牛彥斌，陳召亞，黃 淼，張 威，陳亞恒

(1.河北省國土資源利用規(guī)劃院，河北石家莊 050051；2.河北農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境科學學院，河北保定 071001；3.河北農(nóng)業(yè)大學國土資源學院，河北保定 071001)

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，土地利用方式粗放的問題日益突出，資源環(huán)境壓力趨緊；農(nóng)民土地權(quán)益大量流失，社會矛盾加劇。農(nóng)民土地權(quán)益問題成為影響經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性問題[1]。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要進行農(nóng)業(yè)資源的優(yōu)化配置，形成新的農(nóng)業(yè)供給體系。建立耕地保護補償機制是落實最嚴格的耕地保護制度的重要舉措，是推動供給側(cè)改革的有力推手。為了揭示現(xiàn)行耕地保護補償機制的現(xiàn)狀、存在的問題及原因，筆者設計了一種合理的補償求算方法并闡述補償途徑，并給出土地利用補償?shù)恼呓ㄗh，以期為耕地保護補償機制的構(gòu)建提供借鑒，科學合理推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革。

國外關于耕地補償理論最早可追溯到庇古等，他們探討了社會與私人成本的差異，提出應對于正外部性活動予以補貼，奠定了耕地外部性補償?shù)睦碚摶A。國外的耕地保護補償研究側(cè)重于運用經(jīng)濟和法律手段來解決耕地過速非農(nóng)化問題，縮小農(nóng)業(yè)用地和建設用地在經(jīng)濟產(chǎn)出方面的差距；我國建立了以土地用途管制制度和耕地動態(tài)平衡制度為核心的耕地保護制度，但由于利益補償機制的缺失，導致耕地保護政策績效一直不佳?，F(xiàn)急需解決耕地保護問題，協(xié)調(diào)好“建設”和“吃飯”之間的矛盾，結(jié)合供給側(cè)改革的契機，深入研究耕地保護補償制度，使各個地區(qū)能夠共享土地發(fā)展所帶來的惠益，從而徹底扭轉(zhuǎn)我國耕地保護的被動局面[2]。我國采取的是全國統(tǒng)一的耕地保護制度，忽略了不同區(qū)域之間耕地利用與保護的成本差異，土地管制基本上是以行政區(qū)域內(nèi)部管制為主[3]。因此建立有效的耕地保護補償機制是供給側(cè)改革背景下必須考慮的問題。

1 我國耕地保護補償?shù)默F(xiàn)狀、問題及原因

1.1耕地保護補償?shù)默F(xiàn)狀

1.1.1投資政策主要圍繞耕地生產(chǎn)能力。該類政策主要包括水利有關部門下發(fā)的中小型農(nóng)田水利補助等；國土部門關于基本農(nóng)田設施建設、土地開發(fā)、土地整治等；農(nóng)業(yè)部門土壤改良、提高肥力等一系列相關措施。對于土地開發(fā)整理，近些年國家給予了大量的資金投入，對于改善耕地質(zhì)量、提高生產(chǎn)能力有著重要作用。

1.1.2綜合性收入補貼政策。該項政策主要通過2種方式對農(nóng)戶進行補貼，糧食直接補貼和農(nóng)資綜合直補。前者是國家為了保護種糧農(nóng)民利益、調(diào)動農(nóng)民種糧積極性、提高糧食產(chǎn)量和促進農(nóng)民增收，給種糧農(nóng)民的一項政策性補貼。糧食直接補貼在我國實行較早，并且有廣泛的影響力，根據(jù)地方的經(jīng)濟發(fā)展、糧食狀況，參照糧食種植面積、銷售情況等條件，創(chuàng)建信息數(shù)據(jù)庫，通過信用社向農(nóng)戶下發(fā)補助。后者是為保障種糧收益，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格變動對農(nóng)民種糧的收支影響，由政府對種糧農(nóng)民給予適當?shù)难a助，補助金額以年初生產(chǎn)資料價格為基礎，之后不會因為地膜、工具、農(nóng)藥等資料價格而發(fā)生變化，一次性發(fā)放。補助通過信用社直接下發(fā)，2008年后相繼使用了“一卡通”方式來提高工作效率。

