滕艷軍

檢察機關提起行政公益訴訟是檢察機關行使法律監(jiān)督權、履行法律監(jiān)督職能的新方式,對于促進行政機關依法正確履行職責、有效保護國家利益和社會公共利益具有重要意義。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù),截至2017年12月,全國檢察機關共發(fā)現(xiàn)行政公益案件線索24888件,辦理行政公益訴前程序16457件,提起行政公益訴訟1159件,人民法院一審結案862件。從訴訟結果來看,人民法院一審結案的862件行政公益訴訟案件中,檢察機關勝訴858件,敗訴4件(裁定駁回起訴2件、判決駁回訴訟請求2件)。①徐全兵：《檢察機關提起行政公益訴訟的職能定位與制度構建》,載《行政法學研究》2017年第5期。雖然人民法院一審結案的行政公益訴訟案件多數(shù)以檢察機關勝訴方式結案,但檢察機關敗訴的四件行政公益訴訟案件也暴露了檢法兩院在公益訴訟裁判的具體形式、訴前程序與訴訟程序的對接、舉證責任和證明標準、判決確認違法與撤訴的選擇適用、二審程序啟動及與審判監(jiān)督程序的銜接等具體問題方面,以及在案件法律適用標準與現(xiàn)實考量標準平衡把握方面的分歧和矛盾,值得我們進行思考和研究。

一、檢察機關敗訴案件基本情況與裁判理由評析

案件一：A縣檢察院訴A縣建設和環(huán)境保護局不履行法定職責案。A縣檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)A縣建設和環(huán)境保護局在查處九龍鎮(zhèn)無牌養(yǎng)豬場非法排污違法行為中怠于履職,于2016年4月立案查處。2016年5月,A縣檢察院向A縣建設和環(huán)境保護局發(fā)出督促履職的檢察建議,但該局并未依法履行職責。經(jīng)上級檢察院批準,2016年11月,A縣檢察院依法向A縣法院提起行政公益訴訟。2017年7月,A縣法院作出行政裁定,駁回公益訴訟人A縣檢察院的起訴。理由為：A縣檢察院要求A縣建設和環(huán)境保護局在一定期限內(nèi)履行法定職責,對位于九龍鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)所有未依法取得排污許可證而排放污染物、未建設污染防治配套設施即投入生產(chǎn)、使用的無牌生豬養(yǎng)殖場依法立案,對違法當事人作出責令停止排放污染物、罰款、查封扣押造成污染物排放的設施設備等訴訟請求,針對的是一類行為,與行政訴訟法“一事一訴”的原則相悖,A縣檢察院的訴訟請求不具體、不明確,不符合行政案件的受理條件。A縣檢察院雖然對上述理由不予認可,但鑒于A縣建設和環(huán)境保護局已對76家(起訴時為89家)生豬養(yǎng)殖場作出行政處罰,從節(jié)省訴訟資源及再次拆案起訴的現(xiàn)實意義考慮,未對該裁定啟動二審。

裁判理由評析：本案中A縣法院強調(diào)“一事一訴”,但是檢察機關作為公益訴訟人提起行政公益訴訟是經(jīng)全國人大常委會授權開展的試點工作(本案于試點期間起訴),與普通的行政訴訟完全不同。在檢察機關提起行政公益訴訟的訴訟請求是否要“一事一訴”沒有法律或司法解釋明確指引的情況下,過多強調(diào)“一事一訴”,將檢察機關等同于一般的行政行為相對人,不利于維護國家利益和社會公共利益。事實上,檢察機關對這類不履職行政行為予以監(jiān)督并提起訴訟符合行政公益訴訟職能的立法授權目的和宗旨。

