康紀(jì)田

(湖南婁底行政學(xué)院，湖南 婁底 417000)

在國(guó)有礦山開發(fā)行業(yè)，礦業(yè)用地的主要對(duì)象是農(nóng)村集體土地。礦山企業(yè)獲取集體土地的現(xiàn)行方式是強(qiáng)制征收后的國(guó)有化供給。土地物權(quán)由國(guó)家征收來取代市場(chǎng)配置，因違憲而導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺。礦業(yè)用地的需求應(yīng)進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改變國(guó)有化供給土地的現(xiàn)狀，集體建設(shè)用地直接進(jìn)入礦業(yè)開發(fā)，讓集體土地入股國(guó)有礦山而創(chuàng)建多元產(chǎn)權(quán)的混合所有制企業(yè)。因此，必須探索國(guó)有礦產(chǎn)與集體土地直接融合的新型股份制經(jīng)濟(jì)，并研究這一制度變遷的路徑依賴及其法律設(shè)置。

一、國(guó)有礦山企業(yè)改革需要集體土地產(chǎn)權(quán)的融合

從國(guó)有化趨勢(shì)的行業(yè)性特點(diǎn)來看，礦山企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的改革壓力更大。國(guó)有礦山企業(yè)改革的客觀要求就是：資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)同時(shí)向集體所有制產(chǎn)權(quán)開放，制度安排國(guó)有礦山企業(yè)與集體土地權(quán)人在市場(chǎng)上直接相遇；通過不同所有制各方資本的融合，引發(fā)一場(chǎng)誘致性的制度創(chuàng)新。

(一)在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)方面：資源壟斷性的國(guó)有礦山企業(yè)需要集體資本融入

礦山企業(yè)所需的土地資源與礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)要素均屬于國(guó)家所有，由此形成的礦山企業(yè)不但資本結(jié)構(gòu)單一而且具有市場(chǎng)壟斷性。歷史形成的壟斷性國(guó)有化礦山企業(yè)改革，切實(shí)需要向非國(guó)有資本開放。改革讓不同要素的不同所有權(quán)混合，多元主體共同開發(fā)礦產(chǎn)資源。

1.礦業(yè)開發(fā)趨向單一的國(guó)有化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

憲法規(guī)定礦藏資源歸國(guó)家所有，《礦產(chǎn)資源法》第4條也規(guī)定：“國(guó)營(yíng)礦山企業(yè)是開采礦產(chǎn)資源的主體”。相關(guān)法律規(guī)定決定了礦產(chǎn)資源的取得及其開發(fā)機(jī)制，因而，基本上由國(guó)有礦山企業(yè)壟斷性控制了礦產(chǎn)資源的開發(fā)市場(chǎng)。而且，自2005年以后在全國(guó)長(zhǎng)期采取強(qiáng)制性礦產(chǎn)資源整合措施，以企業(yè)產(chǎn)能規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)的礦產(chǎn)資源整合運(yùn)動(dòng)造就了眾多國(guó)有礦業(yè)集團(tuán)，從而使集體性質(zhì)的礦山與多數(shù)民營(yíng)的礦山成了歷史。這種政府行為的整合，進(jìn)一步強(qiáng)化了礦產(chǎn)資源所有權(quán)和投資開發(fā)權(quán)的國(guó)有壟斷地位，曾被學(xué)術(shù)界稱為“國(guó)進(jìn)民退”運(yùn)動(dòng)*例如煤炭行業(yè)，以建立年產(chǎn)千萬噸以上直至億噸級(jí)的大型煤業(yè)集團(tuán)為目標(biāo)，國(guó)家相關(guān)部門下達(dá)關(guān)閉中小煤礦的指令性指標(biāo)。從數(shù)字指標(biāo)、實(shí)行方式以及整合效果等方面來看，被學(xué)術(shù)界認(rèn)為是一場(chǎng)國(guó)進(jìn)民退的大運(yùn)動(dòng)。整合運(yùn)動(dòng)直至2010年底，我國(guó)煤炭產(chǎn)品基本上聚向了國(guó)有煤業(yè)集團(tuán)。參見王衛(wèi)文.對(duì)煤礦整合過程中存在問題的幾點(diǎn)思考[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊,2008,(1)：16-19.。

礦業(yè)開發(fā)的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)國(guó)有化，開發(fā)礦產(chǎn)所使用的土地也是由國(guó)家壟斷性供給。絕大多數(shù)的礦產(chǎn)資源賦存在農(nóng)村集體土地之下，礦業(yè)開發(fā)需要利用大量的集體土地*多數(shù)礦產(chǎn)賦存于集體所有的土地之下，只有少數(shù)礦產(chǎn)在國(guó)有土地之下。國(guó)有土地之下也就是城填建設(shè)壓覆著，一般不能開發(fā)。因此，多數(shù)采礦用地為集體所有的土地。集體所有的土地在出讓之前要進(jìn)行土地國(guó)有化征收，以此改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)。參見王智輝.我國(guó)礦山用地存在的問題及對(duì)策[J].資源導(dǎo)刊,2013,(8)：12-13.。但《土地管理法》明確規(guī)定，即使處在集體土地上的建設(shè)也必須統(tǒng)一使用國(guó)有土地，禁止集體性質(zhì)的土地用于工礦建設(shè)。那么，礦山企業(yè)所需求的農(nóng)村集體土地，必須通過先行征收為國(guó)家所有后，再由礦山企業(yè)向國(guó)家申請(qǐng)使用已經(jīng)國(guó)有化的土地。原本是集體所有產(chǎn)權(quán)，由于排斥非國(guó)有資本而實(shí)行人為的國(guó)有化過程。

2. 單一的國(guó)有化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)需要非國(guó)有資本的直接進(jìn)入

國(guó)有礦山企業(yè)屬于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)，單一的國(guó)有化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)缺乏提升經(jīng)濟(jì)績(jī)效的動(dòng)力。事實(shí)上，近年來的國(guó)有礦業(yè)集團(tuán)在利潤(rùn)、環(huán)境、安全等方面的績(jī)效普遍較差，主要是缺乏產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革。國(guó)有礦山企業(yè)改革需要推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過改變企業(yè)資本結(jié)構(gòu)來提高礦業(yè)開發(fā)的效率*存在的一個(gè)普遍事實(shí)：所有權(quán)結(jié)構(gòu)單一的國(guó)有礦山企業(yè)，具體支配國(guó)有資本的所有者很難到位，在資本結(jié)構(gòu)上總是缺乏制衡與監(jiān)督的力量，嚴(yán)重影響了國(guó)有礦山企業(yè)的治理效率和經(jīng)濟(jì)績(jī)效。現(xiàn)代礦山企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵，是建立一種投資主體多元化的產(chǎn)權(quán)制衡機(jī)制。通過企業(yè)資本與股權(quán)多元化機(jī)制，矯正國(guó)有資本所有者虛位和一股獨(dú)大的僵化問題。。改革主要方向是讓礦山企業(yè)直接使用集體性質(zhì)的土地，從資源要素的配置方面改變企業(yè)資本結(jié)構(gòu)。集體土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入國(guó)有礦業(yè)開發(fā)，便構(gòu)成一種新型的產(chǎn)業(yè)混合所有制企業(yè)形式*混合所有制經(jīng)濟(jì)的形成方式和過程具有多樣性，國(guó)有礦山主要是從資源要素的配置方面形成國(guó)有資本與非國(guó)有資本混合的產(chǎn)權(quán)機(jī)制。不同基本要素資本產(chǎn)權(quán)混合，與不同所有者的之間純資本混合有根本區(qū)別。這種區(qū)別的混合，就是本文研究的重點(diǎn)問題。。 “關(guān)于全民所有制經(jīng)濟(jì)與集體所有制經(jīng)濟(jì)的混合是否屬于混合所有制，我們認(rèn)為，從所有制的性質(zhì)上看，二者的混合可以看作一種混合經(jīng)濟(jì)，畢竟它們屬于不同性質(zhì)的公有制經(jīng)濟(jì)。”*劉鳳義,崔學(xué)東,張彤玉.發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)需要厘清的幾種基本關(guān)系[J].天津社會(huì)科學(xué),2016,(1)：85-90.黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出：“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。國(guó)有礦產(chǎn)與集體土地的不同產(chǎn)權(quán)組成混合所有制企業(yè)，是國(guó)有資本、集體資本和農(nóng)戶資本等不同性質(zhì)的多類資本的混合形式。

根椐國(guó)有企業(yè)改革的政策和企業(yè)運(yùn)行的實(shí)際，壟斷性國(guó)有礦山企業(yè)屬于可以向非國(guó)有資本市場(chǎng)開放的重點(diǎn)領(lǐng)域。按照《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類，國(guó)有礦山企業(yè)屬于商業(yè)類的完全競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有企業(yè)。處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有礦山企業(yè)，屬于實(shí)際控制者與潛在進(jìn)入者平等攻守的資源性行業(yè)，可以與非國(guó)有化資本相互結(jié)合起來，通過改變企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來實(shí)施多元化的混合所有制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。國(guó)有礦山企業(yè)“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)符合我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，是建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的必經(jīng)之路，有利于我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的深化、資源配置效率的提高和企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)”*湯吉軍,安然.發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防范與治理[J].江漢論壇,2016,(5)：18-22.。礦山企業(yè)是混合所有制的載體及其實(shí)現(xiàn)形式，產(chǎn)權(quán)是混合所有制與企業(yè)連接的紐帶?；旌纤兄颇軌?qū)崿F(xiàn)不同投資主體在觀念、能力與資源優(yōu)勢(shì)上的互補(bǔ)與互信，“混合所有制是一種富有效率和活力的資本組織形式”*林加奇.混合所有制發(fā)展實(shí)踐的政策思考[J].江西社會(huì)科學(xué),2016,(5)：52-57.。

