張琪琪 涂靜云 羅悅明 沈永剛

[摘 要] 當(dāng)前，面對(duì)越來越多的奶粉質(zhì)量安全問題，分析奶粉質(zhì)量產(chǎn)生問題的各種根源已然成為當(dāng)務(wù)之急。為了完善我國(guó)的奶粉市場(chǎng)，重拾消費(fèi)者的信賴，從政府、企業(yè)、消費(fèi)者三方面分別分析了我國(guó)奶粉質(zhì)量安全的狀況及應(yīng)對(duì)建議，政府應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)完善市場(chǎng)監(jiān)督體系，尤其是對(duì)奶源的監(jiān)管，以及生產(chǎn)過程的監(jiān)管；提高企業(yè)對(duì)嬰幼兒奶粉的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，加大對(duì)不法商家的懲戒力度，讓他們對(duì)法律心生敬畏，生產(chǎn)出高質(zhì)量的奶粉，讓每一個(gè)消費(fèi)者都能吃上安全健康的奶粉，提高顧客的信任度；消費(fèi)者要增強(qiáng)保護(hù)意識(shí)和提高維權(quán)意識(shí)。

[關(guān)鍵詞] 奶粉；奶源；法律法規(guī)；監(jiān)管

[中圖分類號(hào)] F740 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）03-0080-02

一、研究的背景

（一）乳制品行業(yè)快速發(fā)展的需求

近年來，隨著居民保健意識(shí)、收入水平大幅度提高，以及人們?cè)絹碓街匾暯】担沟脟?guó)內(nèi)奶粉產(chǎn)品的需求不斷增加，奶粉產(chǎn)品的質(zhì)量被要求得越來越嚴(yán)格，奶粉日益增長(zhǎng)的數(shù)量也越來越多。

（二）國(guó)家政策的支持

2013年以來，國(guó)家出臺(tái)了很多關(guān)于乳制品行業(yè)監(jiān)管的政策，如對(duì)奶粉企業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管，提高奶粉生產(chǎn)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格追究商家的相關(guān)法律責(zé)任等等。從對(duì)企業(yè)的影響來看，奶粉產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策引起了巨大變革，導(dǎo)致一部分規(guī)模較小的乳制品生產(chǎn)商退出市場(chǎng)。同時(shí)我國(guó)起草了嬰幼兒配方乳分產(chǎn)品配方的相關(guān)法律法規(guī)，要求加大監(jiān)管力度，提出2020年集中度要超過80%，培育具有國(guó)際影響力的國(guó)產(chǎn)品牌。

（三）嬰幼兒奶粉質(zhì)量問題頻繁出現(xiàn)

2008年三聚氰胺事件造成了非常嚴(yán)重的社會(huì)影響，對(duì)奶粉行業(yè)也造成了巨大的打擊，至今國(guó)人提起三聚氰胺還是心驚肉跳。另外，還有眾多國(guó)產(chǎn)品牌都被卷入其中。從此，國(guó)產(chǎn)奶粉在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)一落千丈，外國(guó)的奶粉趁虛而入，搶占市場(chǎng)大部分份額。但其實(shí)在那場(chǎng)風(fēng)暴中，進(jìn)口品牌中的雅培、雀巢和美贊臣也被牽涉其中。三聚氰胺事件以后，嬰幼兒奶粉的質(zhì)量安全問題在消費(fèi)者中留下了深刻的影響，很多人對(duì)國(guó)內(nèi)奶粉產(chǎn)品失去了信心，轉(zhuǎn)向購(gòu)買國(guó)外奶粉。因而，國(guó)產(chǎn)奶粉市場(chǎng)的地位搖搖欲墜。

二、奶粉質(zhì)量安全現(xiàn)狀分析

（一）企業(yè)存在的問題

1.目前我國(guó)奶源存在的安全問題相當(dāng)突出，由于優(yōu)質(zhì)原料奶稀缺導(dǎo)致乳制品供應(yīng)不足。當(dāng)下從我國(guó)的奶源采集情勢(shì)來看，相當(dāng)多原料奶依然靠原始人工采集。由于奶農(nóng)對(duì)天然放牧為主的奶牛沒有實(shí)行統(tǒng)一的疫病預(yù)防措施，因此奶牛的患病幾率極高，這就導(dǎo)致奶農(nóng)為了降低奶牛患病機(jī)率，過多的使用抗生素，此種情況直接導(dǎo)致我國(guó)原料奶很多存在細(xì)菌、抗生素嚴(yán)重超標(biāo)的現(xiàn)象。

2.檢驗(yàn)設(shè)備的陳舊、檢測(cè)手段嚴(yán)重老化以及生產(chǎn)技術(shù)落后導(dǎo)致大量添加物質(zhì)根本無(wú)法被檢測(cè)出來，大量不合格奶粉涌入市場(chǎng)，致使奶粉產(chǎn)品安全事故頻發(fā)。我國(guó)關(guān)于奶粉相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)都是在十多年前制定的，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

