秦前紅

監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，從2016年12月25日全國人大常委會通過《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱決定），到2018年3月11日全國人大通過的憲法修正案將國家監(jiān)察制度正式寫入憲法，再到2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱國家監(jiān)察法），中國的國家監(jiān)察體制改革完成了從制度構想到制度設計憲定化、法定化的過程。這也意味著從1954年新中國第一部憲法制定以來，中國在人大之下“一府兩院”的國家權力憲制架構將轉(zhuǎn)變?yōu)槿舜笾碌摹耙桓晃瘍稍骸眹覚嗔M織體系。直面這個全面深刻的國家政權組織層面上的重大變化，理論和實踐上需要因應一系列重大問題的挑戰(zhàn)，其中一個極為重要的問題就是誰來監(jiān)督監(jiān)察委這個強力國家機關。自監(jiān)察體制改革展開以來，理論界對監(jiān)察機關的外部監(jiān)督和總體監(jiān)督形成不少研究成果，但對監(jiān)察機關如何依法開展自身監(jiān)督卻著墨不多，本文將嘗試對此問題作初步探討，以期收拋磚引玉之效。

一、中國國家權力構造的現(xiàn)狀

社會主義國家的權力構造強調(diào)人大的絕對領導地位，主要內(nèi)容為：第一，人民享有對人民代表、國家機關及其工作人員的監(jiān)督權。社會主義國家的憲法一般都規(guī)定人民代表由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責、受人民監(jiān)督，人民對國家機關及其工作人員可以提出批評、意見、建議等。如蘇聯(lián)1977年《憲法》第107條規(guī)定：“代表必須對選民以及提他為代表候選人的集會和社會組織報告自己的工作和蘇維埃的工作。”“辜負選民信任的代表，根據(jù)多數(shù)選民的決定，依照法律固定程序可以隨時召回。”我國《憲法》第77條規(guī)定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監(jiān)督。原選舉單位有權依照法律規(guī)定的程序罷免原選舉單位的代表”；第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，等等。第二，人民代表機關（人大或者蘇維埃）對其他國家機關的監(jiān)督。如蘇聯(lián)1977年《憲法》第2條規(guī)定：“其他一切國家機關受人民代表蘇維埃的監(jiān)督并向人民代表蘇維埃報告工作?！蔽覈稇椃ā返?條第3款規(guī)定：“國家行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督?！鄙鐣髁x國家一般強調(diào)權力機關對其他國家機關的制約和監(jiān)督，其他國家機關并不能對權力機關進行監(jiān)督。第三，憲法為了保證法律得到良好實施，一般規(guī)定行政機關、監(jiān)察機關、司法機關在本系統(tǒng)內(nèi)實行監(jiān)督和制約。如我國《憲法》第125條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作?！钡?32條規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的工作。”第140條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責、互相配合、互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！?/p>

我國《憲法》繼承了社會主義傳統(tǒng)下的權力配置和監(jiān)督模式。由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情的特殊性，權力制約原則在我國適用時存在一些亟待解決的問題①參見秦前紅、葉海波等著：《國家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社，2018年，第19～20頁。。

一是權力制約的單向性和方式的單一性。權力制約的方式多種多樣，權力制約權力是基本的權力制約方式。在憲法中，公民權利相對于國家權力價值上的優(yōu)越性和實然狀態(tài)上的弱勢地位，決定了權力的行使以公民權利保障為首要目標和價值。公民權利制約國家權力作為一種縱向的權力制約方式，是憲法基本精神的體現(xiàn)。權力對權力的制約更多發(fā)生在立法、行政、司法、監(jiān)察權之間。主要是四種權力間互相制約，是一種橫向的權力制約方式。我國現(xiàn)行憲法在設計權力制約的制度時，更多地強調(diào)了公民對人民代表、國家工作人員的制約和監(jiān)督。由于公民作為個體勢單力薄，在制約行使國家權力的代表和工作人員時處于實力不對稱的地位，因而不能很好地實現(xiàn)監(jiān)督的目的。另外，雖然我國《憲法》也規(guī)定了各級人大對其他國家機關的制約和監(jiān)督，但監(jiān)督和制約的方式多限于聽取報告，并未將權力機關的監(jiān)督剛性化，因而權力機關的監(jiān)督效果有限。