(二)在要素獲取方面：集體土地直接進(jìn)入企業(yè)是礦業(yè)用地的出路

與其他建設(shè)行業(yè)的一個(gè)區(qū)別在于礦業(yè)開發(fā)需要區(qū)位固定的、大面積的、集體性質(zhì)的土地。多數(shù)礦產(chǎn)資源不是賦存于城市而是在偏遠(yuǎn)山區(qū)，國(guó)有礦山使用農(nóng)村集體土地必須先征收后申請(qǐng)使用。土地要素國(guó)有化的現(xiàn)行制度設(shè)置，已成為礦山企業(yè)利用土地的制度困境。一是缺乏啟動(dòng)征收集體土地程序的法定條件。法律規(guī)定，為了“公共利益”目的才能征收集體的不動(dòng)產(chǎn)。國(guó)有礦山開發(fā)不屬公益類而屬商業(yè)類，不具備強(qiáng)制性征收集體土地的公益條件*《憲法》《土地管理法》以及《物權(quán)法》等均明確規(guī)定，為了“公共利益”的目的才能依法定程序和權(quán)限征收集體所有的土地。法治的發(fā)展逐步意識(shí)到國(guó)家應(yīng)當(dāng)維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，不得“借用”公共利益目的強(qiáng)制征收農(nóng)村集體的不動(dòng)產(chǎn)。。二是難以承受征收土地的成本投入。征收集體土地，礦山企業(yè)需要一次性投入較大的土地征收成本。這些成本，既包括征收土地的所有補(bǔ)償費(fèi)用，還包括一定的社會(huì)成本*礦業(yè)用地是長(zhǎng)期而普遍的，如果因礦業(yè)用地而強(qiáng)制征收，那么對(duì)農(nóng)民權(quán)益的剝奪也是長(zhǎng)期而普遍的。在利益失衡的條件下，即使國(guó)家有法定理由強(qiáng)制征收農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)，也會(huì)因?yàn)閯儕Z農(nóng)民權(quán)利和利益而不能被農(nóng)民所接受。農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的不自愿處分，長(zhǎng)期遷怒于日后的礦業(yè)開發(fā)，如堵路、鬧事和強(qiáng)要等事的發(fā)生，成為一種難解的礦農(nóng)矛盾。，其中的談判成本主要由企業(yè)承擔(dān)。三是土地退出時(shí)的負(fù)擔(dān)。礦業(yè)用地具有時(shí)限性，使用幾年或十幾年后必然退出開發(fā)。處于集體土地包圍中的塊段國(guó)有土地，在退出開發(fā)后的處置過程中成為礦山企業(yè)燙手的山芋*以礦產(chǎn)開發(fā)為主的礦山，對(duì)于退出開發(fā)的國(guó)有土地必須退出土地的原有功能。但是缺乏退出機(jī)制，既缺乏返還為集體土地的途徑，又不便于企業(yè)自已耕種，而農(nóng)民又沒有理由去耕種。這個(gè)制度困境，就是我國(guó)大量廢棄礦區(qū)土地被閑置和浪費(fèi)的原因。。制度設(shè)置的這些困境，成為礦業(yè)用地繞不開又行不通的瓶頸，迫使企業(yè)普遍性違法利用土地。學(xué)者總結(jié)認(rèn)為，實(shí)際中“有合法采礦權(quán)、無合法土地使用權(quán)證的現(xiàn)象十分普遍，造成了國(guó)土資源監(jiān)管執(zhí)法處于兩難困境”*鄭娟?duì)?袁國(guó)華,章岳峰.礦業(yè)用地制度：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J].國(guó)土資源科技管理,2015,(6)：76-83.。

國(guó)有礦山企業(yè)面臨礦業(yè)用地的困境，一直在尋找出路。集體建設(shè)用地不經(jīng)國(guó)有化征收而直接與國(guó)有礦山企業(yè)結(jié)合，在構(gòu)建混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程中為獲取礦業(yè)用地找到了便捷的出路。不僅如此，還為農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)找到了理想的入口。如果集體土地必須通過征收為國(guó)有后才能入市，那么農(nóng)民因土地物權(quán)的剝奪而失去了土地的財(cái)產(chǎn)性收入和生活保障，也堵住集體土地直接與礦山企業(yè)結(jié)合的“入口”，這種產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)民來說是很不公平的*這有違《物權(quán)法》的基本目的：礦業(yè)用地統(tǒng)一使用國(guó)有土地的強(qiáng)制性征收制度，致使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)因轉(zhuǎn)用途而被國(guó)家剝奪；在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為礦業(yè)用地過程中的轉(zhuǎn)用途收益未能讓農(nóng)村土地權(quán)人獲得，而主要成為了地方政府的財(cái)政收入。農(nóng)民的所有權(quán)以及收益權(quán)均因征收而被剝奪，有失公平。。而且，集體所有土地的產(chǎn)權(quán)殘缺，農(nóng)村現(xiàn)存建設(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值體現(xiàn)困難，農(nóng)民依靠土地資源變資產(chǎn)、由資產(chǎn)再變資本的財(cái)產(chǎn)性增收渠道堵塞，阻礙了村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和收入的減少。如果集體土地不再通過征收而直接進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地的物權(quán)地位平等而同價(jià)同權(quán)同市，這就賦予了集體土地的應(yīng)有產(chǎn)權(quán)。打開集體土地與國(guó)有土地同等進(jìn)入市場(chǎng)的口子，讓集體土地產(chǎn)權(quán)直接入股礦山企業(yè)，則相應(yīng)地保障了農(nóng)民的權(quán)利和收益。

二、集體土地與國(guó)有礦產(chǎn)實(shí)行產(chǎn)權(quán)融合的基本前提

農(nóng)村集體土地在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上直接進(jìn)入國(guó)有礦山企業(yè)，讓集體土地與國(guó)有礦產(chǎn)這兩種不同所有權(quán)在同一企業(yè)融合，這不僅是因?yàn)閲?guó)有企業(yè)混合所有制改革目標(biāo)的特殊性，更在于實(shí)現(xiàn)混合所有制改革目標(biāo)的方式創(chuàng)新。創(chuàng)新的關(guān)鍵是集體土地能直接進(jìn)入礦業(yè)開發(fā)的行業(yè)性產(chǎn)權(quán)改革，需要建立和完善不同資源所有權(quán)融合的制度，疏通集體土地入股國(guó)有礦業(yè)的入口，保障集體土地入股路徑的合理與合法化。因?yàn)橄∪钡霓r(nóng)村集體土地資源屬于特殊物品*集體土地特別是耕地，進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)必須經(jīng)過有關(guān)政府批準(zhǔn)，這是世界通行做法。我國(guó)要保護(hù)耕地紅線，則管制更嚴(yán)。所以，集體土地入股礦山的混合所有制改革與其他行業(yè)改革有根本區(qū)別，雖然鼓勵(lì)積極發(fā)展但又要受到更多限制。，入市前需要進(jìn)一步界定權(quán)利和嚴(yán)格限制，那么集體土地直接進(jìn)入企業(yè)不是擅自進(jìn)入企業(yè)，必須具備直接進(jìn)入企業(yè)的基本前提：產(chǎn)權(quán)清晰并符合公眾利益。

(一)集體土地入股企業(yè)的管制前提：符合規(guī)劃與用途

黨的十八屆三中全會(huì)的決定指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。即集體土地進(jìn)入礦山企業(yè)的必要前提是符合規(guī)劃和用途管制。嚴(yán)格的政府管制在于禁止集體土地擅自入股礦山企業(yè)，“在土地利用和農(nóng)地規(guī)劃這個(gè)領(lǐng)域，市場(chǎng)不能起決定性作用，只有在土地用途管制及合理規(guī)劃的情況下，才能允許市場(chǎng)起作用”*謝培秀.混合所有制導(dǎo)向的我國(guó)農(nóng)村土地制度改革[J].中州學(xué)刊,2015,(5)：42-47.。集體土地融入礦山企業(yè)，必須從土地的不同“對(duì)象”上明確 “市場(chǎng)作用”與“政府管制”之間的分工。集體土地區(qū)分為“土地歸屬物權(quán)”與“土地發(fā)展權(quán)”，按照《物權(quán)法》的規(guī)定，土地歸屬物權(quán)是指所有權(quán)與用益物權(quán)；從土地功能的發(fā)揮方向，土地發(fā)展權(quán)是指改變土地用途而獲取新收益的權(quán)利。市場(chǎng)與政府職權(quán)邊界清晰，市場(chǎng)起決定作用的對(duì)象是指土地歸屬于誰支配的“土地歸屬物權(quán)”；政府管制的對(duì)象是指改變農(nóng)村土地原有用途的“土地發(fā)展權(quán)”*所謂土地發(fā)展權(quán)，指改變土地資源原有利用方式的權(quán)利，行使改變用途的權(quán)利可大幅度提高權(quán)利人收益。在土地發(fā)展權(quán)與土地物權(quán)之間還存在認(rèn)識(shí)上的問題：政府與市場(chǎng)的分工。一方面，政府嚴(yán)格用途管制。在土地利用和農(nóng)地規(guī)劃這個(gè)領(lǐng)域，市場(chǎng)不能起決定性作用，必須經(jīng)過政府的嚴(yán)格管制。另一方面，市場(chǎng)決定資源配置。土地是最基本的經(jīng)濟(jì)資源之一，土地資源的配置要讓市場(chǎng)起決定性作用，政府不能取代市場(chǎng)的決定性作用，土地的規(guī)劃和用途管制也要尊重市場(chǎng)規(guī)律。黨的十八屆三中全會(huì)的決定指出：“核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。這種職能分工關(guān)系的明晰，關(guān)鍵在于區(qū)分政府管制與市場(chǎng)配置的不同對(duì)象。政府管制的對(duì)象是土地發(fā)展權(quán)，市場(chǎng)配置的對(duì)象是土地物權(quán)。參見康紀(jì)田.礦業(yè)用地用途管制中政府與市場(chǎng)分工[J].重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)，2016,(3)：56-64.。政府的職能明確：支持集體土地不改變所有權(quán)而自由入股，但禁止集體土地擅自改變用途入股。

