李 婕

（中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142）

2011年3月23日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式發(fā)布，啟動(dòng)了新一輪以“分類”為顯著特征的事業(yè)單位改革。按照《意見》要求，事業(yè)單位的組織職能定位在公益服務(wù)范疇，將承擔(dān)行政職能和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位進(jìn)行剝離，經(jīng)過此次分類改革，全國(guó)126萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中，大約5%劃入行政機(jī)構(gòu)，10%轉(zhuǎn)為企業(yè)，85%作為公益類事業(yè)單位繼續(xù)保留在事業(yè)單位序列。十九大報(bào)告進(jìn)一步明確，深化事業(yè)單位改革要“強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離”。因此，如何強(qiáng)化繼續(xù)留在事業(yè)單位序列里的公益類事業(yè)單位的公益屬性，將是真正觸及事業(yè)單位內(nèi)核、進(jìn)入“深水區(qū)”的改革。公益類事業(yè)單位不應(yīng)是傳統(tǒng)體制的簡(jiǎn)單延續(xù)和現(xiàn)代翻版，體制重塑、機(jī)制再造是核心問題，需要進(jìn)行政事關(guān)系理順、事業(yè)職能調(diào)整、組織機(jī)制再造等多方面深刻的變革，推動(dòng)適應(yīng)計(jì)劃體制的事業(yè)單位體制向適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)代公共事業(yè)體制轉(zhuǎn)變。

一、公益類事業(yè)單位面臨的體制機(jī)制障礙

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，我國(guó)的事業(yè)單位先后經(jīng)歷了數(shù)次改革，取得明顯成效的同時(shí)也暴露出一些新的問題，在改革的深度、廣度和力度上明顯滯后于政府和企業(yè)的改革。根本原因就是事業(yè)單位的功能定位和發(fā)展方向不清，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的“政事一體、事企一體、管辦一體”的事業(yè)單位管理體制還沒有從根本上被打破。

（一）公益類事業(yè)功能定位不清

如何明確功能定位，是事業(yè)單位改革和發(fā)展的關(guān)鍵一環(huán)，決定了財(cái)務(wù)、人事、薪酬等一系列制度和政策的取向。但由于缺乏政策細(xì)則的指導(dǎo)，且分類改革沒有完全到位，對(duì)公益類事業(yè)單位職能限制、授權(quán)的具體規(guī)則還不明確，在一定程度上造成了政事職能不分、事業(yè)單位自主權(quán)不足。實(shí)際上背后的根源，是保持政府有效規(guī)制與擴(kuò)大事業(yè)單位自治之間沒有實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)和平衡。

由于認(rèn)識(shí)的原因和體制的因素，政事分開尚未到位，主要表現(xiàn)為：政府既是事業(yè)單位的所有者，又參與事業(yè)單位的管理和運(yùn)行，主管部門通過多種途徑管理、控制事業(yè)單位，包攬了一些本屬于事業(yè)單位的職責(zé)。與此同時(shí)，許多事業(yè)單位又承擔(dān)著監(jiān)管、執(zhí)法等行政職能。特別是公益二類事業(yè)單位，其功能定位左右搖擺，運(yùn)行管理過程中觀望色彩嚴(yán)重，與公益一類事業(yè)單位、參照公務(wù)員管理單位、企業(yè)化轉(zhuǎn)制單位之間的界限有待進(jìn)一步明晰。

由于政事分開未完成，公益類事業(yè)單位仍然受到很多約束，自主權(quán)難以發(fā)揮。在人才招聘、崗位設(shè)置、績(jī)效考核、收入分配等具體事務(wù)上，主管部門往往管得過多、過細(xì)，造成公益類事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制不夠靈活，難以體現(xiàn)行業(yè)的特點(diǎn)和自身的管理需求。一些地方雖然推行了建立法人治理結(jié)構(gòu)的試點(diǎn)，但理事會(huì)等設(shè)置形式化趨向明顯，理事會(huì)與主管部門的權(quán)力關(guān)系格局沒有改變，其在人、財(cái)、物方面的決策權(quán)難以落實(shí)，公益類事業(yè)單位的治理機(jī)制和治理規(guī)則有待進(jìn)一步完善。與此同時(shí)，政府對(duì)事業(yè)單位遵守國(guó)家舉辦宗旨、提供公益服務(wù)職能的監(jiān)管又存在諸多空白，政府規(guī)制過度與不足同時(shí)并存。