二是權力制約的有限性、同體性和分散性。過去監(jiān)察體系局限于行政監(jiān)察，從實際效果來看，監(jiān)察能力尚顯不足，與其他方面的治理相比，監(jiān)察領域任重道遠改革尤為迫切。其一，監(jiān)察范圍僅限于行政機關。既往監(jiān)察制度屬于行政監(jiān)察，監(jiān)察機關是政府組成部門，監(jiān)察對象與我國《公務員法》規(guī)定的公權力行使主體還存在差距。在行政監(jiān)察模式下，對黨委、人大、政協(xié)和司法機關的監(jiān)察存在盲區(qū)，如果不能擴大監(jiān)察范圍，將導致以上機關游離于《行政監(jiān)察法》之外，不利于監(jiān)察體系的全覆蓋。其二，行政監(jiān)察無法擺脫同體監(jiān)督的不足。行政監(jiān)察模式下監(jiān)察部門缺乏必要的獨立性，而監(jiān)察機關獨立運作是保障監(jiān)察取得實效的重要前提。監(jiān)察機關的使命理應是監(jiān)督其他權力，使各項權力在法治的軌道上運行不悖，獨立行使監(jiān)察權被越來越多的國家和地區(qū)采用。同體監(jiān)督模式下調(diào)查權和決定權集中在政府手中，缺乏適度的分離制約，容易導致處理結果與違法事實失衡。從黨的十八大之后查處的省部級官員分布來看，行政系統(tǒng)的官員占比最高，某種意義上說明行政監(jiān)察較弱，至少在面對政府高官時，監(jiān)察力度明顯不足。其三，監(jiān)察僅僅依據(jù)《行政監(jiān)察法》顯得制度供給不足?！缎姓O(jiān)察法》自制定以后，盡管經(jīng)過2010年的修改已大有改善，但不少地方規(guī)定較為籠統(tǒng)或者存在空白，“行政監(jiān)察領域的很多難題依然待解”①李亮：《行政監(jiān)察法修改：亮點與難題并存》，《浙江人大》，2010年第11期。。如對監(jiān)察程序的規(guī)定不夠精細，由于缺乏具體明確的操作程序，既易造成監(jiān)察權行使過程中的濫用，也易使監(jiān)察對象以程序不足為名不配合甚至抵制監(jiān)察，難以彰顯監(jiān)察的威懾力。其四，反腐力量尚未形成合力。過去反腐敗機構分屬多個板塊，而且板塊之間分工明顯，彼此之間的獨立遠遠大于彼此之間的統(tǒng)一。此種模式雖然有利于反腐機構彼此分工各司其職，但不利于整合反腐資源，使反腐機構表面看來體系完善，實則相互之間信息互通困難，導致各領域各自為政。毫無疑問，“從權力腐敗的個案追究到權力制約制度的構建是反腐的必然走向?！雹邶嬚骸墩摍嗔χ萍s的社會之維》，《社會科學戰(zhàn)線》，2016年第2期。其五，監(jiān)察手段單一反腐力度不足。雖然《行政監(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機關較多權力，如調(diào)查權，建議權和處分等，但根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定偵查權屬于檢察機關。監(jiān)察機關的各項權能可以應對普通違法案件，但涉及大案要案窩案以及牽涉較高層級的黨政官員時，則力不從心難以發(fā)揮突出作用，因為以上權限柔和有余而強制不足，而偵查權可以通過有力的強制措施，便于案件突破，提高辦案效率。

總之，整合反腐敗資源是構建有效反腐敗體系的關鍵，構建制度化的反腐才能長久之計。“反腐若無頂層設計，就會迭出權力的旋轉(zhuǎn)門現(xiàn)象，造成制度的黑洞效應?！雹矍厍凹t：《走出書齋看法》，上海三聯(lián)書店，2015年，第276頁。因應這一要求，國家推行監(jiān)察體制改革，制定國家監(jiān)察法，成立國家監(jiān)察委會。國家監(jiān)察法在構建有效反腐敗體系的同時，也通過監(jiān)察領導體制、工作決策機制、職業(yè)倫理、法律責任等一系列制度規(guī)定，防止監(jiān)察權的濫用和不當行使，以保證監(jiān)察改革的目標能夠充分實現(xiàn)。

二、明確監(jiān)察機關領導體制，科學規(guī)劃內(nèi)部工作機制

國家監(jiān)察法設計的對監(jiān)察權行使的監(jiān)督制約制度雖然強調(diào)了內(nèi)外結合的總體監(jiān)督，但更偏向于內(nèi)部的控制監(jiān)督，因此監(jiān)察領導體制尤其是決策體制是否科學，內(nèi)部工作機制是否完善，將決定監(jiān)察機關內(nèi)部監(jiān)督制度運行的成敗。盡管國家監(jiān)察體制改革的決策者將監(jiān)察權定位為既不是行政權，又不是司法權，而是一種特殊的獨立權力，但并不能完全否認監(jiān)察權依然具有行政權和司法權的某些特征。在獨立的監(jiān)察權沒有充分運作并獲得豐富的經(jīng)驗樣本之前，行政機關和司法機關的領導體制及其工作機制，對于監(jiān)察機關的運作仍然具有重要的借鑒意義。