農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入礦業(yè)建設(shè)的用途轉(zhuǎn)變，通常是由建設(shè)用地總體規(guī)劃與年度計(jì)劃指標(biāo)政策來實(shí)施用途管制，符合規(guī)劃與計(jì)劃的集體土地才準(zhǔn)許進(jìn)入礦業(yè)資本。根據(jù)國(guó)家規(guī)劃和計(jì)劃指標(biāo)確定集體土地發(fā)展權(quán)，問題在于土地規(guī)劃一般只能針對(duì)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城鎮(zhèn)及其近郊的土地，而很難對(duì)偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村土地做出詳盡規(guī)劃和年度計(jì)劃，這就導(dǎo)致多數(shù)農(nóng)村集體土地未能遇上農(nóng)地轉(zhuǎn)用途的發(fā)展機(jī)會(huì)。然而，多數(shù)礦產(chǎn)資源不是賦存于城市及其近郊，進(jìn)入礦業(yè)開發(fā)所需的集體土地卻偏偏處在偏遠(yuǎn)山區(qū)。在礦產(chǎn)資源賦存地的礦業(yè)用地行業(yè)性所需的規(guī)劃與計(jì)劃存在空白，這是經(jīng)常而且普遍的現(xiàn)象*礦業(yè)開發(fā)必須利用的集體土地因缺乏規(guī)劃與計(jì)劃而被迫普遍性違法。經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中涉及占用農(nóng)用地，因不符合土地利用總體規(guī)劃而無法取得用地，導(dǎo)致多數(shù)礦山企業(yè)不辦理任何用地手續(xù)，大量礦業(yè)用地非法使用。參見李超峰.論我國(guó)礦業(yè)用地存在的問題及對(duì)策：以遼寧省為例[J].中國(guó)礦業(yè),2012,(9)；白曉東.礦業(yè)用地方式可以多樣[J].中國(guó)土地,2010,(7)：47-48.。處于偏遠(yuǎn)山區(qū)的礦業(yè)開發(fā)，必然要使用集體所有的土地，而且由于礦藏的不動(dòng)產(chǎn)性決定了所用集體土地區(qū)位的固定性，使礦山企業(yè)沒有異地選擇的任何余地*一般性建設(shè)用地既處在城市又可以不依賴于特定位置，用地選址具有較大的靈活性。礦業(yè)用地的區(qū)域位置，由礦產(chǎn)資源的賦存狀況和開采方式?jīng)Q定，具有固定性、不可替代性和不可調(diào)整性的特點(diǎn)。礦業(yè)用地位置的特定性，從諸多方面影響和制約礦山企業(yè)獲取農(nóng)村集體土地的行為方式。這就是說，礦業(yè)領(lǐng)域的農(nóng)地入市以及混合所有制改革等均不能套用普通行業(yè)的步子。。所用土地需求的必然性與土地區(qū)位的固定性相疊加，又不能依靠規(guī)劃與計(jì)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，唯一出路是以“增減掛鉤”制度來盤活存量的農(nóng)村建設(shè)用地。

事實(shí)上，建設(shè)用地的計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重短缺，但農(nóng)村又有大量分散的建設(shè)用地閑置*改革開放前的社隊(duì)企業(yè)，改革開放后的大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，都是在集體建設(shè)用地市場(chǎng)基礎(chǔ)上形成的，在集體土地上興辦和發(fā)展起來的。隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，作為我國(guó)特殊發(fā)展階段產(chǎn)物的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)或正在退出歷史舞臺(tái)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的土地屬于建設(shè)用地，而且面積相當(dāng)大。?？蓪⑥r(nóng)村存量建設(shè)用地復(fù)墾并整理成耕地面積，與礦業(yè)用地選址所需占用的耕地面積進(jìn)行置換。已符合規(guī)劃但又不占用計(jì)劃指標(biāo)的“土地置換”被進(jìn)一步發(fā)展為“增減掛鉤”制度，而成都模式的“地票交易”制度又是“增減掛鉤”制度中適用異地置換的重要形式。成都模式的“地票交易”制度，適宜于缺乏規(guī)劃與計(jì)劃的礦區(qū)農(nóng)地轉(zhuǎn)換：可將礦區(qū)以外的存量建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，復(fù)墾面積經(jīng)政府職能部門驗(yàn)收、認(rèn)可后轉(zhuǎn)換成集體性建設(shè)用地的指標(biāo)，票據(jù)化形式的指標(biāo)持有者通過市場(chǎng)交易流向指標(biāo)需求者；礦業(yè)用地者在市場(chǎng)競(jìng)得含建設(shè)用地指標(biāo)的地票后，到礦區(qū)所在地完成地票指標(biāo)的落地審批程序。以建設(shè)用地指標(biāo)為標(biāo)的的“指標(biāo)流轉(zhuǎn)”實(shí)踐，被稱為“地票交易”*農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后形成的建設(shè)用地指標(biāo)，已成為數(shù)量有限的農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可交易的客體，使得將許可獲得的財(cái)產(chǎn)利益脫離于土地及其使用權(quán)本身，成為獨(dú)立的權(quán)利形式。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行權(quán)利的市場(chǎng)交易，土地建設(shè)性使用退出的補(bǔ)償金不是由規(guī)制者控制，而是由被規(guī)劃所規(guī)制的其他主體通過購(gòu)買權(quán)利的方式來承擔(dān)，“地票”回歸了農(nóng)轉(zhuǎn)用許可這一權(quán)利本身，不再包含其他的權(quán)利和義務(wù)。地票可以借助市場(chǎng)，有效實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。。這種交易的客體為土地開發(fā)指標(biāo)而非土地資源物權(quán)，是一種類似于“環(huán)境使用權(quán)交易”的土地用途許可的交易。這種“建設(shè)用地指標(biāo)交易實(shí)質(zhì)將農(nóng)村建設(shè)用地面積平面轉(zhuǎn)移”*李泠燁.集體建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)的機(jī)制改革研究[J].浙江學(xué)刊,2015,(5)：142-148.。既能給遠(yuǎn)郊農(nóng)村轉(zhuǎn)移級(jí)差地租，更能促進(jìn)建設(shè)用地布局的合理調(diào)整?！暗仄苯灰走\(yùn)用市場(chǎng)來內(nèi)化土地開發(fā)的外部效應(yīng)，極具新意?！?曹笑輝.集體建設(shè)用地入市模式及其立法選擇[J].理論探索,2016,(2)：116-122.“指標(biāo)流轉(zhuǎn)”的基礎(chǔ)條件，源于土地利用總體規(guī)劃與年度計(jì)劃中關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的用途管制*用地“指標(biāo)”的基礎(chǔ)在于土地使用的行政規(guī)制，“指標(biāo)流轉(zhuǎn)”則是規(guī)制手段的創(chuàng)新，“地票交易”形成于耕地保護(hù)和礦業(yè)用地需求之間的緊張關(guān)系，通過物質(zhì)利益激勵(lì)的方式促成在建設(shè)用地總量不增長(zhǎng)的情況下實(shí)現(xiàn)土地利用的合理布局，巨大的資金補(bǔ)償是這種“指標(biāo)流轉(zhuǎn)”的動(dòng)力。。通過這種行政許可的交易與轉(zhuǎn)換，將落地指標(biāo)賦予礦區(qū)選定的擬用農(nóng)地，該農(nóng)地因指標(biāo)的賦予而改變了農(nóng)地用途，同時(shí)轉(zhuǎn)換成為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。依法轉(zhuǎn)換農(nóng)地用途并得到政府認(rèn)可，才符合農(nóng)地直接進(jìn)入市場(chǎng)的政府管制前提。

(二)集體土地入股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)前提：明確歸屬物權(quán)

科斯定理認(rèn)為，在交易成本為正的情況下，產(chǎn)權(quán)的初始界定直接影響資源配置的效率?？扑苟ɡ韽?qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)的界定，權(quán)利一旦界定就會(huì)被很好地保護(hù)和運(yùn)用。“科斯定理對(duì)于混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的啟示便是重視產(chǎn)權(quán)的重要性”*陳俊龍.交易成本、科斯定理與混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].學(xué)術(shù)交流,2014,(4)：93-97.。無論選擇出讓、入股還是出租中的哪種形式進(jìn)入混合制礦山企業(yè)，其進(jìn)入前提條件是明確的土地歸屬物權(quán)，包括歸屬物權(quán)屬性與歸屬主體。

