陳紹軍， 翁 標(biāo)

(1．中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議福建省委員會(huì)，福建 福州 350001； 2.中共福建省委辦公廳，福建 福州 350003)

貧困與財(cái)富伴隨著人類(lèi)發(fā)展的歷史，擺脫貧困一直是人類(lèi)美好的期待。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)始終把扶貧開(kāi)發(fā)作為一項(xiàng)關(guān)系全局的戰(zhàn)略任務(wù)來(lái)實(shí)施，農(nóng)村等貧困地區(qū)面貌發(fā)生深刻變化，貧困人口溫飽問(wèn)題基本解決。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)扶貧工作取得了決定性進(jìn)展，6000多萬(wàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下[1]。我國(guó)扶貧事業(yè)所取得的成就為世界扶貧工作作出了重大貢獻(xiàn)。

但是，由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面原因，以及部分已脫貧人口的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不牢固等特點(diǎn)，農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題依然存在。同時(shí)，新時(shí)代推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，還面臨著教育貧困、就業(yè)貧困、健康貧困等非經(jīng)濟(jì)貧困問(wèn)題，扶貧工作任務(wù)還很艱巨。習(xí)近平總書(shū)記在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見(jiàn)面時(shí)宣布：“全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少；共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊(duì)。”[2]這是中國(guó)政府對(duì)世界扶貧事業(yè)的莊嚴(yán)承諾，也是向全國(guó)人民吹響奪取全面脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的號(hào)角。扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。為了完成2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧的既定目標(biāo)，確保貧困群眾一道邁入全面小康社會(huì)，扶貧工作需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，需要充分挖掘貧困對(duì)象的致貧原因，并從貧困對(duì)象實(shí)際需求出發(fā)，精準(zhǔn)發(fā)力，綜合施策，提高貧困人口脫貧獲得感、滿(mǎn)意度。因此，需要對(duì)當(dāng)前我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的特點(diǎn)、扶貧工作的重點(diǎn)有一個(gè)新的認(rèn)識(shí)，并不斷探索貧困人口脫貧致富的新辦法。

一、我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的新特點(diǎn)

我國(guó)農(nóng)村扶貧工作已步入攻堅(jiān)克難階段，各地方政府都在根據(jù)實(shí)際情況，有計(jì)劃、有方案、有人員、有目標(biāo)、有監(jiān)督地開(kāi)展工作，且成效顯著。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，新時(shí)代我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程也存在一些新的特點(diǎn)和動(dòng)向。

(一)新時(shí)代對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)提出新的要求

在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主要目標(biāo)是解決貧困人口的吃穿住等基本生活保障問(wèn)題。在中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)入新時(shí)代的歷史階段，我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)要確保脫貧人口做到“兩不愁、三保障”，即既要確保貧困人口不愁吃、不愁穿，還要確保貧困人口的義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障[3]。新時(shí)代脫貧不僅要解決人的溫飽問(wèn)題，還要解決人的發(fā)展問(wèn)題，使廣大貧困地區(qū)的貧困農(nóng)戶(hù)所希望的物質(zhì)與精神需要得到進(jìn)一步滿(mǎn)足，因此扶貧開(kāi)發(fā)的主要任務(wù)要適應(yīng)主客觀的變化，即要從幫助貧困人口解決基本的溫飽問(wèn)題，轉(zhuǎn)向幫助解決相對(duì)貧困農(nóng)戶(hù)的更多教育、醫(yī)療、住房等需求及提升其自我發(fā)展能力，使得人的全面發(fā)展的目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。