從領導體制來看，行政機關一般奉行單一的首長負責制；檢察機關的領導體制則較為復雜，普遍認為是檢察長統(tǒng)一領導與檢察委員會集體領導相結合的體制①參見《人民檢察院組織法》第3條規(guī)定：各級人民檢察院設檢察長一人，副檢察長和檢察院若干人。檢察長統(tǒng)一領導檢察院的工作。各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報請本級人大常委會決定。；審判機關從保障審判獨立的原則出發(fā)，上下級法院之間是監(jiān)督關系，但實踐中審判機關似乎越來越多地呈現(xiàn)行政化的傾向。由于國家監(jiān)察機關是與黨的紀檢部門合署辦公的國家機關，因此監(jiān)察機關的領導體制借鑒了黨法黨規(guī)關于紀檢領導體制的規(guī)定。黨章規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作，上級黨的紀律檢查委員會加強對下級紀律檢查委員會的領導②參見：中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉學習問答》，中國方正出版社，2018年，第23頁。?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》第10條規(guī)定：“國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。”由中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室主持編寫的《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》認為本條規(guī)定主要包括兩個方面的內(nèi)容：“一是國家監(jiān)察委員會領導地方各級監(jiān)察委員會的工作?！瓏冶O(jiān)察委員會在全國監(jiān)察體系中處于最高地位，主管全國的監(jiān)察工作，率領并引導所屬內(nèi)設機構及地方各級監(jiān)察委員會的工作，一切監(jiān)察機關都必須服從它的領導。……二是上級監(jiān)察委員會領導下級監(jiān)察委員會的工作。地方各級監(jiān)察委員會負責本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，除了依法履行自身的監(jiān)督、調(diào)查、處置職責外，還應對本行政區(qū)域內(nèi)下級監(jiān)察委員會的工作實行監(jiān)督和業(yè)務領導?！诒O(jiān)察法中確立這樣的監(jiān)察機關上下級領導關系，有利于各級監(jiān)察委員會在實際工作中減少或排除各種干擾，依法行使職權?！雹壑泄仓醒爰o律檢查委員會、中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社，2018年，第85～86頁。這里需要進一步研究的問題是，1.按照黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》精神，地方監(jiān)察委員會查辦職務違法犯罪以上級監(jiān)察委員會的領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委監(jiān)委報告。在實踐中，同級黨委和上級紀委通常在反腐總體目標上是高度一致的，但不排除因為對個案認知的差異，或者因為害怕承擔廉政建設主體責任甚至出于地方保護主義的考量，而與上級紀委產(chǎn)生不同意見。此時具體辦案部門到底應該聽從誰的意見，應該有明確的規(guī)定。2.《中華人民共和國監(jiān)察法》第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。本條所指獨立行使職權的主體到底是具體行使辦案職權的監(jiān)察機關還是作為整個監(jiān)察委員會機關體系。若是指涉具體的辦案監(jiān)察機關，那本條所指的“干涉”又只是指行政機關、社會團體或者個人利用職權、地位，或者采取其他不正當手段干擾、影響監(jiān)察人員依法行使職權的行為，是以當具體辦案人員與本級監(jiān)察機關、同級黨委或上級監(jiān)察委就具體個案產(chǎn)生不同意見時，應該依循什么樣的協(xié)調(diào)程序制度，這些也都是需要今后及時建立健全相應的制度的。另外，監(jiān)察事權到底是全國性事權還是兼有全國事權、地方事權雙重屬性④國家監(jiān)察體制改革借鑒了古今中外監(jiān)察制度的有益經(jīng)驗，尤其是中國歷史上的監(jiān)察制度傳統(tǒng)，但需要注意的是通常情況是僅在中央政府層面建立監(jiān)察機構，而并非建立自上而下的監(jiān)察組織體系。地方的監(jiān)察機構即便定位為行使中央事權，也難以擺脫地方性因素的干擾，比如：監(jiān)察機關大多數(shù)干部的升遷要由地方黨委決定；監(jiān)察機關的運轉(zhuǎn)經(jīng)費、人員待遇要由地方政府保障；監(jiān)察人員的社會關系網(wǎng)絡全在當?shù)?，其家人的就業(yè)、上學、醫(yī)療等都要在當?shù)亟鉀Q等。；監(jiān)察執(zhí)法的依據(jù)僅僅是全國性法律、法規(guī)，還是包括地方性法規(guī)，這些也急需在理論上予以厘清。