1. 明確集體土地的用益物權(quán)屬性

農(nóng)村集體土地直接入市，從法律意義上說就是土地用益物權(quán)的可自由流轉(zhuǎn)。按照“物權(quán)法定”的原則，農(nóng)村集體土地資源必須具有合適的物權(quán)身份才能進(jìn)入市場(chǎng)。而在我國(guó)現(xiàn)行法律框架內(nèi)，用于建設(shè)的國(guó)有土地由《物權(quán)法》《土地管理法》明確為“建設(shè)用地使用權(quán)”，法律認(rèn)可了國(guó)有土地入市流轉(zhuǎn)的物權(quán)歸屬類型。但是，“建設(shè)用地使用權(quán)”僅限于國(guó)有土地，卻缺乏“集體建設(shè)用地使用權(quán)”的物權(quán)規(guī)定，因而不存在“集體建設(shè)用地使用權(quán)”物權(quán)制度*《物權(quán)法》未將集體建設(shè)用地納入“建設(shè)用地使用權(quán)”這一用益物權(quán)的范疇。在《物權(quán)法》第135條規(guī)定，作為用益物權(quán)的“建設(shè)用地使用權(quán)”僅指權(quán)利人“依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利”，其對(duì)象被限定為“國(guó)家所有的土地”而將集體土地排除在外。國(guó)家土地的所有權(quán)不變，流轉(zhuǎn)的權(quán)利是從所有權(quán)中法定出來的“建設(shè)用地使用權(quán)”，即“用益物權(quán)”的流轉(zhuǎn)，集體土地則缺乏權(quán)利法定。。從政策來看，用于建設(shè)的集體土地應(yīng)當(dāng)與國(guó)有土地“同等入市”， 但我國(guó)現(xiàn)行立法為明確集體建設(shè)用地的物權(quán)屬性設(shè)置了種種制度障礙*現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)集體所有土地作為建設(shè)用地作了許多限制性規(guī)定。盡管一些學(xué)者認(rèn)為建設(shè)用地使用權(quán)的客體可以是國(guó)有土地，也可以是集體所有的土地，但《物權(quán)法》沒有為這一安排留出接口?！段餀?quán)法》第 183 條規(guī)定:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押?！痹撘?guī)定表明，我國(guó)現(xiàn)行立法并未從一般意義上承認(rèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，反而采取了“一般性禁止”的立場(chǎng)。。如果土地缺乏集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性，那么在維持集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變的條件下讓集體土地入市流轉(zhuǎn)，則缺乏集體土地流轉(zhuǎn)的客體，最終因土地物權(quán)殘缺而無法直接入市。

土地權(quán)人對(duì)于轉(zhuǎn)用途的集體土地享有法定的歸屬物權(quán)，才能實(shí)際擁有土地的支配權(quán)。因此，若要實(shí)現(xiàn)國(guó)有礦產(chǎn)與集體土地混合的改革目標(biāo)，相關(guān)法律制度的革新已勢(shì)在必行。一般認(rèn)為，“集體建設(shè)用地使用權(quán)的‘物權(quán)化’，是集體建設(shè)用地‘同等’的前提?！?溫世揚(yáng).集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的法制革新[J].中國(guó)法學(xué),2015,(4)：66-83.“物權(quán)化”必須由法律認(rèn)定，既然明確了集體土地與國(guó)有土地 “同權(quán)”的原則，就應(yīng)該認(rèn)可集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)屬性，讓集體土地與國(guó)有土地處在同一地位上。這就是說，必須“在法律上確立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)地位”*吳萍.農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“同等入市”的困境與出路[J].廣西社會(huì)科學(xué),2016,(1)：96-101.。我國(guó)《物權(quán)法》《土地管理法》和相關(guān)行政規(guī)章，將集體建設(shè)用地使用權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)并列納入“建設(shè)用地使用權(quán)”范疇，從而實(shí)現(xiàn)集體和國(guó)有的兩類建設(shè)用地 “同地同權(quán)同市”。 將集體建設(shè)用地土地所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行分離，分離以后的集體建設(shè)用地使用權(quán)入股礦業(yè)，只是用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)，集體土地所有權(quán)繼續(xù)保持不變。

2. 明確集體土地的歸屬物權(quán)主體

土地物權(quán)分離并明確歸屬主體，是土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入混合制經(jīng)濟(jì)體的關(guān)鍵。在目前法律規(guī)定中，主要存在農(nóng)村集體土地物權(quán)包括自物權(quán)與用益物權(quán)的主體歸屬模糊，如《土地管理法》第8條、第10條規(guī)定農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理，《物權(quán)法》基本上沿襲《土地管理法》的規(guī)定。上述規(guī)定的“農(nóng)民集體所有”或“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，都是籠統(tǒng)的、不明確的物權(quán)主體?！凹w經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期缺位或機(jī)制不健全，難以真正履行經(jīng)營(yíng)和管理集體土地的職能，村委會(huì)或村民小組行使集體土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)責(zé)尚未界定，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體虛位?！?何格,別夢(mèng)瑤,陳文寬.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市存在問題及其對(duì)策——以成都市為例[J].中州學(xué)刊,2016,(2)：43-47.根椐近年來各地土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，村委會(huì)是農(nóng)村基層自治組織，應(yīng)當(dāng)盡量避開村民委員會(huì)作為土地所有權(quán)主體*學(xué)術(shù)界認(rèn)為：“村委會(huì)”是一個(gè)政治概念，難以在法律人格上進(jìn)行準(zhǔn)確定位。村民委員會(huì)，是我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的村民自治制度的主要組織載體，并不擁有任何法定的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)務(wù)收入，在民事活動(dòng)中不能有效地承擔(dān)民事賠償責(zé)任，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。參見李勇華.農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對(duì)村民自治的價(jià)值[J].中州學(xué)刊,2016,(5)：6-10.。為了有效的控制權(quán)利，應(yīng)盡量將符合條件的村民小組作為集體土地所有權(quán)歸屬主體，讓村民小組成為民事關(guān)系的主體。而且以村民小組為所有權(quán)主體，也與我國(guó)土地改革的歷史發(fā)展相銜接*盡量將土地所有權(quán)確權(quán)到村民小組一級(jí)。在我國(guó)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基本上是以村民小組這一級(jí)進(jìn)行發(fā)包的。家庭承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系中，土地承包經(jīng)營(yíng)主體可因其土地轉(zhuǎn)用途而轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地入股的主體，這種轉(zhuǎn)換在后文中將成為必要形式。。

除了明確所有權(quán)主體之外，還要明確集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)主體。對(duì)此，學(xué)術(shù)界曾提出，“由作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體統(tǒng)一以出讓、出租、入股等方式入市?！?宋志紅.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的三個(gè)難點(diǎn)[J].行政管理改革,2015,(5)：38-43.入股的客體是土地用益物權(quán)而不是土地所有權(quán)，入股的用益物權(quán)(集體建設(shè)用地使用權(quán))在入股前已從所有權(quán)中分離出來了，“土地所有權(quán)人”在入股時(shí)不再適合作為入股主體*不論是存量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還是“增減掛鉤”的轉(zhuǎn)用途土地，均因原使用權(quán)人或承包經(jīng)營(yíng)者的存在而已經(jīng)有了用益物權(quán)主體，已明確的主體對(duì)其支配的物權(quán)有權(quán)處分。這不同于國(guó)有建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，那是因?yàn)槿胧兄皼]有分離用益物權(quán)而缺乏流轉(zhuǎn)主體，必須由國(guó)家所有權(quán)人作為出讓主體。沒有對(duì)此進(jìn)行區(qū)分，才導(dǎo)致學(xué)術(shù)界提出集體土地所有權(quán)人作為入市主體的誤判。。用于混合所有制企業(yè)的礦業(yè)用地，一般都是農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用途利用。農(nóng)用地是以村民小組為所有權(quán)主體進(jìn)行發(fā)包的，農(nóng)戶則是農(nóng)地承包權(quán)主體。在該承包地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并進(jìn)行入股時(shí)，不改變土地所有權(quán)性質(zhì)也不導(dǎo)致原有承包關(guān)系的改變。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)屬于同一位階的用益物權(quán)，僅僅是農(nóng)地轉(zhuǎn)用途的利用方式發(fā)生變化，這不得影響權(quán)利的歸屬狀態(tài)。因此，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)者是轉(zhuǎn)為建設(shè)用地以后的建設(shè)用地使用權(quán)的處分主體與收益主體*存量的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村辦企事業(yè)單位使用的集體土地，其所有權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織，其用益物權(quán)一般屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)用地的用益物權(quán)則很少有屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織的，因此對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地用益物權(quán)的處分，可不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織，重點(diǎn)考慮承包經(jīng)營(yíng)者的主體資格。。承包戶有權(quán)成為適格的民事法律關(guān)系主體，應(yīng)當(dāng)成為集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的主體。

三、集體土地融入國(guó)有礦山的資本結(jié)構(gòu)

集體土地與國(guó)有礦產(chǎn)的不同產(chǎn)權(quán)融合，導(dǎo)致礦山企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的重組與優(yōu)化，構(gòu)建一種新型的資本組織形式。國(guó)有礦山企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，包括股權(quán)資本與債務(wù)資本的不同來源的比例關(guān)系，從本質(zhì)上反映了不同所有權(quán)比例的真實(shí)內(nèi)容和分配關(guān)系，也體現(xiàn)了礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系對(duì)礦山企業(yè)所有權(quán)的控制狀況。根據(jù)資本的市場(chǎng)狀況，集體土地融入國(guó)有礦山企業(yè)所形成的混合資本結(jié)構(gòu)中，需要重點(diǎn)關(guān)注集體資本的形成過程及其結(jié)構(gòu)*資本結(jié)構(gòu)，是指礦山企業(yè)各種資本來源的比例關(guān)系，包括股權(quán)資本與債務(wù)資本的比例關(guān)系以及結(jié)構(gòu)成份，從本質(zhì)上反映了礦山企業(yè)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成，反映了不同資本的所有者對(duì)企業(yè)所有權(quán)的控制狀況。其中關(guān)于國(guó)有礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、設(shè)施設(shè)備以及管理技術(shù)等資本問題，既有公司法的制度安排，也有多年的開發(fā)治理經(jīng)驗(yàn)，并且處于強(qiáng)勢(shì)地位。集體土地入股礦業(yè)形成的混合資本中，國(guó)有礦產(chǎn)方面的資本形成及其結(jié)構(gòu)均已成熟，而集體土地資本形成及其結(jié)構(gòu)均屬制度創(chuàng)新，這就需要重點(diǎn)研究集體土地的資本形成及其結(jié)構(gòu)，也需要制度的傾向性安排。。

