陳建華

前言：司法改革呼喚“王者歸來”

2017年4月,最高人民法院出臺了《關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見(試行)》。雖然該意見對院庭長辦案數(shù)量、難易程度、案件類型、分案機制、人員配備等方面作了具體的規(guī)定,在全國如火如荼地積極穩(wěn)妥推進(jìn)司法改革進(jìn)程之中,全國諸多法院開始推進(jìn)司法改革的重要舉措——院庭長辦案工作。其主要目的就是為了落實中央關(guān)于“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”的司法改革要求,為了邁出審判權(quán)運行機制去行政化改革的重要一步。

按理而言,院庭長辦案是法官的職業(yè)職責(zé)回歸,也是加強法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的應(yīng)有之義。院庭長應(yīng)當(dāng)承辦一定數(shù)量案件,目的就是為了順應(yīng)審判權(quán)力運行機制改革的需要,真正使那些進(jìn)入了法官員額的院庭長能從根深蒂固的行政化藩籬和不合時宜的事務(wù)雜務(wù)中解放出來,淡化院庭長與法官之間的行政層級關(guān)系,成為名副其實的職業(yè)法官,以完成中央部署的關(guān)于“讓審理者裁判,由裁判者負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制改革目標(biāo)。雖然院庭長辦案舉措的全面推行,得到了法院內(nèi)部和社會各界的支持與厚望,然而在筆者的調(diào)研中也聽到部分法官的不同聲音,當(dāng)前存在諸多因素制約著院庭長辦案。本文試圖對院庭長辦案的價值、困境與出路進(jìn)行解讀,以期對當(dāng)前如火如荼的司法改革有所裨益。

一、美好的憧憬：“王者歸來”的價值多大?

推行院庭長辦案,究竟有哪些價值呢?為此,筆者基于司法實踐的實證資料,進(jìn)行了探索與分析。

(一)微觀價值：有利于緩解案多人少矛盾

當(dāng)前的司法實踐中,法官一遇提拔便因管理工作所累脫離審判崗位,使原本人員不足的辦案隊伍更加捉襟見肘,案多人少矛盾越來越突出。特別是2015年5月1日以來,隨著立案登記制改革的影響,各級法院新受理案件數(shù)量呈大幅上升態(tài)勢,“案多人少”矛盾越來越突出。根據(jù)2017年最高人民法院工作報告,2016年,地方各級法院受理案件2303萬件,同比上升18%。①詳情見2017年最高人民法院工作報告。依照最高人民法院召開立案登記制改革兩周年新聞發(fā)布會,2015年5月1日至2017年3月,全國法院登記立案數(shù)量超過3100萬件,同比上升33.92%。②詳情見最高人民法院召開立案登記制改革兩周年新聞發(fā)布會。為了緩解“案多人少”矛盾,讓院庭長辦案不失為一個良策。譬如自2015年3月1日以來,海南全省法院收案20918件,其中院庭長承辦案件1035件,同比增長777%,該院院庭長自從實行辦案常態(tài)化后,辦案積極性不斷提高,辦案數(shù)量明顯增長,從一定程度上緩解了海南案多人少的矛盾。①張偉剛、嚴(yán)獻(xiàn)文、林嫩青：《院庭長辦案有指標(biāo)——海南法院全面推進(jìn)司法責(zé)任制工作調(diào)查之三》,載《人民法院報》2015年6月28日第1版。又如江蘇省濱?？h人民法院近3年來,雖然受理的案件數(shù)量年均遞增15%。但是該院推動院庭長到一線辦案,讓院庭長重新回歸執(zhí)法辦案“主業(yè)”,化解了案件“井噴”的壓力。②蔣曉明：《濱海：院庭長辦案上演“王者歸來”》,載《人民法院報》2015年6月29日第8版。諸如此類的法院還有很多。③2015年6月,江蘇省濱海縣人民法院各庭、室負(fù)責(zé)人累計辦案1134件,在案件同比激增1227件、辦案人手不變的情況下,實現(xiàn)審執(zhí)結(jié)案件同比增長17%,院庭長辦案“新常態(tài)”促成了案件化解“軟著陸”。詳情見：蔣曉明：《濱海：院庭長辦案上演“王者歸來”》,載《人民法院報》2015年6月29日第8版。又如,2014年,遼寧省法院院長、副院級領(lǐng)導(dǎo)參審案件4109件,與2013年相比增加36%,其中基層法院院長、副院級領(lǐng)導(dǎo)參審和主審案件3650件；全省法院庭長、副庭長辦案183087件,占全省結(jié)案量32.3%,人均辦案70.4件,其中基層法院庭長、副庭長審案163322件,人均辦案81.9件。詳情見：張之庫、王偉寧、興成鵬：《遼寧院庭長辦案成新常態(tài)》,載《人民法院報》2015年1月7日第1版。還如,上半年,內(nèi)蒙古全區(qū)三級法院院長和分管院領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任審判長審理案件或列席合議庭合議案件3257件,各級法院庭長、副庭長親自辦案15444件,共計18701件,占上半年全區(qū)審結(jié)案件數(shù)的13%。詳情見：李生晨、史燕龍：《讓老百姓看到司法改革“新氣象”——內(nèi)蒙古推進(jìn)院庭長直接辦案制度顯成效》,載《人民法院報》2014年9月25日第1版。再如,2018年1～7月,北京知識產(chǎn)權(quán)法院3位院領(lǐng)導(dǎo)共承辦各類案件121件,審結(jié)46件；4個業(yè)務(wù)庭庭長共承辦各類案件300件,審結(jié)165件；院庭長審結(jié)的案件占到全院總體結(jié)案數(shù)量的10.67%。詳情見：趙巖、程穎、史曉亮、歐彥峰：《北京法院推進(jìn)院庭長辦案蹄疾步穩(wěn)》,載《人民法院報》2015年11月2日第1版。正如有學(xué)者認(rèn)為,“讓院庭長重新穿起法袍拿起法槌走上辦案第一線,或多或少能減輕一些長期處于高負(fù)荷工作狀態(tài)下的法官們的辦案壓力,也體現(xiàn)了司法責(zé)任制和員額制改革的成果”。④駱錦勇：《如何看待院庭長辦案》,載《人民法院報》2015年12月22日第2版。