1.1.3專項生產(chǎn)補貼政策。該項政策主要包括2個方面，良種補貼和農(nóng)機具購置補貼。前者是為了推進農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局，通過貨幣補貼、招標補種的形式給予選用優(yōu)質(zhì)農(nóng)作物品種的補助。為農(nóng)民購買良種進行補貼是惠農(nóng)政策之一，減輕了農(nóng)民負擔，但在補貼的方式等方面還存在一些問題，亟需改進補貼方式。后者的補貼對象主要是農(nóng)民個人、農(nóng)場職工、農(nóng)機專業(yè)戶和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機作業(yè)服務組織，為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)機化水平，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進適用的農(nóng)業(yè)機械給予補貼。農(nóng)機具購置補貼政策實施以來，推動了全國農(nóng)機總動力快速增長，耕種收綜合機械化水平持續(xù)提高，為保障我國糧食安全和農(nóng)民增收，鞏固農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的基礎地位發(fā)揮了重要作用[4]。

1.1.4最低收購價政策。為了保護種糧農(nóng)民的利益，激發(fā)農(nóng)民種糧積極性，保障糧食穩(wěn)定安全，政府對部分糧食產(chǎn)品(主要是小麥、稻谷)統(tǒng)一規(guī)定物價[5]，在相應的收購時間，如果市場物價低于既定的最低收購價，政策執(zhí)行企業(yè)就會按照制定的最低收購價入市收購。“賣糧難”和豐年“谷賤傷農(nóng)”的問題得以解決，耕地種植面積得到了保障，糧食生產(chǎn)得到了促進。10多年來，全國糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)，最低收購價政策功不可沒，效果明顯。以河北省為例，實行小麥最低收購價后，2016 年小麥的產(chǎn)量達到了 143.5億kg，比 2005 年增加27.5億kg[6]。

1.2耕地保護補償機制存在的問題

1.2.1補償標準低且耕地價值單一化。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高速發(fā)展，許多城市周邊小農(nóng)業(yè)的局限逐漸消除，向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，集合多種農(nóng)業(yè)類型為一體。對于農(nóng)村耕地價值的認識，已經(jīng)不僅僅局限在其產(chǎn)品的價值，而是包括了改善環(huán)境、凈化空氣、涵養(yǎng)水源、景觀美學等方面的生態(tài)價值，同時包括了耕地對于農(nóng)民生活的基本安全保障、對社會穩(wěn)定做出的貢獻等社會價值。但我國現(xiàn)行政策在對農(nóng)戶進行補償?shù)臉藴手恢匾曍泿藕饬康牟糠?，將耕地所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值看作耕地的價值進行補償，忽略了耕地所產(chǎn)生的社會價值和生態(tài)價值，在供給側(cè)改革的背景下，農(nóng)民也逐步意識到了耕地補償價值的單一化，生產(chǎn)的積極性在不斷減弱。

1.2.2耕地保護補償方式單一。目前我國對農(nóng)戶的耕地補償大多還是以貨幣的形式進行，方式單一，同時會出現(xiàn)一些不可避免的問題。對于偏遠地區(qū)的貧困農(nóng)民，以貨幣的形式進行補償，考慮到糧食效益的特點，許多農(nóng)民能夠滿足并獲得鼓勵；但是在經(jīng)濟發(fā)展較為快速的地區(qū)，許多農(nóng)民種植經(jīng)濟作物或進行其他非傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營，補償金額的數(shù)量難以滿足其效益要求，許多農(nóng)民將耕地利用方式轉(zhuǎn)型；同時一些農(nóng)民存在征地的僥幸心理來獲得高額的收入，甚至非法占用耕地來獲取收入。單一的貨幣補償難以真正提高區(qū)域整體的農(nóng)業(yè)水平和生產(chǎn)狀況，耕地得不到根本保護，不能有效推動農(nóng)業(yè)的供給側(cè)改革[7]。