案件二：B縣檢察院訴B縣黃閣鎮(zhèn)政府不履行監(jiān)管職責案。B縣檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn),B縣黃閣鎮(zhèn)政府在查處黃閣鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)公司將其擁有使用權的國有土地低價轉讓給華星有限公司的過程中存在怠于履職的行為,未能積極采取有效措施挽回前述流失的國有資產(chǎn)。2016年6月,B縣檢察院向B縣黃閣鎮(zhèn)政府發(fā)出督促履職的檢察建議,但該鎮(zhèn)政府并未依法履行職責。經(jīng)上級檢察院批準,2016年11月,B縣檢察院依法向B縣法院提起行政公益訴訟。2017年7月,B縣法院作出行政裁定,駁回公益訴訟人B縣檢察院的起訴。理由為：涉案B縣黃閣鎮(zhèn)政府工作人員陳某濫用職權等犯罪一案于2013年已刑事立案,至今未作出刑事終審裁判,而對B縣黃閣鎮(zhèn)政府作出相關審批批復的處理應以該刑事案件的審理結果為依據(jù)(刑事案件處理期間可不計算在行政訴訟起訴期間內(nèi)),在刑事案件未終結前B縣檢察院啟動訴前程序及提前行政公益訴訟不符合行政案件起訴條件。B縣檢察院對上述理由不予認可,于2017年7月向上級法院提出抗訴啟動二審程序。

裁判理由評析：本案中B縣法院裁定所引用的法律依據(jù)是《行政機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》以及《關于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》,上述規(guī)定的目的都是為了規(guī)范行政執(zhí)法,避免以罰代刑,與檢察機關提起公益訴訟的性質(zhì)完全不同。第一,上述規(guī)定針對的是行政機關給予行政處罰的情形,即行政機關在作出行政處罰時,要以相關刑事案件作出撤銷、不起訴、無罪判決或者免于刑事處罰的情況下,再決定給予行政處罰。而檢察機關是司法機關,對黃閣鎮(zhèn)政府提起行政公益訴訟是司法行為,而非行政處罰,故法院裁定所援引的兩項規(guī)定并不適用于本案。第二,檢察機關對黃閣鎮(zhèn)政府違法作出低價轉讓國有資產(chǎn)的行為提起行政公益訴訟,并不以鎮(zhèn)政府工作人員陳某是否構成濫用職權罪為前提條件,陳某作為直接責任人承擔相應的刑事責任與鎮(zhèn)政府對其決策行為承擔相應責任不存在因果關系,故法院裁定認為公益訴訟應以刑事案件的審理結果為依據(jù),是錯誤的。另外,相關法律與司法解釋對行政訴訟和行政公益訴訟的起訴條件作出了明確規(guī)定,其中并未規(guī)定行政訴訟與刑事訴訟之間的先后順序,故法院裁定認為本案不符合行政案件起訴條件,并無法律依據(jù)。

案件三：C縣檢察院訴C縣林業(yè)和園林局不履行職責案。C縣檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn),C縣林業(yè)和園林局在查處賴某濫伐林木一案中存在怠于履職的行為。2015年12月,C縣檢察院向C縣林業(yè)和園林局發(fā)出督促履職的檢察建議,但該局并未依法履行職責。經(jīng)上級檢察院批準,2016年11月,C縣檢察院依法向C縣法院提起行政公益訴訟。2017年7月,C縣法院作出行政判決,駁回公益訴訟人C縣檢察院的訴訟請求。理由為：在C縣檢察院提起本案訴訟前,C縣林業(yè)和園林局已按照檢察建議內(nèi)容履行了全部法定職責,不存在怠于履行法定職責的情形。C縣檢察院在C縣林業(yè)和園林局完全履行法定職責后又向法院提起確認違法之訴,依據(jù)不足。C縣檢察院對上述理由不予認可,于2017年7月向上級法院提出抗訴啟動二審程序。

裁判理由評析：本案中C縣檢察院有大量證據(jù)能夠印證說明檢察機關起訴在前(2016年11月16日)、C縣林業(yè)和園林局迫于訴訟壓力作出行政處罰并督促違法行為人“復綠”在后(2016年11月25日)。C縣檢察院于2016年11月16日向C縣法院依法遞交起訴狀及相關證據(jù),但C縣法院拒絕出具收件書面憑證。C縣檢察院對交接件過程予以拍照固定,經(jīng)辦人員在起訴狀和證據(jù)清單上亦注明當日時間并簽名。據(jù)此,檢察機關在提交了相關材料后即應認為已經(jīng)提起行政公益訴訟。而C縣法院以其后出具受理通知書的時間(2016年12月9日)為確定起訴日期的依據(jù),認為檢察機關起訴時行政機關已經(jīng)作出行政處罰并督促違法行為人“復綠”,缺乏法律和事實依據(jù)。

