李慧玲，李 卓

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院, 湖南 長(zhǎng)沙 410081)

自江蘇無(wú)錫2007年為應(yīng)對(duì)太湖藍(lán)藻事件引入河長(zhǎng)制，特別是2016年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制意見(jiàn)》公布以來(lái)，“河長(zhǎng)制”成為理論和實(shí)務(wù)界熱議的主題。但“河長(zhǎng)制”的性質(zhì)如何？它應(yīng)由政策規(guī)范，還是法律規(guī)制？在村一級(jí)設(shè)置河長(zhǎng)是否具有法律上的正當(dāng)性？河長(zhǎng)享有哪些權(quán)力并如何制約？“河長(zhǎng)制”包括哪些制度安排，其考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制如何？如何實(shí)施公眾參與？此類問(wèn)題是“河長(zhǎng)制”實(shí)施不得不進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

一、“河長(zhǎng)制”的緣起、發(fā)展及其法律、理論基石

(一)“河長(zhǎng)制”的緣起與發(fā)展

關(guān)于“河長(zhǎng)制”的緣起，有學(xué)者從歷史的角度考查，認(rèn)為“河長(zhǎng)制”可以追溯到清朝康熙年間年羹堯?qū)④娗巴拭C、內(nèi)蒙古和青海平叛時(shí)為了大軍飲水安全而對(duì)黑河流域?qū)嵭械摹跋鹿芤患?jí)”政策[注]吳季松.對(duì)話:從歷史和實(shí)踐看河長(zhǎng)制[N].中國(guó)環(huán)境報(bào),2017-03-20(03).。但現(xiàn)代“河長(zhǎng)制”的緣起理應(yīng)歸功于江蘇省無(wú)錫市。2007年4月底 5月初，江蘇太湖爆發(fā)了大規(guī)模藻類水華，由于藻類水生物的威脅，無(wú)錫市的主要水源也難以幸免，導(dǎo)致居民飲用水源迅速惡化，造成水資源危機(jī)。在太湖水污染的突發(fā)事件應(yīng)急過(guò)程中以及事件初步平息后，無(wú)錫市在水環(huán)境治理過(guò)程中進(jìn)行了一系列探索，其中包括推行“河長(zhǎng)制”。同年8月，無(wú)錫市對(duì)其所轄的64條河流設(shè)置了河長(zhǎng)，均由黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任。此后，無(wú)錫市委辦公室和無(wú)錫市人民政府辦公室聯(lián)合發(fā)布了《無(wú)錫市河(湖、庫(kù)、蕩、氿) 斷面水質(zhì)控制目標(biāo)及考核辦法(試行) 》，規(guī)定“將河流斷面水質(zhì)的檢測(cè)結(jié)果納入各地區(qū)黨政主要負(fù)責(zé)人政績(jī)考核內(nèi)容”。次年，江蘇省政府在全省范圍內(nèi)全面推行河長(zhǎng)制。到2015年，太湖無(wú)錫水域水質(zhì)已從2007年的劣V類提升到IV類，湖體由中度富營(yíng)養(yǎng)好轉(zhuǎn)為輕度富營(yíng)養(yǎng)，而13條主要入湖河道全部消除劣V類現(xiàn)象[注]孔令泉. 解析河長(zhǎng)制[N]. 民主與法制時(shí)報(bào),2016-03-27(07).。

繼江蘇之后，云南、湖北、河南、河北、浙江、福建、江西等省及廣東江門(mén)、佛山等地也紛紛效仿這一做法，并取得了良好的效果。而浙江省成為最強(qiáng)河長(zhǎng)陣容的省份，江西成為河長(zhǎng)規(guī)格最高的省份[注]朱玫. 論河長(zhǎng)制的發(fā)展實(shí)踐與推進(jìn)[J].環(huán)境保護(hù),2017,(2)59.。

為了鞏固這一成果，2016年12月11日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制意見(jiàn)》，要求各地區(qū)各部門(mén)結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)，并對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施的指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)和保障措施等提出了明確的要求。此后，水利部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布了《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)〉實(shí)施方案》，進(jìn)一步細(xì)化了“河長(zhǎng)制”工作的具體要求和保障措施。中央層面政策的出臺(tái)，加快了推行“河長(zhǎng)制”的進(jìn)程。至今，河長(zhǎng)制已遍布全國(guó)各地。

“河長(zhǎng)制”作為一種水綜合治理制度在立法中予以確認(rèn)，最早源于2010年5月1日實(shí)施的《昆明市河道管理?xiàng)l例》，該條例規(guī)定：實(shí)行市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的河(段)長(zhǎng)責(zé)任制。2016年12月廣東《江門(mén)市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》也將“河長(zhǎng)制”規(guī)定其中。2017年6月修正的《水污染防治法》正式在國(guó)家立法層面確立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)制，由河長(zhǎng)分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。2017年7月，全國(guó)首個(gè)專門(mén)的地方性法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》出臺(tái)，該規(guī)定自2017年10月1日起施行，它確立了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)制，并對(duì)各級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)、河長(zhǎng)制實(shí)施機(jī)制和相關(guān)法律責(zé)任作出具體規(guī)定。

(二)河長(zhǎng)制的法律、理論基石

“河長(zhǎng)制”的實(shí)施，有其堅(jiān)實(shí)的法律基石，換言之，具有其法律上的正當(dāng)性。

首先，從我國(guó)對(duì)水資源管理體制規(guī)定的變遷看，河長(zhǎng)制的實(shí)施是我國(guó)不斷探索水環(huán)境綜合整治模式的結(jié)果。我國(guó)原《水法》第9條規(guī)定：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。這種條塊分割管理的模式表現(xiàn)出濃厚的行政管理色彩，因此飽受詬病。此后，人們開(kāi)始重視流域的系統(tǒng)性，主張用系統(tǒng)管理的理論對(duì)待具有系統(tǒng)性特點(diǎn)的流域。因此2002年修訂的《水法》就將水資源的管理體制改為“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合”監(jiān)管體制。但在這一監(jiān)管體制下，“五龍治水”甚至“九龍治水”的局面仍然存在，治水效果甚微。而“河長(zhǎng)制”的提出，就是在因應(yīng)“多龍治水”而導(dǎo)致的群龍無(wú)首的局面的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，而作為生命共同體中的水，是生命之源，是這個(gè)生命系統(tǒng)的血脈，我們沒(méi)有理由去將水質(zhì)、水量、水能人為地割裂管理，有必要由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)或人員去系統(tǒng)負(fù)責(zé)，化解多龍治水而導(dǎo)致的無(wú)人治水和治水成本加大的矛盾。也正因?yàn)槿绱?，一?017年修訂的《水污染防治法》就規(guī)定了“河長(zhǎng)制”這一對(duì)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理等工作進(jìn)行全面管理的水綜合治理制度。