對公權力的制約是亙古不變的真理，而控制公權力的方式無非是兩種：一種是權力與權力之間的制約平衡，著重引入外部權力制約監(jiān)督；另一種是權力內(nèi)部運行機制的約束，強調(diào)法定程序?qū)嗔\行的制約。“現(xiàn)代政治應該是法治政治，意味著國家在依賴法律的同時應該服從法律，按法律的授權和程序行使法律賦予的權力。”①張文顯主編：《法理學》，高等教育出版社，2011年第4版，第295頁。在明確監(jiān)察機關領導體制后，完善其內(nèi)部工作機制則順理成章，監(jiān)察機關內(nèi)部工作機制可以借鑒行政法對行政機關權限的劃分，監(jiān)察工作劃分為決策、執(zhí)行和復議三個部分，彼此之間相互制約。決策權和執(zhí)行權分離符合現(xiàn)代行政的基本規(guī)律，是為了防止監(jiān)察機關既當裁判員又當運動員，而復議機構的設置為當事人自我救濟提供了可能，也是監(jiān)察機關自我糾錯自我完善的需要?！氨槐O(jiān)察者權利的保障和監(jiān)察者權力的運用具有同等重要性，兩者在實踐中應當協(xié)調(diào)實現(xiàn)，不應片面強調(diào)一方而犧牲另一方?！雹谕畟ィ骸秾ΡO(jiān)察委自身的監(jiān)督制約何以強化》，《法學評論》，2017年第1期。在以往的行政監(jiān)察模式下，除了復議外監(jiān)察對象還享有其他救濟手段，甚至采用訴訟形式維護自己的權利。這些在國家監(jiān)察法中并沒有繼續(xù)規(guī)定，監(jiān)察對象維護自己權利的手段似乎呈現(xiàn)弱化之勢。由于本文主要討論監(jiān)察機關的自我監(jiān)督問題，故監(jiān)察對象的權利救濟將另文專門討論。

監(jiān)察職權行使的決策機制主要有三種類型：

一是領導人員集體研究決定。其主要針對下列幾種情況：1.針對監(jiān)察對象、職務犯罪涉案人員從寬處罰的。國家監(jiān)察法第31條規(guī)定：“涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人主動認罪認罰，有下列情形之一的，監(jiān)察機關領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準，可以在移送人民檢察院時提出從寬處罰的建議：（一）自動投案，真誠悔罪悔過的；（二）積極配合調(diào)查工作，如實提供監(jiān)察機關還未掌握的犯罪行為的；（三）積極退贓，減少損失的；（四）具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益情形的?！眹冶O(jiān)察法第32條規(guī)定:職務犯罪的涉案人員檢舉揭發(fā)有關被調(diào)查人員違法犯罪行為，查證屬實的，或者提供重要線索，有助于調(diào)查其他案件的，監(jiān)察機關經(jīng)領導人員集體研究，并報上一級監(jiān)察機關批準，可以在移送人民檢察院是提出從寬處罰的建議?！?.擴大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項的。國家監(jiān)察法第42條規(guī)定：“調(diào)查人員應該嚴格執(zhí)行調(diào)查方案，不得隨意擴大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項。對調(diào)查過程中的重要事項，應當集體研究后按程序請示報告?！?.決定采取留置措施的。國家監(jiān)察法第43條規(guī)定：“監(jiān)察機關采取留置措施，應當由監(jiān)察機關領導人員集體研究決定。設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關采取留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關批準。省級監(jiān)察機關采取留置措施，應當報國家監(jiān)察委員會報案。留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機關采取留置措施的，延長留置時間應當報上一級監(jiān)察機關批準。監(jiān)察機關發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當?shù)模瑧敿皶r解除。監(jiān)察機關采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機關配合。公安機關應當依法予以協(xié)助?！备鶕?jù)上述規(guī)定，監(jiān)察權運行中需要集體研究的事項主要有針對監(jiān)察對象、職務犯罪涉案人員從寬處罰的，擴大調(diào)查范圍、變更調(diào)查對象和事項的，以及決定采取留置措施的三種。這三種情況或涉及對監(jiān)察對象人身自由的嚴厲限制（留置），或涉及監(jiān)察人員、監(jiān)察機關自由裁量，有可能導致職權濫用的，或者涉及高度政治敏感性（比如涉及國家重大利益條款，應如何理解適用），因此必須采取穩(wěn)妥慎重的態(tài)度，加強監(jiān)察職權行使的內(nèi)部嚴密監(jiān)督。但需要進一步研究的是，1.由于單獨的監(jiān)察組織法并沒有出臺，監(jiān)察機關的領導人員范圍如何確定，是以同級人大選舉產(chǎn)生的人員為準，還是以黨的組織部門核定的該機關的領導職數(shù)為準？2.指涉監(jiān)察機關集體研究的條款集中體現(xiàn)在監(jiān)察法的第4章監(jiān)察職權、第5章監(jiān)察程序中，這是否可以將其理解為監(jiān)察措施正當法律程序的一部分而必須在監(jiān)察案件中載明，且應隨案移送。如果應該集體研究決定的，領導人有部分或者個別缺席，是否構成程序瑕疵甚至導致該決定行為無效？領導人員集體研究決定的表決機制是什么？是少數(shù)服從多數(shù)，還是全體一致同意？3.第42條所指“集體研究”是指監(jiān)察機關領導人員還是指調(diào)查人員？如果僅指調(diào)查人員，調(diào)查人員的范圍又如何確定？4.集體研究決定可能提高了辦案的質(zhì)量，但由此帶來的效率遲緩或者責任轉(zhuǎn)移又有什么配套制度來解決？比如采取留置措施必須經(jīng)過監(jiān)察機關批準的制度，監(jiān)察法并沒有規(guī)定上級監(jiān)察機關應在多長時限內(nèi)審批完畢，如果因上級拖延時限，導致案件消息走漏或者發(fā)生相關監(jiān)察安全事故，那又應該如何歸責問責？5.第31條、第32條規(guī)定的主要目的是“鼓勵被調(diào)查人犯罪后改過自新、將功折罪，積極配合監(jiān)察機關的調(diào)查工作，爭取寬大處理，體現(xiàn)了懲前毖后、治病救人的精神。同時，也為監(jiān)察機關順利查清案件提供有利條件，節(jié)省人力物力，提高反腐敗效率。”“而監(jiān)察機關提出從寬處罰建議的，需要經(jīng)集體研究決定，并報上一級監(jiān)察機關批準。這也是為了確保決策程序公正公開，防止隨意性，有利于給予被調(diào)查人罪責輕重相適應的法律制裁，也有利于體現(xiàn)對悔過自信的被調(diào)查人寬大處理的政策意圖?！雹賲⒁姡褐泄仓醒爰o律檢查委員會、國家監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第160、163頁。需要進一步研究的是，盡管按照監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機關可以移送檢察院審查起訴。檢察機關在審查起訴時則是依據(jù)刑事訴訟法規(guī)定的程序來審查犯罪嫌疑人是否具有從輕、減輕的情節(jié)，這在邏輯上可能出現(xiàn)檢察院與監(jiān)察機關在事實認定和法律適用上發(fā)生不同的看法。司法審判則更是定罪量刑的最后一道關口，按照審判中心主義的司法改革精神，一切證據(jù)的收集、認定都必須經(jīng)過司法審判機關的嚴格審查才可以作為定罪量刑的證據(jù)，因此監(jiān)察法第31條、第32條之規(guī)定，與司法運行原理存在巨大的邏輯緊張關系。若監(jiān)察機關的從寬處罰建議可以直接兌換為檢察機關公訴建議和法院的審判結論，則使得整個刑事訴訟淪為走過場；若檢察院、法院能夠斟酌事宜，依法做出決定，則監(jiān)察法的此種嚴格內(nèi)控程序似乎顯得多余。