(二)中觀價值：有利于解決矛盾糾紛

庭長辦理的案件中,很多都是大要案、疑難案、新類型案件⑤如江蘇省淮安市中級人民法院院長錢斌審理的一起知識產(chǎn)權(quán)刑事案件(創(chuàng)下了淮安知識產(chǎn)權(quán)刑事案件審判史上的兩個記錄：涉案數(shù)額最大,高達(dá)2300多萬元；作案手段新,首起運用“微信”銷售假冒商品)。。一位在北京知識產(chǎn)權(quán)法院參加一起商標(biāo)無效宣告行政糾紛案件審理的當(dāng)事人曾表示,院庭長辦案,感覺就像在醫(yī)院掛上了“專家號”一樣。作為該案的主審法官,北京知識產(chǎn)權(quán)法院副院長宋魚水認(rèn)為,院庭長擔(dān)任主審法官,能夠讓當(dāng)事人對案件處理的公正性和權(quán)威性更有信心。①趙巖、程穎、史曉亮、歐彥峰：《北京法院推進(jìn)院庭長辦案蹄疾步穩(wěn)》,載《人民法院報》2015年11月2日第1版。院庭長參與案件審理,“特別是親自主審重大、疑難、復(fù)雜案件,或更容易受到當(dāng)事人、律師、社會公眾的歡迎、信任和認(rèn)同,更有助于司法公信和權(quán)威的提升,使公眾對人民法院維護和促進(jìn)社會公平正義更可期待。②駱錦勇：《如何看待院庭長辦案》,載《人民法院報》2015年12月22日第2版。正如最高人民法院曾經(jīng)指出,“落實院庭長辦案制度,其正面意義主要不在于如何最大限度地減輕其他法官的辦案壓力,而在通過院庭長帶頭辦理重大疑難復(fù)雜案件、新類型案件,發(fā)揮其在司法審判上的能力經(jīng)驗等業(yè)務(wù)優(yōu)勢,突出其辦案的示范指導(dǎo)作用,并以此推動審判質(zhì)量和效率得到全面提升”③孟煥良：《如何看待院庭長辦案》,載《人民法院報》2016年1月22日第1版。。

(三)宏觀價值：具有引領(lǐng)功能

院庭長辦案含金量很高,給全市法官做出了表率。院庭長辦案回歸到審判一線的法官本色,對其他法官,尤其是對青年法官起到了“傳、幫、帶”的引領(lǐng)示范作用,對于法院辦案質(zhì)量、效率和效果的提升有很大好處。院庭長帶頭辦案,不僅發(fā)揮了優(yōu)質(zhì)審判資源的作用,促使當(dāng)事人服判息訴,也激起了全院青年人多辦案、辦好案的熱情。譬如為了進(jìn)一步凸顯辦案的指導(dǎo)性,江蘇省濱海縣人民法院要求院庭長承辦重大、疑難、復(fù)雜案件,開設(shè)觀摩庭、網(wǎng)絡(luò)直播庭,幫助青年法官提升庭審駕馭能力。今年以來,該院開設(shè)“院庭長示范庭”17個,干警300余人次現(xiàn)場“圍觀”。④蔣曉明：《濱海：院庭長辦案上演“王者歸來”》,載《人民法院報》2015年6月29日第8版。又如,海南省法院2018年通過了員額制選任的法官小林認(rèn)為：“我的審判經(jīng)驗不足,通過觀摩學(xué)習(xí)院、庭長這些‘精英法官’的庭審,琢磨他們?nèi)绾伟l(fā)問、如何量刑、如何實現(xiàn)法律效果和社會效果統(tǒng)一,對我今后的獨立辦案很有好處?！雹莘杰纾骸逗Ｄ细咴涸和ラL辦案常態(tài)化》,載《人民法院報》2015年5月16日第4版。還如,北京知產(chǎn)法院探索實行“院長開庭周”,規(guī)定院長、副院長每月至少固定安排一周時間集中開庭審理案件,提高審判效率。該院院庭長在組成合議庭審理案件時,還發(fā)揮了資深法官的創(chuàng)新引領(lǐng)作用,嘗試在裁判文書之前增加“判決摘要”等,為探索改革創(chuàng)新作出了表率。司法改革后強調(diào)主審法官負(fù)責(zé)制,進(jìn)一步強化院、庭領(lǐng)導(dǎo)的審判職責(zé)。院、庭長回歸審判一線,不僅有利于發(fā)揮院、庭領(lǐng)導(dǎo)作為資深法官在辦案中的指導(dǎo)示范作用,提高司法效率,而且也有利于帶動全院法官的辦案積極性,尤其是調(diào)動年輕法官助理的積極性。

二、冰冷的現(xiàn)實：“王者歸來”真的會歸來嗎?

