林曾彥

(仰恩大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，福建 泉州 362014)

我國的民辦高等教育歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，取得了顯著的成績。隨著我國各項(xiàng)事業(yè)改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)依法治國成為當(dāng)前的重要目標(biāo)。在這種大背景下，我國的民辦高校需要順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，緊跟時(shí)代發(fā)展的步伐，積極探索推進(jìn)依法治校的改革進(jìn)程，努力朝著實(shí)現(xiàn)自身法治化管理的重要目標(biāo)前進(jìn)。當(dāng)前民辦高校的發(fā)展雖然取得了一定的成績，但是在管理上仍存在不少問題，尤其是在法治化管理上還比較欠缺。如何提高民辦高校的法治化管理意識(shí)、加強(qiáng)法治化管理水平是值得探索且亟需解決的一個(gè)重要課題。

一、高校法治化管理的含義

高校的法治化管理是指學(xué)校的各項(xiàng)管理是建立在國家法律法規(guī)與學(xué)校自己的各項(xiàng)管理制度基礎(chǔ)上，通過法律制度合理配置學(xué)校的各項(xiàng)權(quán)力和權(quán)利，以法律制度來管理各項(xiàng)工作與事務(wù)，學(xué)校各項(xiàng)權(quán)力的實(shí)施受法律制度的制約與監(jiān)督[1]。高校的法治化管理主要包括幾個(gè)方面：一是高校制定的規(guī)章制度、管理文件等應(yīng)符合國家相關(guān)的法律法規(guī)，不能超過法律法規(guī)的約束框架；二是具體的管理行為和措施應(yīng)合乎法律規(guī)范，不能有違背法律法規(guī)的情節(jié)；三是高校內(nèi)部的管理環(huán)境應(yīng)體現(xiàn)法治化的理念，在思想意識(shí)和宣傳言論等方面不能與法律法規(guī)相抵觸。

二、民辦高校法治化管理的意義

(一)法治化管理是提升民辦高校管理水平的客觀需要

首先，法治化管理將發(fā)揚(yáng)民主和嚴(yán)格依法辦事相結(jié)合，從法律和制度上保證民辦高校的管理能夠與黨的基本路線、方針政策相一致，保證黨的基本路線和方針政策在民辦高校得到貫徹實(shí)施，從而保證黨對(duì)民辦高校的核心領(lǐng)導(dǎo)。只有保證黨對(duì)民辦高校的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證民辦高校的管理沿著正確的道路前進(jìn)。

其次，法治化管理能夠明確法律關(guān)系，規(guī)范各方行為，保護(hù)民辦高校師生的合法權(quán)益，減少民辦高校內(nèi)部矛盾和沖突，從而使民辦高校管理水平整體得到提升。

第三，法治化管理使民辦高校的管理有法可依、有章可循，各項(xiàng)工作得到統(tǒng)一規(guī)范，有助于提升民辦高校管理水平的現(xiàn)代化、規(guī)范化。

(二)法治化管理是促進(jìn)民辦高校自身發(fā)展的必然要求

高校自身的發(fā)展離不開良好有序的管理，良好的管理離不開完善的管理體制。高校管理體制的建立和完善需要有完備的法制保障，完善的管理體制必然要具備完備的法制。民辦高校由于自身辦學(xué)主體的特殊性，在管理中可能遇到更多更復(fù)雜的問題。這些都需要依靠完備的法制來解決。民辦高校實(shí)行法治化管理，有助于規(guī)范辦學(xué)行為、建立法制氛圍，在內(nèi)部有利于調(diào)動(dòng)和發(fā)揮廣大師生的積極主動(dòng)性，為高校的發(fā)展建言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)力量，在外部有利于推動(dòng)社會(huì)對(duì)民辦高校辦學(xué)的支持以及對(duì)師生合法權(quán)益的保障。