案件四：D縣檢察院訴D縣人民防空辦公室怠于履行職責案。D縣檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)D縣人民防空辦公室怠于履行職責,未依法收取天一房地產(chǎn)公司欠繳的防空地下室易地建設費228萬元。D縣檢察院于2016年11月發(fā)出檢察建議,督促D縣人民防空辦公室履行職責。2016年12月,D縣人民防空辦公室回復稱,收到檢察建議后已向天一房地產(chǎn)公司發(fā)出《責令限期補繳易地建設費通知書》,同時對該公司主要負責人進行了催繳談話。但至起訴前,D縣人民防空辦公室仍未能收繳天一房地產(chǎn)公司所欠的防空地下室易地建設費。經(jīng)上級檢查員批準,D縣檢察院于2017年1月向D縣法院提起行政公益訴訟。D縣法院于2017年6月作出行政判決,駁回公益訴訟人D縣檢察院的訴訟請求；案件受理費人民幣50元,由D縣檢察院負擔。理由為：法院認為行政機關履職有瑕疵,但不屬于違法,且所欠人防易地建設費在檢察機關起訴后已收回,追繳欠繳期間利息無法律依據(jù)。D縣檢察院不認可上述理由,但因上級檢察院未同意其提出抗訴啟動二審程序,D縣檢察院于2017年7月通過審判監(jiān)督程序以依職權發(fā)現(xiàn)判決錯誤為由,向上級法院提出抗訴。

裁判理由評析：本案中D縣檢察院提出兩項訴訟請求：一是依法確認D縣人民防空辦公室未及時、有效收取天一房地產(chǎn)公司應補繳的防空地下室易地建設費違法；二是判決D縣人民防空辦公室向天一房地產(chǎn)公司追繳防空地下室易地建設費欠繳期間的利息。對于第一項訴訟請求,D縣法院認為,D縣人民防空辦公室在訴訟過程中已經(jīng)履行了職責,追繳了天一房地產(chǎn)公司所欠的易地建設費,之前D縣人民防空辦公室也采取了部分收繳措施,沒完全履行職責只是一種瑕疵行為,不屬于違法行為,不應確認違法。檢察機關認為,雖然本案起訴后天一房地產(chǎn)公司分兩次繳清了所欠費用,但不能否定之前D縣人民防空辦公室未及時、有效履行法定職責的違法事實,應該判決確認違法,否則行政機關被提起公益訴訟后才履行職責即逃避了不作為懶政的違法性,也會導致公益訴訟訴前程序剛性不足。對于第二項訴訟請求,現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定行政機關不依法履職造成的國家利益或社會公共利益的損失,應當由何機關追繳。法院認為法律沒有明確規(guī)定的情況下,行政機關不應追繳。檢察機關認為,相關損失是由行政機關不依法履職造成的,既然行政機關有監(jiān)管職責,亦應有追繳義務。

二、檢察機關敗訴案件反映當前行政公益訴訟亟待解決的問題

(一)公益訴訟裁判的具體形式問題

《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(以下簡稱《檢察院實施辦法》)和《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》(以下簡稱《法院實施辦法》)未就行政公益訴訟中裁定和判決的具體適用問題作出規(guī)定,實踐中主要延續(xù)了傳統(tǒng)行政訴訟的做法,但其中關于“裁定不予立案”“裁定駁回起訴”“判決駁回訴訟請求”三類裁判形式的適用引發(fā)了較大爭議。目前,隨著立案登記制的推行,法院對行政公益訴訟“裁定不予立案”的情形已經(jīng)近乎消失,但“裁定駁回起訴”與“判決駁回訴訟請求”的情形逐漸出現(xiàn),上述四案集中反映了這種情況。

1.關于法院是否可以對行政公益訴訟裁定駁回起訴。實際上,這個問題涉及檢察機關的訴訟地位問題。如果將檢察機關等同于普通的原告,人民法院當然可以裁定駁回起訴。但筆者認為,鑒于檢察機關提起行政公益訴訟的特殊性,人民法院不宜裁定駁回起訴。