(二)扶貧對(duì)象脫貧難度加大

過(guò)去一段時(shí)期，國(guó)家大力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略，比較容易脫貧的貧困人口和貧困地區(qū)大多實(shí)現(xiàn)了脫貧致富。尚未脫貧的扶貧對(duì)象，大多集中在生產(chǎn)和生活條件十分惡劣、高山偏僻、自然災(zāi)害頻發(fā)的山區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)，這些地方地理上偏遠(yuǎn)、規(guī)模上分散、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱、生存條件惡劣、自然資源貧乏，脫貧攻堅(jiān)成本高、難度大、易返貧[4]。據(jù)有關(guān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，在尚未脫貧的貧困人口中，因病、因殘致貧的貧困人口超過(guò)50%(因病致貧占37.4%，因殘致貧占14.5%)，占了相當(dāng)大比例[4]，這部分貧困人口不僅需要資金、技術(shù)、人力培訓(xùn)等方面的投入，更需要加強(qiáng)醫(yī)療、教育、救災(zāi)等社會(huì)保障幫扶。所以，政府要幫助解決貧困人口脫貧，需投入的資源越來(lái)越大，成本也將越來(lái)越高，這將不斷加大扶貧邊際成本，而投入效益也將遞減。

(三)非收入貧困現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重

當(dāng)前，相較而言，非收入貧困減少方面與收入貧困減少方面相比，減少非收入貧困有待加強(qiáng)。我國(guó)許多農(nóng)村在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障方面還存在不平衡、不充分的突出問(wèn)題。雖然我國(guó)政府在農(nóng)村基本的衛(wèi)生、醫(yī)療條件建設(shè)方面進(jìn)行了大量的投入，農(nóng)村社會(huì)保障體系基本建成，但是，農(nóng)村社會(huì)保障水平總體比較低，農(nóng)村“三空”(村財(cái)空殼沒(méi)錢(qián)、家庭空巢沒(méi)人、村莊空心沒(méi)物)現(xiàn)象突出，加上路遙道遠(yuǎn)、信息閉塞、生活乏味，愿意到山區(qū)看病教書(shū)的人較少，導(dǎo)致邊遠(yuǎn)山區(qū)人口也不斷減少，山區(qū)學(xué)校不斷停辦，村醫(yī)難以生存，更加深了山區(qū)村莊落后的基礎(chǔ)教育及基本醫(yī)療的態(tài)勢(shì)。

(四)致貧、返貧現(xiàn)象依然突出

目前，農(nóng)村致貧、返貧的因素多樣而復(fù)雜。(1)脫貧致富關(guān)鍵在人，但是留在農(nóng)村的貧困人口自身的綜合素質(zhì)和能力都較低，這決定了他們很難依靠自身的力量在現(xiàn)有基礎(chǔ)上迅速提高收入。(2)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)目前仍是貧困人口收入的主要來(lái)源，自然、氣候等條件極大地影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)，種養(yǎng)業(yè)決策與農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售在時(shí)間上被分割，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)周期波動(dòng)大，加上一些農(nóng)產(chǎn)品賣(mài)難的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)3～5年就會(huì)重現(xiàn)一次，嚴(yán)重影響農(nóng)民的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。(3)生活在邊遠(yuǎn)和自然條件極其惡劣地區(qū)的農(nóng)村貧困人口，往往自身?yè)碛械馁Y源、資產(chǎn)轉(zhuǎn)化的能力較差。(4)社會(huì)保障體系還較薄弱，貧困人口的抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)。受貧困人口自身的因素、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、自然資源與資產(chǎn)缺乏以及社會(huì)保障體系不健全等因素影響，當(dāng)疾病、災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)等沖擊發(fā)生時(shí)，部分脫貧人口和處在貧困邊緣的人群很容易回到原來(lái)的貧窮狀態(tài)。

(五)一些不合理的傾向依然存在

在農(nóng)村扶貧過(guò)程中，由于部分基層干部工作不認(rèn)真、不到位，導(dǎo)致一些不合理、不合規(guī)的事情時(shí)有發(fā)生。如有些子女較富的家庭，故意把年老體弱無(wú)勞動(dòng)能力的父母分戶(hù)出去，給他們破爛房屋居住，以騙取貧困戶(hù)的各類(lèi)福利待遇；有些村把身體健康的懶漢列為扶貧對(duì)象；有的地方偏重搞“輸血式”扶貧，使貧困農(nóng)民陷入“福利陷阱”；有些扶貧干部熱衷于打電話(huà)、開(kāi)會(huì)、發(fā)文、填表、搞評(píng)比，甚至搞數(shù)據(jù)脫貧、虛假脫貧；地方政府大包大攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，干部在干，群眾在看。這些均是扶貧工作中不該出現(xiàn)的傾向。