(三)法治化管理是實(shí)現(xiàn)民辦高校和諧穩(wěn)定的重要保障。

民辦高校的和諧穩(wěn)定關(guān)系到廣大師生的切身利益。要實(shí)現(xiàn)民辦高校的和諧穩(wěn)定，民主法治和公平正義首先要得到保障。只有實(shí)現(xiàn)民主法治，才能有效解決民辦高校的內(nèi)部矛盾，調(diào)動(dòng)各種積極因素，共同促進(jìn)民辦高校的穩(wěn)定發(fā)展。只有實(shí)現(xiàn)公平正義，才能協(xié)調(diào)各方利益，保持高校內(nèi)部精誠團(tuán)結(jié)、穩(wěn)定和諧。實(shí)行法治化管理是民辦高校文明進(jìn)步的一種體現(xiàn)，也是民主法治和公平正義能夠貫徹落實(shí)到具體管理過程的重要保障。

三、民辦高校實(shí)現(xiàn)法治化管理中存在的不足

(一)管理人員法律意識(shí)淡薄，法治化管理水平不高

由于民辦高校在高等教育系統(tǒng)中的特殊身份，民辦高校的有些管理人員在思想上存在誤區(qū)，認(rèn)為民辦高校與公辦高校不同，不用受太多條條框框的限制，因此容易忽視民辦高校也應(yīng)當(dāng)遵守的法律法規(guī)，從而導(dǎo)致法律意識(shí)淡薄。法治管理理念的欠缺導(dǎo)致學(xué)校的法治化管理水平不高。民辦高校規(guī)章制度的制定通常都是由決策層說了算，很少向普通教職員工及學(xué)生征求意見。具體的管理工作往往采用命令式的行政手段，以命令壓倒一切，一味要求受管理對(duì)象無條件遵守學(xué)校的規(guī)章制度，對(duì)受管理對(duì)象的權(quán)益則有意無意地忽視。民辦高校的管理中，教師和學(xué)生是受管理對(duì)象的主體，他們的基本權(quán)益常常得不到保障[2],一旦與學(xué)校發(fā)生糾紛矛盾，通常處于弱勢(shì)地位，從而不得不借助于法律武器與學(xué)校對(duì)簿公堂。

(二)內(nèi)部規(guī)章制度缺少法律依據(jù)

我國對(duì)教育領(lǐng)域的立法進(jìn)行了多年的探索實(shí)踐。民辦高校作為一種特殊的教育主體，仍然沒有形成健全的制度體系，在內(nèi)部管理上常常是無章可循。高校往往以自己訂立的規(guī)章制度作為內(nèi)部管理的依據(jù)。這些規(guī)章制度具有明確的規(guī)范性，直接指導(dǎo)和規(guī)范高校的內(nèi)部運(yùn)行。然而，很多民辦高校過于注重管理效率，不太關(guān)注這些規(guī)章制度是否合法、是否具有法律效力。在這種實(shí)用至上理念指導(dǎo)下制定的規(guī)章制度常常缺乏法治理念，更談不上注重人文關(guān)懷，通常都是以嚴(yán)苛的校規(guī)校紀(jì)呈現(xiàn)在師生面前，雖然能起到一定的震懾作用，然而在根本上卻難以深入人心、以法服人。而且，對(duì)高校自身制定的規(guī)章制度還缺少相應(yīng)的審查監(jiān)督機(jī)制，這些規(guī)章制度在不同群體的視角下是否合理合法常常還存在較大的爭議。高校制定的規(guī)章制度更傾向于從自身角度出發(fā)，更多地考慮自身的利益，而忽視其他群體的利益訴求。從民辦高校內(nèi)部來看，學(xué)校、教師以及學(xué)生為三大權(quán)利主體。高校制定的規(guī)章制度中有利于學(xué)校自身的條款為多數(shù)，教師與學(xué)生的權(quán)利容易被忽視，甚至根本得不到保障。在這種情況下，高校的規(guī)章制度難以達(dá)到法律的基本要求。民辦高校的規(guī)章制度中涉及教師的聘用合同大多數(shù)條款都對(duì)學(xué)校自身有利，解釋權(quán)都在學(xué)校，有些條款甚至與國家法律相悖。涉及學(xué)生的校規(guī)校紀(jì)則通常強(qiáng)調(diào)學(xué)生必須做什么，不準(zhǔn)做什么。與學(xué)校相比，師生明顯處于弱勢(shì)地位。民辦高校的規(guī)章制度存在著嚴(yán)重的欠缺。

