蘇志強(qiáng)

一、我國(guó)檢察官辦案責(zé)任制改革回顧

(一)檢察機(jī)關(guān)“三級(jí)審批制”辦案模式的建立

1978年,我國(guó)檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建,檢察工作百?gòu)U待興。為了統(tǒng)一全國(guó)檢察機(jī)關(guān)各業(yè)務(wù)部門(mén)的工作程序,最高人民檢察院于1980年發(fā)布了《人民檢察院刑事檢察工作試行細(xì)則》,該細(xì)則確立了“辦案人員承辦、部門(mén)負(fù)責(zé)人審查、檢察長(zhǎng)(包括副檢察長(zhǎng))或者檢察委員會(huì)決定”的案件辦理方式,即檢察工作中一直實(shí)行的“三級(jí)審批制”辦案模式。

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在以公訴部門(mén)為主的業(yè)務(wù)部門(mén)中之所以會(huì)采用“三級(jí)審批制”辦案模式,是由以下因素共同決定的：(1)政治體制因素。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家機(jī)關(guān)之一,也是按照行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作機(jī)制建立,重建之初并未過(guò)多考量檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)在內(nèi)外關(guān)系即內(nèi)外權(quán)力運(yùn)行機(jī)制上的特殊性,檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行方式仿照行政機(jī)關(guān),自然而然地沾染了濃厚的行政化色彩。(2)內(nèi)部管理方面。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部管理體制受革命時(shí)期傳統(tǒng)軍事管理思維的影響,強(qiáng)調(diào)科層式的上級(jí)對(duì)下級(jí)的掌握和控制,這使得我國(guó)檢察機(jī)關(guān)一成立就具備了檢察一體化的特征,但只是具備了檢察一體化的外部特征,而不具備檢察一體化的內(nèi)核,即不具備檢察官的相對(duì)獨(dú)立性。(3)人員素質(zhì)方面。檢察機(jī)關(guān)自恢復(fù)重建以來(lái),人員組成上一般來(lái)自兩個(gè)渠道,一是政府部門(mén)抽調(diào),二是部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員即軍轉(zhuǎn)干部,缺乏專業(yè)的法律人才。而我國(guó)專門(mén)法律人才的培養(yǎng)從20世紀(jì)末才開(kāi)始,目前為止全國(guó)政法系統(tǒng)的中堅(jiān)力量仍是以部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員為主。

在檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后的相當(dāng)一段時(shí)期,“三級(jí)審批制”辦案模式對(duì)于克服檢察機(jī)關(guān)人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)不高、保障檢察權(quán)正確高效運(yùn)行發(fā)揮了重要作用。①在檢察系統(tǒng)內(nèi)部,部門(mén)負(fù)責(zé)人以及領(lǐng)導(dǎo)層大部分是由辦案經(jīng)驗(yàn)豐富的人員擔(dān)任,對(duì)法律的把握比較準(zhǔn)確。特別是部門(mén)負(fù)責(zé)人一般都是身經(jīng)百戰(zhàn),擁有較強(qiáng)的職業(yè)素質(zhì)和能力,因此,從理論上講,案件由部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)(包括副檢察長(zhǎng))或者檢察委員會(huì)決定,能夠保證法律適用的準(zhǔn)確性。參見(jiàn)杜磊：《檢察官辦案責(zé)任制改革初探》,載《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第3期。實(shí)證研究也表明部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)案件的把關(guān)對(duì)于提高案件的質(zhì)量確實(shí)有積極意義。參見(jiàn)馬靜華：《偵查權(quán)力的控制如何實(shí)現(xiàn)——以刑事拘留審批制度為例的分析》,載《政法論壇》2009年第5期。因此,可以說(shuō)檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后建立的“三級(jí)審批制”辦案模式是特定歷史環(huán)境下選擇的結(jié)果,在特定歷史時(shí)期具有一定的必然性和合理性。但是,隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,整個(gè)社會(huì)的法治化水平在不斷提高,學(xué)術(shù)研究在不斷深入,對(duì)司法規(guī)律的認(rèn)識(shí)開(kāi)始發(fā)生改變,檢察工作中“三級(jí)審批制”這一極具行政色彩的管理體制與司法規(guī)律所要求的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的矛盾不斷暴露出來(lái)。

1.行政色彩濃厚,違背司法規(guī)律

“三級(jí)審批制”辦案模式仿照行政部門(mén)的處理流程,將案件辦理過(guò)程分割成辦理、審核和決定三個(gè)環(huán)節(jié),分別由承辦人員、部門(mén)負(fù)責(zé)人、檢察長(zhǎng)(或分管副檢察長(zhǎng))或者檢察委員會(huì)(重大疑難案件)三個(gè)不同的主體負(fù)責(zé),這是典型的行政化管理方式。同時(shí),司法的親歷性要求案件要親自辦理、親自決定,行政色彩濃厚的“三級(jí)審批制”中“辦案人不決定、決定人不辦案”的辦案方式違背了司法規(guī)律的親歷性要求。