二是主要負責人審批。國家監(jiān)察法第38條規(guī)定：“需要采取初步核實方式處置問題線索的，監(jiān)察機關應當依法履行審批程序，成立核查組。初步核實工作結束后，核查組應當撰寫初步核實情況報告，提出處理建議。承辦部門應當提出分類處理意見。初步核實情況報告和分類處理意見報監(jiān)察機關主要負責人審批?！眹冶O(jiān)察法第39條規(guī)定：“經(jīng)過初步核實，對監(jiān)察對象涉嫌職務違法犯罪，需要追究法律責任的，監(jiān)察機關應當按規(guī)定的權限和程序辦理立案手續(xù)。監(jiān)察機關主要負責人依法批準立案后，應當主持召開專題會議，研究確定調(diào)查方案，決定需要采取的調(diào)查措施。立案調(diào)查應當向被調(diào)查人宣布，并通報相關組織。涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，應當通知被調(diào)查人家屬，并向社會公開發(fā)布?！鄙鲜鰞蓷l規(guī)定主要針對監(jiān)察線索的初核以及監(jiān)察立案兩項內(nèi)容，基本上承接了原先紀檢機關的辦案程序制度?！侗O(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》第26條規(guī)定，對符合立案條件的，由承辦部門起草呈批報告，經(jīng)紀檢機關主要負責人審批后，報同級黨委（黨組）主要負責人批準，予以立案審查。有關負責人應當嚴格審核把關，認為符合立案條件的，批準立案；認為不符合立案條件的，不批準立案，由監(jiān)察機關做出其他處理。監(jiān)察初核、監(jiān)察立案均為重要的監(jiān)察職權行使行為，并對公民、法人、社會組織乃至其他國家機關的權益產(chǎn)生極為重要的影響，但上述兩項措施相對于刑事立案、刑事初查而言，又具有極大的封閉性，被調(diào)查人和被調(diào)查單位幾乎沒有救濟權利，也缺乏外部監(jiān)督手段。以監(jiān)察初核手段而言，監(jiān)察機關除了不能使用留置調(diào)查手段以外，其他11種調(diào)查措施包括技術調(diào)查措施均可以使用，其一旦遭到濫用，將對人權保障、法治秩序乃至政治安全產(chǎn)生巨大的威脅。依照權力的使用與權力的制約相平衡的原則，其實應該有更縝密的程序設計和更嚴格的權力制約制度。