（二）公益類事業(yè)單位管理體制改革不到位

長(zhǎng)期以來，我國(guó)社會(huì)事業(yè)實(shí)行的都是“政府出資建設(shè)、政府統(tǒng)一管理”的體制，政府既是實(shí)施行業(yè)監(jiān)管的管理者，也是事業(yè)單位的出資人。這種由國(guó)家“包辦”社會(huì)事業(yè)的做法，使得主管部門集所有人和舉辦人于一身，既不利于政府實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)單位的有效管理，也不利于事業(yè)單位的健康發(fā)展。在改革過程中，盡管“管辦分離”被反復(fù)強(qiáng)調(diào)，但是政府管理事業(yè)單位的方式仍然體現(xiàn)為行政化的路徑依賴，主管部門對(duì)所屬事業(yè)單位的控制和干預(yù)程度沒有明顯減弱，管理事項(xiàng)并未真正減少；事業(yè)單位法人制度還在形成過程中，事業(yè)單位依附于政府及其各職能部門，未能成為真正具有獨(dú)立法人地位的組織實(shí)體。

一些地方和部門借鑒“政企分開”的經(jīng)驗(yàn)，通過政府管辦職能分開、機(jī)構(gòu)分開來推進(jìn)“政事分開”，形成了“管辦分離”的多種模式，但所有者“缺位”的問題仍然沒有徹底解決。類似于國(guó)資委的公共服務(wù)委員會(huì)等“辦事業(yè)”機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，反而在政府主管部門對(duì)接事業(yè)單位管理中間插入了新機(jī)構(gòu)，為事業(yè)單位增添了新“婆婆”；“管事業(yè)”部門與“辦事業(yè)”機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)交叉、重疊，各自如何有效對(duì)接事業(yè)單位還有待在探索中理清思路。

（三）公益類事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障不足，預(yù)算保障方式僵化

長(zhǎng)期以來，事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)主要來源于財(cái)政支持。事業(yè)單位屬性不同，經(jīng)費(fèi)保障程度差別很大，對(duì)所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全額預(yù)算保障的僅限于參照公務(wù)員管理事業(yè)單位和公益一類事業(yè)單位，而對(duì)公益二類事業(yè)單位等只是給予部分預(yù)算保障。目前，我國(guó)對(duì)公益性事業(yè)單位的預(yù)算保障采取了分類處理辦法，對(duì)科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等機(jī)構(gòu)分別核定基本支出和項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。這種做法在運(yùn)行過程出現(xiàn)了兩個(gè)突出問題：一是普遍反映人員經(jīng)費(fèi)不足，工資改革滯后；二是基本支出和項(xiàng)目支出之間存在結(jié)構(gòu)性缺陷。

現(xiàn)行人員經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款的核定依據(jù)主要是按人員數(shù)量和人員崗位結(jié)構(gòu)及其對(duì)應(yīng)的工資標(biāo)準(zhǔn)，并要求公益類事業(yè)單位據(jù)此分配個(gè)人基本工資，績(jī)效工資體現(xiàn)不充分，甚至在科研院所等單位還完全沒有體現(xiàn)績(jī)效。并且，工資水平始終未能找到合理的核定依據(jù)，主要參照公務(wù)員工資水平秉持限定行業(yè)差距來核定事業(yè)單位人員工資水平，這種做法實(shí)際上忽視了不同類別事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特征及其市場(chǎng)價(jià)值。以科研院所為例，其研究人員的收入水平偏低，基本上是機(jī)關(guān)公務(wù)員收入的60-70%，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同類事業(yè)單位人員的收入水平。

基本支出保障不足和項(xiàng)目支出資金超額配置并存。在公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)低保障或保障不足的情況下，做項(xiàng)目的錢多，但三者又不能調(diào)劑使用①基本支出和項(xiàng)目支出經(jīng)費(fèi)之間不能相互調(diào)劑，并且基本支出中人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)之間不能相互調(diào)劑，項(xiàng)目支出中不同項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之間也不能相互調(diào)劑。，“打醬油的錢不能買醋”，導(dǎo)致預(yù)算資金使用效率不高。這種現(xiàn)象在科研單位中也很突出，隨著研究任務(wù)不斷增加，做各種事的錢越來越多，但是人員薪酬待遇提不上去，出現(xiàn)“有錢干活沒錢吃飯”的窘境，無(wú)法調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。