2.案多人少問(wèn)題突出,案件辦理效率低下

首先,公訴業(yè)務(wù)是檢察機(jī)關(guān)最主要的業(yè)務(wù),與其他部門(mén)相比,公訴部門(mén)最直接地感受到了案多人少問(wèn)題帶來(lái)的困境,并且一直得不到解決。其次,案件流轉(zhuǎn)降低了辦案效率?！叭?jí)審批制”下,案件不是由一個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),而是要層層上報(bào)、層層決定。而且承辦人員雖具體負(fù)責(zé)辦理案件,卻對(duì)案件沒(méi)有決定權(quán),這樣的辦案模式無(wú)法調(diào)動(dòng)甚至扼殺辦案人員的積極性。最后,法律修訂給檢察機(jī)關(guān)帶來(lái)新的壓力。隨著1997年《刑事訴訟法》的修改,庭審模式發(fā)生重大變化,由糾問(wèn)制改為對(duì)抗制,公訴部門(mén)由以前簡(jiǎn)單的宣讀起訴書(shū)變?yōu)樾枰峁┳C據(jù)證明起訴的內(nèi)容,這大大增加了公訴部門(mén)的辦案工作量和辦案壓力。

3.案件辦理責(zé)任分散,出現(xiàn)錯(cuò)誤無(wú)法追究責(zé)任

“三級(jí)審批制”下,辦案權(quán)與決定權(quán)的分離,使得雙方容易推卸責(zé)任,在很大程度上會(huì)降低承辦人員的責(zé)任心,同時(shí),行政化的管理色彩也為司法干預(yù)預(yù)留了制度的空間,容易造成冤假錯(cuò)案。一旦發(fā)生錯(cuò)案,在現(xiàn)有的責(zé)任追究機(jī)制下,很難將具體責(zé)任落實(shí)到人,出現(xiàn)人人都需要負(fù)責(zé)但人人又都不負(fù)責(zé)的尷尬局面,這將使錯(cuò)案無(wú)法追究,也不能解決責(zé)任無(wú)法落實(shí)的弊病。

(1)檢察機(jī)關(guān)推行“主訴檢察官制度”改革回顧

1993年,中央政法委根據(jù)我國(guó)法制建設(shè)的發(fā)展和需要,對(duì)司法工作提出了實(shí)行“錯(cuò)案追究制、辦案責(zé)任制”的要求。考慮到實(shí)際工作中存在的上述問(wèn)題,1993年,最高人民檢察院刑事檢察廳開(kāi)始探索研究辦案制度改革,實(shí)行了一種承辦人員意見(jiàn)受到高度重視的“檢察員會(huì)議”制度,并在一些地方檢察院開(kāi)展試點(diǎn)。在這種制度中,承辦人員所在部門(mén)的討論并不是必須的,部門(mén)會(huì)議討論的結(jié)果也并不影響承辦人員的意見(jiàn),討論結(jié)果隨承辦人員意見(jiàn)一并上報(bào)。該項(xiàng)試點(diǎn)在一定程度上減少了辦案環(huán)節(jié),提升了辦案效率,但因不符合地方檢察機(jī)關(guān)的辦案實(shí)際,未能實(shí)行下去。