三是嚴格的批準手續(xù)。國家監(jiān)察法第28條規(guī)定：“監(jiān)察機關調(diào)查涉嫌重大貪污賄賂等職務犯罪，根據(jù)需要，經(jīng)過嚴格的批準手續(xù)，可以采取技術調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關機關執(zhí)行。批準決定應當明確采取技術調(diào)查措施的種類和適用對象，自簽發(fā)之日起三個月來有效；對于復雜疑難案件，期限屆滿仍有必要繼續(xù)采用技術調(diào)查措施的，經(jīng)過批準，有效期可以延長，每次不得超過三個月。對于不需要采取技術調(diào)查措施的，應當及時解除?！北緱l所指“技術調(diào)查措施”是指監(jiān)察機關為調(diào)查職務犯罪需要，根據(jù)國家有關規(guī)定，主要通過通信技術手段對被調(diào)查人職務違法犯罪行為進行調(diào)查。通信技術手段通常包括電話竊聽、電子監(jiān)控、拍照或者錄像等手段獲取某些物證等①中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第153、56頁。。技術調(diào)查在為打擊犯罪提供便利時，又可能嚴重影響公民、組織的基本權利比如隱私權、人格尊嚴、行動自由、通訊秘密等，故應該給予最嚴格的程序控制。本條所述“嚴格的批準手續(xù)”缺乏明確細化的規(guī)定，如批準主體、批準期限、解除程序等，從而有可能形成該項監(jiān)察措施脫離監(jiān)督的制度漏洞。本條規(guī)定的技術調(diào)查啟動的前提條件“根據(jù)需要”也是一個不確定的語詞，需要的強度，需要的密度，需要的構成要素，需要的判斷基準等等，都必須經(jīng)由法律解釋或者具體實施法規(guī)來進一步明晰。

三、提升政治素質(zhì)，加強職業(yè)倫理

國家監(jiān)察法一方面強調(diào)監(jiān)察機關獨立行使職權，但這種獨立性不容許逸出中國特色的政治框架而保持所謂的“政治中立”，故雖然國家監(jiān)察法強調(diào)監(jiān)察機關必須維護憲法和法律的尊嚴，憲法和法律當然也體現(xiàn)了黨的意志和主張，恪守憲法和法律也就是貫徹和實施黨的領導。但鑒于監(jiān)察機關自身組織的特殊性（黨的紀檢和監(jiān)察機關合署）和監(jiān)察權力的特殊性（從事反腐敗的專責權力），因此國家監(jiān)察法第2條專門規(guī)定：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領導，以馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統(tǒng)一、權威高效的中國特色監(jiān)察體制?！?/p>

按照中紀委（監(jiān)察立法的實際主導機關）法規(guī)室的解釋，本條規(guī)定的意旨在于“旗幟鮮明地宣示黨的領導，貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，貫徹落實黨的十九大精神，體現(xiàn)了‘四個意識’，彰顯了‘四個自信’，有利于黨中央和地方各級黨委會更加理直氣壯、名正言順地依法領導監(jiān)察委員會開展反腐敗等工作，扛起全面從嚴治黨和依法治國理政的政治責任?！雹谥泄仓醒爰o律檢查委員會、中華人民共和國監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第153、56頁。另外，由于監(jiān)察改革的緊迫性，未能及時建立監(jiān)察官法律制度，因此監(jiān)察官的準入、遴選、分類管理、待遇保障、淘汰機制、退休制度等到底如何安排，尚有待觀察，但有一點可以肯定的是，在監(jiān)察體制改革肇始之際，對監(jiān)察人員的挑選就特別注重其政治成分、政治素質(zhì)，比如北京市在監(jiān)察試點改革時，從檢察院轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委去的全部是中共黨員，非黨員則留下①“北京市檢察院副檢察長甄貞：這次轉(zhuǎn)隸去監(jiān)察委的全部是黨員”，《中國新聞周刊》，2017年3月8日。。憲法是在中國共產(chǎn)黨的領導下制定和修改的，它也是全體社會共識的表征。憲法序言明確規(guī)定中華民族復興的偉大事業(yè)必須緊密依靠社會主義的勞動者、擁護社會主義和擁護祖國和平統(tǒng)一的愛國者和社會主義的建設者，因此監(jiān)察制度必須堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的三個統(tǒng)一，在堅持黨對監(jiān)察工作的全面領導的同時，要保持監(jiān)察權的適度開放性，避免監(jiān)察運行的神秘性、封閉性，要吸引更廣泛的人民群眾參加到監(jiān)察事業(yè)中來。

職業(yè)倫理是指從事某一種行業(yè)的人員在長期的實踐和環(huán)境中，通過市場調(diào)節(jié)和行業(yè)的自律，通過社會輿論、習俗、習慣和內(nèi)心的信念形成的具有穩(wěn)定性的一系列行為規(guī)范和道德要求。各行各業(yè)都有自身獨特性的倫理規(guī)范，職業(yè)倫理主要是調(diào)節(jié)某一行業(yè)內(nèi)外部的行為關系，從而保障從業(yè)人員依據(jù)職業(yè)倫理的要求認真履行本職工作，維護本行業(yè)的整體職業(yè)榮譽感和使命感。職業(yè)倫理的行業(yè)特點主要表現(xiàn)在個別性和同一性。個別性是指職業(yè)倫理是某一特定行業(yè)在長期的運行和實踐中所形成的符合本行業(yè)發(fā)展目的的倫理規(guī)范，一定的職業(yè)倫理只適用于特定的行業(yè)。同一性是指倫理具有傳承性，在歷史的發(fā)展過程中具有相似的內(nèi)容。監(jiān)察官的職業(yè)倫理規(guī)范是指監(jiān)察官在履行監(jiān)察職能的過程中所應遵守的道德觀念和行為規(guī)范的總稱。