一方面,檢察機關提起行政公益訴訟是行使國家賦予的法律監(jiān)督職權,而非行使私人的訴權。換言之,檢察機關通過提起行政公益訴訟,對行政機關違法行使職權或不作為等違法行為進行法律監(jiān)督。檢察機關提起公益訴訟后,被告的行為實體上是否違法,需要人民法院行使審判權來進行裁判,如果直接裁定駁回檢察機關的起訴,實質(zhì)上剝奪了檢察機關的公益訴權和監(jiān)督權,顯然與公益訴訟的立法精神相悖。

另一方面,檢察機關提起行政公益訴訟的目的是維護國家利益和社會公共利益,其與案件并不具有直接的利害關系,亦不享有實體的權利,而只是享有程序上的訴訟權利,并承擔程序上的訴訟結果。因此有必要從法律方面賦予檢察機關特定的訴訟權利,如對于檢察機關提起的行政公益訴訟,法院必須受理并適用普通程序開庭審理,而不能作出不予受理或駁回起訴的裁定。另外,就案件一與案件二的具體情況來看,法院裁定駁回起訴的理由本身亦不成立,此處不再贅述。

2.關于法院是否可以對行政公益訴訟判決駁回訴訟請求,就此問題實務部門存在不同的觀點。①胡衛(wèi)列、田凱：《檢察機關提起行政公益訴訟試點情況研究》,載《行政法學研究》2017年第2期。

第一種觀點認為,如果檢察機關的起訴有問題或者不成立,法院不宜判決駁回訴訟請求。換言之,檢察機關向人民法院提出確認具體行政行為違法的訴訟請求,法院審查后認為行政機關不存在違法行使職權情形的,應當“判決具體行政行為合法”。這種觀點主要是類比刑事訴訟中,法院審查認為檢察機關公訴的罪名不成立,應判決被告無罪,而非駁回檢察機關的訴訟請求。

第二種觀點認為,如果法院經(jīng)審理認為行政機關的行政行為不存在違法情形,法院可以駁回檢察機關的訴訟請求,但檢察機關不應承擔敗訴風險,即不能判決其承擔相應的法律責任,如案件四中法院不應判決案件受理費人民幣50元由D縣檢察院負擔。

筆者同意第二種觀點,對于第一種在檢察機關敗訴時“判決具體行政行為合法”的觀點,筆者認為并不可取,因為這突破了2014年新修訂行政訴訟法的制度設計。1989年《行政訴訟法》關于“具體行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序的,判決維持”的規(guī)定曾備受詬病。批評者認為,行政訴訟本質(zhì)上系司法權對行政權的監(jiān)督,其制度價值在于控制行政權力,不能定位于“維護”行政機關行使職權；行政機關作出的行政行為本身具有公定力,不需要人民法院維護；而且,在行政行為合法但不合理的情況下,如果法院判決維持,則不合理的行政行為難以糾正,因為若行政機關撤銷該行政行為,則意味著否定了法院的行政判決。鑒于此,在2014年修改行政訴訟法時,立法機關接受了上述批評意見,用“判決駁回訴訟請求”代替了“維持判決”。因此,如果在行政公益訴訟中采用“判決具體行政行為合法”代替“判決駁回訴訟請求”,顯然背離了行政訴訟法的上述修法目的,必然遭受與“維持判決”相同的批評。

(二)訴前程序與訴訟程序的對接問題(行政機關是否已經(jīng)充分履職的判斷標準問題)

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定,檢察機關在提起行政公益訴訟之前,應當先行向相關行政機關提出檢察建議,督促其依法履行職責。經(jīng)過該訴前程序,相關行政機關仍不依法履行職責的,檢察機關才可以提起行政訴訟。基于檢察機關的權威性以及對訴訟后果、社會輿論等因素的考量,大部分行政機關在接到檢察建議后能夠主動糾正違法行為或者依法履行職責。目前,實踐中存在的突出問題是訴前程序與訴訟程序的對接問題。即經(jīng)過訴前程序,部分行政機關在收到檢察建議后,在一個月之內(nèi)回復檢察機關其已啟動相關程序或已經(jīng)開始整改,但未做到充分履職或履職不到位。在這種情況下,因行政訴訟法和相關司法解釋僅明確若行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的可以提起訴訟,但缺乏具體的操作指引,檢察機關較難對案件進行準確定性。換言之,檢察機關在考量具體個案中行政機關是否屬于拒不糾正違法行為或者不履行法定職責存在較多問題。從目前各地開通審理行政公益訴訟案件的情況來看,行政機關是否充分履職通常成為庭審的爭議焦點。