（四）公益類事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制有待進(jìn)一步完善

在政事不分、管辦不分的情況下，公益類事業(yè)單位管理的依賴性大于獨(dú)立性，其編制管理、崗位設(shè)置、資金來源等都由主管部門負(fù)責(zé)，財(cái)務(wù)、人事等制度也與政府機(jī)關(guān)基本相同。隨著事業(yè)單位分類改革的推進(jìn)，公益類事業(yè)單位的人事、編制、薪酬、財(cái)務(wù)等內(nèi)部管理制度迫切需要轉(zhuǎn)型，以改變和調(diào)整目前在規(guī)范與搞活、激勵(lì)和約束之間搖擺不定的狀態(tài)。

1.編制和崗位的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尚未建立

事業(yè)單位分類改革后，公益一類單位實(shí)行的是編制審批制。在我國(guó)人口大規(guī)模流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)背景下，基本公益服務(wù)在服務(wù)需求、服務(wù)對(duì)象和區(qū)域布局上存在較大的不確定性，構(gòu)建事業(yè)單位編制的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制尤為重要。但是，按照現(xiàn)行編制管理政策的要求，財(cái)政供養(yǎng)人員只可以減、不可以增，且在區(qū)域、行業(yè)之間不能靈活調(diào)劑，這就對(duì)事業(yè)單位編制的審批形成巨大挑戰(zhàn)。

對(duì)公益二類單位而言，當(dāng)前，編制備案管理的實(shí)施方式、備案標(biāo)準(zhǔn)及其行政效力有待明確。在具體實(shí)踐中，不少公益二類單位的人員編制數(shù)額核定后多年不變，而不是根據(jù)職能變化和現(xiàn)實(shí)需求適時(shí)調(diào)整，編制相對(duì)固化，無(wú)法進(jìn)行有效的整合利用；有些單位盡管推行了聘用制，其實(shí)質(zhì)卻仍是身份終身制，存在形式化和走過場(chǎng)的現(xiàn)象，并沒有真正形成優(yōu)勝劣汰、動(dòng)態(tài)調(diào)整的用人機(jī)制，人浮于事、效率不高的現(xiàn)象依然存在。

2.符合公益類事業(yè)單位特點(diǎn)的人事薪酬制度尚未建立

在薪酬管理方面，盡管推行了崗位績(jī)效工資制度，但是，公益類事業(yè)單位職工的收入水平與其專業(yè)性服務(wù)的價(jià)值并不匹配，這種現(xiàn)象在科研單位尤其突出，研究人員和高技術(shù)人才的價(jià)值沒有充分體現(xiàn)。與此同時(shí)，在工資經(jīng)費(fèi)的財(cái)政保障不能完全到位的情況下，公益類事業(yè)單位分配自主權(quán)不足，事業(yè)收入用于人員薪酬缺乏合法依據(jù)，加之工資總額測(cè)算和控制標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)依據(jù)，不同行業(yè)的單位之間收入差距較大，符合行業(yè)特點(diǎn)的人事薪酬制度也難以建立。有的單位盡管實(shí)行績(jī)效工資制，但是基本工資與績(jī)效工資的比例構(gòu)成不夠合理，沒有真正發(fā)揮績(jī)效工資獎(jiǎng)勤罰懶、鼓勵(lì)創(chuàng)新的作用，大鍋飯、平均主義思想和做法依然廣泛存在。

3.財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等管理缺乏明確法規(guī)政策

在財(cái)務(wù)制度和事業(yè)資產(chǎn)管理等方面，公益類事業(yè)單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)的保障水平，財(cái)政項(xiàng)目資金和政府購(gòu)買服務(wù)資金的使用方式，以及對(duì)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)收入、資產(chǎn)的處置權(quán)限等，尚缺乏明確的法規(guī)、制度和政策，增加了事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理上的違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)，一些事業(yè)單位提供公益服務(wù)的動(dòng)力不足。

二、明確公益類事業(yè)單位體制機(jī)制改革的目標(biāo)和思路

事業(yè)單位改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，是一項(xiàng)涉及面廣泛、觸及利益深刻的系統(tǒng)工程，必須明確其體制機(jī)制改革的目標(biāo)和基本思路，調(diào)動(dòng)各方面積極因素，化解各種矛盾阻力，形成盡可能均衡各方利益的改革方案和推進(jìn)策略。