(一)公平核算集體土地產(chǎn)權(quán)的股份資本

現(xiàn)行政策已經(jīng)明確：符合規(guī)劃和用途管制前提的集體土地，可以通過出讓、租賃、入股等方式上市流轉(zhuǎn)。對(duì)于集體土地與國(guó)有礦產(chǎn)的行業(yè)性混合所有制改革來說，土地出讓與租賃的方式不能組成企業(yè)所有權(quán)混合的資本結(jié)構(gòu)，只能以集體“土地作價(jià)入股”的方式實(shí)現(xiàn)土地資本化?！皩?duì)于采礦企業(yè)需要使用農(nóng)村集體土地，可以采用將土地作價(jià)入股的辦法獲得，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織辦理好建設(shè)用地手續(xù)后，交給礦山企業(yè)使用，按股份獲得收益”*李見秋.礦業(yè)用地管理亟待規(guī)范化[J].中國(guó)土地,2015,(11)：52-53.。在國(guó)有礦山企業(yè)的混合所有制改革中，以“土地作價(jià)入股”既是企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的形成方式，也是企業(yè)利用土地的獲取方式。

農(nóng)村集體土地入股礦山企業(yè)，在股權(quán)形成過程中應(yīng)充分保障土地資本的地位平等。土地與土地的股份合作屬同類物權(quán)內(nèi)容的合作，可以忽視不同產(chǎn)權(quán)之間的地位等級(jí)。礦產(chǎn)資源與土地資源的股份合作屬異類物權(quán)內(nèi)容的混合，需要注重兩種資源之間的資本平衡。平衡的關(guān)鍵是讓礦產(chǎn)資源與土地資源的產(chǎn)權(quán)處于同一市場(chǎng)。在礦產(chǎn)資源與土地資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，一貫重視礦產(chǎn)資源的資本地位而輕視土地資源的資本地位。學(xué)術(shù)界通常認(rèn)為礦產(chǎn)權(quán)的地位優(yōu)于土地產(chǎn)權(quán)，甚至提出礦業(yè)開發(fā)可通過強(qiáng)制簽約方式獲取土地資源，“當(dāng)采礦權(quán)人與土地權(quán)利人不能達(dá)成協(xié)議時(shí)，采礦權(quán)人可申請(qǐng)強(qiáng)制方式。”*鄭娟?duì)?付英,馮春濤.地權(quán)細(xì)分及可實(shí)施性與采礦用地制度改革[J].國(guó)土資源科技管理,2014,(2)：113-117.所謂“優(yōu)位論”或“強(qiáng)制論”，是重視國(guó)有礦產(chǎn)的戰(zhàn)略性而歧視土地產(chǎn)權(quán)的一種不公平的資源歧視現(xiàn)象*學(xué)術(shù)界一邊倒地重視礦產(chǎn)權(quán)的戰(zhàn)略地位，歧視土地資源產(chǎn)權(quán)，因而對(duì)于開發(fā)中破壞、污染、浪費(fèi)土地現(xiàn)象視而不見。這在混合制改革中必然不利于土地資本的形成：“開采事關(guān)國(guó)計(jì)民生、國(guó)家戰(zhàn)略利益的重要礦產(chǎn)資源，其礦地使用權(quán)可以強(qiáng)制取得”。張鶴：《采礦用地使用權(quán)的取得》，載《昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第11期。“在理論上，探礦權(quán)、采礦權(quán)分層次優(yōu)先于土地產(chǎn)權(quán)”。余 紅，羅瑋琦：《礦業(yè)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的沖突解決方式探析》，載《西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。為避免礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)后仍無法取得礦業(yè)用地的狀況，規(guī)定礦業(yè)用地優(yōu)先權(quán)而與土地權(quán)利人強(qiáng)制締約，土地權(quán)利人無正當(dāng)理由不得拒絕簽約。李鍇：《礦業(yè)用地使用權(quán)取得方式的改革》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2011年第3期。。其實(shí)，從大資源觀方面看，礦產(chǎn)資源隸屬于土地資源，有些國(guó)家將礦產(chǎn)資源視為土地資源的一部分，二者盡管物權(quán)內(nèi)容不同，但其物權(quán)地位應(yīng)該是平等的，況且兩者的稀缺性程度也基本相同。礦產(chǎn)資源與土地資源作為同等的生產(chǎn)要素，其要素地位也應(yīng)該是平等的。必須認(rèn)識(shí)到，對(duì)于礦山企業(yè)來說，不可再生性的礦產(chǎn)資源價(jià)值與稀缺性的土地利用價(jià)值基本相當(dāng)*對(duì)于價(jià)值相當(dāng)?shù)膯栴}，目前還存在認(rèn)識(shí)差異。普遍認(rèn)為礦產(chǎn)資源具有稀缺性，土地應(yīng)次位于礦產(chǎn)資源。所以，礦業(yè)用地的浪費(fèi)、閑置和污染現(xiàn)象嚴(yán)重。認(rèn)為礦業(yè)權(quán)優(yōu)先于土地使用權(quán)，其主要理由是認(rèn)為礦產(chǎn)資源具有稀缺性、戰(zhàn)略性特點(diǎn)，且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要作用，可以對(duì)抗土地使用權(quán)，即無論原土地使用權(quán)人同意與否。參見王素萍.完善我國(guó)礦業(yè)用地管理的幾點(diǎn)思考[J].發(fā)展研究,2014,(2)：61-63;鄭娟?duì)?付英,馮春濤.地權(quán)細(xì)分及可實(shí)施性與采礦用地制度改革[J].國(guó)土資源科技管理,2014,(2)：113-117.。在國(guó)企改革中，只有礦產(chǎn)資源與土地資源的無差別待遇貫穿于土地產(chǎn)權(quán)資本的形成和合作之中，才能讓國(guó)有資本與非國(guó)有資本和諧相處。如果讓礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)優(yōu)位于土地資源產(chǎn)權(quán)，那么，非國(guó)有資本必然始終處于弱勢(shì)地位和懼怕狀態(tài)。

農(nóng)村集體土地入股礦山企業(yè)，防止援引農(nóng)村土地入股土地的核算原則。土地要素資產(chǎn)入股礦業(yè)，主要面臨著土地如何折價(jià)入股的問題。目前的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，流轉(zhuǎn)的收益分配缺乏明確的規(guī)范”*鄒偉，胡禮兵，吳群.南京市構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的郊區(qū)農(nóng)民意愿分析[J].中國(guó)土地科學(xué),2011,(5)：44-49.。在土地與土地合作的入股方式中，土地折算價(jià)格的依據(jù)主要是按土地入股前糧食生產(chǎn)量的年產(chǎn)值。這種習(xí)慣性做法適用土地與土地合作的入股，因?yàn)槿牍筛鞣降囊貎?nèi)容是同類的土地，而且入股前后的用途沒有改變。集體土地入股礦業(yè)的土地價(jià)值，必須根據(jù)礦業(yè)用地資產(chǎn)的特點(diǎn)折算資本。礦產(chǎn)資源按市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)值核算，在土地產(chǎn)權(quán)入股核算中保障兩者的平等地位；礦業(yè)用地已改變了農(nóng)業(yè)用途，在土地產(chǎn)權(quán)入股核算中保障土地發(fā)展權(quán)的非糧化生產(chǎn)價(jià)格；土地產(chǎn)權(quán)入股礦業(yè)，按照土地進(jìn)入規(guī)模生產(chǎn)的價(jià)格和工礦業(yè)開發(fā)后的相應(yīng)價(jià)值進(jìn)行核算。土地價(jià)格是地租的資本化，地租的本質(zhì)是剩余價(jià)值的轉(zhuǎn)化。“土地用于不同的生產(chǎn)領(lǐng)域意味著不同的剩余價(jià)值率，意味著不同的地租量和不同的土地價(jià)格”*解安,周英.土地股份合作制股權(quán)設(shè)置與實(shí)現(xiàn)研究——以京郊為例[J].河北學(xué)刊,2016,(7)：140-144.。按照土地轉(zhuǎn)用途收益核定土地價(jià)值及折價(jià)參股比例，將價(jià)值及其比例換算成土地產(chǎn)權(quán)人的資本股份。通過完善集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入礦業(yè)的折股定價(jià)核算機(jī)制，保障農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的資本權(quán)益。

農(nóng)村集體土地入股礦業(yè)，應(yīng)充分考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)參與能力。允許農(nóng)村集體土地進(jìn)入工礦建設(shè)，解放并擴(kuò)展了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但農(nóng)民的權(quán)力還跟不上來。權(quán)力，是支配新型權(quán)利的能力，比集體土地入股的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利更重要。農(nóng)民對(duì)土地資產(chǎn)資本化過程比較陌生，而且“非公有制經(jīng)濟(jì)自然處于弱勢(shì)。弱者是不大愿意與強(qiáng)者合作的，因?yàn)楹芸赡鼙粡?qiáng)食、邊緣化”*唐克敏.混合所有制改革面臨的主要難題與對(duì)策[J].經(jīng)濟(jì)問題,2015,(6)：1-8.。因此不能讓土地產(chǎn)權(quán)主體承擔(dān)過多的改革成本，應(yīng)在談判和締約過程中讓非國(guó)有產(chǎn)權(quán)這方得到合理的對(duì)價(jià)。激發(fā)集體所有制經(jīng)濟(jì)主體參與礦業(yè)混合制改革的動(dòng)力，改變國(guó)有礦山企業(yè)行為的政府導(dǎo)向，進(jìn)一步完善相關(guān)法律制度*相關(guān)的法律制度和配套措施很不完善，農(nóng)村土地交易市場(chǎng)和統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場(chǎng)管理秩序還未建立，農(nóng)民進(jìn)行談判、監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)參與能力明顯不足，并缺乏幫助農(nóng)民定價(jià)、簽約等相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)體系。在強(qiáng)勢(shì)礦權(quán)人與弱勢(shì)地權(quán)人之間，難點(diǎn)在于如何保障農(nóng)民的利益。。政府幫扶農(nóng)民入股礦業(yè)，并逐步建立農(nóng)村社會(huì)組織，比如集體土地的價(jià)值評(píng)估、股份合作的會(huì)計(jì)核算組織等，幫助或代理農(nóng)民集體進(jìn)入與退出國(guó)有礦山企業(yè)*在農(nóng)村建立和發(fā)展中介組織，不只是為了集體土地入股礦業(yè)，農(nóng)村土地股份合作、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市、土地復(fù)墾復(fù)綠等方面都需要專業(yè)化的社會(huì)組織。。