(三)監(jiān)督體制機(jī)制不完善

目前很多民辦高校都還未建立完善的監(jiān)督體制，對(duì)高校管理的監(jiān)督難以落到實(shí)處?，F(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要針對(duì)教學(xué)方面，如很多民辦高校都設(shè)有教學(xué)督導(dǎo)組，教學(xué)督導(dǎo)組能監(jiān)督的對(duì)象以及范圍都很小，主要是師生的教與學(xué)，對(duì)民辦高校的法治化管理并沒有約束力。很多民辦高校都沒有針對(duì)內(nèi)部管理的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，嚴(yán)重缺少監(jiān)督，缺少約束性，欠缺透明度。除此之外，民辦高校管理實(shí)施監(jiān)督的主體職責(zé)不清，分工不明確，沒有權(quán)威。因此，盡管民辦高校有實(shí)施法治化管理的良好初衷，但各部門之間職責(zé)交叉，監(jiān)督往往流于形式，監(jiān)督的深度和力度不夠。

四、民辦高校實(shí)現(xiàn)法治化管理的對(duì)策

(一)提高管理人員的法律素養(yǎng)

管理者的管理理念直接影響學(xué)校的管理模式。因此，能否依法治校的關(guān)鍵在于從事管理工作的管理人員是否具有法治意識(shí)，在具體的管理工作中能否知法懂法守法。目前，民辦高校的很多管理人員法律意識(shí)比較淡薄。針對(duì)這種情況，需要培養(yǎng)和樹立管理人員的法治觀念。管理人員既包括高校的高層管理者，還包括負(fù)責(zé)具體性事務(wù)的一般管理人員。高層管理者必須具備較強(qiáng)的法治意識(shí)，如此方能自上而下地推動(dòng)依法治校的貫徹實(shí)施。全體管理人員都應(yīng)樹立起法律至上、權(quán)利本位的觀念，在具體管理過程中自覺遵守法紀(jì)法規(guī)，使每一項(xiàng)管理活動(dòng)都有法可依、有章可循。隨著我國法律體系的日漸完善，關(guān)于民辦教育的各項(xiàng)法律法規(guī)相繼出臺(tái)，為民辦高校依法治校提供根本的法治依據(jù)。高校管理者不僅應(yīng)該自身具有較高的法律素養(yǎng)，更應(yīng)該有計(jì)劃有目的地采取多種方式將依法治校貫穿到管理各個(gè)環(huán)節(jié)中，將法治觀念在整個(gè)校園傳播。具體可以采取多種形式，如邀請(qǐng)法律界人士對(duì)師生開展專題講座、在校內(nèi)宣傳欄設(shè)立法律專區(qū)傳播法律知識(shí)、進(jìn)行模擬法庭的實(shí)踐演練等，使師生能夠樹立起法治意識(shí)，既能知法守法，又能利用法律武器來維護(hù)自身權(quán)益，使整個(gè)校園具有濃厚的法治氛圍。

(二)提高法治化管理水平

實(shí)現(xiàn)高校管理法治化的關(guān)鍵因素之一是管理者的法律素養(yǎng)問題。因此，高校管理者具備良好的法律素養(yǎng)是確保管理法治化的重要前提。我國民辦高校面對(duì)教育競爭的挑戰(zhàn)，要培養(yǎng)一支具有較高法律素養(yǎng)的管理隊(duì)伍，轉(zhuǎn)變不適應(yīng)發(fā)展需要的管理方式、方法，依據(jù)法律規(guī)定的職責(zé)權(quán)限與程序?qū)W(xué)校進(jìn)行管理，切實(shí)維護(hù)學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，以依法治校管理理念推動(dòng)高等教育法治化的進(jìn)程[3]。

此外，還應(yīng)提高受管理對(duì)象的法律意識(shí)。教職員工和學(xué)生作為受管理對(duì)象的主體，是高校不可或缺的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)具有管理高校的權(quán)利。有必要為他們創(chuàng)造良好的法律氛圍，使他們有機(jī)會(huì)、有條件發(fā)揮自身的積極性和主動(dòng)性，真正參與到高校的內(nèi)部管理中，為高校的管理與發(fā)展建言獻(xiàn)策、貢獻(xiàn)智慧。如可以成立教職工代表大會(huì)和學(xué)生代表大會(huì)等組織，使這些組織享有一定的地位、具有一定的話語權(quán)，能夠參與到高校內(nèi)部的管理過程。還可以在高校的管理組織機(jī)構(gòu)中增設(shè)教師和學(xué)生席位，使教師和學(xué)生能夠在管理人員中占有一定的比例。還可以成立第三方的仲裁機(jī)構(gòu)，當(dāng)教職員工、學(xué)生以及學(xué)校三者間發(fā)生矛盾糾紛時(shí)，可以求助仲裁機(jī)構(gòu)使矛盾糾紛能夠在高校內(nèi)部快速有效地得以解決。