（一）事業(yè)單位改革的核心目標(biāo)就是強(qiáng)化公益屬性

政府以公共資產(chǎn)舉辦、設(shè)立事業(yè)單位的目的在于提供公益服務(wù)，事業(yè)單位自身設(shè)立的宗旨也是向社會(huì)提供公益服務(wù)，它的存在與發(fā)展必須堅(jiān)持公益性，并且盡可能實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

以“強(qiáng)化公益屬性”為目標(biāo)的事業(yè)單位改革依然任重道遠(yuǎn)，其中,完善公益類事業(yè)單位的體制機(jī)制是改革的重要抓手和著眼點(diǎn)。改革的內(nèi)容包括但不僅限于以下幾個(gè)方面：一是以“強(qiáng)化公益屬性”為目標(biāo)，明確公益類事業(yè)單位的職能；二是在在政事分開、管辦分離的取向下，推進(jìn)公益類事業(yè)單位管理體制改革；三是完善法人治理結(jié)構(gòu)，賦予公益類事業(yè)單位獨(dú)立法人地位，使其真正成為具有獨(dú)立法人地位、獨(dú)立核算的法人實(shí)體；四是分解行政事業(yè)單位一體化的人事制度，形成區(qū)別于公務(wù)員制度、企業(yè)勞動(dòng)人事制度的事業(yè)單位公職制度體系；五是優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，逐步將適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與高度集中行政管理體制的內(nèi)部管理與運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)、高效、適應(yīng)現(xiàn)代公共事業(yè)體制的運(yùn)行機(jī)制；六是健全內(nèi)外監(jiān)督體系，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制，確保公益類事業(yè)單位高效、公平地提供公益服務(wù)。

（二）在推進(jìn)事業(yè)單位改革過程中處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系

正確處理好政府、社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，就是要回答在現(xiàn)階段的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府究竟應(yīng)當(dāng)提供哪些公共服務(wù)、怎樣提供公共服務(wù)，如何實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職能的問題。而政、事、企的關(guān)系恰恰蘊(yùn)含在政府履行公共服務(wù)職能的過程之中。

改革開放以來，在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型的過程中，市場(chǎng)機(jī)制逐步為人們廣泛接受和實(shí)踐的同時(shí)，在社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域也出現(xiàn)了“過度市場(chǎng)化”的問題。國(guó)家舉辦事業(yè)單位的原始目的被淡忘或忽視，事業(yè)單位逐利的傾向漸漸取代了社會(huì)公益目標(biāo)，基本公益服務(wù)不能覆蓋最需要服務(wù)的群體，看病貴、看病難、上學(xué)貴、上學(xué)難等現(xiàn)象成為難以治愈的社會(huì)痼疾?！斑^度市場(chǎng)化”是改革中弱化事業(yè)單位公益屬性而過于強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)屬性、不適當(dāng)引入經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制產(chǎn)生的問題，事實(shí)上是政、企、事三者關(guān)系不分，主要表現(xiàn)為：事業(yè)單位利用公益地位和公共權(quán)力開展市場(chǎng)化活動(dòng)，追逐單位或部分群體利益。與此同時(shí)，一些可以由市場(chǎng)或者由社會(huì)組織承擔(dān)的公益服務(wù)又被一些事業(yè)單位承擔(dān)著，他們既享受國(guó)家政策的優(yōu)惠，又享受著市場(chǎng)帶來的豐厚利益，政府與社會(huì)的職責(zé)也被混為一談。

因此，只有將政府、社會(huì)、市場(chǎng)的角色合理定位，明確各自的職責(zé)，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的“政事一體、事企一體、管辦一體”的事業(yè)單位管理體制，事業(yè)單位改革的目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府與社會(huì)的關(guān)系需要理順，政府要從“全能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚保湓瓉硭袚?dān)的公益服務(wù)生產(chǎn)職能就需要轉(zhuǎn)移出去，由公益類事業(yè)單位和社會(huì)組織來承擔(dān)。同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公益事業(yè)領(lǐng)域資源配置中的積極作用，為社會(huì)資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境，推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，滿足人民群眾多層次、多樣化服務(wù)需求①中共中央、國(guó)務(wù)院.關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(中發(fā)〔2011〕5號(hào))。。