筆者認為,對于訴前程序與訴訟程序的對接問題,即在訴前程序結束后,如何判斷行政機關是否已經(jīng)充分履職,需要進一步區(qū)分具體情形,科學合理地設定判斷標準。例如,案件一中A縣建設和環(huán)境保護局對一部分無牌養(yǎng)豬場非法排污行為進行了查處,對仍有相當一部分的無牌養(yǎng)豬場的違法行為未經(jīng)查處；案件二中涉案鎮(zhèn)政府工作人員雖被刑事起訴,但其行為所造成的國有資產(chǎn)流失問題并未得到解決；案件三中在法院立案之前C縣林業(yè)和園林局并未查處賴某濫伐林木的行為；案件四中在法院立案之前D縣人民防空辦公室并未收取天一房地產(chǎn)公司欠繳的防空地下室易地建設費。從上述案例可以看出,是否有效制止相對人的違法行為,可以作為確定行政機關是否履職到位的一個重要參考標準,即要堅持“效果論”。實踐中,各地檢察機關還采用了“行政機關是否已經(jīng)窮盡所有執(zhí)法手段”“是否已經(jīng)達到預定整改目的”“是否停止侵害并開始恢復”等多個標準,但這些標準要么堅持“手段論”,要么是“效果論”在個案中的不完全表述,不足以作為行政機關履職到位與否的整體標準。

(三)舉證責任和證明標準的問題

舉證責任關系到檢察機關提起公益訴訟能否勝訴的問題,是檢察機關提起公益訴訟的關鍵環(huán)節(jié)?！稒z察院實施辦法》第45條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟,對下列事項承擔舉證責任：(一)證明起訴符合法定條件；(二)人民檢察院履行訴前程序提出檢察建議且行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責的事實；(三)其他應當由人民檢察院承擔舉證責任的事項?！彪m然司法解釋作出了上述規(guī)定,但理論界對此認識并不統(tǒng)一,主要存在以下幾種觀點：

一是認為檢察機關提起行政公益訴訟要嚴格遵守“舉證責任倒置”的舉證模式,即認為行政公益訴訟仍屬于行政訴訟的范疇,不能因為檢察機關在調(diào)查取證方面比一般的行政訴訟原告具有技術手段和經(jīng)驗方面的優(yōu)勢,而免除被告的舉證責任。

二是認為檢察機關提起行政公益訴訟要遵守民事舉證規(guī)則中“誰主張,誰舉證”的舉證模式,即認為檢察機關在人力、財力和技術方面與行政機關平衡,不存在誰占優(yōu)勢的問題,這已突破了普通行政訴訟中原告處于劣勢的情景,因而在舉證責任的分擔上應采取平均主義,沒有必要再實行舉證責任倒置。

三是認為檢察機關提起行政公益訴訟要合理分配雙方的舉證責任,即認為若舉證責任都由檢察機關承擔,會加重其負擔而打消其提起公益訴訟的積極性,故應將舉證責任在檢察機關與行政機關直接進行合理分配,由檢察機關承擔提出初步證據(jù)的舉證責任,作為被告的行政機關仍應承擔證明其行政行為合法的舉證責任。①季美君：《檢察機關提起行政公益訴訟的路徑》,載《中國法律評論》2015年第3期。