其次，“河長(zhǎng)制”也是《環(huán)境保護(hù)法》的目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域的延伸。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。同時(shí)還在第26條規(guī)定：國(guó)家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。而《水污染防治法》也有類似的規(guī)定。環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的政府負(fù)責(zé)制、目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度不是一句口號(hào)，它應(yīng)落實(shí)在相關(guān)立法中，其中，也包括有關(guān)水環(huán)境的立法。政府負(fù)責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任制，不是集體負(fù)責(zé)制和集體責(zé)任制，因?yàn)榧w負(fù)責(zé)必然會(huì)導(dǎo)致無(wú)人負(fù)責(zé)，這就要求責(zé)任到人。黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任責(zé)任人有其合理性。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先原則，同時(shí)也明確規(guī)定，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，作為黨政主要負(fù)責(zé)人在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)面前，不能一味地去重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而忽視對(duì)環(huán)境的保護(hù)，理應(yīng)優(yōu)先考慮環(huán)境保護(hù)，各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任一定區(qū)域的水環(huán)境保護(hù)責(zé)任人實(shí)屬理所當(dāng)然。

“河長(zhǎng)制”的實(shí)施也有其理論上的合理性?！昂娱L(zhǎng)制”是公共管理理論在水環(huán)境治理情形下的具體運(yùn)用，公共管理是指以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)資源，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理的制度安排。水環(huán)境作為公共物品，導(dǎo)致水環(huán)境資源不具有排他性，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，水資源的稀缺性及重要性凸顯出來(lái)，使其附有競(jìng)爭(zhēng)性的特征，造成市場(chǎng)機(jī)制在改善水環(huán)境上的失靈，從而政府要承擔(dān)起對(duì)水環(huán)境管理的重任，而現(xiàn)有的管理體制帶來(lái)的管理的碎片化和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同失靈被視為我國(guó)流域治理問(wèn)題的主要癥結(jié)。因此，我們必然要尋求新的路徑以化解這種失靈，“河長(zhǎng)制”不失為一種合理的模式。同時(shí)，“河長(zhǎng)制”是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)——制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在水環(huán)境治理領(lǐng)域的應(yīng)用。正如學(xué)者所言:當(dāng)經(jīng)由市場(chǎng)界定與調(diào)整產(chǎn)權(quán)配置資源代價(jià)高昂時(shí)，由政府直接分配排他性權(quán)利、指引資源實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)配置就成為合理的選擇[注]王書(shū)明，蔡萌萌. 基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“河長(zhǎng)制”評(píng)析[J]. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境,2011,(9):9.。而實(shí)施“河長(zhǎng)制”就是將某水域的綜合治理權(quán)交給黨政主要負(fù)責(zé)人，明確其權(quán)利和義務(wù)，它能避免多頭治理的劣勢(shì)，有效地提高治理效率。此外，水循環(huán)、水量平衡理論、水資源持續(xù)利用和高效利用理論、水污染防治和水生態(tài)修復(fù)理論也為“河長(zhǎng)制”的推行提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)的理論依據(jù)[注]左其亭,韓春華等.河長(zhǎng)制理論基礎(chǔ)及支撐體系研究[J].人民黃河,2017, (6):1-4.。

二、“河長(zhǎng)制”的內(nèi)涵及性質(zhì)界定

實(shí)施“河長(zhǎng)制”，首先需明確其定義及內(nèi)涵，同時(shí)，對(duì)其性質(zhì)的不同界定決定了它在水環(huán)境綜合治理中能走多遠(yuǎn)。

關(guān)于“河長(zhǎng)制”的解釋，學(xué)界與立法存在諸多表述，但總體可分為兩類，即定性的解釋和非定性的解釋。非定性的解釋，如從360百科中搜索詞條，“河長(zhǎng)制”為：由中國(guó)各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作[注]https://baike.so.com/doc/5903866-6116767.html，2018-05-31.。定性的解釋，即對(duì)“河長(zhǎng)制”做出性質(zhì)的認(rèn)定。但對(duì)性質(zhì)的認(rèn)定，也存在一定程度的分歧，有的界定為一種流域治理或水污染治理的制度，有的界定為一種解決問(wèn)題的體制機(jī)制。前者如將“河長(zhǎng)制 ”定義為：由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任 “河長(zhǎng) ”、負(fù)責(zé)轄區(qū)河流治理的制度[注]張玉林.承包制能否拯救中國(guó)的河流[J].環(huán)境保護(hù),2009, (9):17-19.，或定義為：“河長(zhǎng)制”是由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理的一種河湖管理制度[注]甘筱青，徐自?shī)^.河長(zhǎng)制的由來(lái)、理論基礎(chǔ)、探索與實(shí)踐[J]. 時(shí)代主人,2017,(5):28.。后者如我國(guó)的第一部專門(mén)的“河長(zhǎng)制”地方性法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》將其定義為：河長(zhǎng)制，是指在相應(yīng)水域設(shè)立河長(zhǎng)，由河長(zhǎng)對(duì)其責(zé)任水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)，督促或者建議政府及相關(guān)主管部門(mén)履行法定職責(zé)、解決責(zé)任水域存在問(wèn)題的體制和機(jī)制。

“河長(zhǎng)制”定義的表述，主要涉及三方面的問(wèn)題：一是由誰(shuí)擔(dān)任河長(zhǎng)？二是河長(zhǎng)的主要職責(zé)范圍？三是其擬或制度擬或體制機(jī)制？針對(duì)第一個(gè)問(wèn)題，各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng)，已成為現(xiàn)有學(xué)術(shù)領(lǐng)域和立法一致的表述，故本文不再贅述，這也是“河長(zhǎng)制”的本質(zhì)內(nèi)容。