地方檢察機(jī)關(guān)在法律制度框架內(nèi)探索辦案責(zé)任制的改革走在了最高人民檢察院的前面。在最高人民檢察院推行主訴檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)之前,一些地方已經(jīng)開(kāi)始嘗試,比較典型的代表有河南省人民檢察院推行的“主訴檢察官制度”、海淀區(qū)人民檢察院試行的“檢控分離”辦案模式、廣州市白云區(qū)人民檢察院試行的“主偵檢察員辦案責(zé)任制”,以及河北省唐山市人民檢察院實(shí)行的“主辦檢察官辦案責(zé)任制”等一系列辦案模式。①河南省鄭州市人民檢察院于1995年率先推行主訴檢察官制度,兩年以后在河南省其他地方開(kāi)始推行。參見(jiàn)楊幀：《主訴檢察官制度理論與實(shí)踐研究》,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院碩士論文,2012年第3頁(yè)。北京市海淀區(qū)人民檢察院于1998年3月在起訴部門(mén)進(jìn)行檢控分離機(jī)制下的主訴檢察官制度改革,主要內(nèi)容是在現(xiàn)有的法律框架下,通過(guò)對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的優(yōu)化組合及對(duì)檢控檢察官職務(wù)、職責(zé)的定位,建立一種由主控檢察官、事務(wù)檢察官和檢察書(shū)記官組成的刑事檢控檢察官分離制度。其中事務(wù)檢察官主要面對(duì)偵查,對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和制約；主控檢察官主要面對(duì)法庭,在庭審中形成與辯方的有力對(duì)抗,從而形成一種以庭審公訴為龍頭,以起訴制約偵查的辦案機(jī)制。參見(jiàn)李玲、王新環(huán)、苗生明：《海淀區(qū)檢察院關(guān)于主訴檢察官制度改革的探索與實(shí)踐》,載《政法論壇》1999年第4期。廣州市白云區(qū)人民檢察院于1998年下半年提出了在反貪部門(mén)試行主辦偵查員辦案責(zé)任制的構(gòu)想,于1999年年初制定相應(yīng)的細(xì)則,明確了主辦偵查員的選拔、責(zé)任、權(quán)限、待遇和監(jiān)督管理等內(nèi)容。參見(jiàn)《廣州白云區(qū)檢察院試行主辦偵查員辦案責(zé)任制》,載《人民之聲》2000年第7期。河北省唐山市人民檢察院于1998年8月在本院反貪、法紀(jì)檢察、審查批捕、審查起訴、監(jiān)所檢察、民行檢察、控告申訴等部門(mén)實(shí)行主辦檢察官責(zé)任制,并詳細(xì)規(guī)定了主辦檢察官的職責(zé)、義務(wù)、權(quán)利以及獎(jiǎng)懲。參見(jiàn)《河北省唐山市人民檢察院關(guān)于實(shí)行主辦檢察官責(zé)任制的暫行規(guī)定》,載《檢察實(shí)踐》1999年第2期。

促成檢察機(jī)關(guān)檢察官辦案責(zé)任制第一次改革的直接誘因是1996年修訂并于1997年1月1日起實(shí)施的《刑事訴訟法》。新的《刑事訴訟法》將庭審方式從糾問(wèn)制改為對(duì)抗制,原來(lái)公訴人僅僅需要宣讀公訴意見(jiàn)書(shū),現(xiàn)在則變?yōu)樾枰峁┳C據(jù)證明對(duì)被告人的指控的責(zé)任,這顯然增加了辦案人員的工作量,也提高了對(duì)辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求。檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)辦案模式和公訴人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

各地檢察機(jī)關(guān)的探索實(shí)踐為最高人民檢察院提供了豐富的經(jīng)驗(yàn),在調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上,最高人民檢察院于1999年印發(fā)了《關(guān)于試行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》,采納了主訴檢察官制度的做法,并在北京、上海等10個(gè)省市進(jìn)行試點(diǎn)。在經(jīng)過(guò)不到一年的試點(diǎn)后,2000年1月最高人民檢察院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于在審查起訴部門(mén)全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》,全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制,并要求各省級(jí)檢察院根據(jù)實(shí)際情況,在偵查、審查批捕、控申、民行等業(yè)務(wù)部門(mén)也進(jìn)行責(zé)任制試點(diǎn)。

主訴檢察官制度改革的主要目的有二：首先是改革檢察機(jī)關(guān)審查起訴部門(mén)的辦案機(jī)制,在現(xiàn)有法律規(guī)定范圍內(nèi),建立一種高效廉潔、責(zé)任明確、符合司法規(guī)律要求的新辦案模式；其次是選拔和打造高素質(zhì)的公訴隊(duì)伍。因此,本次改革的主要內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：一是制度規(guī)定上構(gòu)建了一種在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的、以主訴檢察官為核心的、權(quán)責(zé)利相一致的新型辦案模式；二是放權(quán)于主訴檢察官,除了法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)行使的權(quán)力之外,其他職權(quán)由主訴檢察官行使,從制度上擴(kuò)大了主訴檢察官的職權(quán)；三是改革制度規(guī)定,重新調(diào)整了主訴檢察官與檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人和主訴檢察官助手之間的關(guān)系；四是制度規(guī)定上明確了辦案責(zé)任；五是建立了提高主訴檢察官相關(guān)待遇的保障制度。

經(jīng)過(guò)8年的實(shí)踐,到2008年,主訴檢察官辦案制度在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)中要么回到了“三級(jí)審批制”的老路,要么名存實(shí)亡,即使是部分檢察機(jī)關(guān)中仍在實(shí)行主訴檢察官制度已名不副實(shí)。①林世鈺：《專訪：主訴檢察官制度仍然具有重要意義》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2008年8月13日。隨著2013年新一輪檢察官辦案責(zé)任制改革大幕拉開(kāi),試點(diǎn)于1999年、全面推行于2000年的主訴檢察官辦案責(zé)任制改革逐步退出歷史舞臺(tái),第一輪改革以失敗而告終。