3.部分企業(yè)只看重宣傳投入，不重視企業(yè)社會(huì)責(zé)任。還有許多不法商家為了追逐盈利，不注重奶粉產(chǎn)品質(zhì)量的安全。國(guó)內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)廣闊且復(fù)雜多變，競(jìng)爭(zhēng)激烈，如果僅依靠產(chǎn)品細(xì)化就無(wú)法擴(kuò)展市場(chǎng)。

（二）政府監(jiān)管缺位

1.監(jiān)管體制不明確，產(chǎn)品信息機(jī)制落后。當(dāng)下國(guó)內(nèi)食品安全監(jiān)管方式分散，不集中。這種監(jiān)管方式權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管效率低下，出現(xiàn)大量監(jiān)管漏洞。乳制品生產(chǎn)監(jiān)管方面出現(xiàn)真空地帶，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。乳制品信息跟蹤機(jī)制落后，生產(chǎn)者和消費(fèi)者不能及時(shí)得到奶源的反饋信息，使得政府監(jiān)管手段落后于生產(chǎn)和消費(fèi)。

2.宏觀調(diào)控的不徹底以及企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)。在廣告方面上，企業(yè)投入過多的資金，雖然暫時(shí)品牌效益良好，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，奶粉質(zhì)量安全問題使得消費(fèi)者失去對(duì)國(guó)內(nèi)奶粉的信任，同時(shí)也失去了市場(chǎng)價(jià)值。

（三）消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)較弱

1.消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)薄弱。在日常生活中，大部分消費(fèi)者買到偽劣產(chǎn)品或在使用商品的過程中受到傷害就自認(rèn)倒霉，不采取法律手段積極維護(hù)自身合法權(quán)益；尤其是在偏遠(yuǎn)地區(qū)，消費(fèi)者買到了不合格的商品，享受不到相應(yīng)的服務(wù)，或者是小額消費(fèi)時(shí)，出于怕麻煩，以及問題得不到解決反而惹禍上身或是投訴時(shí)間長(zhǎng)到法院起訴更是難于進(jìn)行等種種原因的考慮，因此大多選擇息事寧人，沒有到食品監(jiān)管部門去檢舉投訴。

2.消費(fèi)者對(duì)商品質(zhì)量要求不高。很多奶粉生產(chǎn)商為了謀取利益生產(chǎn)出未經(jīng)合格驗(yàn)證的產(chǎn)品，致使消費(fèi)者身體健康受到嚴(yán)重威脅。

（四）相關(guān)法律體系不完善，監(jiān)管不到位

1.《食品安全法》及其配套體系不夠完善。隨著《食品安全法》的施行，其不完善之處逐漸暴露出來，有些問題還較為嚴(yán)重，例如法律規(guī)定過于龐雜，長(zhǎng)時(shí)期未修訂，實(shí)際操作薄弱，一些食品相關(guān)法律法規(guī)的修正落后于市場(chǎng)發(fā)展，適應(yīng)不了現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)的需求。由于奶粉的相關(guān)法律不能及時(shí)出臺(tái)，不能產(chǎn)生規(guī)范和協(xié)調(diào)作用，尤其是當(dāng)不良的社會(huì)關(guān)系形成，再用法律禁止就出現(xiàn)法不責(zé)眾的現(xiàn)象。一些食品安全用語(yǔ)的釋義欠科學(xué)不準(zhǔn)確，許多重要概念在法律中未提及或未給予相關(guān)釋義，造成了在執(zhí)行法律時(shí)常有歧義偏差，甚至出現(xiàn)無(wú)法可依、有法難依的尷尬局面。

2.奶粉安全監(jiān)管體制不健全。一是部門之間職責(zé)不清。導(dǎo)致管理重疊，政出多門、互相矛盾、管理缺位。從表面上看，多部門分段實(shí)施監(jiān)管，奶農(nóng)自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品基地不納入市場(chǎng)主體監(jiān)管，奶站也可以得到多重保障，但在實(shí)際監(jiān)管過程中重復(fù)監(jiān)管和漏管問題較為嚴(yán)重。二是缺乏長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制。一直以來我國(guó)流行的是長(zhǎng)期性、遍布性的監(jiān)管模式，往往是出現(xiàn)問題了，釀成后果了，才開展一次大規(guī)模的執(zhí)法活動(dòng)，沒有一個(gè)理性的長(zhǎng)期有效的監(jiān)管機(jī)制。三是食品質(zhì)量安全準(zhǔn)入制度沒有完善，導(dǎo)致一些劣質(zhì)奶粉大量涌入市場(chǎng)。

3.法律威懾力不夠。以罰代刑缺乏足夠的威懾力，由于懲罰過輕，生產(chǎn)者和銷售者無(wú)視法律的威嚴(yán)，在市場(chǎng)上興風(fēng)作浪，違法謀取較高利益。各執(zhí)法部門對(duì)違法問題只限于事后追究，只有在出現(xiàn)食品事故后，對(duì)違法企業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰或責(zé)令其整頓調(diào)整。國(guó)外對(duì)于食品生產(chǎn)出現(xiàn)侵權(quán)違法行為懲罰較重，而國(guó)內(nèi)對(duì)食品生產(chǎn)出現(xiàn)侵權(quán)違法行為懲罰較輕，致使生產(chǎn)者和銷售者肆意妄為，無(wú)視法律，不負(fù)責(zé)任。