針對(duì)河長(zhǎng)的主要職責(zé)范圍，有的囿于水污染治理，或河流污染治理[注]肖顯靜.河長(zhǎng)制[J]. 環(huán)境教育,2009,(5):24.甘筱青,徐自?shī)^.河長(zhǎng)制的由來(lái)、理論基礎(chǔ)、探索與實(shí)踐[J]. 時(shí)代主人,2017,(5):28.或流域治理、河湖管理與保護(hù)、河流治理[注]張玉林.承包制能否拯救中國(guó)的河流[J].環(huán)境保護(hù)，2009, (9):17-19.等等，有的則表述為對(duì)水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)。從《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制意見(jiàn)》規(guī)定可知，“河長(zhǎng)制”的主要任務(wù)包括：水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)等，因此，對(duì)其職責(zé)的描述一方面不能僅限于水污染防治領(lǐng)域，而應(yīng)覆蓋水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)的全方位，或表述為水綜合治理；另一方面，也不能只限于河流或流域，而應(yīng)包括河流、湖泊、水庫(kù)、水塘乃至海灣等。2017年9月，青島市委、市政府發(fā)布了《關(guān)于推行灣長(zhǎng)制加強(qiáng)海灣管理保護(hù)的方案》，明確規(guī)定實(shí)施“灣長(zhǎng)制”[注]韓小偉，沈慧.打造藍(lán)色海灣 青島發(fā)布全國(guó)首個(gè)“灣長(zhǎng)制”實(shí)施方案[EB/OL].[2018-06-02].http://news.bandao.cn/news_html/201709/20170914/news_20170914_2763897.shtml.。這意味著我國(guó)“河長(zhǎng)制”這一制度的創(chuàng)新已延伸到海灣的綜合整治。

“河長(zhǎng)制”的性質(zhì)，是對(duì)“河長(zhǎng)制”界定的最重要因素。即“河長(zhǎng)制”是停留在政策層面的體制機(jī)制，還是上升到法律層面的一種制度。筆者認(rèn)為，它應(yīng)是在水環(huán)境綜合治理領(lǐng)域的一項(xiàng)制度。因?yàn)橹贫仁钦{(diào)整某一類或者某一方面社會(huì)關(guān)系的，具有重大意義或起主要作用的法律規(guī)范的總稱[注]韓德培，陳漢光.環(huán)境保護(hù)法學(xué)(第7版)[M].北京：法律出版社，2015.76.。因此，制度必須是法律明確規(guī)定的，制度的內(nèi)容應(yīng)包括制度的適用范圍、基本要求和違反該制度的法律責(zé)任等。因此，它具有長(zhǎng)效穩(wěn)定的規(guī)制意義。而體制機(jī)制，從中國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，則是多變的，不穩(wěn)定的。如我國(guó)的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制，主要包括環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和這些機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)劃分，顯然這不一定是由法律明確規(guī)定的，而往往是由國(guó)務(wù)院三定方案所確定的，而這些方案十年一大變，成為一種常態(tài)。機(jī)制是各要素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系和運(yùn)行方式，也并非由法律明確規(guī)定。如果“河長(zhǎng)制”僅停留于政策層面，而缺乏法律的強(qiáng)制性做后盾，則“河長(zhǎng)制”政策最終會(huì)成為一紙空文，或成為河長(zhǎng)玩弄權(quán)術(shù)的工具，此時(shí)“人治”的負(fù)面效應(yīng)盡顯。

基于以上分析，可將“河長(zhǎng)制”定義為：河長(zhǎng)制是指由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流、湖泊、水庫(kù)、水塘、海灣等水域的水環(huán)境綜合治理的管理制度，它是有關(guān)“河長(zhǎng)制”的適用范圍、組織體系、河長(zhǎng)的任職條件及其職責(zé)、河長(zhǎng)制的制度安排及法律責(zé)任的法律規(guī)范的總稱。

三、“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新之舉和政策層面的實(shí)施困境

(一)“河長(zhǎng)制”的創(chuàng)新之舉

“河長(zhǎng)制”是我國(guó)水環(huán)境綜合整治的創(chuàng)新之舉，其創(chuàng)新之處顯而易見(jiàn)：

第一，它破解了“多龍治水”的頑疾。我國(guó)《水法》中規(guī)定了對(duì)水資源實(shí)行流域管理與區(qū)域管理結(jié)合的管理體制，水資源管理和水污染防治也形成了從分散管理到集中管理的局面，但是在現(xiàn)實(shí)中，水資源管理由水利部門(mén)負(fù)責(zé)，但水資源管理的其他具體事項(xiàng)又被分配到環(huán)保、交通運(yùn)輸、漁業(yè)、住建等其他相應(yīng)部門(mén)負(fù)責(zé)，實(shí)際上形成了流域上的“條塊分割”，職能上的“部門(mén)分割”，制度上的“政出多門(mén)”的局面[注]熊燁.跨域環(huán)境治理:一個(gè)“縱向—橫向”機(jī)制的分析框架——以“河長(zhǎng)制”為分析樣本[J].北京社會(huì)科學(xué),2017,(5):108-116.。盡管針對(duì)水環(huán)境管理有多方主體參與其中，但是職能劃分的界限以及相互銜接的問(wèn)題導(dǎo)致了相關(guān)職能部門(mén)之間只追求利益，而忽視責(zé)任的承擔(dān)。

“河長(zhǎng)制”中水環(huán)境管理由黨政一把手全權(quán)負(fù)責(zé)，在本質(zhì)上體現(xiàn)了一種水資源集中管理的模式和思路。建立不同層級(jí)、不同部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的“河長(zhǎng)制”，明確了其相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，各級(jí)河長(zhǎng)通過(guò)掌握的職權(quán)對(duì)多個(gè)部門(mén)進(jìn)行多方位協(xié)調(diào)，形成了工作合力，破解了“多龍治水”的尷尬境地與責(zé)任不明確的問(wèn)題。在“河長(zhǎng)治河”模式中，“河長(zhǎng)”作為當(dāng)?shù)氐狞h政一把手，其賦予的權(quán)限能夠快速對(duì)水污染治理中相關(guān)職能部門(mén)的資源進(jìn)行整合，并有效緩解政府相關(guān)職能部門(mén)之間的利益之爭(zhēng)，有針對(duì)性的實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，能在短時(shí)間內(nèi)讓流域生態(tài)環(huán)境得到改善?！墩憬『娱L(zhǎng)制規(guī)定》的第2條明確了“河長(zhǎng)”職責(zé)，由其對(duì)責(zé)任水域的治理、保護(hù)予以監(jiān)督和協(xié)調(diào)。這種制度設(shè)計(jì)能夠最大限度整合政府權(quán)力，通過(guò)對(duì)各級(jí)政府力量的協(xié)調(diào)分配，合理的運(yùn)用到水環(huán)境治理方面，有效降低分散管理布局所可能產(chǎn)生的管理成本和難度[注]〔15〕任敏. “河長(zhǎng)制”:一個(gè)中國(guó)政府流域治理跨部門(mén)協(xié)同的樣本研究[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(3):25-31.。這種模式的確立能夠充分協(xié)調(diào)和整合原先由多個(gè)部門(mén)管理的資源，破解水環(huán)境治理的按行政區(qū)域劃分的限制，將流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，提高了行政管理效率。