2.新一輪“主任檢察官制度”改革的興起

2013年11月,十八屆三中全會(huì)提出深化改革的要求,新一輪檢察體制改革的序幕逐漸拉開(kāi),“主任檢察官辦案責(zé)任制”開(kāi)始走上前臺(tái)。在中央深化司法體制改革的要求下,最高人民檢察院總結(jié)了北京、上海等地試點(diǎn)“主任檢察官辦案責(zé)任制”改革經(jīng)驗(yàn),出臺(tái)了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案》,將“主任檢察官辦案責(zé)任制”改革推向全國(guó)17個(gè)市、縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)的主要業(yè)務(wù)部門(mén)。

此次改革的核心是突出主任檢察官的辦案主體地位,構(gòu)建以主任檢察官為核心的新型辦案組織,淡化分管領(lǐng)導(dǎo)和部門(mén)負(fù)責(zé)人的審批權(quán),實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案模式的去行政化。改革要求在業(yè)務(wù)部門(mén)中,通過(guò)配置主任檢察官,明晰主任檢察官的職責(zé)和權(quán)限,建立以主任檢察官為核心的辦案單元；同時(shí),要采取具體措施,建立對(duì)主任檢察官的監(jiān)督制約機(jī)制、提高并保障檢察官待遇,確保檢察權(quán)的獨(dú)立、正確行使。②徐盈雁：《以主任檢察官為基數(shù)組成辦案組織》,載《檢察日?qǐng)?bào)》2013年12月27日。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1980年進(jìn)行檢察制度改革時(shí),設(shè)置主任檢察官一職,作為檢察官的監(jiān)督者和管理者,大陸地區(qū)此輪改革中“主任檢察官”的設(shè)置正是借鑒了我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)檢察制度的經(jīng)驗(yàn)。而從其承擔(dān)的具體職能來(lái)看,臺(tái)灣地區(qū)檢察制度中的“主任檢察官”更傾向于承擔(dān)行政、管理和協(xié)調(diào)職能,而非承擔(dān)具體案件的辦理職能。①施慶堂、林麗瑩：《臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度》,載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。此次改革賦予“主任檢察官”的職能表明,“主任檢察官”在建立的辦案組織中,既是案件辦理的主角,又是辦案組織的領(lǐng)導(dǎo),角色完全不同于臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度,它更像是在延續(xù)和深化先前的“主訴檢察官制度”改革,甚至可以說(shuō)是升級(jí)版的“主訴檢察官制度”。

二、檢察官辦案責(zé)任制改革評(píng)析

(一)“主訴檢察官制度”改革的反思

“主訴檢察官制度”在多大程度上提升了檢察機(jī)關(guān)的辦案效率和辦案質(zhì)量,因缺乏相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和實(shí)證研究而變得不得而知,但這一改革最終名存實(shí)亡卻是不可回避的現(xiàn)實(shí)。反思改革失敗的原因,主要有以下幾個(gè)方面：一是未在法律制度層面形成保障?！爸髟V檢察官制度”改革的成果沒(méi)有及時(shí)上升為法律,以法律的形式鞏固改革成果,這樣,“三級(jí)審批制”辦案模式賴以生存的制度土壤和“三級(jí)審批制”辦案模式所確立的法律關(guān)系格局在“主訴檢察官制度”改革的沖擊下并未真正打破。二是缺乏相關(guān)的配套改革措施的支持?！爸髟V檢察官制度”實(shí)質(zhì)上僅限于改革和完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案機(jī)制,與之相關(guān)的人事、財(cái)物、職業(yè)晉升和保障等相關(guān)制度卻沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的改革。三是缺乏改革經(jīng)驗(yàn)和對(duì)實(shí)際困難準(zhǔn)備不足。“主訴檢察官制度”改革從1999年試點(diǎn)到2000年全面推行,前后不到一年時(shí)間,既缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),相關(guān)的理論積累又不足。主訴檢察官與相關(guān)各方的基本關(guān)系還沒(méi)有捋順,就貿(mào)然在全國(guó)推行,實(shí)際運(yùn)作中,主訴檢察官很多都是檢察院的部門(mén)負(fù)責(zé)人搖身一變而成的。這樣,由于“主訴檢察官制度”運(yùn)行機(jī)制不完善,很多地方的“主訴檢察官制度”名存實(shí)亡。