1.2.3補償資金的穩(wěn)定性和可持續(xù)性難保證。耕地總面積數(shù)量大，補償總額高，給財政帶來了巨大的壓力。單純依靠各個地區(qū)土地收益來給予補貼，其穩(wěn)定性和可持續(xù)性難以保證。我國在耕地保護方面制定了嚴格的保護制度，“基本農(nóng)田劃定”“永久基本農(nóng)田劃定”“占補平衡”等一系列措施都是耕地保護補償機制建設中的一部分[8-9]。而現(xiàn)階段，耕地的保護對土地財政產(chǎn)生了較大的限制，不利于地方財政積累，這也在很大程度上減小了耕地保護力度。地方財政對土地財政的依賴也必然對耕地保護產(chǎn)生了巨大威脅。耕地保護和基本農(nóng)田建設工作量大，部分地區(qū)資金收支難以得到保障，影響了工作的進一步開展。同時，我國耕地分布極不均勻，中西部地區(qū)耕地保護任務繁重，但是收入低下，這種區(qū)域的不匹配現(xiàn)象尤為嚴重，補償資金不穩(wěn)定，且難以得到保證。

1.2.4配套制度及前期工作滯后。耕地占有量決定了補償金額的數(shù)量，因此耕地補償工作的順利開展，必須建立在明確產(chǎn)權(quán)的基礎之上。我國現(xiàn)階段土地確權(quán)工作還需進一步完善，部分地區(qū)缺少具體的信息，這就導致耕地保護補償工作出現(xiàn)了停滯，影響了進度安排。同時由于土地承包年限的約束，導致人均耕地面積出現(xiàn)了較大差異，最終影響到補償?shù)墓叫?，對社會穩(wěn)定、村民生活造成了一些隱患。耕地保護補償工作涉及多個部門的參與和協(xié)調(diào)，但目前政府機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)機制缺乏完善，也會增加工作中的關聯(lián)成本。

1.3耕地保護補償機制存在問題的原因分析

1.3.1未充分認識耕地資源的總價值及其正外部性。耕地價值主要包含了經(jīng)濟、生態(tài)和社會3個方面，目前我國許多政策中凸顯了經(jīng)濟價值，卻忽略了社會價值和生態(tài)價值。比如我國的征地標準就沒有體現(xiàn)出耕地資源的社會和生態(tài)價值，但若要耕地得到有效保護，有效推動供給側(cè)改革，全面分析其價值構(gòu)成情況是必不可少的。此外，準公共物品的屬性，使得耕地資源的生態(tài)價值和社會價值的正外部性較為強烈，對此問題的解決關系著資源能否得到合理有效的配置。農(nóng)民在耕地中收獲的糧食等物品在市場上轉(zhuǎn)換為貨幣收入，但是其中沒有體現(xiàn)到農(nóng)民創(chuàng)造的社會價值和生態(tài)價值，因此耕地的收益要遠遠低于建設用地，長期以來就導致了許多農(nóng)民放棄耕種，致使耕地資源逐漸縮減。為有效保護耕地資源，有效建立耕地保護補償機制，正確認識耕地資源的價值構(gòu)成和其外部性是基本要求[10]。

1.3.2土地市場行政色彩濃厚，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)殘缺。我國制定了耕地保護相關政策，但在落實過程中受到了許多不穩(wěn)定因素的干涉，導致利益主體難以得到相應的補償，降低了對耕地保護的積極性。同時農(nóng)民通過土地產(chǎn)出獲得經(jīng)濟價值，這與非農(nóng)用地在城市發(fā)展過程中所產(chǎn)生的土地增值相比存在著極大的不公平。此外，由于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰程度還需要進一步完善，有些地區(qū)很難以地塊形式落實到每戶、每人，這就產(chǎn)生了很多新的問題，例如村干部非法進行土地配置，政府不合理征地占地，這些現(xiàn)象都極大地損害了農(nóng)民的利益，對耕地保護工作造成了很大負面影響。