三、完善公益類事業(yè)單位的體制機(jī)制

事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的舉辦的公共組織，公益性是其本質(zhì)屬性，應(yīng)當(dāng)把強(qiáng)化公益屬性作為推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要目標(biāo)和原則。為此，從政府角度，要圍繞服務(wù)型政府建設(shè)、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的要求，增加投入、強(qiáng)化監(jiān)督，建立健全事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制與行為控制機(jī)制。從事業(yè)單位角度，應(yīng)在明確自身的公益使命的前提下，增強(qiáng)活力、改善服務(wù)，推進(jìn)勞動(dòng)人事、收入分配等內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新。

（一）在“政事分開、管辦分離”的取向下，推進(jìn)公益類事業(yè)單位管理體制改革

按照“政事分開、管辦分離”的要求，政府行政機(jī)關(guān)需要盡快轉(zhuǎn)變職能角色，把主要精力放到研究宏觀政策、營(yíng)造公平有序的發(fā)展環(huán)境、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管等方面來；同時(shí)，通過構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，完善治理機(jī)制和治理規(guī)則，進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位的自主權(quán)，充分調(diào)動(dòng)事業(yè)單位提供公益服務(wù)的積極性和主動(dòng)性。

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系

實(shí)現(xiàn)“政事分開”就是要處理好政府與事業(yè)單位的關(guān)系。從公共產(chǎn)品理論的角度看，政府承擔(dān)提供公益服務(wù)（公共產(chǎn)品的一種類型）的職能，并且可以通過多種方式實(shí)現(xiàn)上述職能，如直接組織生產(chǎn)、購(gòu)買和規(guī)制等，舉辦事業(yè)單位以直接生產(chǎn)的方式提供公益服務(wù)是重要途徑之一。政事關(guān)系的本質(zhì)就是在公益服務(wù)提供過程中形成的決策者與生產(chǎn)者的關(guān)系，在這里，政府是公益服務(wù)的決策者，事業(yè)單位是公益服務(wù)的生產(chǎn)者?！罢路珠_”要求在明確政府與事業(yè)單位職能的前提下，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、人員和運(yùn)行機(jī)制的分離?！罢路珠_”不是卸載政府的社會(huì)事業(yè)職能，也不是把事業(yè)單位簡(jiǎn)單地從公共部門序列里剝離出去，而是政府與事業(yè)單位作為公共部門的兩類組織以不同的方式提供公益服務(wù)，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，不斷提高公益服務(wù)的質(zhì)量和水平，共同推動(dòng)公益事業(yè)更好更快地發(fā)展。

2.理順管辦關(guān)系，探索事業(yè)單位“管辦分離”的有效實(shí)現(xiàn)形式

“管辦分離”與“政事分開”有著十分密切的關(guān)系，“政事分開”是“管辦分離”的前提和基礎(chǔ),“管辦分離”則是“政事分開”的延伸和保障；在“政事分開”條件下實(shí)行“管辦分離”才具備可行性，而“管辦分離”的實(shí)施將有利于深入推進(jìn)“政事分開”?！肮苻k分離”改革的主要內(nèi)容是分離政府的公共管理職能（管）與出資人職能（辦），以及與職能分離相關(guān)的一系列舉措。

長(zhǎng)期以來，政府承擔(dān)了“管”、“辦”雙重職能，行政主管部門直接舉辦和管理著事業(yè)單位。政府一方面是公益服務(wù)的提供者，另一方面也是行業(yè)的管理者，集所有者與經(jīng)營(yíng)者等數(shù)個(gè)角色于一身。這種分工使得政府既要向事業(yè)單位出資，養(yǎng)人、養(yǎng)事和養(yǎng)機(jī)構(gòu)，又直接管理著其內(nèi)部事務(wù)，還要負(fù)責(zé)社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域的行業(yè)監(jiān)管。既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”，不但大大分散了政府的精力，使其陷入繁雜的具體事務(wù)管理之中，而且不利于營(yíng)造公平的發(fā)展環(huán)境。

為了改變傳統(tǒng)體制下政府主管部門既管又辦、管辦不分的組織架構(gòu)，需要對(duì)政府的公共管理者職能與出資者職能進(jìn)行適度分離。由履行出資者職能的機(jī)構(gòu)代表政府行使所有者職能，負(fù)責(zé)事業(yè)單位人、財(cái)、物的管理，原主管部門的職能重點(diǎn)回歸到“管宏觀、定政策、做規(guī)劃、抓監(jiān)管”上來。通過管辦職能與權(quán)力責(zé)任的分離，使事業(yè)單位及履行出資者職能機(jī)構(gòu)從公共行政權(quán)的“保護(hù)”中脫離出來，直接置于主管部門、社會(huì)公眾、服務(wù)對(duì)象等多元主體的監(jiān)督之下。