因此,在缺乏相應(yīng)的法律制度保障、缺乏改革的相關(guān)配套措施以及改革經(jīng)驗(yàn)缺乏的情況下,單一“主訴檢察官制度”的實(shí)行顯得勢(shì)單力薄,“三級(jí)審批制”賴以生存的制度基礎(chǔ)和權(quán)力運(yùn)行格局并未真正打破,死灰復(fù)燃也就在所難免。

(二)“主訴檢察官制度”與“主任檢察官制度”改革的比較

兩次改革共同的地方在于：一是改革的內(nèi)容基本相同,只是名稱等形式上的不同而已,并無(wú)實(shí)質(zhì)的區(qū)別。因此有學(xué)者認(rèn)為,“主任檢察官”只是用來(lái)代替以往的主辦檢察官、主訴檢察官和主偵檢察官的統(tǒng)一稱謂。①顧忠華、閔行：《主任檢察官制度的先行者》,載《檢察風(fēng)云》2013年第24期。二是兩次改革都是在現(xiàn)有法律框架下進(jìn)行的,在主訴檢察官和主任檢察官的職權(quán)上未突破現(xiàn)有法律的規(guī)定。其中,后者的授權(quán)范圍比前者略有擴(kuò)大,而檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)固有權(quán)力未受觸動(dòng)。三是基本上都只強(qiáng)調(diào)檢察官的辦案獨(dú)立性,未明確具體承辦檢察官的獨(dú)立性地位。四是兩次改革對(duì)于兩種檢察官與檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、部門(mén)負(fù)責(zé)人以及承辦案件檢察官的關(guān)系上都沒(méi)有完全捋順。

“主任檢察官制度”作為“主訴檢察官制度”改革的延續(xù)和深化,兩者的不同主要表現(xiàn)在：一是改革的宏觀背景不同,“主訴檢察官制度”改革僅僅是檢察系統(tǒng)自身進(jìn)行的探索,屬于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部工作機(jī)制的改革和完善,而“主任檢察官制度”則是在中央司法方案的整體框架下,作為檢察體制改革的核心內(nèi)容,同時(shí)還包含了省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理等一系列配套改革措施。二是改革的目標(biāo)不同,“主訴檢察官制度”的主要目標(biāo)是為了應(yīng)對(duì)1997年《刑事訴訟法》修改后對(duì)庭審提出的挑戰(zhàn),為建立一套責(zé)任明確、廉潔高效同時(shí)符合司法規(guī)律的辦案機(jī)制、打造一支高素質(zhì)檢察隊(duì)伍進(jìn)行的改革；而“主任檢察官制度”改革的目標(biāo)則是建立符合司法規(guī)律的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的檢察官辦案機(jī)制。

(三)檢察官辦案責(zé)任制改革評(píng)析

1.符合司法規(guī)律和檢察制度的發(fā)展潮流

構(gòu)建以檢察官為核心的辦案模式,目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一,這符合司法規(guī)律。首先,理念上滿足了司法權(quán)運(yùn)行的親歷性的要求,檢察官在辦案中要做到親力親為,自己辦理的案件自己作出相應(yīng)的決定；其次,檢察權(quán)的微觀運(yùn)行機(jī)制也要求檢察官在辦案中擁有相對(duì)獨(dú)立性；最后,當(dāng)今世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)實(shí)行的檢察制度中,圍繞檢察官為核心構(gòu)建的權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的辦案機(jī)構(gòu)是主流的辦案模式。因此,我國(guó)推行的檢察官辦案責(zé)任制改革既滿足了司法規(guī)律的要求,同時(shí)符合檢察權(quán)微觀運(yùn)行機(jī)制的要求,又順應(yīng)了世界檢察制度發(fā)展的潮流。

2.我國(guó)檢察制度發(fā)展的應(yīng)然方向

1999年以來(lái)的檢察官辦案責(zé)任制改革,一方面為建立檢察官辦案制積累了大量經(jīng)驗(yàn)；另一方面,從中央到地方、從理論界到實(shí)務(wù)界,在以檢察官為核心的獨(dú)立辦案模式的構(gòu)建上基本達(dá)成共識(shí)。在此基礎(chǔ)上,十八屆四中全會(huì)明確了司法體制改革的整體方向,將“完善司法人員分類管理制度、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障制度、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”這四項(xiàng)內(nèi)容作為新一輪司法改革的基石。顯然,檢察官辦案責(zé)任制是深化司法體制改革的重要內(nèi)容,也是最重要的一環(huán)。因此,檢察官辦案責(zé)任制改革是整個(gè)司法體制改革系統(tǒng)的一分子,改革不可能一蹴而就,更不應(yīng)當(dāng)操之過(guò)急,應(yīng)當(dāng)穩(wěn)步推進(jìn)、循序漸進(jìn),逐步實(shí)現(xiàn)以檢察官為核心的、權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的、高效廉潔的辦案模式的建立。