1.3.3耕地保護補償法律保障體系不健全。依法治國是基本方略，耕地保護同樣也需要法律的約束、限制和支撐。當前我國耕地保護補償相關政策或法律沒有形成一套完整的體系，這是導致現(xiàn)階段耕地保護補償出現(xiàn)眾多問題的重要原因之一[11]。補償標準如何確定、方式如何選取、金額如何計算等問題的解決都受到了一定的影響。同時，由于缺乏完善的法律體系，補償資金非法挪用等問題也時有發(fā)生。現(xiàn)階段法律體系中沒有明確農(nóng)民享有土地增值收益的權(quán)利，一定程度上損害了農(nóng)民的利益，土地發(fā)展權(quán)的缺失也是法律體系中的弊端之一，這都或多或少地影響著耕地保護工作的進行，影響著農(nóng)民最根本權(quán)利的保障。

2 基于土地利用結(jié)構(gòu)低碳優(yōu)化的耕地保護

土地在人類活動中扮演者多個角色，其不同的功能產(chǎn)生不同的價值，但在當前供給側(cè)改革的背景下，耕地與其他地類如何協(xié)調(diào)優(yōu)化配置，得到科學、全方位保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是工作的重點。低碳土地利用結(jié)構(gòu)是耕地保護補償機制運行需要考慮的一個重要方面。

土地是CO2的主要來源之一，土地利用影響著生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)，如何通過土地利用布局來減少碳排放，并進行耕地的保護，是供給側(cè)改革下耕地保護補償機制建立及低碳經(jīng)濟發(fā)展的新思路[12]。

2.1低碳型土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化的內(nèi)涵、目標土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化是以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境相互協(xié)調(diào)為目的，根據(jù)土地的特點和適宜程度對不同土地利用類型進行數(shù)量和空間的合理規(guī)劃。這是實現(xiàn)土地效益最大化、可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。低碳型結(jié)構(gòu)優(yōu)化就是要采用一些工程、生物手段，對區(qū)域中土地資源進行利用方向的判別和合理配置，達到較高的經(jīng)濟收入同時也要滿足生態(tài)環(huán)境的需求，增加碳匯、減少碳排放，達到低碳優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)。

2.2土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化方法的選擇對土地利用結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化的方法通常有3種，其中土宜法和綜合平衡法主要根據(jù)規(guī)劃者自身的工作經(jīng)驗進行主觀決策，不同規(guī)劃者得出的結(jié)果差異很大，不能實現(xiàn)公平客觀。模型法相對前兩者更有說服力和科學性，通過多目標線性數(shù)學模型來兼顧多個目標效果，可以更好地實現(xiàn)經(jīng)濟生態(tài)相互協(xié)調(diào)、相互促進，該方法較為合理、科學。

2.3土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化模型的設計

2.3.1決策變量的設置。要在區(qū)域土地利用現(xiàn)狀的基礎上，參考包括地方發(fā)展特點、國家發(fā)展要求、未來發(fā)展趨勢、數(shù)據(jù)的準確性等方面，進行決策變量的設置。決策變量見表1。

表1 決策變量示意

2.3.2目標的選擇及目標函數(shù)的確定。低碳型土地利用優(yōu)化目標結(jié)果就是要達到經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者統(tǒng)一協(xié)調(diào)，相互促進，以實現(xiàn)經(jīng)濟價值最大化的同時要保證極少的碳排放量為目標函數(shù)[13]，將社會效益作為約束條件。

式中，ai表示不同地類的效益系數(shù)；bi表示不同地類單位面積碳排放強度。

(1)經(jīng)濟價值目標。公式為：

式中,ai表示不同地類經(jīng)濟效益系數(shù);mi表示不同地類效益比重;a代表常數(shù)。

不同類型土地經(jīng)濟系數(shù)求解：①采用特爾斐法、主成分分析等方法對不同地類的GDP貢獻程度進行權(quán)重確定，其中自然保留地為0；②不同地類的效益系數(shù)為常數(shù)a和權(quán)重mi相乘，常數(shù)a是根據(jù)耕地效益系數(shù)得出，最終可以計算出各地類的效益系數(shù)；③最后建立經(jīng)濟效益目標函數(shù)。

