孫小瞻

（甘肅省農(nóng)業(yè)科學(xué)院土壤肥料與節(jié)水農(nóng)業(yè)研究所 甘肅 蘭州 730070）

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，事業(yè)單位財(cái)政收支規(guī)模日益擴(kuò)大，為科學(xué)管理財(cái)政資金支出，合理使用資金，提高資金使用效益，建立和完善事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政管理和事業(yè)單位改革所面臨的主要任務(wù)。近年來財(cái)政部陸續(xù)出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，尤其是2015年《新預(yù)算法》的頒布實(shí)施對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)提出了一些法律依據(jù)，但績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制在現(xiàn)階段發(fā)展還很不成熟，作為初期發(fā)展階段也僅僅從法律層面被提向日程，在實(shí)際工作中財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作亟待提高。

一、當(dāng)前中國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)常見問題

（一）財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法律法規(guī)尚需完善

為了確保我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的順利實(shí)施，要建立一套專門的與績(jī)效管理相關(guān)的法律法規(guī)，使其制度化、法律化、規(guī)范化。然而現(xiàn)階段，我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效管理評(píng)價(jià)正處于初級(jí)發(fā)展階段，相關(guān)的法律法規(guī)并不健全。2011年財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》只可作為部門規(guī)章制度。2015年施行的《新預(yù)算法》雖然對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)提供了法律依據(jù)，但也僅僅將績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算管理的一部分，沒有單獨(dú)的法律體系。地方政府部門在實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)，因缺乏在實(shí)踐過程中的法律依據(jù)，沒有強(qiáng)制性保障措施，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作僅憑借各自的理解和重視程度，績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性出現(xiàn)了偏差。

（二）單位領(lǐng)導(dǎo)未充分認(rèn)識(shí)到財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性

當(dāng)前，在許多事業(yè)單位內(nèi)部，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作并未得到單位負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)的充分理解和支持。許多單位負(fù)責(zé)人、分管財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作認(rèn)識(shí)不足、理解偏差，認(rèn)為績(jī)效管理評(píng)價(jià)工作僅僅就是財(cái)務(wù)審計(jì)，是對(duì)單位內(nèi)部的審計(jì)、監(jiān)督、檢查。有些領(lǐng)導(dǎo)甚至從思想上排斥財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)這項(xiàng)工作，認(rèn)為就是挑毛病、找問題，沒有認(rèn)識(shí)到績(jī)效評(píng)價(jià)是業(yè)績(jī)考核的重要組成部分的重要性。

（三）缺乏完善的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)宏觀體系

績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)成要素包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)計(jì)分方法和評(píng)價(jià)報(bào)告?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。作為戰(zhàn)略管理的有效工具，績(jī)效評(píng)價(jià)體系關(guān)心的不僅限于評(píng)價(jià)客體的全部?jī)?nèi)容，而是與戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)的方面。目前，許多事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作主要依據(jù)單位年度工作總結(jié)和其他資料，對(duì)單位資金使用的合規(guī)性進(jìn)行考評(píng)，很少對(duì)資金使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺乏戰(zhàn)略高度，對(duì)財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵認(rèn)識(shí)不足，缺乏一套科學(xué)、完整、系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，不能滿足從多行業(yè)、多角度綜合立體的績(jī)效評(píng)價(jià)。

（四）績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不明確、指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、可操作性差