筆者同意第三種觀點,但應具體區(qū)分檢察機關提起行政公益訴訟的案件類型：(1)在行政機關違法行使職權,即行政機關作為類的行政公益訴訟中,檢察機關需要證明其履行訴前程序提出了檢察建議,以及國家和社會公共利益處于受侵害狀態(tài)即可,由行政機關證明其履職行為的合法性。(2)在行政機關怠于履行職責,即不作為的行政公益訴訟中,檢察機關需要證明：檢察機關履行訴前程序提出了檢察建議；相關行政機關負有法定監(jiān)管職責,即行政機關具有相應的作為義務；行政機關拒不糾正違法行為或者不履行法定職責；國家和社會公共利益處于受侵害狀態(tài)。換言之,在行政機關不作為公益訴訟中,檢察機關應當承擔更重的舉證責任。上述四案均屬行政機關不作為類公益訴訟,檢察機關的舉證責任相對較重,且目前實踐中檢察機關在舉證責任方面早已突破了《檢察院實施辦法》第45條關于初步舉證責任的規(guī)定,這也是檢察機關在實踐中敗訴的客觀原因之一。

與舉證責任相關聯(lián)的是證明標準問題。我國《行政訴訟法》第69條規(guī)定：“行政行為證據(jù)確鑿,適用法律、法規(guī)正確……人民法院判決駁回原告的訴訟請求。”由此可見,我國行政訴訟采取“確鑿”的證明標準,這類似于刑事訴訟中所采取的“確實充分”的證明標準。①滕艷軍：《完善檢察機關提起公益訴訟的制度設計》,載《社會治理》2017年第7期。筆者認為,這一標準應當適用于行政機關對自身行為合法性的證明,對檢察機關所要承擔的如國家和社會公共利益的侵害證明責任,可采用“優(yōu)勢證明”標準。換言之,如果檢察機關所提供證據(jù)證明的事實存在或不存在的可能性,明顯大于行政機關提供證據(jù)證明的事實不存在或存在的可能性,就應認定為達到了證明標準。具體而言,在檢察機關所提供證據(jù)證明行政機關怠于履行職責的可能性明顯大于行政機關所提供證據(jù)證明其積極履行職責的可能性,或在檢察機關所提供證據(jù)證明行政機關違法行使職權的可能性明顯大于行政機關所提供證據(jù)證明其依法履職的可能性,就應認定為達到了使法官信服的程度。例如在上述案件四中,雖然該案起訴后天一房地產(chǎn)公司分兩次繳清了所欠費用,但不能否定之前D縣人民防空辦公室未及時、有效履行法定職責的違法事實,D縣檢察院已經(jīng)舉證證明D縣人民防空辦公室存在違法行為,而非僅僅是瑕疵行為(而且法院對瑕疵行為的認定主要系因D縣人民防空辦公室采取了補救行為,而非針對欠繳行為),此時應當認為已經(jīng)達到了“優(yōu)勢證明”標準。

(四)判決確認違法與撤訴的選擇適用問題

《檢察院實施辦法》第49條規(guī)定：“在行政公益訴訟審理過程中,被告糾正違法行為或者依法履行職責而使人民檢察院的訴訟請求全部實現(xiàn)的,人民檢察院可以變更訴訟請求,請求判決確認行政行為違法,或者撤回起訴。”實踐中,如果行政機關在案件審理階段確實糾正了違法行為或者依法履行了職責,檢察機關應當撤回起訴還是請求法院判決確認違法,標準難以把握。上述規(guī)定雖然賦予了檢察機關一定的自由裁量權,但實踐中該條款成了政府機關乃至法院向檢察機關施加壓力要求其撤訴的理由。

對于上述問題,理論與實務中主要存在兩種觀點：一是認為既然行政機關已經(jīng)確實糾正違法行為或者依法履行了職責,訴訟目的已經(jīng)達到,從節(jié)約司法資源的角度考慮,檢察機關應當撤訴。二是認為如果行政機關確實存在違法行為,從行使法律監(jiān)督權的角度出發(fā),檢察機關應當請求法院判決確認行政行為違法,真正發(fā)揮法律監(jiān)督的作用,而不應當選擇撤訴。