3.以建立法人治理結(jié)構(gòu)為核心，落實(shí)公益類事業(yè)單位自主權(quán)

公益類事業(yè)單位既是公益服務(wù)組織，也是具有獨(dú)立法律地位的法人實(shí)體。在組織性質(zhì)上強(qiáng)調(diào)其公益屬性的同時(shí)，必須落實(shí)公益類事業(yè)單位管理的自主權(quán)，才能保障其運(yùn)行的獨(dú)立性、高效性。落實(shí)自主權(quán)的核心就是建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，使其不僅有獨(dú)立法人之“名”，而且有獨(dú)立法人“實(shí)”，從根本上改變?cè)瓉碚虏环?、管辦不分的體制格局，由政府單中心的管理模式向各方利益主體共同參與的多中心治理模式轉(zhuǎn)變。

科學(xué)的法人治理，需要實(shí)現(xiàn)規(guī)范的治理結(jié)構(gòu)、科學(xué)的治理機(jī)制、有效的治理規(guī)則這三者的有機(jī)結(jié)合。一是治理結(jié)構(gòu)的規(guī)范化。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制衡的機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)和人員安排上，充分發(fā)揮理事會(huì)的決策作用，強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的內(nèi)部監(jiān)管職能。二是治理機(jī)制的優(yōu)化。完善適應(yīng)事業(yè)單位特點(diǎn)的運(yùn)行機(jī)制，主要包括用人機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制。三是治理規(guī)則的具體化。治理規(guī)則是治理結(jié)構(gòu)不可或缺的操作規(guī)程，是對(duì)事業(yè)單位的治理事項(xiàng)、治理原則、行為規(guī)范做出的具有內(nèi)部約束力的規(guī)定。

（二）優(yōu)化公益類事業(yè)單位的運(yùn)行機(jī)制

通過優(yōu)化、完善公益類事業(yè)單位的人事薪酬、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、監(jiān)督控制等一系列制度，逐步將高度集中行政管理體制下的運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)、高效、適應(yīng)現(xiàn)代公共事業(yè)發(fā)展的運(yùn)行機(jī)制。

1.完善用人機(jī)制

要進(jìn)一步深化公益類事業(yè)單位用人機(jī)制改革。一方面，實(shí)行更有彈性的聘用制度，改變傳統(tǒng)的人事關(guān)系，以“能進(jìn)能出、引入競(jìng)爭(zhēng)、公開公平”的聘用關(guān)系取代行政任用，給予公益類事業(yè)單位更加靈活的用人自主權(quán)。另一方面，通過實(shí)行“按需設(shè)崗、競(jìng)爭(zhēng)上崗、按崗聘用”，打破職務(wù)和身份的“終身制”，由“身份管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皪徫还芾怼保瑥摹皣?guó)家用人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝挥萌恕?。同時(shí)，堅(jiān)持以人為本，積極探索建立體現(xiàn)事業(yè)單位特點(diǎn)并可與機(jī)關(guān)、企業(yè)對(duì)接的社會(huì)保險(xiǎn)制度，妥善解決好分流人員安置工作。

2.優(yōu)化分配制度

公益類事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合用人機(jī)制的轉(zhuǎn)變，建立以績(jī)效為基礎(chǔ)、公平與效率相統(tǒng)一的分配制度。一是績(jī)效工資制度的實(shí)施要堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分步實(shí)施、因地制宜的原則，審慎、有序地推進(jìn)。二是完善職工考核制度，在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)崗位職責(zé)、工作業(yè)績(jī)、貢獻(xiàn)程度等因素，制定主要領(lǐng)導(dǎo)以及高層次人才的收入分配辦法，合理確定其薪酬水平。三是強(qiáng)化工資分配的調(diào)控和管理機(jī)制，完善資金管理政策，制定兼職、兼薪管理辦法，加強(qiáng)工資政策執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，等等。

（三）完善公益類事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

在明確“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的大方向前提下，進(jìn)一步落實(shí)“以事定費(fèi)”、“以事養(yǎng)費(fèi)”的財(cái)政支持方式，完善以項(xiàng)目為中心的預(yù)算編制和管理制度，推行包括財(cái)政補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多元化的供養(yǎng)方式。