三、相關(guān)法律建議及對(duì)策

（一）對(duì)于企業(yè)

1.完善行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)嬰幼兒乳品這樣關(guān)乎生命安全健康的產(chǎn)品，有關(guān)部門應(yīng)盡快提高生產(chǎn)許可證頒發(fā)條件。同時(shí)，完善市場(chǎng)行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提高嬰幼兒乳品企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格審核嬰幼兒乳品加工企業(yè)，堅(jiān)決取消技術(shù)裝備水平低、不具備生產(chǎn)條件、質(zhì)量控制體系不健全、產(chǎn)品質(zhì)量無(wú)保證的企業(yè)的生產(chǎn)資格。

2.加大市場(chǎng)監(jiān)管力度。相關(guān)食品行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)修改并制定本行業(yè)自律規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)新聞媒體輿論宣傳引導(dǎo)作用，堅(jiān)決抵制惡意炒作，嚴(yán)厲打擊負(fù)面消息，加強(qiáng)公眾參與意識(shí)，達(dá)到多管齊下、共同建立維護(hù)正常市場(chǎng)秩序的目地。相關(guān)政府職能部門加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管秩序，加大維護(hù)力度。各相關(guān)行政執(zhí)法部門應(yīng)協(xié)調(diào)配合，明確各部門之間相互職責(zé)，匯聚多重力量，避免監(jiān)管事項(xiàng)分散，監(jiān)督不明、執(zhí)法重復(fù)，真正落實(shí)各部門在奶粉產(chǎn)品監(jiān)管中的作用。

（二）對(duì)于政府

1.制定相應(yīng)的法律法規(guī)。從立法方面應(yīng)盡快制定出一部關(guān)于奶粉安全的相關(guān)法規(guī)，加大當(dāng)下法律法規(guī)的執(zhí)法力度，統(tǒng)籌兼顧，建立食品安全衛(wèi)生的長(zhǎng)效機(jī)制，達(dá)到食品安全的有效保護(hù)；進(jìn)行社會(huì)信用體系建設(shè)，落實(shí)規(guī)范市場(chǎng)秩序的長(zhǎng)效機(jī)制；對(duì)于違法商家和造假分子應(yīng)加大懲罰性損害賠償責(zé)任和刑事責(zé)任追究力度，制定相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)有必要盡快修訂食品衛(wèi)生法處罰條款，進(jìn)而與現(xiàn)有刑法的相關(guān)條款銜接。另外應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和我國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)食品部門加快修訂現(xiàn)行的《嬰幼兒食品》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及其檢驗(yàn)方法，從而適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

2.加強(qiáng)政府監(jiān)督管理體系建設(shè)。首先，確定監(jiān)管職責(zé)。針對(duì)當(dāng)前食品安全的突出問題和存在的監(jiān)管空隙，對(duì)于多環(huán)節(jié)、跨部門監(jiān)管不力的實(shí)際情況制定相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，從而確保各相關(guān)部門明確其職責(zé)。其次，建立食品安全監(jiān)管機(jī)制。圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，學(xué)習(xí)西方的成功經(jīng)驗(yàn)，建立適合中國(guó)特色由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立性較強(qiáng)的食品安全監(jiān)管機(jī)制——國(guó)家食品安全機(jī)制。統(tǒng)籌食品產(chǎn)業(yè)鏈，研發(fā)食品質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，組織協(xié)調(diào)各部門具體實(shí)施，確保政府監(jiān)管到位，加快政府職能轉(zhuǎn)變，解決職能越位、缺位、錯(cuò)位等問題。最后，加強(qiáng)輿論監(jiān)督。充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督作用，保障公眾的知情權(quán)，同時(shí)借助媒體力量向公眾傳達(dá)正確的信息，消除公眾不必要的恐慌，從而促使我國(guó)食品安全監(jiān)管進(jìn)一步發(fā)展。

3.明確政府市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)限。我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的混合經(jīng)濟(jì)，但這并不意味著所有行業(yè)都由市場(chǎng)來調(diào)節(jié)，也有政府的宏觀調(diào)控。面對(duì)市場(chǎng)失靈，需要政府干預(yù)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控，但是政府干預(yù)有時(shí)也會(huì)失靈。所以必須明確政府管理權(quán)限范圍，政府需在干預(yù)的范圍內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)管，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮積極作用。結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，市場(chǎng)不需要干預(yù)的，就由市場(chǎng)自己去解決；市場(chǎng)不能解決的，由政府去進(jìn)行干預(yù)指導(dǎo)。政府不僅應(yīng)當(dāng)努力創(chuàng)造市場(chǎng)的良好外部環(huán)境，而且要加強(qiáng)自身建設(shè)，適時(shí)干預(yù)，防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]