二、容許農(nóng)民的四種生存方式在一定時(shí)期內(nèi)并存

2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，今后3年要打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要保證現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧質(zhì)量，既不降低標(biāo)準(zhǔn)，也不吊高胃口。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡，農(nóng)民的收入水平和生存狀態(tài)也不均衡，因此應(yīng)容許農(nóng)民的4種生存方式在一定時(shí)期內(nèi)同時(shí)存在。農(nóng)民的4種生存方式指：溫飽型生存、保障型生存、小康型生存、富裕型生存。其中，“溫飽型生存”是指極少數(shù)的農(nóng)民家庭不愁吃穿，處于溫飽狀態(tài)，但其他民生要求不一定能得到滿(mǎn)足，未必能夠完全達(dá)到“住”能避寒、“教”能上學(xué)、“醫(yī)”有醫(yī)生的要求?！氨Ｕ闲陨妗笔侵高_(dá)到“兩不愁、三保障”的基本要求，也就是我國(guó)2020年要實(shí)現(xiàn)的脫貧目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，一家有一人種地或打工，就不愁吃和穿，但政府要考慮扶持教育、醫(yī)療、住房和基礎(chǔ)設(shè)施等，使之有基本保障，這是我們當(dāng)前扶貧工作目標(biāo)的底線(xiàn)?！靶】敌蜕妗笔侵干畋Ｕ嫌杏?，如偶爾去高級(jí)餐廳或到國(guó)內(nèi)外旅游?！案辉Ｐ蜕妗敝杆猩嫘枨蠖嫉玫礁咚降臐M(mǎn)足。

有研究表明，收入補(bǔ)助和福利政策可在短期內(nèi)迅速、有效地解決臨時(shí)性和短期性貧困問(wèn)題，使貧困者擺脫困境，但對(duì)于長(zhǎng)期貧困，尤其是區(qū)域性貧困的解決效果并不理想[5]。目前，我國(guó)扶貧對(duì)象主要的生存方式是“溫飽型生存”，即扶貧對(duì)象達(dá)到的是最普通和基本的衣、食、住、教、醫(yī)等生存保障水平。在我國(guó)廣大的貧困山區(qū)，特別是西北部窮山溝的農(nóng)民，由于生存地自然條件惡劣，能夠確保吃飽、穿暖，有個(gè)最基本的維持生存的教育、醫(yī)療、住房保障等就很不容易。我國(guó)地域遼闊，區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題十分突出，養(yǎng)不活一方人的窮山區(qū)較多，短期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)移民搬遷是不現(xiàn)實(shí)的，或因生態(tài)保護(hù)區(qū)禁止農(nóng)耕，或少數(shù)農(nóng)民因長(zhǎng)期生活習(xí)慣不愿意搬遷，或思維信仰較為傳統(tǒng)落后，或因病、因?yàn)?zāi)等等而處于困境，特別是“教”和“醫(yī)”在一些路不通的偏僻山區(qū)難以保障，這樣就很難達(dá)到脫貧指標(biāo)要求。對(duì)于這部分地區(qū)，脫貧評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)要適度調(diào)整，多強(qiáng)調(diào)“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”，也可以參考尼泊爾、不丹等國(guó)家的“幸福指數(shù)”來(lái)設(shè)計(jì)扶貧考核辦法，因地制宜推進(jìn)脫貧開(kāi)發(fā)工作?！靶腋Ｖ笖?shù)”評(píng)估指標(biāo)可以含：就業(yè)收入、飲食安全、居住狀況、生態(tài)環(huán)境、安全狀況(國(guó)家社會(huì))、公共服務(wù)、社會(huì)和諧、人的自尊、自我期許、社會(huì)保障(醫(yī)療教育)等。