三、檢察委員會(huì)與檢察官關(guān)系定位：輔助與監(jiān)督

(一)檢察委員會(huì)與檢察官的關(guān)系定位

作為我國(guó)檢察機(jī)關(guān)雙頭領(lǐng)導(dǎo)體制中重要一極的檢察委員會(huì),如何協(xié)調(diào)好與檢察官辦案責(zé)任制的關(guān)系,即與檢察官之間的關(guān)系,是關(guān)系到檢察官辦案責(zé)任制改革成敗和檢察委員會(huì)制度發(fā)展方向的重大問(wèn)題。

按照《人民檢察院組織法》和《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》的規(guī)定,檢察委員會(huì)與檢察官之間是服從關(guān)系,承辦部門(mén)和有關(guān)的下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)執(zhí)行檢察委員會(huì)的決定?！爸髟V檢察官制度”改革只是完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部辦案機(jī)制,因此1999年《最高人民檢察院關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)檢察委員會(huì)工作的通知》并沒(méi)有調(diào)整檢察委員會(huì)與主訴檢察官之間的關(guān)系。隨著2013年以“主任檢察官制度”改革為核心的第二輪檢察官辦案責(zé)任制改革的推行,檢察官的獨(dú)立地位和檢察官辦案的自主權(quán)已經(jīng)成為共識(shí),但到目前為止,對(duì)于如何定位檢察委員會(huì)與檢察官之間的關(guān)系,既沒(méi)有相關(guān)的規(guī)范性文件出臺(tái),理論上的探討也比較少。

隨著司法體制改革的不斷推進(jìn)和檢察制度的不斷發(fā)展,兩大趨勢(shì)不可避免：一是檢察官相對(duì)獨(dú)立地位的不斷增強(qiáng),檢察官在檢察權(quán)的運(yùn)行中將擁有越來(lái)越大的自主權(quán)和決定權(quán),這既是大勢(shì)所趨,又是檢察制度發(fā)展的必然要求；二是檢察委員會(huì)會(huì)一直存在下去,作為中國(guó)特色檢察制度的重要組成部分和民主集中制原則在檢察機(jī)關(guān)中實(shí)行的載體,檢察委員會(huì)在承擔(dān)的議案和議事兩大職能中,議案職能將隨著檢察官獨(dú)立辦案權(quán)力的增大而逐漸收縮,議事職能方面將承載更多的職能。因此,隨著司法改革推進(jìn)中檢察制度發(fā)展兩大趨勢(shì)的不斷制度化,檢察委員會(huì)與檢察官傳統(tǒng)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系將逐步調(diào)整為輔助與監(jiān)督關(guān)系。

(二)檢察委員會(huì)對(duì)檢察官的輔助職能

法律職業(yè)是一份專業(yè)性很強(qiáng)的工作,從事法律職業(yè)需要掌握專門(mén)的法律知識(shí),并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的職業(yè)訓(xùn)練。律師、法官、檢察官同屬于法律職業(yè)共同體,但我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的定位對(duì)檢察官的法律職業(yè)素養(yǎng)提出了更高的要求。在我國(guó),檢察機(jī)關(guān)定位于國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),承擔(dān)著監(jiān)督國(guó)家法律正確實(shí)施的職責(zé),法律監(jiān)督職責(zé)對(duì)檢察官的職業(yè)素養(yǎng)提出了比律師和法官更高的要求。

職業(yè)化的檢察官隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)檢察官辦案責(zé)任制的前提,當(dāng)前我國(guó)檢察官隊(duì)伍的整體素養(yǎng)離檢察官辦案責(zé)任制的要求還有一定的差距。我國(guó)目前各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人員組成主要有三種：軍轉(zhuǎn)干部、大中專畢業(yè)生的社會(huì)招錄和其他行政事業(yè)單位調(diào)入。在這三類人員中,除了社會(huì)招錄的大中專畢業(yè)生具備基本的法律素養(yǎng)外,軍轉(zhuǎn)干部和其他行政事業(yè)單位調(diào)入人員基本都是進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)才開(kāi)始學(xué)習(xí)法律知識(shí),而且軍轉(zhuǎn)干部目前仍是我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)尤其是基層檢察機(jī)關(guān)的中堅(jiān)力量。此外,我國(guó)法律職業(yè)教育培訓(xùn)開(kāi)始較晚,直到20世紀(jì)末建立國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度,我國(guó)法律職業(yè)教育培訓(xùn)制度才算開(kāi)始。目前為止,我國(guó)仍未形成一套包括選任、培訓(xùn)、考評(píng)、晉升以及懲戒等制度在內(nèi)的一套完備的檢察官職業(yè)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)。因此,我國(guó)現(xiàn)階段檢察官的整體素質(zhì)很難滿足檢察官辦案責(zé)任制的要求。