第二，“河長(zhǎng)制”創(chuàng)新了水管理模式。盡管現(xiàn)行《水法》規(guī)定了流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，但統(tǒng)一管理和分級(jí)、分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制尚存，只是針對(duì)重要的江河湖泊增加了一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)而已?！昂娱L(zhǎng)制”的出臺(tái)很好的突破了分級(jí)分部門(mén)管理出現(xiàn)的問(wèn)題。在橫向協(xié)同層面上，“河長(zhǎng)制”搭建起了左右互動(dòng)的橋梁〔15〕。 以前，一旦出現(xiàn)水污染事件或其他涉水事件，各涉水行政管理部門(mén)的職責(zé)就變得模糊起來(lái)。當(dāng)“河長(zhǎng)制”確立以后，“河長(zhǎng)”作為第一負(fù)責(zé)人，在水綜合治理過(guò)程中，其下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)對(duì)整個(gè)流域都有作用，這就避免了以前盡管存在多個(gè)行政部門(mén)共同管理但無(wú)人協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在縱向協(xié)同層面上，河長(zhǎng)制有其明確的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)賦予河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)多項(xiàng)重要職責(zé)，設(shè)立了上至省級(jí)，下至鄉(xiāng)級(jí)的河長(zhǎng)和“河長(zhǎng)制”工作機(jī)構(gòu)，發(fā)生流域污染或其他涉水事件時(shí)流域治理的情況可以迅速有效地在各部門(mén)之間傳遞，上級(jí)能夠第一時(shí)間針對(duì)地方突發(fā)水環(huán)境問(wèn)題及時(shí)應(yīng)對(duì)，該管理模式體現(xiàn)出的就是一個(gè)縱向的、上下聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，對(duì)地方水環(huán)境污染的治理發(fā)揮了明顯成效。

第三，“河長(zhǎng)制”豐富了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的治水內(nèi)涵。2013年7月18日，針對(duì)不斷突發(fā)的重特大事故，習(xí)總書(shū)記在中央政治局常委會(huì)上提出了安全生產(chǎn)要“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”。這是“黨政同責(zé)”在國(guó)家層面的首次強(qiáng)調(diào)。隨后，2015年 7 月，中央層面正式出臺(tái)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等三部法規(guī)文件，提出了要針對(duì)生態(tài)環(huán)境方面實(shí)行“黨政同責(zé)”，明確了針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部損害環(huán)境要終身追究責(zé)任。

“河長(zhǎng)制”正好是這一要求在治水領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，以前的環(huán)境問(wèn)題往往是“在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門(mén)齊抓共管”，而河長(zhǎng)制則帶來(lái)了“黨委政府齊抓共管”的環(huán)境治理新模式[注]常紀(jì)文.黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé):環(huán)境保護(hù)的重大體制、制度和機(jī)制創(chuàng)新——《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》之解讀[J].環(huán)境保護(hù),2015,(21):12-16.。黨政一把手參與到水環(huán)境治理，分解了以往黨政部門(mén)制定重大決策，由行政部門(mén)具體執(zhí)行的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式，使其能夠充分利用現(xiàn)有資源，整合權(quán)利，應(yīng)急解決當(dāng)下環(huán)境問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)了不僅由黨政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)下的形式責(zé)任，也充分體現(xiàn)了黨政部門(mén)負(fù)責(zé)下的實(shí)質(zhì)責(zé)任，更好的順應(yīng)了十九大報(bào)告中提出的“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”的要求。

(二)政策層面的“河長(zhǎng)制”瑕疵與實(shí)施困境

首先，“河長(zhǎng)制”的人治烙印凸顯。盡管國(guó)家法律層面的《水污染防治法》中規(guī)定了“河長(zhǎng)制”，但“河長(zhǎng)制”的規(guī)定僅僅一個(gè)條文。且在總則部分的第5條中予以規(guī)定，因而無(wú)法在法律責(zé)任一章中找到相應(yīng)的法律責(zé)任的痕跡。各省、自治區(qū)、直轄市除浙江省有專門(mén)的河長(zhǎng)制地方性立法外，其他省、自治區(qū)、直轄市只能按照中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制意見(jiàn)》和各地出臺(tái)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》《實(shí)施河長(zhǎng)制行動(dòng)方案》《河長(zhǎng)制實(shí)施方案》執(zhí)行，因此，“河長(zhǎng)制”的具體實(shí)施仍然是無(wú)法可依。

這些地方的意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨钢芯O(shè)置了各“河長(zhǎng)制”工作機(jī)構(gòu)，同時(shí)明確了各級(jí)河長(zhǎng)職責(zé)，該制度為貫徹地方政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的基本原則以及高效的行政效率而人為地將治理水環(huán)境的各項(xiàng)職權(quán)集中于各地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)手中，這在一定程度上破壞了原有職能部門(mén)的機(jī)制和結(jié)構(gòu)，又加重主要領(lǐng)導(dǎo)了負(fù)擔(dān)。因此，有學(xué)者認(rèn)為：雖然短期內(nèi)成效顯著，但長(zhǎng)期來(lái)看卻是不可持續(xù)的治理方式[注]王勇.水環(huán)境治理“河長(zhǎng)制”的悖論及其化解[J].西部法學(xué)評(píng)論,2015,(3):1-9.。王燦發(fā)教授曾明確指出該制度的推行和實(shí)際效果并非依賴于法律的明文規(guī)定，而是依賴于一個(gè)地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)人是否對(duì)水環(huán)境治理給予重視，是否愿意當(dāng)“河長(zhǎng)”，在本質(zhì)上仍屬于人治，而不是法治[注]王燦發(fā). 地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的具體形式——“河長(zhǎng)制”的法律解讀[J]. 環(huán)境保護(hù),2009,(9):20-21.，而人治存在著決策的隨意性和行為后果的不確定性[注]朱衛(wèi)彬. “河長(zhǎng)制”在水環(huán)境治理中的效用探析[J]. 江蘇水利,2013,(10):7-8.。流域治理過(guò)度依靠行政權(quán)力運(yùn)行，這種為了自身權(quán)位或其他利益而對(duì)權(quán)力進(jìn)行最大限度的整合，如果這種權(quán)利沒(méi)有嚴(yán)格的法律制約，不僅會(huì)導(dǎo)致逾越道德規(guī)范的約束，甚至也會(huì)導(dǎo)致突破法定權(quán)威的限制，而這也是“河長(zhǎng)制”具有的明顯權(quán)力制度特征的集中表現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)其掌握的行政權(quán)限及監(jiān)督問(wèn)責(zé)力度，則必然會(huì)導(dǎo)致各地治水績(jī)效的不平衡和治水力度的不穩(wěn)定。