1.轉(zhuǎn)變公益類事業(yè)單位的預(yù)算保障模式

目前，公益類事業(yè)單位預(yù)算保障采取的是按支出標(biāo)準(zhǔn)、編制人員數(shù)和事業(yè)發(fā)展預(yù)期核定經(jīng)費(fèi)方式，激勵(lì)性相對(duì)不足。從社會(huì)事業(yè)的效率性角度看，應(yīng)區(qū)分事業(yè)單位類別進(jìn)行有針對(duì)性的改革。

公益一類事業(yè)單位的職能是提供基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源，要繼續(xù)采取穩(wěn)定保障模式，但可以間接費(fèi)用為突破口，探索業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理改革，建立體現(xiàn)崗位特征的績(jī)效工資分配制度。

公益二類事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)提供準(zhǔn)公益服務(wù)。這類服務(wù)的提供具有一定程度的需求導(dǎo)向性，因此，對(duì)公益二類事業(yè)單位的預(yù)算保障應(yīng)推廣政府購(gòu)買服務(wù)，優(yōu)化政府購(gòu)買服務(wù)資金管理。一是擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)資金使用的自主權(quán)，政府只規(guī)定資金使用結(jié)構(gòu)和比例，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等資金配置則由承擔(dān)服務(wù)的單位通盤考慮、自行決定；二是完善政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)，客觀核定人力成本和物質(zhì)耗費(fèi)成本并保留一定的收益空間。

2.完善符合公益類事業(yè)單位特點(diǎn)的預(yù)算管理制度

改變完全按照行政機(jī)關(guān)預(yù)算、財(cái)務(wù)制度對(duì)公益類事業(yè)單位進(jìn)行管理的現(xiàn)狀，建立符合公益類事業(yè)單位特點(diǎn)的預(yù)算制度、財(cái)務(wù)規(guī)則，增加其財(cái)務(wù)管理的自主權(quán)，提升財(cái)政資金使用的效率和成效。

對(duì)于各類事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)、編制、人員、設(shè)備和房產(chǎn)等情況，要準(zhǔn)確掌握并及時(shí)更新，建立動(dòng)態(tài)的經(jīng)費(fèi)保障管理機(jī)制。人員經(jīng)費(fèi)方面，應(yīng)按照財(cái)政部門測(cè)算確定的人均定額建立機(jī)構(gòu)和人員信息庫(kù)。公用經(jīng)費(fèi)方面，可根據(jù)單位的工作性質(zhì)、以前的支出水平、收入情況以及財(cái)力的需要等，確定公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定額。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)方面，則由各部門控制總量，對(duì)專項(xiàng)支出項(xiàng)目采取備選預(yù)算管理辦法。

實(shí)行獎(jiǎng)懲結(jié)合的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法。對(duì)公益二類事業(yè)單位，要根據(jù)其提供公益服務(wù)事項(xiàng)的數(shù)量和質(zhì)量，以績(jī)效為導(dǎo)向，實(shí)施獎(jiǎng)懲結(jié)合的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助管理辦法。在此基礎(chǔ)上，推行“總額撥款”的經(jīng)費(fèi)管理制度，由各單位自主決定其內(nèi)部資金配置問題，例如，日常經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用比例，上下級(jí)單位之間的資金分配，等等。

3.構(gòu)建多元化的經(jīng)費(fèi)保障格局

長(zhǎng)期以來，事業(yè)單位的資金主要來源于政府財(cái)政撥款，但是，從財(cái)政資金的支出規(guī)模、支持力度來看，卻難以滿足事業(yè)單位的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。因此，有必要通過降低準(zhǔn)入門檻等方式，吸引更多的社會(huì)、民間資本進(jìn)入社會(huì)公益服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)公益二類事業(yè)單位多渠道、開放式地籌集資金，推動(dòng)形成提供主體多元化、提供方式多樣化的經(jīng)費(fèi)保障新格局。在確保公益屬性和國(guó)有資產(chǎn)安全的前提下，公益二類事業(yè)單位可以開發(fā)公益服務(wù)產(chǎn)品，取得的相關(guān)收入按規(guī)定納入本單位預(yù)算，進(jìn)行統(tǒng)一管理；還可以利用自身的技術(shù)和人才優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與企業(yè)的合作，提高社會(huì)、民間資本的利用率。