其實,院庭長辦案早已不是什么新鮮事物。2007年,最高人民法院出臺了《關(guān)于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的若干意見》。2013年10月,最高人民法院出臺了《審判權(quán)運行機制改革試點方案》。2015年,最高人民法院出臺了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》,明確要求入額的院庭長應(yīng)當(dāng)辦理案件。這些文件,對院庭長辦案顯然是作出了具體的規(guī)定,但是在司法實踐中,長久以來各地法院往往只是鼓勵、倡導(dǎo)院庭長審案而沒有硬性規(guī)定和配套措施,院庭長審不審案、一年審多少案,全憑自覺。一年到頭不進(jìn)法庭審案的院庭長也大有人在,并且是常態(tài)。即使“當(dāng)前院庭長辦案機制改革推進(jìn)得如火如荼,并取得一些明顯成效,但也存在一些問題需要進(jìn)一步理清或解決：院庭長辦案能否做到真辦案、實質(zhì)性辦案,而非掛名辦案；應(yīng)當(dāng)明確院庭長辦理什么類型的案件；院庭長(帶頭)辦案后,其審判權(quán)和管理權(quán)的關(guān)系如何協(xié)調(diào)”①左衛(wèi)民：《強化院庭長辦案的“量、質(zhì)、責(zé)”》,載《人民法院報》2017年4月10日第2版。。中央政法委、最高人民法院近期來反復(fù)強調(diào)院庭長必須辦案,不辦案必須退出法官員額。但是,一些地方出現(xiàn)了院庭長入額不辦案現(xiàn)象,甚至出現(xiàn)了“入額的不辦案,辦案的不入額”的現(xiàn)象。由此可見,院庭長辦案的落實肯定是有難度的。目前,在司法改革過程中,院庭長辦案又是怎么樣呢?

(一)功利化辦案：為了員額

當(dāng)前,在司法改革積極推進(jìn)之中,關(guān)于法院領(lǐng)導(dǎo)入額問題,中央政法委書記孟建柱曾在講話中稱,“如果領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入員額又不辦案,或者少辦案、掛名辦案,一線法官、檢察官就不會服氣,我們做思想工作也就沒底氣”②孟煥良：《聚焦法官員額制改革：入額標(biāo)準(zhǔn)讓高素質(zhì)法官脫穎而出》,載《人民法院報》2015年8月4日第1版。。2017年5月,最高人民法院黨組書記、院長周強在山東調(diào)研時指出,入額法官必須辦案,不辦案的法官要退出員額。①周斌等：《周強：入額法官必須辦案,不辦案要退出》,載《法制日報》2017年5月13日第1版。最高人民法院黨組副書記、常務(wù)副院長沈德詠曾經(jīng)說過,“要妥善解決好領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)入法官員額的問題。院庭長絕大多數(shù)屬于資深法官和審判委員會組成人員,總體上具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力,實行新的審判權(quán)運行機制后,加強審判管理、統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)的工作只能加強不能削弱。經(jīng)考核符合入額條件的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)入法官員額,但必須作為主審法官履行審判責(zé)任”②羅沙、楊金志、黃安琪：《推動司法職業(yè)化筑牢司法責(zé)任制基石——看我國法官檢察官員額制改革》,載《人民法院報》2014年7月23日第2版。。最高人民法院黨組成員、政治部主任徐家新指出,“領(lǐng)導(dǎo)干部入額必須一視同仁,對不能在一線獨立承辦案件的,或達(dá)不到審判績效考核要求的,應(yīng)一律按要求退出員額”③徐家新：《最高法：領(lǐng)導(dǎo)干部不在一線獨立承辦案件應(yīng)退出員額》,載《人民法院報》2015年4月20日第1版。。同時,最高人民法院出臺了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》,明確要求入額的院庭長必須要辦理一定數(shù)量的案件,否則退出員額。為此,在這一背景之下,“一些院庭長擔(dān)任審判長開庭審理案件,其實不是在為實現(xiàn)法官職責(zé)的回歸而辦案,而僅僅是在為進(jìn)入法官員額辦案,在為完成‘規(guī)定任務(wù)’辦案”④駱錦勇：《如何看待院庭長辦案》,載《人民法院報》2015年12月22日第2版。。