“河長(zhǎng)制”人治特征的另一個(gè)體現(xiàn)是：村級(jí)“河長(zhǎng)”的職權(quán)設(shè)置缺乏法律依據(jù)。盡管《水污染防治法》和《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制意見(jiàn)》規(guī)定的“河長(zhǎng)制”都是省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)“河長(zhǎng)制”，但全國(guó)不乏有許多地方實(shí)施五級(jí)“河長(zhǎng)制”,如《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》就明確規(guī)定建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)河長(zhǎng)體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，江蘇、江西、廣西、廣東、黑龍江、云南、貴州、青海等地亦實(shí)施五級(jí)“河長(zhǎng)制”組織體系，重慶、北京、天津等市雖為四級(jí)“河長(zhǎng)制”，但卻在村級(jí)設(shè)河長(zhǎng)，此外，安徽、湖北、寧夏等地雖規(guī)定建立省(區(qū))、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)“河長(zhǎng)制”組織體系，但各地可根據(jù)實(shí)際情況將河長(zhǎng)制延伸到村級(jí)組織[注]這一統(tǒng)計(jì)是作者從百度上查閱各地的關(guān)于河長(zhǎng)制的實(shí)施方案和關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)后所做的歸納。。這種設(shè)村級(jí)河長(zhǎng)的組織體系模式一則在我國(guó)沒(méi)有國(guó)家層面的立法作依據(jù)，更重要的是，它與我國(guó)行政層級(jí)結(jié)構(gòu)不匹配。要從根本上解決能否設(shè)村級(jí)河長(zhǎng)，村長(zhǎng)是否能擔(dān)任村級(jí)河長(zhǎng)的問(wèn)題，理應(yīng)解決“河長(zhǎng)制”是一項(xiàng)何種性質(zhì)的制度問(wèn)題。筆者并不贊同“河長(zhǎng)制是一項(xiàng)權(quán)力制度而不是法律制度”[注]黃愛(ài)寶. “河長(zhǎng)制”制度形態(tài)與創(chuàng)新趨向[J].學(xué)海，2015,(4):143.的觀點(diǎn)，本文認(rèn)為：河長(zhǎng)制是一項(xiàng)賦予了河長(zhǎng)權(quán)力的法律制度。因?yàn)椤昂娱L(zhǎng)制”的實(shí)質(zhì)是突破多龍治水的藩籬賦予河長(zhǎng)一定的職責(zé)，對(duì)于現(xiàn)代政府的管理者而言，職責(zé)也意味著權(quán)力?，F(xiàn)代政府權(quán)力按照其職能不同，一般分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。而這些權(quán)力無(wú)疑都是法律明確規(guī)定的。當(dāng)然，河長(zhǎng)的權(quán)力只能劃入行政權(quán)。我國(guó)的行政層級(jí)為五級(jí)，村不是一級(jí)行政機(jī)關(guān)，村民委員會(huì)是一個(gè)自治組織，因此，村長(zhǎng)不是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，更談不上黨政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人，所以在水環(huán)境治理上缺乏行政權(quán)力，不是適格的主體。根據(jù)行政法中法無(wú)授權(quán)不可為的規(guī)則，村級(jí)河長(zhǎng)沒(méi)有對(duì)水環(huán)境進(jìn)行綜合治理的權(quán)力，也不存在行政問(wèn)責(zé)。當(dāng)然，村長(zhǎng)可以作為水環(huán)境治理的多元化主體參與到水環(huán)境治理中來(lái)，但他不能作為行政管理者參與其中，而只能通過(guò)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處簽訂合同或協(xié)議的方式完成相關(guān)水環(huán)境治理的任務(wù)。也正因?yàn)槿绱?，《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》只能規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)與村級(jí)河長(zhǎng)簽訂協(xié)議書(shū)，明確村級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)、經(jīng)費(fèi)保障以及不履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任等事項(xiàng)”。

其次，制度安排不全面。《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》規(guī)定了河長(zhǎng)巡查制度、“河長(zhǎng)制”信息公開(kāi)制度、約談制度和考核、問(wèn)責(zé)制度等。但這些制度安排，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到河長(zhǎng)制落地實(shí)施的要求，因?yàn)樗€缺少了“河長(zhǎng)制”實(shí)施的基礎(chǔ)與保障，如 “一河一檔”、“一河一策”、河長(zhǎng)制信息共享、河長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議制度等。

再次，河長(zhǎng)制的考核與問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善。從考核機(jī)制看，體現(xiàn)在兩方面，一是考核指標(biāo)，二是考核主體和考核對(duì)象。(1)各地關(guān)于河長(zhǎng)制的考核指標(biāo)大多包括三方面內(nèi)容，一是管理機(jī)制，二是整治工作，三是整治成效。其中管理機(jī)制方面包括組織建設(shè)和制度建設(shè)，整治工作主要是考查制度及保障機(jī)制的落實(shí)情況，但社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)并未納入考核的范圍。這種評(píng)價(jià)機(jī)制過(guò)多地關(guān)注成效，而忽略了社會(huì)公眾對(duì)河長(zhǎng)的日常監(jiān)督，其結(jié)果是可能會(huì)有短期的成效，但卻缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。(2)考核的主體往往是上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行考核。這種純粹的本系統(tǒng)的考核，如果缺乏公眾的監(jiān)督，則不可避免地會(huì)導(dǎo)致官官相護(hù)。因?yàn)閺睦硇越?jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，地方領(lǐng)導(dǎo)人更多的考慮可能是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，在上級(jí)需要承擔(dān)連帶責(zé)任的情況時(shí)，也難以保證考核、問(wèn)責(zé)結(jié)果的公正性[注]王書(shū)明,蔡萌萌.基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的“河長(zhǎng)制”評(píng)析[J].中國(guó)人口.資源與環(huán)境,2011, (9):8-13.。這種責(zé)任機(jī)制無(wú)法解決責(zé)任意識(shí)不足和內(nèi)在動(dòng)力缺乏時(shí)的根本問(wèn)題，外力強(qiáng)迫下的協(xié)同有可能缺乏持久的動(dòng)力機(jī)制而流于形式[注]任敏. “河長(zhǎng)制”:一個(gè)中國(guó)政府流域治理跨部門(mén)協(xié)同的樣本研究[J]. 北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2015,(3):25-31.。

