加強民主建設，擴大民主參與，把民眾個人價值取向建構在權力支配關系上，通過有效的民意表達和民主協(xié)商將民眾的自治精神和自制能力轉移到基層治理的過程中來，確保公意有效的嵌入到基層社會的治理結構中。因此，公共性的建設就要保證民意在政策過程中的有效表達，建構民主化的公共服務結構和科學化的權力結構，實現(xiàn)政府與民眾利益的最大化。

（二）政府制度化：使制度運轉起來

制度是調節(jié)和規(guī)范政府行為的重要因素，一方面可以按照理性計算設置“恰當性邏輯”來明確政府的合理邊界，限制政府恣意的行為；另一方面可以明確責任和義務，通過象征性文化、價值觀念和強制手段來降低成員的逆向行為。政府制度化主要強調政府制定的政策和制度被廣泛的接納和認同，且價值觀被穩(wěn)定性輸入的過程。在制度化的過程中，建設有限的權威結構并不斷調整與其他社會主體的關系，最大限度地約束基層權威對個體利益的侵犯，強化參與的制度化建設。對政府而言，制度化不僅保持行政體系的統(tǒng)合性與凝聚力，而且可以更好地吸納政治群體的意見和建議，有利于政權內部結構和功能的有機協(xié)調。從基層政權與外部環(huán)境來說，要適應社會環(huán)境的變化并及時做出回應，提高政權應對挑戰(zhàn)的應激性和動態(tài)性；從政權內部結構來說，制度化表現(xiàn)在縱向和橫向關系上，確保不同部門之間、上下級關系之間保持利益的一致性。對基層民眾而言，制度化意味著參與地方事務管理和治理就要通過有效的渠道與合法的方式，社會的分化導致利益多元群體的分化，這就意味著要滿足大多數(shù)人的利益訴求，用制度化的方式驅動公民社會的成長。政府制度化目的就是讓制度運轉起來，防止基層權威出現(xiàn)“縱向碎片化”與“橫向碎片化”現(xiàn)象，要求在政治上匯聚民意，在行政上依法辦事，在文化上建設鄉(xiāng)土文明，在制度框架內厘清國家與社會的邊界，把基層群眾的權利建構在政府與社會的法定制度內，增強基層社會的創(chuàng)新活力，切實維護好、發(fā)展好基層群眾的權益。

（三）基層社會自治：強化社會授權來源

基層社會自治是社群的集合體在一個結構分化和分權的條件下實現(xiàn)“自己統(tǒng)治自己”的治理形式，是一個和集體土地產(chǎn)權發(fā)生關系并擁有“成員身份共同體”的自治概念，既是治理現(xiàn)代化的含義也是社會民主的實質內容。自治秩序的建構建立在公共規(guī)則秩序上，權威行動和自治秩序確立在共建共享的原則上。加強基層社會自治是有效應對基層權威一元化的根本途徑，也是實現(xiàn)社會治理結構轉型的基礎性條件，即從國家自上而下授權的單中心秩序過渡到社會授權自下而上的多中心秩序，強調基層“草根權威”的塑造。強化社會授權來源有三個含義：一是主體的多樣化，基層政權作為多元治理的一個組成部分，最主要的功能和作用是提供公共秩序和公共安全，與其他社會主體是一種平等合作的關系；二是權威來源的多樣化，政府并不是唯一的權力中心，市場、社會都是權力的來源，在不同領域內發(fā)揮不同的作用；三是自治原則，國家提供法律保障，社會保護和尊重居民的權利，個人有結社權并有適用的普遍規(guī)則來決定自己事務。強化社會授權來源，一方面，體現(xiàn)了葛蘭西“公民社會”的本質意義，能夠遏制國家公權力的惡，實現(xiàn)對國家權威的制衡；另一方面，社會授權可以有效應對“政府失靈”的尋租現(xiàn)象，有效解決“地方法團主義”傾向。加強基層社會自治目的是改變基層權威對社會的主導地位，建構有限的政府、有邊界的市場與自組織的社會相互制衡良性互動，［8］形成一個多元民主動態(tài)穩(wěn)定的自治秩序。

四、小結

全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎在農(nóng)村，農(nóng)村建設的關鍵在基層政權與社會的關系，這就是說處理好基層政權建設與農(nóng)村社會是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。充分理解實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景和實質是理順鄉(xiāng)村振興與城市發(fā)展、基層政權建設和鄉(xiāng)村發(fā)展的關鍵，基層政權建設要打破原來的權威結構，在一個結構分化和利益分化的時代，既要維護基層黨政權威的合法性，又要保持社會的穩(wěn)定。在這里基層政權建設的意義就在于：厘清農(nóng)村現(xiàn)實生態(tài)狀況，通過自身的制度化建設來實現(xiàn)對傳統(tǒng)政治權威的超越，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施。