(二)作秀式辦案：露面敲槌

在司法改革如火如荼的進(jìn)行中,一些院庭長審判臺上僅敲敲法槌,臺下會把案件工作轉(zhuǎn)嫁給其他主審法官,即為“露面敲槌”。筆者曾經(jīng)在我國中部H省C市中級人民法院進(jìn)行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn),作為中部H省委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定的唯一試點中級人民法院,2015年12名院領(lǐng)導(dǎo)(院長、副院長、專職審判委員會委員)一級,院長審理2件刑事案件,2名副院長分別審理2件民事、刑事案件,一共6件案件。一年到頭,12名院領(lǐng)導(dǎo),只有6件案件,還邀請省內(nèi)多家新聞媒體在各大報刊、網(wǎng)站上宣傳院領(lǐng)導(dǎo)帶頭辦案,社會效果很好,這意味著什么?其答案不言而喻。在司法改革之前,筆者曾經(jīng)于2014年在我國中部H省C市中級人民法院進(jìn)行實地調(diào)研發(fā)現(xiàn),一年審理6件案件的庭長都是全院最多的院庭長,大多數(shù)院庭長一年到頭一件案件都沒有審理。在如今院庭長不辦案必須退出員額的大背景下,仍然存在諸多院庭長通過“露面敲槌”之后全部由法官助理來代院庭長辦案等不正常的現(xiàn)象。眾所周知,法院由于受到編制的影響,法官助理極為有限,但是基本上每個法院均為院庭長配備了法官助理,而普通入額法官卻沒有這種待遇。在筆者看來,倘若“露面敲槌”的話,還要邀請一大批人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體來進(jìn)行旁聽,還要發(fā)揮法院內(nèi)部多個部門的溝通協(xié)調(diào),這就變成了浪費人力、物力、財力的事情,即為“勞民傷財”的事情,與其這樣做,還不如不弄。①筆者曾經(jīng)到一些對外宣稱法院領(lǐng)導(dǎo)一年辦理900多件案件的法院進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn),實質(zhì)上90%以上的案件都是“露面敲槌”。正如有學(xué)者認(rèn)為“一定程度存在著一些院庭長承辦案件有名無實,不能夠做到全程親力親為的現(xiàn)象,難以獲得對法官主體地位、司法主體責(zé)任和司法基本規(guī)律的理性認(rèn)識與回歸”②駱錦勇：《如何看待院庭長辦案》,載《人民法院報》2015年12月22日第2版。。

(三)應(yīng)付式辦案：有心無力

讓院庭長辦案是否為應(yīng)付式辦案,也應(yīng)引起我們深思。正如一直活躍在審判一線的江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民法院副院長彭靜所言,“今年我已主審刑事案件24起,目前審結(jié)20起,并參審了一些其他法官主審的案件。擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)以來,我承辦案件的數(shù)量今年最多,原因有兩個：一是鼓樓法院今年推行院庭長出庭審案制,要求院領(lǐng)導(dǎo)每年參與審理案件至少10件；二是我分管的刑二庭今年案件較多,又有法官病休,我主動承擔(dān)了一部分案件”③周斌、丁國鋒：《院庭長不辦案等于自廢武功：對話鼓樓區(qū)人民法院副院長彭靜》,載《法制日報》2014年12月18日第5版。。從該領(lǐng)導(dǎo)的言論④類似的言論是海南省高級人民法院黨組成員、副院長“其實法院領(lǐng)導(dǎo)一直都在辦案,只是之前沒有硬性規(guī)定和配套措施,加上法院院長、庭長行政管理事務(wù)較為繁重,于是逐漸脫離了審判崗位”。中,我們不難看出,相當(dāng)一部分院庭長辦案是迫于無奈,且所審理案件數(shù)量相對于普通法官的一年上百件案件而言,并不是很多。其筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn),不少優(yōu)秀法官一旦擔(dān)任庭長以上職務(wù)就不用辦案了。這是因為“即便在全面深化司法體制改革之后,由于院庭長們?nèi)孕璩袚?dān)相應(yīng)的審判管理監(jiān)督事務(wù)和司法行政事務(wù),因而想讓他們像其他法官那樣心無旁騖地專注于執(zhí)法辦案,既不現(xiàn)實也無可能”⑤駱錦勇：《如何看待院庭長辦案》,載《人民法院報》2015年12月22日第2版。在這一背景之下,當(dāng)前,不少法院對院庭長最低辦案數(shù)作出了相應(yīng)規(guī)定。譬如,陜西省高級人民法院出臺《全省法院院長、庭長辦理案件的意見》。該《意見》規(guī)定,各級法院院庭長不僅要參加合議庭辦理案件,還要作為承辦人親自承辦一定數(shù)量的案件：基層法院院長承辦和擔(dān)任審判長參與辦理案件每年不少于2件,副院長不少于5件。其中,院長親自承辦的案件不少于1件,副院長不少于2件。①賈明會、雷霆：《陜西高院出臺院庭長辦案新規(guī)》,載《人民法院報》2014年8月23日第1版。又如,沈陽中級人民法院規(guī)定基層法院院長年審案不少于2件、副院長和其他副院級審判員不少于10件的具體任務(wù)指標(biāo)。②張之庫、王偉寧、興成鵬：《遼寧院庭長辦案成新常態(tài)》,載《人民法院報》2015年1月7日第1版。甚至有學(xué)者就呼吁“院庭長辦案：數(shù)量不是關(guān)鍵”③張振華：《院庭長辦案：數(shù)量不是關(guān)鍵》,載《人民法院報》2015年12月3日第2版。。即使是當(dāng)前最高人民法院出臺了強行辦案的規(guī)定,但是院領(lǐng)導(dǎo)仍然會通過選擇簡單的案件或者庭里已經(jīng)快審理好的案件給他們辦理,算成院領(lǐng)導(dǎo)的辦案數(shù)量。

三、困境的探索：為什么實現(xiàn)不了“王者歸來”?