(二)合理確立集體土地產(chǎn)權(quán)的資本結(jié)構(gòu)

集體建設(shè)用地入股礦山企業(yè)的收益只能在產(chǎn)權(quán)人之間進(jìn)行分配，這就是有收益分配權(quán)者才能構(gòu)成礦山企業(yè)的資本所有權(quán)人*土地入股礦山的收益分配決定混合所有制企業(yè)改革的動(dòng)力與性質(zhì)，是市場(chǎng)發(fā)揮資源配置作用的關(guān)鍵所在。收益與分配權(quán)利是產(chǎn)權(quán)人在企業(yè)中的股份資本決定的，有股份的人才有收益權(quán)，所以說，資本結(jié)構(gòu)決定了收益分配格局。。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)入股礦山企業(yè)所產(chǎn)生的收益與分配，涉及到政府、集體組織、土地使用者以及農(nóng)戶等多方主體。合理安排集體土地入股礦山的收益與分配格局，平衡各主體之間的利益關(guān)系，既是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，也是混合所有制礦山企業(yè)資本結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

根據(jù)礦業(yè)用地形成的特點(diǎn)，確立混合所有制企業(yè)土地產(chǎn)權(quán)的資本構(gòu)成。入股礦山企業(yè)的集體土地使用權(quán)，多數(shù)是從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的。成為政府認(rèn)可的建設(shè)用地，是土地權(quán)人通過“地票交易”的市場(chǎng)競(jìng)價(jià)換取來的，其中已投入了轉(zhuǎn)土地用途的成本。因而，農(nóng)地轉(zhuǎn)用途所獲得的土地發(fā)展權(quán)具有市場(chǎng)交易性。礦業(yè)用地轉(zhuǎn)用途的增值收益主要是土地物權(quán)人直接投資形成的，包括地票交易投資、土地平整開發(fā)投資等；礦業(yè)用地處在農(nóng)用地區(qū)域甚至在山區(qū)，不存在城市公共投資引起的輻射性增值，土地轉(zhuǎn)用途引起的資源稀缺性增值比例太少。直接許可獲得的土地發(fā)展權(quán)是無償?shù)模姓S可交易的土地發(fā)展權(quán)投入了成本，這是土地入股礦業(yè)的資本來源之一。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)，政府是否參與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入股礦業(yè)的收益分配，近年來對(duì)此爭(zhēng)議較大*主要是從產(chǎn)權(quán)理論出發(fā)的爭(zhēng)議，可以分為絕對(duì)學(xué)派和相對(duì)學(xué)派。絕對(duì)學(xué)派從土地的絕對(duì)所有權(quán)出發(fā)，認(rèn)為集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，收益全部歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，政府無權(quán)參與分配；相對(duì)學(xué)派從土地的相對(duì)所有權(quán)出發(fā)，認(rèn)為集體土地所有權(quán)是受到規(guī)劃和用途管制的土地所有權(quán)，土地開發(fā)權(quán)實(shí)際上是由政府控制，政府必然要參與集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配。。從物權(quán)歸屬的方向來看，政府并不是集體建設(shè)用地的歸屬物權(quán)主體，不應(yīng)參入集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)收益的分配。從土地轉(zhuǎn)用途的增值收益來看，也可以明確政府不參與礦業(yè)用地的增值收益分配。如果通過規(guī)劃管制獲取用途的土地，“就必須通過適當(dāng)?shù)拇胧┢胶馔恋乩靡?guī)劃管制對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)值產(chǎn)生的影響”*王小映.論農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益的分配[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2014,(10)：3-7.。農(nóng)地用于礦業(yè)開發(fā)的土地增值，國(guó)家應(yīng)該通過合理的稅收體系來調(diào)節(jié)收入分配。當(dāng)然，對(duì)于級(jí)差地租的改變與資源凜賦的調(diào)整，通過稅收手段是有效的和合理的?！懊嫦蚣w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)而征收的稅收，這方面的稅制建設(shè)應(yīng)當(dāng)跟進(jìn)”*石小石,白中科.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配研究[J].中國(guó)土地,2016,(1)：28-30.。即使稅收部分也不得進(jìn)入礦山企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)，那么，集體土地入股礦業(yè)不存在國(guó)有資本。

關(guān)鍵是要對(duì)集體土地所有權(quán)人、使用權(quán)人以及土地業(yè)主等內(nèi)部之間的收益進(jìn)行合理分配。一方面，土地所有權(quán)主體應(yīng)參與分配。土地轉(zhuǎn)用途的增值收益，依附于土地資源本身，離開了集體所有的土地則缺乏增值的前提；轉(zhuǎn)用途獲取增值收益的土地與周圍繼續(xù)用于農(nóng)業(yè)用途的土地形成級(jí)差地租，轉(zhuǎn)用土地與農(nóng)地處于同一集體組織之內(nèi)，所獲級(jí)差地租應(yīng)在土地所有權(quán)的集體組織之內(nèi)予以平衡?！凹w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益分配權(quán)是集體成員所享有的重要實(shí)體性權(quán)利之一，是集體成員獲取集體土地收益的重要方式?！?陸劍.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)證解析與立法回應(yīng)[J].法商研究,2015,(3)：16-26.但集體組織成員只能占有轉(zhuǎn)用途收益的適當(dāng)比例，尤其是土地許可交易的成本不能納入集體經(jīng)濟(jì)組織*分配比例，在一些先行先試的地區(qū)，制訂過一般性集體建設(shè)用地的收益分配政策：以廣東為代表的地權(quán)市場(chǎng)模式，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)收益的大部分歸土地所有權(quán)人所有；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)，所獲收益由受讓人所有，政府和所有權(quán)人不參與再次流轉(zhuǎn)的收益分配。。另一方面，土地使用權(quán)人參與分配。根據(jù)土地轉(zhuǎn)用途的投入以及土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，礦業(yè)用地的收益分配應(yīng)區(qū)別一般性集體建設(shè)用地，土地入股礦業(yè)的大部分收益歸承包人或土地使用權(quán)人，使土地業(yè)主成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入股礦業(yè)的真正受益者和股權(quán)人。土地入股礦業(yè)的兩個(gè)方面的收益權(quán)，換算成國(guó)有礦山企業(yè)所占的資本構(gòu)成：由集體資本與農(nóng)戶或個(gè)人資本構(gòu)成土地股份資本。在混合所有制礦山企業(yè)中，集體、農(nóng)戶以及業(yè)主的資本與國(guó)有資本組成股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化。

四、集體土地與國(guó)有礦產(chǎn)混合的治理結(jié)構(gòu)

集體土地入股后的國(guó)有礦山企業(yè)，是國(guó)有礦產(chǎn)資本、集體土地資本、非公有其他資本的交叉與相互融合，是以契約方式表現(xiàn)資本結(jié)構(gòu)的組織形式。企業(yè)多元產(chǎn)權(quán)的資本結(jié)構(gòu)，決定了混合企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)。礦山企業(yè)混合所有制改革，按照《公司法》的規(guī)定構(gòu)建股份制或股份合作制，以此建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

(一)集體資本融入國(guó)有礦山企業(yè)的特別契約

構(gòu)建混合所有制礦山企業(yè)組織，通常是經(jīng)過市場(chǎng)不同產(chǎn)權(quán)所有者同意而設(shè)立的系列契約的結(jié)合?，F(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)的核心思想是企業(yè)的契約性，因此企業(yè)治理又被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為企業(yè)契約理論。“根據(jù)契約理論，國(guó)企實(shí)施混合所有制的實(shí)質(zhì)是不同產(chǎn)權(quán)主體之間的締約過程，在這一過程中，締約各方會(huì)就各自的權(quán)利和責(zé)任逐步商定?！?劇錦文.國(guó)有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革的締約分析[J].天津社會(huì)科學(xué)，2016，(1)：91-96.這種同意或商定，以適應(yīng)礦山企業(yè)混合經(jīng)濟(jì)為根本目的，通過合作主體各方討價(jià)還價(jià)的談判，將集體土地、國(guó)有礦產(chǎn)等不同產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，讓融入的集體組織以及農(nóng)戶等成為企業(yè)的股東個(gè)體，他們的收益靠企業(yè)分紅和勞動(dòng)收入。在資本合約達(dá)成后繼續(xù)通過各方談判，就礦業(yè)開發(fā)中締約各方的權(quán)利和責(zé)任等進(jìn)一步達(dá)成合約，在礦山企業(yè)的運(yùn)作規(guī)范、管理民主、經(jīng)營(yíng)科學(xué)、內(nèi)部決策和收益分配等方面建立股份合作制治理體系*多元主體之間不同資本的混合、磨合與融合過程，必須經(jīng)過各要素投入者討價(jià)還價(jià)的談判，才能使出讓、轉(zhuǎn)讓、受讓的權(quán)利或權(quán)能等得到一致的界定，才能使企業(yè)決策的權(quán)力得到合理配置。由企業(yè)混合資本結(jié)構(gòu)到企業(yè)混合治理結(jié)構(gòu)的配置和穩(wěn)定，依靠國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體、集體產(chǎn)權(quán)主體以及農(nóng)戶個(gè)人產(chǎn)權(quán)主體之間通過締結(jié)系列特別合約來構(gòu)建內(nèi)部治理機(jī)制。。