從問(wèn)責(zé)機(jī)制看，由于“河長(zhǎng)制”囿于政策層面的先天缺陷，其問(wèn)責(zé)往往限于對(duì)考核結(jié)果的運(yùn)用，即將考核結(jié)果納入環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制考核和績(jī)效考核，作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，充其量對(duì)考核不合格者進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。但對(duì)于不履行“河長(zhǎng)制”職責(zé)的并未追究其相應(yīng)的行政責(zé)任。因?yàn)?，?dāng)國(guó)家層面的法律未規(guī)定法律責(zé)任的情形下，政策是不可能對(duì)法律責(zé)任予以規(guī)定的。因此，此時(shí)的問(wèn)責(zé)并不具有法律的威懾力。

最后，公眾參與力度弱。水綜合治理是一項(xiàng)全民工程，因此，需要公眾的廣泛參與。然而，現(xiàn)時(shí)的參與存在兩方面問(wèn)題：一是這種參與只是一種末端參與，而非全過(guò)程參與。如在河湖庫(kù)等的治理過(guò)程中，群眾可通過(guò)堤岸醒目位置豎立的河長(zhǎng)聯(lián)系方式公示牌撥打河長(zhǎng)熱線電話舉報(bào)他人違法行為，但對(duì)于水域綜合治理方案的制定等重大問(wèn)題的決策缺乏對(duì)有關(guān)專家、公眾意見(jiàn)的廣泛征求，即河長(zhǎng)制的決策機(jī)制仍然建立在傳統(tǒng)的行政決策機(jī)制之上，缺乏對(duì)公眾意見(jiàn)的吸納機(jī)制[注]吳勇. 湖南省河長(zhǎng)制的實(shí)踐探索與法制化構(gòu)建[J].環(huán)境保護(hù),2017,(9):31.。二是末端參與也缺乏科學(xué)的參與機(jī)制，如考核評(píng)價(jià)制度缺乏群眾評(píng)議等。

四、突破 “河長(zhǎng)制”困境的因應(yīng)對(duì)策

(一)完善“河長(zhǎng)制”立法體系

正如上文所言，“河長(zhǎng)制”應(yīng)當(dāng)定性為一項(xiàng)水綜合治理制度。避免“河長(zhǎng)制”打上人治烙印的因應(yīng)之策就是將其制度化。而制度的建立依賴于法律、法規(guī)體系的完善及其制度內(nèi)容的明確規(guī)定。

就國(guó)家層面的法律而言，僅在一部《水污染防治法》中用一個(gè)條文對(duì)河長(zhǎng)制予以確認(rèn)，難以細(xì)化制度的具體內(nèi)容。首先，既然“河長(zhǎng)制”是一種水綜合治理制度，其涉及的范圍覆蓋水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理和水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域，就應(yīng)該將該制度規(guī)定在具有綜合性的《水法》之中，而不應(yīng)單單規(guī)定在一部《水污染防治法》之中。因此，這就有必要對(duì)現(xiàn)行的《水法》予以修訂，增加“河長(zhǎng)制”的規(guī)定，并對(duì)應(yīng)設(shè)置法律責(zé)任條款。當(dāng)然，我國(guó)現(xiàn)行的水“二元”立法模式，即《水法》和《水污染防治法》并行的模式顯然與水生態(tài)的系統(tǒng)性特點(diǎn)要求相悖，也是對(duì)立法成本的浪費(fèi)，筆者建議將其合二為一，仍然稱為《中華人民共和國(guó)水法》，將現(xiàn)行《水污染防治法》的內(nèi)容并入其中。其次，應(yīng)將河長(zhǎng)制的內(nèi)容細(xì)化，即明確規(guī)定河長(zhǎng)制的實(shí)施范圍、河長(zhǎng)制的組織體系、各級(jí)河長(zhǎng)的主要職責(zé)和法律責(zé)任等。

就地方性法規(guī)層面而言，可在國(guó)家層面的《水法》或《水污染防治法》對(duì)“河長(zhǎng)制”規(guī)定的基礎(chǔ)上，在各省《實(shí)施〈水法〉辦法》或《實(shí)施〈水污染防治法〉辦法》中將其內(nèi)容具體化，使其具有可操作性。在“河長(zhǎng)制”組織體系上應(yīng)建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)“河長(zhǎng)制”體系。當(dāng)然，最好的立法模式就是像浙江省那樣，制定專門(mén)的河長(zhǎng)制地方性法規(guī)。因?yàn)閷ｉT(mén)的地方性法規(guī)可以全面規(guī)定河長(zhǎng)制的內(nèi)容，從根本上避免人治。

(二)健全“河長(zhǎng)制”制度安排

以《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》為例，應(yīng)在已規(guī)定的河長(zhǎng)巡查制度、“河長(zhǎng)制”信息公開(kāi)制度、河長(zhǎng)約談制度和考核問(wèn)責(zé)制度的基礎(chǔ)上，增加“一河一檔”、“一河一策”、“河長(zhǎng)制”信息共享、“河長(zhǎng)制”例會(huì)和“河長(zhǎng)制”聯(lián)席會(huì)議制度等。

“一河一檔”、“一河一策”是河湖庫(kù)治理的基礎(chǔ)。首先，只有我們對(duì)管轄水域的水質(zhì)、水量、水文、水能、水周圍環(huán)境等的歷史與現(xiàn)狀有了充分的了解，我們才能采取科學(xué)的因應(yīng)對(duì)策對(duì)癥下藥，科學(xué)決策。其次，不同的水域有不同的水質(zhì)、水量、水文、水能及生態(tài)特征，我們應(yīng)根據(jù)其特征制定其具有個(gè)性化特征的治理方案，以達(dá)到水綜合治理的目標(biāo)。