(三)建立健全學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度

高校主要依靠規(guī)章制度來進(jìn)行內(nèi)部管理。要實(shí)現(xiàn)民辦高校的法治化管理，學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的完善和健全是必不可少的。民辦高校管理的規(guī)范性比較欠缺，各種規(guī)章制度的制定沒有法理根據(jù)。現(xiàn)有的大多數(shù)規(guī)章制度的制定都是參照模仿公辦高校，雖然在行政管理、教學(xué)管理、學(xué)生管理等方面制定了一系列的規(guī)章制度，卻未能充分考慮到民辦與公辦的不同性質(zhì)。建立健全民辦高校的內(nèi)部規(guī)章制度要以上位法為參考依據(jù)，嚴(yán)格遵照國家法律法規(guī)以及教育主管部門等上級(jí)機(jī)構(gòu)的規(guī)章制度，不能超出基本的法律框架[4]。還要考慮到民辦高校的特殊性，既要正視自身的缺陷和不足，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到自己的特點(diǎn)和長處，在參考制定規(guī)章制度時(shí)揚(yáng)長避短，從而制定出與自身實(shí)際情況相適應(yīng)的合理的規(guī)章制度。再次，內(nèi)部規(guī)章制度應(yīng)保持一致性、連續(xù)性、嚴(yán)肅性，避免不同部門間的規(guī)章制度相互沖突，避免前后制定的規(guī)章制度相互抵觸，同時(shí)更要避免朝令夕改的現(xiàn)象。規(guī)章制度應(yīng)具有嚴(yán)肅性，有利于具體的遵照?qǐng)?zhí)行。此外，在制定規(guī)章制度的過程中應(yīng)盡量有法律專業(yè)人士的參與。好的規(guī)章制度要具有可行性，能經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)。如果經(jīng)不起實(shí)踐檢驗(yàn)的規(guī)章制度，則應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改。

(四)完善監(jiān)督機(jī)制

民辦高校法治化管理的真正落實(shí)離不開有效的監(jiān)督。民辦高校的監(jiān)督機(jī)制不夠完善，有必要從內(nèi)部和外部兩個(gè)方面來加強(qiáng)監(jiān)督。民辦高校內(nèi)部要設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督對(duì)象為民辦高校的管理規(guī)章制度、管理人員以及管理行為等，還要明確監(jiān)督范圍[5]。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)，不受民辦高校的管轄，以保證其獨(dú)立自主地履行監(jiān)督職責(zé)，公平公正地處理相關(guān)事務(wù)。機(jī)構(gòu)成員由高校管理者、教職員工以及一些專業(yè)的法律人士等組成。監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)高校日常的教學(xué)與行政督導(dǎo)工作，對(duì)于一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)、重點(diǎn)事項(xiàng)應(yīng)全程監(jiān)督，嚴(yán)格履行監(jiān)督職責(zé)。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)法治化管理，嚴(yán)格依照國家法律法規(guī)來行使監(jiān)督職能，確保監(jiān)督程序法治化。要制定監(jiān)督條例和規(guī)范，一旦發(fā)現(xiàn)高校內(nèi)部存在違法違紀(jì)行為，要敢于調(diào)查、敢于揭露、敢于處理，使監(jiān)督能夠行之有效、落到實(shí)處。

五、結(jié)語

民辦高校是一個(gè)特殊的群體，民辦高校的管理更是一個(gè)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程。民辦高校若要取得長足的發(fā)展，必須要實(shí)現(xiàn)法治化管理。面對(duì)新的形勢(shì)和要求，有必要正視存在的問題，反思不足之處，以探討更好的發(fā)展路徑。