但是，由于未來的不確定性、認(rèn)識(shí)的有限性、契約的復(fù)雜性等，權(quán)利、責(zé)任以及風(fēng)險(xiǎn)的界定是不可能完備的，許多權(quán)利以及風(fēng)險(xiǎn)“剩余”在契約之外*經(jīng)濟(jì)學(xué)上的剩余權(quán)，是指契約中所有沒有明確界定和分配的權(quán)利或權(quán)能應(yīng)當(dāng)如何支配的問題。。企業(yè)契約總是不完全的，因?yàn)槭虑盁o法明確規(guī)定企業(yè)運(yùn)行中的所有事情*契約不完全性，是因不確定性和信息不對(duì)稱的存在，契約不可能做到完備的程度：如復(fù)雜的契約所需要的成本可能非常昂貴，很難預(yù)測(cè)所有可能出現(xiàn)的情況，有限理性或者機(jī)會(huì)主義的存在，有關(guān)變量可能是可觀察的但不是可證實(shí)的，等等。。契約中沒有規(guī)定的剩余權(quán)利部分，包括剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，均屬契約中沒有明確規(guī)定的動(dòng)態(tài)權(quán)利，列入契約執(zhí)行中的權(quán)利，在契約執(zhí)行中逐步使企業(yè)契約變得完整與充分，形成所有者最合意的經(jīng)濟(jì)行為。所謂留在契約執(zhí)行中，也就是留在礦山企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行中行使權(quán)利。在礦山企業(yè)運(yùn)行中，將資本融合過程中沒有明確達(dá)成協(xié)議的收入及決策權(quán)配置給所有者。剩余權(quán)配置并形成合意行為的科層組織體系就是企業(yè)的“內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”，主要承擔(dān)權(quán)利配置功能。只有當(dāng)契約不完全時(shí)，治理結(jié)構(gòu)才會(huì)發(fā)揮重要作用。

通過企業(yè)合約，構(gòu)建混合所有制礦山企業(yè)的治理機(jī)制，通過內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)分配不完全契約的剩余部分。如果是完全契約，所有事情可以事前形成協(xié)議，就沒有必要考慮組織或治理結(jié)構(gòu)?！霸诓煌耆跫s背景下，治理結(jié)構(gòu)非常重要，因?yàn)樗鼪Q定了契約沒有規(guī)定的情況出現(xiàn)時(shí)的剩余收入或剩余決策權(quán)配置?！?湯吉軍.不完全契約視角下國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制分析[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì),2014,(12)：31-43.內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)關(guān)系到企業(yè)運(yùn)用權(quán)威指導(dǎo)、控制與決策，通過分配事后決策權(quán)形成權(quán)力的配置機(jī)制。不完全契約的產(chǎn)權(quán)特別重要，不同產(chǎn)權(quán)形式?jīng)Q定了不同治理結(jié)構(gòu)，治理方式都是處理未預(yù)見情況時(shí)而出現(xiàn)的。契約中沒有包含權(quán)利時(shí)，其剩余的分配基本上取決于契約執(zhí)行中討價(jià)還價(jià)的地位。在混合所有制礦山企業(yè)內(nèi)部，以多元產(chǎn)權(quán)制度為紐帶，形成現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)不同產(chǎn)權(quán)主體之間的利益平衡和自主協(xié)調(diào)。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)與集體產(chǎn)權(quán)主體締約前的稟賦存在差異，決定了產(chǎn)權(quán)各方在博弈過程中的要價(jià)和出價(jià)。國(guó)有礦山企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治中的戰(zhàn)略地位，決定了其具有一種天然的優(yōu)勢(shì)地位：國(guó)有礦山壟斷國(guó)有礦產(chǎn)資源，形成一種市場(chǎng)進(jìn)入壁壘阻礙，非國(guó)有產(chǎn)權(quán)很難進(jìn)入獲利豐厚的資源壟斷行業(yè)?，F(xiàn)有礦業(yè)領(lǐng)域國(guó)有資本體量較大，“國(guó)有資本與行政權(quán)力具有天然關(guān)聯(lián)性，”*董溯戰(zhàn).民間資本參股電力混合所有制股份公司激勵(lì)研究[J].華東理工大學(xué)學(xué)報(bào),2016,(1)：99-107.國(guó)有礦山企業(yè)存在著政治契約關(guān)系*經(jīng)營(yíng)管理層，基本上是由黨政部門選拔和任命，很少?gòu)氖袌?chǎng)上選聘管理層，“內(nèi)部人控制”問題將難以避免，這種特殊關(guān)系決定了國(guó)有企業(yè)獨(dú)有的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。因此，混合礦山企業(yè)改革中要強(qiáng)調(diào)多元主體同意的契約性，需要防止國(guó)有資本擠壓非國(guó)有資本的權(quán)利。。而集體資本由于自身受市場(chǎng)因素的制約，參入礦業(yè)公司中的集體土地資本規(guī)模明顯弱于國(guó)有資本，農(nóng)村集體組織的經(jīng)營(yíng)自主決策水平不高，參與企業(yè)民主管理事務(wù)的程度偏低，在制訂章程、設(shè)置股權(quán)、分配股紅等方面的能力較弱。參與意愿和維權(quán)意識(shí)不高，甚至隨意放棄自己所擁有的選舉、監(jiān)督等權(quán)利。

(二)混合性礦山企業(yè)建立內(nèi)部治理機(jī)制

在不完全契約背景下，國(guó)有礦山企業(yè)混合所有制改革的關(guān)鍵是建立內(nèi)部治理機(jī)制。合理建立礦山企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，制衡礦山企業(yè)法人資產(chǎn)的權(quán)利、責(zé)任和利益，規(guī)范各資本所有者與受托者、受托者與代理者間的利益關(guān)系?！肮局卫硎菫榱耸构蓶|獲取投資回報(bào)而進(jìn)行的一種關(guān)系和制度安排，這種關(guān)系和制度由治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制共同組成?！?楊紅英,童露.論混合所有制改革下的國(guó)有企業(yè)公司治理[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究,2015,(1)：42-51.根據(jù)不同資本混合的基本方式，礦山企業(yè)治理結(jié)構(gòu)安排選取股份制附加合作制形式。由于土地業(yè)主在其土地入股以后不能因此而失業(yè)，農(nóng)民除了財(cái)產(chǎn)性收入以外還應(yīng)有工資性收入，那么權(quán)利人應(yīng)隨著土地進(jìn)入礦業(yè)公司參與礦業(yè)開發(fā)。土地業(yè)主參與礦業(yè)開發(fā)時(shí)，還應(yīng)進(jìn)入礦業(yè)公司的決策層，對(duì)土地的利用、保護(hù)以及企業(yè)分紅等方面享有相應(yīng)的話語權(quán)*土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入公司，經(jīng)營(yíng)績(jī)效由公司決定，那么產(chǎn)權(quán)人需要直接支配自已的財(cái)產(chǎn)和收益，這種支配就是話語權(quán)。非國(guó)有資本在股權(quán)治理中的話語權(quán)決定著礦業(yè)混合公司中資本產(chǎn)權(quán)的地位。話語權(quán)的關(guān)鍵，在于弱小股東的表決權(quán)及其行使方式。。而且農(nóng)民直接參與決策，不僅在于保障自身利益，更在于監(jiān)督國(guó)有資本的執(zhí)行，以此提高礦業(yè)開發(fā)的效率和收益，這是混合所有制改革的重要目的。治理結(jié)構(gòu)過于集中導(dǎo)致某些礦山企業(yè)效益較低，主要原因在于國(guó)有資本主導(dǎo)礦山企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督機(jī)制不完備*企業(yè)產(chǎn)權(quán)主體的多元化是混合所有制經(jīng)濟(jì)的主要特征，由此可以發(fā)現(xiàn)完善公司治理結(jié)構(gòu)的價(jià)值。國(guó)有、集體以及民營(yíng)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)內(nèi)部容易形成相互監(jiān)督、相互制衡的公司治理機(jī)制，更有助于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立。。

土地權(quán)利人與土地資源共同入股礦山企業(yè)的混合形式，就是集體土地入股礦業(yè)的“股份合作制”。以合作形式實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的混合所有，是“股份制”的多樣化與新型化，應(yīng)按照我國(guó)《公司法》的規(guī)定實(shí)現(xiàn)企業(yè)治理法治化*混合型股份合作制，應(yīng)區(qū)別于以成員合作為主的農(nóng)村土地股份合作。農(nóng)村土地股份合作是指多元產(chǎn)權(quán)主體以資金、實(shí)物、技術(shù)與勞動(dòng)等作為股份按照《公司法》組織的新型企業(yè)，實(shí)行民主管理，按資分配與按勞分配相結(jié)合，能獨(dú)立承擔(dān)民事法律責(zé)任的經(jīng)濟(jì)法人組織。企業(yè)資本權(quán)在制度設(shè)計(jì)上力圖以股份制為主并兼有合作制的優(yōu)點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上是資產(chǎn)權(quán)的合作。。在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)方面，《公司法》規(guī)范了股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層人員權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定了有關(guān)的聘選、監(jiān)督等制度的框架。我國(guó)公司的治理結(jié)構(gòu)采用決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)分別由股東會(huì)、董事會(huì)或執(zhí)行董事、監(jiān)事會(huì)三個(gè)機(jī)構(gòu)行使，三大機(jī)構(gòu)按照《公司法》規(guī)定程序相互合作、相互制約。混合所有制礦山企業(yè)必須遵守《公司法》，而不能架空或者規(guī)避《公司法》的系列規(guī)定。按照《公司法》規(guī)定的程序建立和完善混合性礦山企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)，使三大機(jī)構(gòu)按照自己的職能定位予以運(yùn)行。治理法治化就要去行政化，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)公司的自治管理，讓公司機(jī)構(gòu)自行考察公司業(yè)績(jī)*去行政化，不只是公司內(nèi)部的事項(xiàng)，政府應(yīng)該首先做好。政府應(yīng)遵守《公司法》的規(guī)定，尊重市場(chǎng)規(guī)則，才能讓混合所有制礦山企業(yè)按照公司法規(guī)定的程序運(yùn)行。。按照《公司法》規(guī)定進(jìn)行治理，是混合所有制改革的主要目的。