在檢察官辦案責(zé)任制的改革中,有一種擔(dān)心就是,隨著檢察官辦案權(quán)力的增大,其所承擔(dān)的責(zé)任也相應(yīng)的增強(qiáng),甚至提倡檢察官辦案責(zé)任的終身負(fù)責(zé)。因此,為了規(guī)避責(zé)任,承辦檢察官會(huì)選擇將大量的案件提交檢察委員會(huì)討論決定,以此來(lái)將檢察官的個(gè)體決策責(zé)任轉(zhuǎn)化為檢察委員會(huì)的集體決策責(zé)任。①夏陽(yáng)、卞朝永：《功能轉(zhuǎn)變與角色替代：司法責(zé)任制視野下檢委會(huì)案件決策機(jī)制改革之方向探究》,載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期。而檢察委員會(huì)制度在運(yùn)行中也存在很多問(wèn)題,如案件提請(qǐng)程序不規(guī)范、辦事機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不出來(lái)、檢察委員會(huì)無(wú)法落實(shí)等,這就為檢察官辦案責(zé)任制下承辦檢察官將案件風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給檢察委員會(huì)提供了制度空間。這種情況的發(fā)生,在降低辦案效率和辦案質(zhì)量的同時(shí),也是對(duì)司法資源的極大浪費(fèi)。

我國(guó)絕大多數(shù)案件都在基層,因此基層檢察委員會(huì)辦案模式的選擇面臨著多重考慮,既要能充分發(fā)揮檢察官的專業(yè)能力,提高司法效率、節(jié)約司法資源,又要盡可能地使檢察委員會(huì)充分發(fā)揮集思廣益的作用,彌補(bǔ)承辦人的不足。在種種現(xiàn)實(shí)條件的限制下,我國(guó)可以選擇調(diào)整基層檢察委員會(huì)的功能定位,將其從領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)闄z察長(zhǎng)的智囊機(jī)構(gòu)和檢察官的專家咨詢機(jī)構(gòu)。①章群：《試析我國(guó)檢察機(jī)關(guān)辦案責(zé)任制改革的方向與路徑》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。檢察委員會(huì)將從議案轉(zhuǎn)變?yōu)檩o助檢察官,只提供參考意見(jiàn),不作決定,決定權(quán)仍在承辦檢察官手中。這樣既發(fā)揮了檢察委員會(huì)群策群力、集體智慧的優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)了檢察官個(gè)人決策的不足,同時(shí)又解決了承辦檢察官利用檢察委員會(huì)制度漏洞規(guī)避責(zé)任的可能。

(三)檢察委員會(huì)對(duì)檢察官的監(jiān)督制約職能

以檢察官為核心的辦案模式是世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)檢察制度的普遍特點(diǎn),該模式符合司法規(guī)律和檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的要求,也是我國(guó)檢察制度發(fā)展的趨勢(shì)和應(yīng)然要求。但是,與這種檢察官擁有相對(duì)獨(dú)立地位和對(duì)案件擁有很大自主決策權(quán)的決策模式相伴而生的一個(gè)問(wèn)題就是對(duì)檢察官和檢察官權(quán)力的監(jiān)督制約問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題的解決,世界各國(guó)家和地區(qū)的檢察制度中主要是通過(guò)檢察官客觀義務(wù)原則和檢察一體化原則來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官的監(jiān)督制約。