筆者認為：第一,檢察機關撤回起訴是否能夠真正達到節(jié)約司法資源的目的,還有待進一步檢驗。若從上述條文規(guī)定的撤訴條件來看,檢察機關申請撤訴時,必須滿足被告糾正違法行為或者依法履行職責、檢察機關的訴訟請求全部實現(xiàn)這兩個條件,這就要求檢察機關對行政機關作出的行政行為進行實質(zhì)性審查。而法院是否準許撤訴,亦應當進行實質(zhì)性審查。①范明志、韓建英、黃斌：《〈人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法〉的理解與適用》,載《法律適用》2016年第5期。如果檢法機關均作形式審查,可能難以保證公共利益得到保護、公益訴訟目的得以實現(xiàn)。換言之,在行政公益訴訟中,檢察機關申請撤訴,檢法機關需要對行政機關的行為先后兩次進行實質(zhì)性審查,其所投入的司法資源,并不必然低于法院作出確認違法判決所需的司法資源。

第二,在行政公益訴訟中,檢察機關行使法律監(jiān)督權,對行政機關的行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督,促使行政機關依法行政,進而維護公共利益。而依法行政的基本要求之一即是權責統(tǒng)一,即行政機關違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任。如果檢察機關不請求法院對行政機關違法行為判決確認違法,則要求行政機關承擔違法責任的訴求便可能落空,促使依法行政的目的也難以實現(xiàn)。從維護公共利益的角度出發(fā),在特定情況下如果檢察機關不對行政機關違法行為進行否定性評價,潛在的觀念便是對行政機關違法行為的縱容,是對“法律實施利益”的第二次侵犯。①斯圖爾特教授在《美國行政法的重構》一文中,將利益分為三類：實質(zhì)利益,指與經(jīng)濟保障或身體健康有關的利益；意識形態(tài)利益,指個人維系道德或宗教原則的利益；法律實施利益,指一個國家的公民對法律得到正當遵循的普遍關懷。

綜上,對于撤訴與請求判決確認違法的適用,原則上應當嚴格限制撤訴,積極適用請求判決確認違法。當然,這并不等于完全否定撤訴制度在實務中的積極作用,在部分地域行政資源的有限性與行政任務的艱巨性存在明顯矛盾或者當?shù)卣畬π姓嬖V訟存在較強抵觸情緒的情況下,檢察機關依法撤回起訴,有利于行政公益訴訟工作的下一步推進。檢察機關在行使自由裁量權時,必須從撤訴的法定條件、撤訴的社會效果等方面嚴格把握,確保公共利益得到有效保護。在上述案件一中,A縣檢察院曾向上級檢察院請示撤回對該案的起訴,但經(jīng)審查并不符合撤訴條件,因而未獲批準。在案件三中,雖然法檢雙方對立案時間有爭議,但C縣林業(yè)和園林局事后積極查處賴某濫伐林木的行為,并不能否定其之前怠于履職的違法事實,應該判決確認違法。在案件四中,雖然該案起訴后天一房地產(chǎn)公司分兩次繳清了所欠費用,但亦不能否定其之前怠于履職的違法事實,應該判決確認違法。

(五)二審程序啟動及與審判監(jiān)督程序的銜接問題

《檢察院實施辦法》第50條規(guī)定：“地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤,應當向上一級人民法院提出抗訴?！标P于二審程序的啟動問題,目前最高人民檢察院的相關規(guī)定及檢察主流觀點均認為在行政公益訴訟中應當通過抗訴啟動二審程序,而法院主流觀點堅持認為檢察機關應當通過上訴啟動二審程序。這實際上是將公益訴訟的法律性質(zhì)等同于私益訴訟,與將檢察機關定位為原告的做法本質(zhì)相同。截至目前,在檢察機關一審敗訴的上述四案中,案件二與案件三均是通過抗訴啟動二審程序,案件四因上級檢察院不同意抗訴而當?shù)貦z察機關按照審判監(jiān)督程序依職權提出抗訴,案件一因上級檢察院不同意抗訴而未啟動二審程序。筆者認為,鑒于實踐中部分法院已經(jīng)實際接受了通過抗訴啟動二審程序的做法,最高人民檢察院應在此基礎上與最高人民法院溝通協(xié)調(diào),力爭在下一步出臺的最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合司法解釋中對該問題予以明確。在具體的程序設計上,可以借鑒刑事訴訟法的相關規(guī)定。再審抗訴屬于審判監(jiān)督程序的范疇,民事訴訟法和行政訴訟法中有較為成熟的規(guī)定可資借鑒,此處不再贅述。