從礦業(yè)公司的股東大會(huì)來看，必須盡量避免國(guó)有礦產(chǎn)股東對(duì)土地權(quán)人的 “道德風(fēng)險(xiǎn)”“逆向選擇”帶來的損耗，需要消除集體土地資本參與混合所有制經(jīng)濟(jì)的一些顧慮。土地產(chǎn)權(quán)資本在股權(quán)治理中的話語權(quán)，決定著礦山企業(yè)非國(guó)有資本的地位。治理話語權(quán)的關(guān)鍵在于獲得合理的決策權(quán)與利益分配的決定權(quán)。明顯處于劣勢(shì)地位的土地權(quán)資本面臨強(qiáng)勢(shì)國(guó)有礦產(chǎn)資本侵害的巨大風(fēng)險(xiǎn)。混合性礦業(yè)公司國(guó)有資本份額的優(yōu)勢(shì)，將在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)理層的治理結(jié)構(gòu)中獲得決策權(quán)優(yōu)勢(shì)，土地入股礦業(yè)的非國(guó)有資本難以享有相應(yīng)的話語權(quán)，比如投票表決權(quán)、召集股東大會(huì)請(qǐng)求權(quán)、股東提案權(quán)、知情權(quán)、退股權(quán)、公司解散權(quán)等方面難以全面保障與其持股數(shù)量相匹配。為此，可以借鑒德國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)，選擇適用“累積”投票方式與有表決權(quán)的優(yōu)先股機(jī)制，按照比例或代理權(quán)適當(dāng)限制國(guó)有股東的投票權(quán)，擴(kuò)展小股東的表決機(jī)會(huì)。應(yīng)建立能夠保障土地權(quán)人合法的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)的公司治理制度，在重大問題的投票表決方面，防止大股東至上和內(nèi)部人控制，注重國(guó)有大股東和農(nóng)民小股東之間的協(xié)調(diào)。因此，合理限制國(guó)有大股東的投票權(quán)，擴(kuò)展小股東的表決機(jī)會(huì)，以此消除國(guó)有股東濫用權(quán)利的一般風(fēng)險(xiǎn)，防止大股東侵害中小股東的利益。礦山企業(yè)混合所有制改革，關(guān)鍵是改變國(guó)有股權(quán)“一股獨(dú)大”的歷史，合理配置剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)*發(fā)展混合所有制礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，要平等保護(hù)不同所有制的產(chǎn)權(quán)，讓不同所有制經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)監(jiān)管、信貸政策和產(chǎn)業(yè)政策上享有同等的權(quán)利，營(yíng)造公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，防止國(guó)有礦產(chǎn)股東侵害小股東利益，建立能夠保障土地權(quán)人合法的發(fā)言權(quán)和決策權(quán)的公司治理制度。國(guó)有礦山的混合所有制治理，應(yīng)把集體土地產(chǎn)權(quán)視為改革的能動(dòng)資源，借助非國(guó)有資本特有的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)。國(guó)有礦山在締約后的治理結(jié)構(gòu)中，給予土地產(chǎn)權(quán)主體合理的對(duì)價(jià)和地位，混合所有制改革才有可能順利進(jìn)行。。

礦山企業(yè)按照《公司法》實(shí)行公司制，依法改革董事會(huì)組成結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化董事會(huì)的公司治理決策權(quán)和處置權(quán)。董事會(huì)職權(quán)適應(yīng)現(xiàn)代礦業(yè)公司股東結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)，善于填平土地資本與國(guó)有資本實(shí)力的差距，能夠協(xié)調(diào)不同股東的利益平衡。礦山企業(yè)投資計(jì)劃增加或減少資本、債券發(fā)行等較為具體事項(xiàng)的決定權(quán)應(yīng)交由董事會(huì)承擔(dān)，可由董事會(huì)授權(quán)確定經(jīng)理層的職權(quán)，由董事會(huì)聘任和解聘經(jīng)理。從董事會(huì)設(shè)置來看，混合型礦山企業(yè)應(yīng)該配有“混合”機(jī)制的決策層?？梢愿鶕?jù)“公司法”的規(guī)定，由民營(yíng)企業(yè)家、專業(yè)人士、國(guó)資委派出的官員和企業(yè)職工等混合構(gòu)成礦業(yè)董事會(huì)，以此確保國(guó)家和農(nóng)民利益不受侵害，確?；旌现频V山企業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率得以提升。引入更多的獨(dú)立董事，盡量減少政府行政官員在董事會(huì)中的比例，使礦業(yè)董事會(huì)具有廣泛的代表性和更強(qiáng)的獨(dú)立性。在改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)更多地依靠市場(chǎng)選聘經(jīng)營(yíng)管理層，逐步減少甚至避免黨政部門對(duì)管理層的選聘權(quán)。在管理人員和決策權(quán)力配置方面，必須公平、合理和公開，才能激勵(lì)土地產(chǎn)權(quán)人在公司深度合作的信心。

為了規(guī)范決策與執(zhí)行層的權(quán)利運(yùn)行，混合型礦山企業(yè)應(yīng)投入力量構(gòu)建監(jiān)督制衡體系。通過檢查、發(fā)現(xiàn)和處置程序來保障礦山企業(yè)契約的正當(dāng)履行，以便有效地維護(hù)礦山企業(yè)各方權(quán)利和利益。確?；旌纤兄频V山企業(yè)健康、規(guī)范運(yùn)行以及保障各方權(quán)益，主要在于依《公司法》規(guī)定成立監(jiān)事會(huì)。根據(jù)《公司法》第 54條的規(guī)定，監(jiān)事會(huì)職能的本質(zhì)就是一種制衡與監(jiān)督機(jī)制，依靠監(jiān)事會(huì)的監(jiān)事工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)高管人員的監(jiān)督與牽制，以保證決策的合法合規(guī)性。監(jiān)事會(huì)依《公司法》規(guī)定的職權(quán)檢查公司財(cái)務(wù)，對(duì)董事、高級(jí)管理人員違反法律法規(guī)、違反公司章程或者股東會(huì)決議等行為提出建議措施，并要求董事、高級(jí)管理人員切實(shí)予以糾正。這就要把礦業(yè)公司監(jiān)督權(quán)獨(dú)立出來，以保證監(jiān)事工作的獨(dú)立性，更好地落實(shí)監(jiān)督職能。為保障監(jiān)督工作的獨(dú)立性和責(zé)任性，應(yīng)注意監(jiān)事會(huì)人員的選擇和維護(hù)監(jiān)事會(huì)組織的地位，培養(yǎng)監(jiān)事自身能力水平和賦予監(jiān)事會(huì)更多的監(jiān)督權(quán)利?；旌闲偷V山企業(yè)要進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)事會(huì)在公司治理中的作用，必須付出相應(yīng)的監(jiān)督成本，重視增加監(jiān)管工作的成本投入，包括增加監(jiān)事職數(shù)、增加辦公經(jīng)費(fèi)、建立激勵(lì)機(jī)制以及進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)等。

五、結(jié)語

礦山企業(yè)不同所有權(quán)混合，屬于行業(yè)性國(guó)有企業(yè)關(guān)于不同所有權(quán)混合改革與集體建設(shè)用地上市改革的復(fù)合性創(chuàng)新。因此，這種創(chuàng)新的難度會(huì)超出一般國(guó)企改革。集體土地入股礦業(yè)的產(chǎn)權(quán)界定狀態(tài)，直接影響資源的均衡配置以及資本的均衡存在。不同資源產(chǎn)權(quán)構(gòu)建的混合所有制企業(yè)，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)多種投資成分構(gòu)成的股權(quán)架構(gòu)，讓弱勢(shì)的非國(guó)有資本既能入股礦業(yè)又能依法行使自已的股權(quán)職能，以此共同促進(jìn)混合所有制礦山企業(yè)管理水平的提高。

在礦業(yè)的混合所有制改革中，保障土地權(quán)人在企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中具有相應(yīng)話語權(quán)，并在公司治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制中始終能夠發(fā)揮相應(yīng)作用。因此，國(guó)有礦山企業(yè)實(shí)現(xiàn)“政企分離”，讓礦業(yè)公司按照市場(chǎng)的組織規(guī)則與操作規(guī)則運(yùn)作；改變國(guó)有礦山企業(yè)傳統(tǒng)的固有弊端，在治理結(jié)構(gòu)方面防止出現(xiàn)國(guó)有資本絕對(duì)控股的局面，盡可能實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力的綜合平衡。為集體和農(nóng)戶主體提供發(fā)展空間與機(jī)會(huì)，讓他們看到混合企業(yè)的優(yōu)勢(shì)與活力。

礦山企業(yè)的治理體系，是一套處理相關(guān)者利益的權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任的制度安排。在國(guó)有資本中引入集體資本與農(nóng)戶資本，多元投資主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)促使董事會(huì)結(jié)構(gòu)和決策流程的改進(jìn)，由此形成相互之間的權(quán)利制約與行為監(jiān)督機(jī)制。根本性問題是混合所有制礦業(yè)公司必須按照《公司法》規(guī)定的法定程序完善公司治理結(jié)構(gòu)，“促進(jìn)混合所有制改革的關(guān)鍵在于法治化。”*王軍,林鶯.混合所有制改革中控制股東法律規(guī)制研究[J].河北法學(xué),2015,(5)：22-30.政府、企業(yè)法人在《公司法》面前人人平等。