信息共享制度是現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境治理的一項(xiàng)重要制度，它能在很大程度上提高環(huán)境治理效率。在水綜合治理領(lǐng)域，在“河長(zhǎng)制”的制度體系中應(yīng)有該制度的位置。因此，我們應(yīng)在省級(jí)河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)中規(guī)定建立“河長(zhǎng)制”信息共享平臺(tái)，公布河長(zhǎng)制的相關(guān)信息。

“河長(zhǎng)制”例會(huì)和聯(lián)席會(huì)議制度是實(shí)施“河長(zhǎng)制”這一制度的重要抓手?！昂娱L(zhǎng)制”例會(huì)是指由上級(jí)河長(zhǎng)定期組織召開(kāi)的由下一級(jí)河長(zhǎng)參加的河長(zhǎng)工作會(huì)議，它有利于河長(zhǎng)充分了解所轄區(qū)域的水環(huán)境和水環(huán)境治理現(xiàn)狀，同時(shí)又能高效、及時(shí)地用集體的智慧解決河湖庫(kù)治理的相關(guān)問(wèn)題?！昂娱L(zhǎng)制”實(shí)施的初衷就是為了解決水治理的分級(jí)、分部門(mén)管理帶來(lái)的協(xié)同障礙難題，而河長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議制度就是解決這一難題的有力舉措。因?yàn)槁?lián)席會(huì)議的成員單位應(yīng)包括發(fā)改、工信、財(cái)政、規(guī)劃、交通運(yùn)輸、環(huán)保、國(guó)土、城管、農(nóng)業(yè)[注]2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案通過(guò)后，各省也會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的改革，環(huán)保部門(mén)將改為生態(tài)環(huán)境部門(mén)，國(guó)土部門(mén)將變更為自然資源部門(mén)，農(nóng)業(yè)部門(mén)將變更為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)。、水利、住建等有關(guān)部門(mén)，聯(lián)席會(huì)議的主要目的是研究、制定河長(zhǎng)制工作的相關(guān)政策，協(xié)調(diào)、處理解決各部門(mén)在河長(zhǎng)制工作中涉及的重要問(wèn)題。

(三)強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制

“河長(zhǎng)制”的核心制度在于有明確的工作目標(biāo)和職責(zé)，而目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和職責(zé)的履行依賴嚴(yán)格的 “河長(zhǎng)制”考核評(píng)價(jià)和問(wèn)責(zé)機(jī)制。

首先，在考核方面，應(yīng)遵循以下原則：一是堅(jiān)持指標(biāo)考核與評(píng)議考核相結(jié)合。指標(biāo)考核是指按照年終的監(jiān)測(cè)結(jié)果根據(jù)評(píng)分體系進(jìn)行評(píng)分，評(píng)議考核則根據(jù)各河長(zhǎng)所做的年終匯報(bào)內(nèi)容和群眾的評(píng)議予以評(píng)分。二是堅(jiān)持定性考核與定量考核相結(jié)合。所有考核指標(biāo)應(yīng)盡可能量化考核，對(duì)于客觀上無(wú)法量化的考核，則由考核小組組織專家進(jìn)行專家評(píng)分。三是實(shí)行一般考核與差異考核相結(jié)合。對(duì)飲用水水源保護(hù)區(qū)的河長(zhǎng)制考核，應(yīng)以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為主要考核指標(biāo)，對(duì)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的實(shí)行一票否決，即考核結(jié)果為不合格，而對(duì)其他范圍的河長(zhǎng)制的考核則應(yīng)綜合管理機(jī)制、整治工作、整治成效和公眾評(píng)議四方面因素，公眾評(píng)議可聘請(qǐng)社會(huì)監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，也可吸納相關(guān)部門(mén)工作人員與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、專家參與。

應(yīng)細(xì)化考核指標(biāo)。本人在承擔(dān)《佛山市河長(zhǎng)制實(shí)施體制機(jī)制研究》課題時(shí)，就將考核指標(biāo)細(xì)分為：(1)組織建設(shè)。包括：河長(zhǎng)確定、公示；河長(zhǎng)制辦公室及主任、其他人員配備；責(zé)任單位責(zé)任人和聯(lián)絡(luò)人的確定。(2)制度建設(shè)和實(shí)施。包括：河長(zhǎng)制工作方案；“一河一檔” 、“一河一策”；考核問(wèn)責(zé)制度；河長(zhǎng)巡查制度；資金保障制度；信息共享、公開(kāi)及信息報(bào)送制度；工作例會(huì)、臨時(shí)會(huì)議和河長(zhǎng)制聯(lián)席會(huì)議制度等。(3)其他工作實(shí)施及成效。包括：涉河違法工程項(xiàng)目和其他違法行為；河道保潔；河道清淤；岸線綠化；城鎮(zhèn)生活污水治理；行政執(zhí)法及違章處理；水質(zhì)改善及達(dá)標(biāo)等，此外，將群眾評(píng)議結(jié)果納入考核指標(biāo)體系，占有一定百分比。