三、打工就業(yè)應(yīng)成為脫貧幫扶重點(diǎn)措施

穩(wěn)定的就業(yè)是農(nóng)戶(hù)收入來(lái)源的可靠保障，也是減少農(nóng)戶(hù)心理成本的重要因素[4]。農(nóng)村貧困人口脫貧一靠“大農(nóng)業(yè)”、二靠農(nóng)業(yè)外的“打工就業(yè)”。今后扶貧工作的重點(diǎn)應(yīng)放在幫助有勞動(dòng)能力的貧困人口實(shí)現(xiàn)“打工就業(yè)”上，全面推行“一戶(hù)一就業(yè)”。如何安排“閑置農(nóng)民”實(shí)現(xiàn)“打工就業(yè)”，筆者認(rèn)為：(1)地方政府要制定好貧困農(nóng)民“打工就業(yè)”的規(guī)劃，鼓勵(lì)貧困地區(qū)大力培育農(nóng)民合作社和龍頭企業(yè)，發(fā)揮其對(duì)貧困戶(hù)的組織和帶動(dòng)作用，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)依托當(dāng)?shù)刭Y源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、手工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、電子商務(wù)和林下經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展讓農(nóng)民在家門(mén)口打工就業(yè)，帶動(dòng)貧困戶(hù)增收脫貧。(2)開(kāi)展就業(yè)扶貧培訓(xùn)，按市場(chǎng)需要和貧困戶(hù)的需求，有針對(duì)性地組織開(kāi)展“雨露計(jì)劃”和“春潮行動(dòng)”培訓(xùn)，使貧困戶(hù)掌握1～2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)或職業(yè)技能。(3)建立或完善“打工就業(yè)信息平臺(tái)”，縣與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的人力部門(mén)要針對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民實(shí)際情況，真花精力去收集整理一定地域范圍內(nèi)的工廠、企事業(yè)單位、家庭等的用工信息，及時(shí)公布，有計(jì)劃、有針對(duì)性地組織外出務(wù)工和就地務(wù)工，實(shí)現(xiàn)就業(yè)脫貧。在政府就業(yè)介紹經(jīng)營(yíng)規(guī)范后，部分移交第三方企業(yè)按市場(chǎng)化微利運(yùn)營(yíng)。

四、積極探索脫貧致富新方法

在我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中，各地扶貧開(kāi)發(fā)工作部門(mén)探索出了各具特色的、可復(fù)制借鑒的脫貧致富道路。為打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，各地仍需要積極探索切實(shí)可行的脫貧致富新方法。

1.擴(kuò)大合作化水平是致富關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要提高生產(chǎn)效率，增加效益，就必須走合作化發(fā)展道路。政府要支持鼓勵(lì)村民組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社來(lái)大幅提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和效益，要鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)的整條產(chǎn)業(yè)鏈盡可能地開(kāi)展合作。如水稻生產(chǎn)，可以在農(nóng)資采購(gòu)、機(jī)械整地、育插秧、病蟲(chóng)害防治、機(jī)械化收割、加工銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)開(kāi)展合作，最終提高水稻整體效益。蔬菜水果可以在育苗、統(tǒng)防統(tǒng)治、保鮮、加工、銷(xiāo)售等環(huán)節(jié)展開(kāi)合作，在合作中減少開(kāi)支、增加效益。

2.推出多種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)包。當(dāng)?shù)卣霓r(nóng)業(yè)主管部門(mén)，可結(jié)合市場(chǎng)，因地制宜地設(shè)計(jì)系列的大概能盈利5～8萬(wàn)元的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)包。生產(chǎn)包應(yīng)包含好品種、好技術(shù)，且產(chǎn)品要有一定的市場(chǎng)，諸如雷竹生產(chǎn)包、百香果生產(chǎn)包、泥鰍養(yǎng)殖生產(chǎn)包等。讓貧困農(nóng)戶(hù)根據(jù)自身?xiàng)l件挑選1～2個(gè)不同的生產(chǎn)包進(jìn)行生產(chǎn)，相關(guān)部門(mén)配合做好貸款、技術(shù)服務(wù)、銷(xiāo)售等保障工作，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。