事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)主要是對(duì)資金使用效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，是對(duì)財(cái)政資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果進(jìn)行考核和衡量?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定是績(jī)效考核的方向，績(jī)效考核要緊緊圍繞目標(biāo)來進(jìn)行?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定要符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和事業(yè)單位發(fā)展規(guī)劃等的要求，指向明確，應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)效以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響以及滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化、量化。設(shè)定績(jī)效目標(biāo)一定要通過調(diào)查研究、科學(xué)論證，與計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)相對(duì)應(yīng)與預(yù)算相匹配，符合客觀實(shí)際，能夠在一定期限內(nèi)如期完成?，F(xiàn)階段我國(guó)事業(yè)單位財(cái)政部門或上級(jí)主管部門高度重視財(cái)政資金使用的合法合規(guī)性，而對(duì)資金預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果考核甚少。而有的科研部門或項(xiàng)目主管部門雖然對(duì)一些財(cái)政專項(xiàng)資金從項(xiàng)目立項(xiàng)到年度總結(jié)、中期匯報(bào)直到結(jié)題審計(jì)等全過程跟蹤考評(píng)，但考核的重點(diǎn)依然放在資金使用的合理合法性，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的投入產(chǎn)出考核也僅僅流于形式，考核指標(biāo)不夠量化、細(xì)化，缺乏說服力，可操作性不強(qiáng)。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)方法不合理

績(jī)效評(píng)價(jià)計(jì)分方法是根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，最終形成評(píng)價(jià)結(jié)果的一系列手段?？?jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇是績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建模式的核心。績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇除了常用的比率法、插值法、減分法、層差法、非此即彼法等計(jì)分方法外，隨著績(jī)效評(píng)價(jià)體系的改進(jìn)，現(xiàn)階段在企業(yè)管理過程中非財(cái)務(wù)指標(biāo)的使用、關(guān)鍵指標(biāo)法、平衡計(jì)分卡、對(duì)標(biāo)管理等方法的運(yùn)用越來越成為企業(yè)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要評(píng)價(jià)方法。而我國(guó)現(xiàn)階段事業(yè)單位財(cái)政資金績(jī)效考核還沒有一個(gè)科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法，僅僅只是靠考核打分來完成，人為因素較強(qiáng)，考核結(jié)果缺乏說服力。此外，考核指標(biāo)數(shù)據(jù)單一，考核信息不全，缺乏充分調(diào)查研究，也無法保證財(cái)政資金績(jī)效評(píng)價(jià)最終結(jié)果充分滿足使用者的需要，不能從根本上實(shí)現(xiàn)客觀評(píng)價(jià)以及績(jī)效考評(píng)的要求。

二、建立健全事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理的途徑

建立健全事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度需從上到下高度重視，轉(zhuǎn)變觀念，完善法律法規(guī)以及宏觀體系建設(shè)，從實(shí)際出發(fā)科學(xué)合理設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)體系，改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)方法，使得績(jī)效評(píng)價(jià)能夠?yàn)槭聵I(yè)單位合理使用財(cái)政資金、節(jié)約公共資源、提高資金使用效益發(fā)揮應(yīng)有的管理評(píng)價(jià)作用。

（一）提高認(rèn)識(shí)，完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度體系

當(dāng)前形勢(shì)下，國(guó)家對(duì)項(xiàng)目資金績(jī)效考評(píng)越來越嚴(yán)格、規(guī)范，這就使得事業(yè)單位法人、財(cái)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等必須轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)管理。事業(yè)單位應(yīng)自上而下增強(qiáng)績(jī)效管理責(zé)任意識(shí)，把績(jī)效管理納入常態(tài)，建立和完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系相關(guān)制度；積極調(diào)整、優(yōu)化和完善績(jī)效評(píng)價(jià)體系和評(píng)價(jià)辦法，研究實(shí)施分類評(píng)價(jià)機(jī)制，制定出具有針對(duì)性和可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。各級(jí)各部門應(yīng)制定完善績(jī)效評(píng)價(jià)法律法規(guī)以及一些規(guī)章制度、規(guī)范性文件。績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)制度包括績(jī)效目標(biāo)審查制度、績(jī)效考核制度、績(jī)效獎(jiǎng)懲制度等。對(duì)于考核結(jié)果可以從高到低進(jìn)行排序，實(shí)行末尾淘汰制?？?jī)效考評(píng)結(jié)果好、項(xiàng)目產(chǎn)出和綜合效益高的單位或部門應(yīng)擴(kuò)大資金的使用和分配并給與一定獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于績(jī)效考評(píng)結(jié)果差、經(jīng)濟(jì)效益低甚至沒有經(jīng)濟(jì)效益的單位和部門限制其資金數(shù)額，情節(jié)嚴(yán)重者通報(bào)批評(píng)。