“我國臺灣地區(qū)法院所有院庭長都長期在審判一線,即使是地方法院的院長也同時是某一個審判庭的庭長?！雹芰帜龋骸度绾巫叱鲈和ラL辦案的困境：兼論我國審判權(quán)運行機制改革試點方案的補強》,載《法律適用》2015年第11期。并且“院庭長自身承辦的案件可能是普通法官的1/10(高等法院)1/3或(基層法院),但其必須擔(dān)任所在合議庭中每一個案件的審判長”⑤林娜：《如何走出院庭長辦案的困境：兼論我國審判權(quán)運行機制改革試點方案的補強》,載《法律適用》2015年第11期。。由此可見,我國臺灣地區(qū)院庭長帶頭辦案。然而,在我國大陸地區(qū),院庭長基本上不辦案,遠(yuǎn)離審判臺,與其作為優(yōu)質(zhì)審判資源自相矛盾,這是一種極大的資源浪費,應(yīng)引起我們的思考。此外,盡管2017年最高人民法院出臺《關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見(試行)》,對院庭長辦案提出了硬性的約束,如同“緊箍棒”。但是,很有可能在辦案數(shù)量上虛化,在案件類型上缺乏可供操作的具體規(guī)定,院庭長工作由法官助理代勞,并且因院庭長對法官助理能否進(jìn)入員額具有極大的話語權(quán),很有可能對院庭長“假辦案”行為不敢舉報和揭露,該意見的實施結(jié)果有可能停在紙面上。這背后的原因亟待我們探索。

(一)體制困境

司法實踐中,院庭長承擔(dān)的事務(wù)過多過于煩瑣,院庭長常常奔波于文山會海之中。加之,目前法院的人財物都與同級黨委人大政府關(guān)系密切,院庭長必須花大量時間與精力處理好與這些同級之間的關(guān)系。當(dāng)前,許多擔(dān)任院庭長的法官更多的是處理司法行政事務(wù),根本無暇顧及案件的審理工作,即使是熱衷于辦案的院庭長,也是心有余而力不足。根據(jù)筆者統(tǒng)計,一年里,我國中部H省C市中級人民法院需要院領(lǐng)導(dǎo)參加的市級各種會議有300多次。無獨有偶,有法官調(diào)研顯示,“Y區(qū)法院作為當(dāng)?shù)卣?quán)架構(gòu)及治理結(jié)構(gòu)重要組成部分,院長以區(qū)委委員身份參與本地經(jīng)濟社會管理決策,Y區(qū)法院應(yīng)當(dāng)接受當(dāng)?shù)厝舜蟊O(jiān)督及政協(xié)民主監(jiān)督,Y區(qū)政府希望法院為經(jīng)濟快速發(fā)展提供保障,區(qū)委辦、區(qū)政府辦、區(qū)人大、區(qū)政協(xié)均稱為法院院長參加會議的召集主體,參加會議次數(shù)達(dá)233次,以250天的平均工作時間計算,幾乎達(dá)到每天一會密度。高級法院召集的正式會議達(dá)28次,要求正職院長參加的19次。召開會議同樣是本法院重要治理方式,在案件數(shù)量壓力極大背景下,Y區(qū)法院已大幅精簡自行召開的會議(無院長辦公會、政治學(xué)習(xí)會等),但仍召開各類會議56次”①高翔：《地方法院院長職權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化論——基于法院組織法與民事訴訟法銜接的視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第2期。。同時,在中國體制下,法院需要處理諸多的社會事務(wù),譬如大到服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展大局等事務(wù),小到參加當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的活動等事務(wù)。當(dāng)前,諸多法官不能在一線辦案,更不用提及到院領(lǐng)導(dǎo)。以北京法院和山東法院對比為例,北京法院共有4168名法官,但36%的法官不在審判一線實際辦案,其中除在行政綜合部門任職的637名法官外,還包括專業(yè)能力強,但辦案少或不辦案的886名院庭長。②溫薷：《北京5年流失500余名法官36%法官不經(jīng)常辦案》,載《新京報》2014年3月12日第1版。山東法院有法官13604人,其中40%的法官不在審判一線,比北京還高出4個百分點,這40%的不辦案法官中約有一半,即2791人,正是作為優(yōu)秀審判資源的院庭長。③山東省高級人民法院政治部：《關(guān)于優(yōu)化審判人力資源配置情況的調(diào)研報告》,載《山東審判》2014年第1期。