(2)碳排放效益目標。公式為：

式中，bi表示不同地類碳排放強度系數(shù)。

由于不同地類碳排放的自身特點不同，與其他地類相比，建設用地由于化石燃料的使用導致其碳排放系數(shù)發(fā)生變化，因此需要單獨進行預測。不同的建設用地差異也較大，因此對每種建設用地都需進行強度計算。各類建設用地和建設用地關系為：

∑aixi=a0∑xi即aidi=wiedi=e0

式中，ai表示不同類型建設用地碳排放強度；di表示不同類型建設用地占建設用地總面積的百分比；wi為權(quán)重系數(shù)；e表示常數(shù)。通過特爾斐法得出權(quán)重，di通過土地利用數(shù)據(jù)獲得，最終計算不同類型建設用地的碳排放強度。

另外，其他農(nóng)用地的碳排放強度為各類型農(nóng)用地強度乘以面積百分比得出。自然保留地中90%都基本為其他草地，因此強度按草地計算[14]。

2.3.3約束條件的建立及模型求解。約束條件是包括土地自然特性、經(jīng)濟發(fā)展水平、上級規(guī)劃藍圖等多個方面來對目標函數(shù)起到限制性的要素。為了能夠反映隨時間發(fā)展的規(guī)劃趨勢，通常借助GM(1，1)灰色預測、馬爾科夫預測、邏輯斯蒂預測來求解約束系數(shù)[15]。具體到研究中可以從多個方面進行約束：區(qū)域人口總量、國內(nèi)生產(chǎn)總值、耕地面積、糧食產(chǎn)量、資源占有量、環(huán)境保護、數(shù)學模型。然后通過利用計算機中的數(shù)學軟件(如MATLAB、SPSS)進行求解，得出最優(yōu)結(jié)果，即不同類型的土地面積。

2.4區(qū)域耕地補償面積耕地補償面積是通過優(yōu)化模型計算得出，即耕地保護面積?？赡苊娣e的大小不能達到區(qū)域內(nèi)供需所要求的數(shù)量，這就反映出了耕地保護不能僅僅單純地重視數(shù)量的多少，要全方位、多角度、多領域協(xié)調(diào)發(fā)展，達到生態(tài)、經(jīng)濟、社會共贏，實現(xiàn)耕地資源價值最大化。

2.5耕地保護補償機制運行層面耕地保護補償機制一般包括2個范圍層面，區(qū)域和農(nóng)戶，兩者相互依存和協(xié)調(diào)。耕地保護補償是由對耕地所產(chǎn)生的一系列價值效益的使用者向提供者進行一定的補償，或者由耕地保護虧損區(qū)向盈利區(qū)進行補償[16]。補償?shù)姆绞蕉喾N多樣，資金、勞動力、技術、政策等都可以作為補償。

2.5.1區(qū)域?qū)用?。區(qū)域?qū)用娴母乇Ｗo補償主要是為了解決區(qū)域中“公共物品”供給問題，為了提高提供者的勞動熱情和動力，同時消除消費者的“占便宜”問題，明確其權(quán)利和責任，保證實現(xiàn)耕地效益最大化。在區(qū)域?qū)用嫱ㄟ^縱向、橫向2種方式完成耕地保護補償?shù)呢斦\行，省級縱向轉(zhuǎn)移到市級，各市級橫向進行支付。對于省級的補償一般通過3種方式完成：①將資金由中央下發(fā)到各省，并在省級之間橫向轉(zhuǎn)移；②將資金由中央下發(fā)到各省的同時進行省級間橫向轉(zhuǎn)移；③利用省級自由資金進行省級間橫向轉(zhuǎn)移