（二）加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)全過程管理

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)當(dāng)是一個(gè)全過程的管理，包括事前、事中和事后等管理過程。實(shí)際工作中具體管理可以分為以下步驟：一是前期準(zhǔn)備。在確定績(jī)效目標(biāo)后，著手進(jìn)行資料收集整理、分析，完成績(jī)效評(píng)價(jià)方案編制；同時(shí)通過遴選組建績(jī)效工作評(píng)價(jià)組，評(píng)價(jià)組成員應(yīng)包括科研、財(cái)務(wù)和管理人員。二是事中組織實(shí)施。評(píng)價(jià)工作組通過現(xiàn)場(chǎng)查看、調(diào)查問卷、查閱資料、召開會(huì)議等方式對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行核實(shí)，形成初步評(píng)價(jià)意見。對(duì)于初步意見及相關(guān)資料組織專家進(jìn)行科學(xué)論證，合理評(píng)價(jià)，最終形成評(píng)價(jià)報(bào)告，三是事后分析評(píng)價(jià)結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，提出改進(jìn)辦法，加強(qiáng)事業(yè)單位財(cái)政資金的監(jiān)督管理。

（三）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、改進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)方法是完成績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵

單一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)難以立體全面地反映財(cái)政項(xiàng)目支出的效果和問題。在實(shí)際操作中事業(yè)單位可以根據(jù)自身發(fā)展的需要，參考企業(yè)業(yè)績(jī)考核指標(biāo)體系和方法，例如運(yùn)用平衡計(jì)分卡、關(guān)鍵指標(biāo)法等方法，盡可能從多層次、多角度設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，突出重點(diǎn)，減少不必要的重復(fù)指標(biāo)，建立共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)相互補(bǔ)充、相互完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在新的階段事業(yè)單位對(duì)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)可采取多種評(píng)價(jià)方法，比如績(jī)效積分評(píng)價(jià)方法、績(jī)效分類評(píng)價(jià)方法、績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)方法和績(jī)效對(duì)比評(píng)價(jià)方法等。事業(yè)單位可以通過合理選擇績(jī)效評(píng)價(jià)方法，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的規(guī)范化。

（四）實(shí)行財(cái)務(wù)公開、建立績(jī)效評(píng)價(jià)反饋及運(yùn)用機(jī)制

事業(yè)單位是使用財(cái)政資金為廣大人民群眾提供公共事業(yè)服務(wù)的組織，有責(zé)任和義務(wù)將國(guó)家財(cái)政資金的使用情況向民眾公開。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立績(jī)效評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，公開透明財(cái)務(wù)收支情況，及時(shí)反饋財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，使財(cái)政資金使用透明。在財(cái)政支出過程中可以逐漸改善財(cái)政資金使用的科學(xué)性以及資金使用的合理性，在一定程度上可避免事業(yè)單位違法亂紀(jì)以及貪污腐敗行為的出現(xiàn)。財(cái)政支出的最后環(huán)節(jié)是運(yùn)用，評(píng)價(jià)是手段，運(yùn)用是目的。事業(yè)單位會(huì)計(jì)應(yīng)在每個(gè)年度或項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行檢查和自評(píng)，將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于下一年度的預(yù)算編制中，實(shí)現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向控制預(yù)算投入，使財(cái)務(wù)管理逐漸走向良性循環(huán)，從而提高財(cái)務(wù)管理的工作質(zhì)量。

結(jié)束語

綜上所述，在新常態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制得到進(jìn)一步完善，公共財(cái)務(wù)管理框架基本形成。在此影響下建立健全事業(yè)單位財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高資金的規(guī)范使用程度，提高資金使用效益，對(duì)促進(jìn)政府財(cái)力可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化都具有重要意義。

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