(二)個人困境

長期以來地方法院的正副院長相當(dāng)一部分是來自于法院系統(tǒng)外的單位,譬如人大系統(tǒng)、公安系統(tǒng)或者司法行政系統(tǒng)等,有相當(dāng)一部分正副院長根本就沒有法律背景。有學(xué)者調(diào)研顯示,“現(xiàn)任高級法院院長中,從法院系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生的21人,占67.7%；從法院系統(tǒng)外調(diào)任的10人,占32.3%”①《以改革創(chuàng)新的精神加強地方法院班子建設(shè)——全國地方法院院長換屆工作綜述》,載《人民法院》2008年3月4日第4版。。這一做法也曾一度遭專家學(xué)者的質(zhì)疑②譬如湖南省某中級人民法院院長的任命曾經(jīng)受到了陳杰人的質(zhì)疑,詳情見《質(zhì)疑湖南美女縣委書記升任中級法院院長》,載http：//www.360doc.com/content/14/1217/14/2369606_433623661.shtml,訪問日期：2016年7月10日。。筆者曾經(jīng)在我國中部H省C市中級人民法院進(jìn)行的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn),作為中部H省委深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定的唯一試點中級人民法院,2015年12名院領(lǐng)導(dǎo)(院長、副院長、專職審判委員會委員)一級中,均為審判員、審委員會委員身份。從他們剛到該市中級人民法院來看,其中6名產(chǎn)生于法院,3名產(chǎn)生于檢察院,1名產(chǎn)生于人大常委會,1名產(chǎn)生于公安局,1名產(chǎn)生于政法委。這12名院領(lǐng)導(dǎo)中,只有3名院領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)在法院辦理過案件,有2名從別的單位過到法院之后象征性地辦理過兩三件案件,其他院領(lǐng)導(dǎo)基本上沒有辦理過什么具體的案件,頂多只是溝通協(xié)調(diào)過一些案件,具體辦理還是由業(yè)務(wù)庭的法官來承辦?？梢?真正辦理過案件的院領(lǐng)導(dǎo)比例并不大,也并不像有學(xué)者所言“院庭長作為優(yōu)質(zhì)審判資源”③林娜：《如何走出院庭長辦案的困境：兼論我國審判權(quán)運行機制改革試點方案的補強》,載《法律適用》2015年第11期。。雖然不能代表全國各級法院,并且只是針對院領(lǐng)導(dǎo),但是很大程度上代表了我國目前相當(dāng)一部分地區(qū)的法院。

(三)角色困境

左衛(wèi)民教授經(jīng)過實證研究發(fā)現(xiàn),中國地方法院院長具備管理家、政治家、法律家三重角色,三重角色權(quán)重依次遞減,管理家與政治家角色居重要地位,法律家角色地位相對次要。④左衛(wèi)民：《中國法院院長角色的實證研究》,載《中國法學(xué)》2014年第1期。正因如此,長期以來,審判人員一旦走上庭長、院長等領(lǐng)導(dǎo)崗位,工作職責(zé)往往也就從具體審判轉(zhuǎn)為組織、指導(dǎo)、監(jiān)督,特別是高、中級法院領(lǐng)導(dǎo),基本很少再承辦具體案件。正如一直活躍在審判一線的江蘇省南京市鼓樓區(qū)人民法院副院長彭靜坦言,擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)后,行政事務(wù)確實比以前多了,那就擠出時間辦案,就是常說的“5+2”,周末加班。①周斌、丁國鋒：《院庭長不辦案等于自廢武功：對話鼓樓區(qū)人民法院副院長彭靜》,載《法制日報》2014年12月18日第5版。正如一個一線法官所言,今天的辦案是為了明天的不辦案。這句話意味著今后當(dāng)?shù)皆和ラL就不用辦案了。由此可見,這樣一來,審判一線善于處理重大疑難復(fù)雜案件的專家型、骨干型法官越來越少,優(yōu)質(zhì)資源在審判一線缺位,案多人少的矛盾愈發(fā)凸顯。以中部某省的4名全國審判業(yè)務(wù)專家為例,目前沒有1名在審判一線。以中部某省的15名全省審判業(yè)務(wù)專家為例,目前只有7個在審判一線。

四、路徑的選擇：讓“王者歸來”的幾點設(shè)想

讓院庭長直接參與辦案,逐步從審判權(quán)力運行“幕后”走到“臺前”是司法改革的方向,理應(yīng)成為人民法院司法改革之后審判工作的新常態(tài)。

(一)改革體制：省級統(tǒng)管

為了減少行政事務(wù),為了讓院庭長安心辦案,為院、庭長參加合議庭辦案提供時間和精力保證,需要通過人財物省級統(tǒng)管這一良好體制的支持。②為了讓院、庭長有更多的時間和精力多辦案、辦好案,一些法院在減輕院、庭長的行政管理負(fù)擔(dān)方面進(jìn)行了積極有益的嘗試。當(dāng)前,一是減少院庭長會議,提高開庭次數(shù)。實行省級統(tǒng)管之后,與地方法院不相關(guān)的會議,地方黨委、人大、政府相對較少通知法院參加。二是整合行政事務(wù),強化統(tǒng)一管理。進(jìn)行法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革,對能夠合并統(tǒng)一辦理的行政事務(wù)、行政部門進(jìn)行合并整合。院庭長確定開庭日期之后,倘若開庭又碰見開會,可以由司法行政人員代替自己出席會議。三是落實合議庭和審判長的權(quán)力與職責(zé),減少院、庭長審簽案件的數(shù)量。通過合理配置審判資源等途徑切實加強合議庭力量,一般案件的決定權(quán)由合議庭行使,裁判文書由承辦法官簽發(fā),合議庭意見分歧較大的,由審判長報專業(yè)委員會、審判委員會討論決定。