國家監(jiān)察法為了保證整個監(jiān)察隊伍干凈忠誠、公正權威、責任擔當，規(guī)定了一系列監(jiān)察倫理準則。國家監(jiān)察法第4條規(guī)定：“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。監(jiān)察機關只有獨立行使職權才能排除非法干擾，但獨立行使職權必須以“依法”為前提，監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，履行職責必須遵循社會主義法治原則的基本要求，必須嚴格依照法律進行活動，既不能濫用或者超越職權，違反法定的程序，也不能不擔當、不作為，更不允許利用職權徇私枉法，放縱職務犯罪行為。國家監(jiān)察法第5條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作嚴格遵守憲法和法律，以事實為根據(jù)，以法律為準繩；在適用法律上一律平等，保障當事人的合法權益；權責對等，嚴格監(jiān)督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟。”。本條規(guī)定的主要目的是要求監(jiān)察人員開展監(jiān)察工作時，必須遵循法治思維、法治理念，并運用法治方式，嚴格貫徹執(zhí)政黨的“懲前毖后、治病救人”的政策和策略，其中尤其強調(diào)監(jiān)察工作要權責對等，嚴格監(jiān)管?！斑@總結了黨的十八大以來管黨治黨做法和經(jīng)驗，體現(xiàn)了行使權力和責任擔當相統(tǒng)一的思想。有多大的權力就要承擔多大的責任，權力就是責任，有權即有責，有責要擔當，不擔當要問責，也體現(xiàn)嚴管厚愛，信任不能代替監(jiān)督?！雹谥泄仓醒爰o律檢查委員會、中華人民共和監(jiān)察委員會法規(guī)室：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，第69頁。國家監(jiān)察法第6條規(guī)定：“國家監(jiān)察工作堅持標本兼治、綜合治理，強化監(jiān)督問責，嚴厲懲治腐??；深化改革，健全法制，有效制約和監(jiān)督權力；加強法治教育和道德教育，弘揚中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制?！北緱l不僅是對監(jiān)察對象的要求，也是對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員自身的嚴格要求，其主要目的是貫徹黨的十九大精神，將黨的十八大以來反腐敗工作的重要思想、目標、要求和實踐經(jīng)驗總結深華，并以法律的形式固定下來，以期繼續(xù)強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺。本條對道德教育的強調(diào)，是要重視發(fā)揮道德教化作用，把法律和道德的力量結合起來，把自律和他律緊密結合起來，從而提高監(jiān)察人員的道德操守。國家監(jiān)察法第55條規(guī)定：“監(jiān)察機關通過設立內(nèi)部專門的監(jiān)督機構等方式，加強對監(jiān)察人員執(zhí)行職務和遵守法律情況的監(jiān)督，建設忠誠、干凈、擔當?shù)谋O(jiān)察隊伍。”監(jiān)察對象范圍的過于寬泛，監(jiān)察規(guī)則的供給不足，監(jiān)察程序的籠統(tǒng)模糊，都可能造成監(jiān)察權的濫用，本條意在從組織體系的角度，加強對監(jiān)察權行使的監(jiān)督制約。國家監(jiān)察法第56條規(guī)定：“監(jiān)察人員必須遵守憲法和法律，忠于職守，秉公執(zhí)法，清正廉潔，保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務，具有運用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督?！北緱l是對監(jiān)察人員能力素質(zhì)的總體要求，也是對其監(jiān)察職業(yè)倫理的具體規(guī)定，還是未來構建具體監(jiān)察官制度的指導性原則。國家監(jiān)察法第57條規(guī)定：“對于監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預的，辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員應當及時報告。有關情況應當?shù)怯泜浒?。發(fā)現(xiàn)辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員未經(jīng)批準接觸被調(diào)查人、涉案人員及其特定關系人，或者存在交往情形的，知情人應當及時報告，有關情況應當?shù)怯泜浒浮！北緱l規(guī)定的意旨在于完善監(jiān)察過程管控制度，避免監(jiān)察人員違反職業(yè)倫理跑風漏氣、以案謀私、殉情辦案等①本條在執(zhí)行中可能面臨的問題是：在監(jiān)察法并未明確監(jiān)察辦案人員是監(jiān)察權獨立行使主體的情況下，如何辨別上級監(jiān)察機關、本家監(jiān)察部門領導人員正常了解案情與不當干預、過問之間的界限。在監(jiān)察人員的職務晉升、待遇保障都受制于本機關的情況下，監(jiān)察人員是否有足夠的勇氣記錄并檢舉揭發(fā)他人的不當干預？有關情況登記備案后后續(xù)處理程序是什么，需要建立更明確的責任追究制度。。國家監(jiān)察法第58條規(guī)定：“辦理監(jiān)察事項的監(jiān)察人員有下列情形之一的，應當自行回避，監(jiān)察對象、檢舉人及其他有關人員也有權要求其回避：（一）是監(jiān)察對象或者檢舉人的近親屬的；（二）擔任過本案的證人的；（三）本人或者其近親屬與辦理的監(jiān)察事項有利害關系的；（四）有可能影響監(jiān)察事項公正處理的其他情形的。”本條規(guī)定的主要目的是確保監(jiān)察工作的客觀、公正、合法，排除一切可能影響監(jiān)察工作公信力的主客觀因素，打消社會的懷疑和困擾，樹立監(jiān)察機關公正執(zhí)法的良好形象。國家監(jiān)察法第59條規(guī)定：“監(jiān)察機關涉密人員離崗離職后，應當遵守脫密期管理規(guī)定，嚴格履行保密義務，不得泄露相關秘密。監(jiān)察人員辭退、退休三年內(nèi)，不得從事與監(jiān)察和司法工作相關聯(lián)且可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)?！北緱l規(guī)定的意旨在于：防止監(jiān)察人員泄露利用職務活動的便利獲取的辦案機密和監(jiān)察機關內(nèi)部運作規(guī)律，給監(jiān)察工作的順利開展帶來妨礙；同時，也要防止監(jiān)察人員利用職業(yè)帶來的優(yōu)勢地位謀取私人利益，避免監(jiān)察人員利用手中權力為他人謀取利益換取辭職、退休后遠期回報。