檢察官客觀義務(wù)原則發(fā)源于德國(guó),現(xiàn)已成為通行世界的普遍原則。該原則要求檢察官在履行職責(zé)時(shí),應(yīng)當(dāng)保持客觀公正、不偏不倚。但是,檢察官客觀義務(wù)原則作為約束檢察官的具體制度,能在多大程度上起到約束檢察官的作用,一直飽受質(zhì)疑。一方面,檢察官在履行職責(zé)時(shí)面臨著角色沖突問(wèn)題,另一方面則是檢察官客觀義務(wù)的實(shí)踐限度問(wèn)題。該原則要求檢察官在追訴犯罪時(shí),要同時(shí)收集利于和不利于被追訴人兩方面的證據(jù),檢察官既要懲治犯罪,又要保障被追訴人的合法權(quán)益,在履行職責(zé)時(shí)能否及時(shí)調(diào)整角色、解決在同一行為中的角色沖突問(wèn)題,不得而知。檢察官客觀義務(wù)原則作為檢察官應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)性規(guī)定,其實(shí)踐限度問(wèn)題,即能否實(shí)現(xiàn)和能在多大程度上實(shí)現(xiàn),存在爭(zhēng)議。一方面,檢察官客觀義務(wù)作為一種現(xiàn)代程序法治技術(shù),或者說(shuō)現(xiàn)代國(guó)家的一種權(quán)力規(guī)制技術(shù),在制度層面并沒(méi)有完全被組織起來(lái),而在實(shí)踐中檢察官又迷失在了價(jià)值與立場(chǎng)上的無(wú)歸屬感之中。①郭晶：《論檢察官基本立場(chǎng)之確立》,載《政治與法律》2006年第5期。另一方面,正如法治國(guó)家檢察官客觀義務(wù)實(shí)踐所表明的那樣,即使是制度層面完善的檢察官客觀義務(wù),在實(shí)踐層面仍有相當(dāng)?shù)南薅?刑事司法的正義也并不會(huì)如期而至。②郭松：《檢察官客觀義務(wù)：制度本源與實(shí)踐限度》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2009年第3期?？梢?jiàn),檢察官客觀義務(wù)原則也并不能完美地解決檢察官的監(jiān)督制約問(wèn)題。

檢察一體化原則也是世界檢察制度中的一項(xiàng)基本組織原則和活動(dòng)原則,該原則主要通過(guò)整個(gè)檢察系統(tǒng)的上下一體、上命下從來(lái)克服單個(gè)檢察官勢(shì)單力薄的不足,有效打擊犯罪和排除外部干預(yù),但其也蘊(yùn)含著檢察長(zhǎng)與檢察官權(quán)力的相互制約。從理論上講,檢察官的獨(dú)立性是檢察一體化原則的前提,檢察一體化原則是對(duì)檢察官獨(dú)立性的統(tǒng)一。③[日]松尾浩也：《日本刑事訴訟法》,丁相順譯,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版,第31頁(yè)。因此,在建立檢察一體化時(shí),應(yīng)以檢察官的相對(duì)獨(dú)立性為前提,保證檢察官在檢察事務(wù)中擁有很大的自主決定權(quán)；檢察長(zhǎng)可以通過(guò)指令權(quán)的形式來(lái)管理和制約檢察官,但前提是尊重檢察官的相對(duì)獨(dú)立性。但是,檢察長(zhǎng)指令權(quán)的出現(xiàn),又相應(yīng)地產(chǎn)生了檢察長(zhǎng)指令權(quán)的監(jiān)督制約問(wèn)題,畢竟按照檢察一體化原則構(gòu)建的現(xiàn)代檢察制度中,檢察長(zhǎng)擁有的權(quán)力太大,更需要監(jiān)督和制約。

相較于其他國(guó)家和地區(qū)檢察制度中檢察權(quán)配置的兩極化,我國(guó)檢察制度中檢察權(quán)的配置則表現(xiàn)為三極,即檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)和檢察官。相較于其他國(guó)家和地區(qū)檢察制度中檢察長(zhǎng)和檢察官權(quán)力的制約,我國(guó)檢察制度中可以通過(guò)檢察委員會(huì)履行監(jiān)督職能。賦予檢察委員會(huì)監(jiān)督制約職能,為創(chuàng)造性地解決檢察一體化下包括檢察長(zhǎng)在內(nèi)的檢察官的監(jiān)督制約問(wèn)題提供了新的思路。

結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)司法體制改革的推進(jìn)、檢察制度的發(fā)展和檢察官獨(dú)立地位的不斷增強(qiáng),要求改變一直以來(lái)檢察官對(duì)檢察委員會(huì)在辦案關(guān)系上的服從義務(wù)；檢察官個(gè)體的局限性和檢察委員會(huì)群策群力、集體智慧的優(yōu)越性要求檢察委員會(huì)承擔(dān)對(duì)于檢察官的輔助職能；檢察官客觀義務(wù)內(nèi)在的理論沖突和實(shí)踐限度、檢察一體化本身的監(jiān)督制約問(wèn)題,要求檢察委員會(huì)對(duì)于檢察官辦案責(zé)任制下檢察官和檢察官權(quán)力行使承擔(dān)監(jiān)督制約的職能。在檢察機(jī)關(guān)檢察一體化建設(shè)和檢察官辦案責(zé)任制改革不斷深化的背景下,檢察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)從職能調(diào)整入手,積極適應(yīng)檢察體制改革的要求,承擔(dān)對(duì)于檢察官的輔助與監(jiān)督制約職能。