(二)提高門檻：正副院長也需是法官

法官的選任,應(yīng)當(dāng)是去行政化,考慮更多的應(yīng)是法官的辦案數(shù)量和質(zhì)量、辦案能力和水平等。正如有學(xué)者認(rèn)為,“在有限名額的情況下,必須從具有豐富審判經(jīng)驗的法官之中遴選法官,禁止沒有任何審判經(jīng)驗的人員擔(dān)任法官”③張大洲：《法官員額制的隱憂與出路》,載《人民法院報》2014年12月15日第2版。。這一點,同樣適合院庭長?！吨腥A人民共和國法官法》第2條規(guī)定,法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員,包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。既然正副院長是法官,理當(dāng)是法學(xué)素養(yǎng)很高、司法經(jīng)驗豐富、內(nèi)心認(rèn)同法治理念的資深法官。目前,司法改革背景下,筆者認(rèn)為必須改變以前一般由法院系統(tǒng)外調(diào)入直接擔(dān)任院領(lǐng)導(dǎo)、法院系統(tǒng)內(nèi)部很難上升到院領(lǐng)導(dǎo)的做法,院長或者副院長一般應(yīng)產(chǎn)生于法院系統(tǒng)內(nèi)部的現(xiàn)任法官。

(三)改變角色：管理者變?yōu)閷徟姓?/h3>

根據(jù)中央決策層解釋,院、庭長入額必須依照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行遴選并親自辦案,對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé),不能入額又不辦案或少辦案、掛名辦案。①孟建柱：《堅定不移推進(jìn)司法體制改革》,載《人民日報》2015年3月18日第2版。實行法官員額制。院、庭長一旦入額就得實實在在辦案,必須體現(xiàn)親歷性原則②法官審理案件應(yīng)親歷庭審,直接審查證據(jù)和事實,從感性認(rèn)識上升到理性認(rèn)識,形成對案件事實的內(nèi)心確信。詳情見高翔：《地方法院院長職權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化論——基于法院組織法與民事訴訟法銜接的視角》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2017年第2期。,也就是說院、庭長履行審判職權(quán)必須體現(xiàn)親歷性原則,即作為審判長或承辦法官直接審理案件,主持或參加審委會討論案件不被視為審理案件。由此可見,院、庭長由原來的管理者角色變成了審判者角色。隨著院、庭長角色的轉(zhuǎn)變,院長、庭長辦案將成為法院審判工作新常態(tài)?！昂娩撚迷诘度猩??！备鶕?jù)《關(guān)于加強各級人民法院院、庭長辦理案件工作的意見(試行)》,目前已經(jīng)明確院長、庭長辦案的方式、數(shù)量、類型等具體要求。但是,司法實踐中,仍然需要完善相關(guān)規(guī)定。譬如,組成由院級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任審判長的委員合議庭或普通合議庭,專門審理重大、疑難、復(fù)雜的案件或者社會關(guān)注度高、社會影響力大的案件；又如,將庭長、副庭長直接編入固定合議庭擔(dān)任審判長,親自開庭辦案并按比例主審案件；再如,定期通報全省三級法院院長、庭長辦案數(shù)量以及所在合議庭的辦案數(shù)、人均辦案量,納入工作業(yè)績考核,必須堅決摒棄功利化等辦案的傾向；還如,院、庭長帶頭開庭審理、調(diào)解、撰寫裁判文書等系列活動,堅決避免“露面敲槌”。

(四)建立機制：辦案考核的機制+案件分類機制+規(guī)范院、庭長辦案程序

當(dāng)前,各級法院需要根據(jù)《關(guān)于加強各級人民法院院、庭長辦理案件工作的意見(試行)》,不斷加強院、庭長辦案機制建設(shè),切實讓院、庭長辦案成為“硬約束”。譬如昌平區(qū)法院制定《院長、庭長承辦案件規(guī)定》《全員辦案實施辦法》,對院、庭長辦案的數(shù)量、類型、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了全面規(guī)定,分崗定責(zé)。