四、規(guī)定監(jiān)察法律責任制度，打造監(jiān)察自我監(jiān)督的閉環(huán)

監(jiān)察法律責任是監(jiān)察機關和監(jiān)察人員違反監(jiān)察法律、法規(guī)應當承擔的法律后果。國家監(jiān)察法針對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員的法律責任制度主要體現(xiàn)在國家監(jiān)察法第65條規(guī)定之中：“監(jiān)察機關及其工作人員有下列行為之一的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理：（一）未經(jīng)批準、授權處置問題線索，發(fā)現(xiàn)重大案情隱瞞不報，或者私自留存、處理涉案材料的；（二）利用職權或者職務上的影響干預調(diào)查工作，以案謀私的；（三）違法竊取、泄露調(diào)查工作信息，或者泄露舉報事項、舉報受理情況或者舉報人信息的；（四）對被調(diào)查人或者涉案人員逼供、誘供，或者侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰的；（五）違反規(guī)定處置查封、扣押、凍結的財物的；（六）違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，或者發(fā)生安全事故后隱瞞不報、報告失實、處置不當?shù)?；（七）違反規(guī)定采取留置措施的；（八）違反規(guī)定限制他人出境，或者不按規(guī)定解除出境限制的；（九）其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為?！北緱l是對監(jiān)察機關和監(jiān)察人員違法行使職權的法律責任追究的規(guī)定，其目的在于強化對監(jiān)察機關及其工作人員依法行使職權的監(jiān)督管理，維護監(jiān)察機關的形象和威信。本條采取列舉加概括的立法技術方式描述了監(jiān)察違法行為的情狀，應該說是基本覆蓋了監(jiān)察違法行為的主要類型，但基于重要必須列舉的原則，本條對違反規(guī)定進行技術調(diào)查、違法規(guī)定決定采取通緝方式等嚴重影響公民權利和自由的行為未作列舉，可視為立法上的重要瑕疵。本條使用了大量不確定語詞比如“違反規(guī)定”、“處置不當”等，如果出現(xiàn)前置性“規(guī)定”空缺的情況，會導致本條具體適用缺乏可操作性。更為重要的是，國家監(jiān)察機關及其監(jiān)察人員職務違法的調(diào)查、處置權在實操中由監(jiān)察機關自己行使，國家監(jiān)察法的規(guī)定也意欲確認此種現(xiàn)狀的合理性。此種制度安排未必符合“自己不能當自己法官”的公平正義原則，也易使監(jiān)察機關的自我監(jiān)督變成自我庇護。一個可欲可行的制度安排是將監(jiān)察人員的職務違法和職務犯罪的監(jiān)督交由國家檢察機關，以防止監(jiān)察權力自身的過度膨脹、不受制約。

結 語

誰來監(jiān)督監(jiān)察委，是伴隨監(jiān)察體制改革而來的一個重要議題。對于這樣一項突如其來、前所未有的重大政治體制改革，在監(jiān)察實踐沒有充分展開并取得豐富的實踐樣本前，我們必須承認因人的理性建構的局限性而造成制度安排的缺失。一項改革制度的生命力并非僅僅來自于邏輯，更來自于改革承受者經(jīng)驗上的認同。因此，抱持謙卑的態(tài)度，審慎地運用監(jiān)察權力，防范監(jiān)察權力的過猶不及，也許才是監(jiān)察改革真正取得成功并行穩(wěn)致遠的王道。