2.5.2農(nóng)戶層面。對農(nóng)戶進行補償?shù)脑蛑皇且驗楦赝獠啃?，為耕地效益消費者向提供者給予補償；其二是因為土地用途管制，對農(nóng)戶的利用產(chǎn)生了一定限制性，應當向農(nóng)戶給予補償。對農(nóng)戶進行補償主要是通過資金激勵來促進農(nóng)戶發(fā)展高效的經(jīng)營模式，彌補土地產(chǎn)權(quán)不完善所帶來的一系列耕地保護問題，最終使利用效益最大化、全面化，提高耕地生產(chǎn)力，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展發(fā)式和供給側(cè)改革的同時實現(xiàn)耕地資源綠色化。

3 耕地保護補償政策建議

3.1建立科學的耕地價值補償核算體系我國核算耕地資源價值時忽略的生態(tài)、社會價值造成了核算體系合理性、公平性的缺失。由于地方發(fā)展差異性較為顯著，不同評審學者的主觀性也存在差異，不同的方法和標準都會影響其補償結(jié)果。因此建立科學的測算體系是保障補償合理性的關鍵。

3.2多措并舉，促進保護補償方式多元化資金補償是現(xiàn)階段我國主要的補償方式之一，僅僅依靠資金難以長期保障農(nóng)戶的生活生產(chǎn)，同時農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后，農(nóng)民文化水平普遍較低，資金很難實現(xiàn)“造血功能”，利用方向出現(xiàn)偏差。補償方式的多元化是必然的，授之以魚不如授之以漁，技術支持、設備支持、教育支持等方式都能夠很好地提高勞動生產(chǎn)力，在農(nóng)民獲得補償?shù)耐瑫r也提高了耕作效率和生產(chǎn)積極性，能夠使耕地得到合理有效的利用。補償方式的多元化一方面能夠保護農(nóng)戶的利益，同時也充分體現(xiàn)耕地價值。

3.3建立和完善耕地保護補償法律保障體系耕地保護補償若要實現(xiàn)最嚴格的保障，必須建立完善法律體系。一方面要對土地產(chǎn)權(quán)進行明晰，避免出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)模糊補償，造成農(nóng)戶利益的不公平問題。另一方面要完善農(nóng)地發(fā)展權(quán)的補償，由于政府政策限制了農(nóng)民用地的方向，一些行政手段的干預損害了農(nóng)民的根本利益，剝奪了農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。同時，要進一步完善耕地補償資金的用途管理體系，嚴格監(jiān)督各部門各單位的落實情況，明確各部門權(quán)利義務，確保補償政策可以得到科學合理的實施。

3.4增強公眾的耕地保護參與意識耕地保護更需要公眾的參與和支持，政策方案能否落到實處受公眾影響很大，需要構(gòu)建一個良好的平臺，營造出積極的氛圍。創(chuàng)建不同渠道讓公眾了解耕地保護的現(xiàn)狀及問題，了解耕地經(jīng)濟、生態(tài)、社會的價值的重要性，學會用法律手段合理維護自身權(quán)利和利益，提高公眾的熱情和積極性，提高公眾的耕地保護補償意識和常識。

4 結(jié)語

耕地保護補償機制的建立是實現(xiàn)供給側(cè)改革的重要組成部分?，F(xiàn)階段存在對耕地資源價值構(gòu)成認識不清，補償標準和方法存在不科學、不合理性，補償方式較為單一，難以做到資金穩(wěn)定和可持續(xù)性等問題。要做到經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者相互統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)、相互促進，形成低碳型、低消耗的綠色經(jīng)濟模式，同時又要保護耕地的數(shù)量和質(zhì)量，耕地補償機制構(gòu)建和完善迫在眉睫。促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進供給側(cè)改革，必須落實最嚴格的耕地保護制度，從嚴控制各類建設對耕地的占用，按照法定權(quán)限和法定程序征收、征用農(nóng)用地，嚴格落實占用耕地先補后占制度，確保耕地和基本農(nóng)田用途不改變、數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

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