首先,建立辦案考核的機制。一方面,建立法官考評委員會工作機制。按照最高人民法院司法責(zé)任制等文件的要求,各級人民法院應(yīng)當(dāng)成立法官考評委員會,并建立院、庭長辦案業(yè)績考核體系和辦案業(yè)績檔案。由法官考評委員會負(fù)責(zé)對入額的院、庭長進(jìn)行考核、評議工作。另一方面,建立科學(xué)合理的考核體系。根據(jù)試點法院的經(jīng)驗做法,結(jié)合地域、崗位等實際情況,建立院、庭長審判業(yè)績考核辦法和評價標(biāo)準(zhǔn),合理設(shè)置案件難度系數(shù)等權(quán)重比例,注重考核審判工作實績。具體而言,應(yīng)從考核辦案數(shù)量和質(zhì)量上進(jìn)行考核。在考核辦案數(shù)量上,規(guī)定院、庭長每年辦案任務(wù)數(shù),將辦理案件情況成為具有法官資格的院、庭領(lǐng)導(dǎo)年底考核的硬性指標(biāo)。當(dāng)然,“在院、庭長辦案滿足最低限度數(shù)量要求的前提下,應(yīng)當(dāng)以保證辦案質(zhì)量為主,不宜對數(shù)量做過高要求。亦即院、庭長辦案的核心在質(zhì),不在量”①左衛(wèi)民：《強化院、庭長辦案的“量、質(zhì)、責(zé)”》,載《人民法院報》2017年4月10日第2版。。因此,院、庭長每年辦案任務(wù)數(shù)規(guī)定的“硬指標(biāo)”也要切合法院實際,不能高也不能低。②海南高級人民法院規(guī)定副院長年辦案數(shù)應(yīng)不少于上一年度全院法官人均辦案數(shù)的30%,審判委員會專職委員應(yīng)不少于上一年度全院法官人均辦案數(shù)的50%,庭長辦案數(shù)應(yīng)不少于本庭上一年度法官人均辦案數(shù)的70%。在筆者看來,海南高級人民法院規(guī)定的案件數(shù)過高。在筆者看來,最高人民法院意見的規(guī)定合理。比如,中級人民法院、庭長的辦案數(shù)量確定為本庭法官人均辦案數(shù)量的50%～70%,副院長的辦案數(shù)量確定為全院法官人均辦案數(shù)量的20%～30%,院長的辦案數(shù)量確定為全院法官人均辦案數(shù)量的5%。同時,根據(jù)本院收結(jié)案情況,可以在這個標(biāo)準(zhǔn)上適當(dāng)提高。在考核辦案質(zhì)量上,在院、庭長考核任務(wù)中增加辦案質(zhì)效指標(biāo),納入院《審判管理通報》逐月發(fā)布,并與“月月評”考核掛鉤,季度、年終分別兌現(xiàn)獎懲；最終對不能獨立辦案、案件質(zhì)效較差、完不成辦案任務(wù)的院、庭長,將要被問責(zé),甚至退出員額。

其次,建立案件分類機制。最高人民法院黨組副書記、常務(wù)副院長沈德詠曾經(jīng)說過,“考慮到領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)了大量黨務(wù)、行政等管理工作,在辦案數(shù)量上可以從各級各地法院的實際情況出發(fā)合理確定”①羅沙、楊金志、黃安琪：《推動司法職業(yè)化筑牢司法責(zé)任制基石——看我國法官檢察官員額制改革》,載《人民法院報》2014年7月23日第2版。。按照最高人民法院新出臺的意見確立的指定分案的案件分配制度,指定分案制度之下,根據(jù)法官的審判經(jīng)驗和職級,配置不同的案件比例。比如,普通入額法官主要辦理簡易案件,配以一定比例普通案件即可,不宜分配疑難案件,資深入額法官則應(yīng)當(dāng)以普通和疑難案件為主。對于重大案件,則應(yīng)當(dāng)有院、庭長參與審判,因為在法院對于重大案件的定義中,往往涉及與其他部門的協(xié)調(diào)、重要證據(jù)的調(diào)取、審判資源的調(diào)配等,由院、庭長參與審判,更有利于此類工作的開展。

最后,規(guī)范院、庭長辦案程序。當(dāng)前,關(guān)于院、庭長辦案,合議庭成員有不同意見怎么辦?最終會不會成了院、庭長“拍板”定案?筆者認(rèn)為規(guī)范院、庭長辦案程序是必要的。眾所周知,在憲法和法律面前,每一位法官都是獨立、平等的。筆者認(rèn)為可以借鑒江蘇省濱海縣人民法院的經(jīng)驗,形成一套適合院、庭長的辦案程序,合議庭討論要充分民主,首先要主審法官發(fā)言,院、庭長應(yīng)當(dāng)在最后發(fā)言,避免影響其他成員獨立發(fā)表意見；院、庭長獨立完成裁判文書撰寫,對承辦的案件終身負(fù)責(zé),確保裁判準(zhǔn)確,經(jīng)得起人民和歷史檢驗。

結(jié)語：但愿走“王者歸來”的路不會太遠(yuǎn)

毋庸置疑,有資格進(jìn)入法官員額的院、庭長們,大多曾是一線審判崗位上法官中的精英、審判業(yè)務(wù)上的專家,他們應(yīng)能勝任越來越繁重且艱巨的審判任務(wù),不應(yīng)成為不辦案的法官。而推進(jìn)審判權(quán)力運行機制改革,強化院、庭長審判職責(zé),就是要讓這些“關(guān)鍵少數(shù)”回歸“精英法官”的身份,重新充實到審判第一線,進(jìn)一步提升司法公信力與司法權(quán)威,最終實現(xiàn)習(xí)近平總書記提出的“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”的目標(biāo)。筆者希冀走“王者歸來”的路不會太遠(yuǎn)。