其次，在問(wèn)責(zé)方面，應(yīng)明確“問(wèn)責(zé)”一詞中的“責(zé)”的含義。一方面，考核結(jié)果應(yīng)與“河長(zhǎng)”獎(jiǎng)懲任用充分掛鉤，應(yīng)將考核結(jié)果納入環(huán)境保護(hù)“一崗雙責(zé)”責(zé)任制考核和績(jī)效考核，應(yīng)將考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。同時(shí)，考核結(jié)果為優(yōu)秀的予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)治理成效突出的予以表彰，在選任領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)可以優(yōu)先提拔任用?？己瞬缓细竦挠枰蕴幜P，對(duì)考核不合格者進(jìn)行約談等。這被人們認(rèn)為是一種問(wèn)責(zé)，這大概就是一些學(xué)者筆下的“績(jī)效課責(zé)”[注]王繼遠(yuǎn),伍青萍.法政策學(xué)視角下“河長(zhǎng)制”的立法與實(shí)踐——以《江門(mén)市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》為例, 地方立法研究[J].2017，(5):49.吧。另一方面，也是“問(wèn)責(zé)”一詞中“責(zé)”的最重要的一面，就是行政責(zé)任?！昂娱L(zhǎng)制”作為一項(xiàng)水綜合治理的行政管理制度，法律責(zé)任不可或缺。這里的法律責(zé)任主要是指違反該制度的行政責(zé)任。然而，由于國(guó)家層面的法律并未規(guī)定違反“河長(zhǎng)制”的法律責(zé)任，使得各地追究行政責(zé)任無(wú)法可依。而對(duì)違反河長(zhǎng)制規(guī)定法律責(zé)任的唯一一部地方性法規(guī)的規(guī)定也甚為模糊，綜觀其第16、17條規(guī)定，對(duì)不履行河長(zhǎng)職責(zé)的河長(zhǎng)和實(shí)施河長(zhǎng)制管理的相對(duì)人的責(zé)任規(guī)定都是“給予通報(bào)批評(píng)，造成嚴(yán)重后果的，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予相應(yīng)處分”。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，行政處分分為：警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職和開(kāi)除，因此，通報(bào)批評(píng)不屬于行政處分的范疇，也當(dāng)然不屬于法律意義上的行政責(zé)任。因此，浙江省的這兩項(xiàng)規(guī)定并未實(shí)質(zhì)性規(guī)定法律責(zé)任，這是我國(guó)無(wú)論是在對(duì)《水法》進(jìn)行修訂，還是制定地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)化、明確的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

(四)拓寬公眾參與和社會(huì)監(jiān)督方式

解決中國(guó)嚴(yán)峻水環(huán)境問(wèn)題的最強(qiáng)動(dòng)力來(lái)自于社會(huì)公眾。區(qū)域水環(huán)境的治理僅僅依靠河長(zhǎng)、依靠行政力量難以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)群眾積極性，將《環(huán)境保護(hù)法》的公眾參與原則和《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》貫徹始終。換言之，公眾參與水環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)實(shí)施全過(guò)程參與。第一，在立法階段，即在制定“河長(zhǎng)制”地方性法規(guī)的過(guò)程中，要充分調(diào)研，認(rèn)真聽(tīng)取有關(guān)專家和社會(huì)大眾的意見(jiàn)，并在舉行論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)時(shí)吸收專家和其他公眾的合理化建議。第二，在制定區(qū)域流域的水治理方案時(shí)應(yīng)讓專家公眾有充分發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，以求治理方案的科學(xué)、高效。第三，應(yīng)對(duì)公眾舉報(bào)的水環(huán)境違法行為及時(shí)予以調(diào)查處理。第四，應(yīng)將公眾的評(píng)議納入河長(zhǎng)的評(píng)價(jià)考核機(jī)制中，并在考核評(píng)分細(xì)則中占有一定百分比。通過(guò)上述方式，既可強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”與法律的銜接，又可通過(guò)公眾的介入提高政府辦事質(zhì)量，提升政府公信力，同時(shí)還激發(fā)公眾參與的動(dòng)力，使公眾真正成為公共事務(wù)的參與者，從象征式參與逐步過(guò)渡到 “民眾權(quán)力”階段的參與[注]王勇.水環(huán)境治理“河長(zhǎng)制”的悖論及其化解[J].西部法學(xué)評(píng)論,2015，(3):1-9.。此外，政府通過(guò)信息公開(kāi)，完善信息溝通渠道，方便群眾及時(shí)了解河湖信息，及時(shí)反映有關(guān)情況；企業(yè)通過(guò)行業(yè)自律，積極承擔(dān)起治理水環(huán)境責(zé)任，分擔(dān)政府財(cái)政壓力；媒體通過(guò)宣傳導(dǎo)向，反映河湖治理的成效，推動(dòng)更多的群眾參與到水環(huán)境治理中來(lái)；通過(guò)引入“民間河長(zhǎng)”，監(jiān)督所屬范圍的河湖污染，更加針對(duì)性的對(duì)水污染治理建言獻(xiàn)策，創(chuàng)新環(huán)境治理方式。

在強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督方面，可依法規(guī)定環(huán)境民事公益訴訟制度。鼓勵(lì)符合法定條件的社會(huì)組織對(duì)污染水環(huán)境、破壞水生態(tài)損害社會(huì)公共利益的行為人向法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

五、結(jié)語(yǔ)

“河長(zhǎng)制”作為新時(shí)期一項(xiàng)水綜合治理制度，破解了“多龍治水”的頑疾，創(chuàng)新了管理模式與管理制度，豐富了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的治水內(nèi)涵，因此廣受贊譽(yù)。但它作為一項(xiàng)應(yīng)急情形下的制度創(chuàng)新，也不免存在制度瑕疵。第一，從全國(guó)范圍看，用規(guī)范性文件形式賦予河長(zhǎng)職權(quán)，仍然刻上了“人治”標(biāo)簽，且由村長(zhǎng)擔(dān)任村級(jí)“河長(zhǎng)”并設(shè)定其職權(quán)既缺乏國(guó)家層面的法律依據(jù)，又與我國(guó)五級(jí)行政的行政管理體制相悖；第二，“河長(zhǎng)制”制度安排不全面，缺失了“一河一檔”、“一河一策”和“河長(zhǎng)制”聯(lián)席會(huì)議等制度，“河長(zhǎng)制”便失去了實(shí)施的基礎(chǔ)和保障；第三，考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善，是監(jiān)督機(jī)制的一大障礙，必將導(dǎo)致“河長(zhǎng)制”一紙空文；第四，公眾參與力度弱，使水環(huán)境綜合治理失去了最強(qiáng)動(dòng)力，因而導(dǎo)致“河長(zhǎng)制”的實(shí)施效果甚微。因此，要使光鮮亮麗的“河長(zhǎng)制”取得預(yù)期的效果，唯有將其制度化，即通過(guò)修訂《水法》和制定地方性法規(guī)的立法模式，規(guī)范河長(zhǎng)職責(zé)，建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)“河長(zhǎng)制”，健全“河長(zhǎng)制”制度安排，強(qiáng)化“河長(zhǎng)制”考核、問(wèn)責(zé)機(jī)制，拓寬公眾參與和社會(huì)監(jiān)督方式。筆者相信，通過(guò)完善“河長(zhǎng)制”的制度建設(shè)與實(shí)施，河暢、水清、堤固、岸綠、景美的水環(huán)境會(huì)在不久的將來(lái)呈現(xiàn)在人們面前。