3.在高速路等交通要道設(shè)置農(nóng)產(chǎn)品廣告牌，以提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品知名度。各地方政府可允許農(nóng)業(yè)合作社在高速公路等主要交通要道旁?huà)臁澳衬侈r(nóng)產(chǎn)品之鄉(xiāng)”和諸如“雷竹筍、百香果地頭價(jià)經(jīng)銷(xiāo)點(diǎn)”的牌子做免費(fèi)廣告。可以在高速公路服務(wù)區(qū)內(nèi)設(shè)立當(dāng)?shù)靥貎?yōu)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售專(zhuān)區(qū)，由農(nóng)民合作社專(zhuān)賣(mài)自行生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品。其產(chǎn)品應(yīng)比城市超市更便宜、品牌更佳，讓路過(guò)游客購(gòu)買(mǎi)農(nóng)戶(hù)自產(chǎn)自銷(xiāo)的農(nóng)產(chǎn)品，以促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售。

4.打響農(nóng)村區(qū)域保姆護(hù)工品牌。隨著我國(guó)老齡化社會(huì)進(jìn)程的加速，家庭、醫(yī)院與養(yǎng)老院需要大量的保姆和護(hù)工人員，地方政府應(yīng)積極發(fā)展并嫁接鄉(xiāng)村區(qū)域保姆市場(chǎng)，拓寬貧困戶(hù)脫貧致富渠道。目前國(guó)內(nèi)保姆與護(hù)工市場(chǎng)需要進(jìn)一步規(guī)范，政府人力資源和社會(huì)保障等部門(mén)應(yīng)積極行動(dòng)起來(lái)，加強(qiáng)保姆、護(hù)工職業(yè)培訓(xùn)，明確職業(yè)職責(zé)，發(fā)放職業(yè)證書(shū)，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，定規(guī)矩、多監(jiān)督，常態(tài)化服務(wù)。婦聯(lián)、工會(huì)等部門(mén)可定期表彰一批工作認(rèn)真負(fù)責(zé)、職業(yè)操手好的優(yōu)秀保姆與護(hù)工人員。同時(shí)，定期組織醫(yī)院和家庭填寫(xiě)保姆、護(hù)工用工要求，并在專(zhuān)門(mén)網(wǎng)頁(yè)上公布，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村有專(zhuān)人負(fù)責(zé)，及時(shí)發(fā)布信息并由貧困戶(hù)優(yōu)先選擇。

5.穩(wěn)定貧困戶(hù)農(nóng)產(chǎn)品收益。農(nóng)產(chǎn)品是民眾每日的剛性需求。從扶貧角度看，南方耕地少的地方政府要鼓勵(lì)貧困戶(hù)種好口糧田，種養(yǎng)好經(jīng)濟(jì)作物和畜禽魚(yú)。由于沿海臺(tái)風(fēng)每年都有8～10個(gè)，且時(shí)常伴有暴雨、洪水、泥石流，加上病蟲(chóng)害、霜凍等災(zāi)害頻頻發(fā)生，農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)經(jīng)常波動(dòng)較大。因此，政府要關(guān)注農(nóng)產(chǎn)品“需求側(cè)”的剛需，對(duì)于貧困農(nóng)民遇到各種“天災(zāi)”造成貧困，要有解決“預(yù)案”。即貧困戶(hù)受災(zāi)，要有資金補(bǔ)助；對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)不出去問(wèn)題也要有幫找市場(chǎng)、電視臺(tái)助銷(xiāo)、鼓勵(lì)單位和居民購(gòu)買(mǎi)等預(yù)案，以防止貧困戶(hù)因?yàn)?zāi)返貧。

我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺階段，要確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口共同實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)目標(biāo)，既要調(diào)動(dòng)農(nóng)村貧困人口自身的主體積極性，也需要各級(jí)政府以戰(zhàn)略定力，以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，集聚力量，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。