史由甲，劉曉莉

(東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117)

生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)下生態(tài)保護(hù)的重要手段，其概念及理論涉及諸多學(xué)科領(lǐng)域，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、法學(xué)等。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要求健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，為自然資源與環(huán)境服務(wù)定價(jià)，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。本文擬從法學(xué)理論的角度，結(jié)合相關(guān)的國(guó)內(nèi)外理論,探討生態(tài)補(bǔ)償這一概念的定位與相關(guān)要素，希冀推進(jìn)這一制度的建立和發(fā)展。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ?/h2>

(一)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度形成的時(shí)代背景

我國(guó)地域幅員遼闊，自然資源十分豐富，資源存儲(chǔ)量和類型多樣性均居于世界前列。但是,近年來(lái)在過(guò)于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致人為性過(guò)度開(kāi)發(fā)的背景下，我國(guó)的生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴(yán)重破壞，主要表現(xiàn)為自然資源的供需與平衡方面的嚴(yán)重矛盾與沖突，導(dǎo)致我國(guó)成為世界上生態(tài)脆弱區(qū)分布面積最大、脆弱生態(tài)類型最多、生態(tài)脆弱性表現(xiàn)最明顯的國(guó)家之一。隨著我國(guó)社會(huì)的不斷發(fā)展，自然資源的供需問(wèn)題與人民的生活環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要瓶頸，甚至嚴(yán)重影響了個(gè)別地區(qū)民眾的生存與發(fā)展。為了化解日益尖銳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾，我國(guó)積極著手尋找解決措施，逐步引入了“生態(tài)補(bǔ)償”這一生態(tài)保護(hù)手段，并將其初步付諸實(shí)踐。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立和發(fā)展，是對(duì)人類環(huán)境權(quán)與生存權(quán)、發(fā)展權(quán)之間沖突的協(xié)調(diào)，目的是最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。[1]我國(guó)自2010年5月起開(kāi)始進(jìn)行《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案的起草工作，并嘗試在諸多領(lǐng)域進(jìn)行初步的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，在濕地、礦產(chǎn)資源和森林等領(lǐng)域已經(jīng)取得了一定的成就，凸顯出生態(tài)補(bǔ)償制度在我國(guó)的可行性。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度仍有明顯的缺陷，如對(duì)該制度缺乏統(tǒng)一的定位和明確的概念，而概念對(duì)制度的進(jìn)一步建立、實(shí)施和完善是至關(guān)重要的。關(guān)于這一制度的概念，可以參考的較為權(quán)威的定義有環(huán)保部《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提及的“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的定義，即“以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間的利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策”。從這一規(guī)定中可以看出，迄今為止，國(guó)家層面對(duì)生態(tài)補(bǔ)償這一制度的屬性認(rèn)知是“政策”，如此定位存在明顯缺陷：其一是政策不同于法律，不具有法律的普適性、持續(xù)性和強(qiáng)制性；其二是現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償立法十分零散，并未統(tǒng)一，缺乏系統(tǒng)而明確的體系化法律制度，在實(shí)際應(yīng)用中易發(fā)生沖突，影響其權(quán)威性和可實(shí)施性。故此，明確法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償法律制度的定位和概念，調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中各方的關(guān)系，做到有法可依，具有十分重要的意義。

(二)生態(tài)補(bǔ)償與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)比較

我國(guó)立法(廣義立法層面)中的生態(tài)補(bǔ)償(eco-compensation)是基于我國(guó)國(guó)情與生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐并結(jié)合國(guó)外相關(guān)理論而形成的產(chǎn)物，旨在平衡相關(guān)者的利益關(guān)系，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)予以保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全和生態(tài)公平。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的主要手段包括政策手段和經(jīng)濟(jì)手段，其中經(jīng)濟(jì)手段最為常用。此處的經(jīng)濟(jì)手段主要是指政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，即主要依靠政府的財(cái)政支出進(jìn)行利益平衡，必要時(shí)輔以政治手段，通過(guò)國(guó)家強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。

與此相對(duì)應(yīng)的是國(guó)外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)制度。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)(PES)是國(guó)際上的主流概念，此制度起源于20世紀(jì)70年代，已經(jīng)逐漸被許多國(guó)家認(rèn)可并付諸實(shí)踐。有學(xué)者總結(jié)出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制的三種模式，即私人支付制度體系、公眾支付制度體系以及交易制度體系。[2]此付費(fèi)機(jī)制的顯著特點(diǎn)是其實(shí)施主要依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)和當(dāng)事人的意愿，政府則承擔(dān)監(jiān)管職能，是一定意義上的“守夜人”。例如1995年荷蘭實(shí)施的綠色投資基金及其免稅制度。在此制度中，國(guó)家實(shí)施免稅政策，通過(guò)財(cái)政激勵(lì)手段對(duì)投資綠色項(xiàng)目的私人主體實(shí)行讓利，從而保留較多的盈利給投資者；綠色投資基金必須投向特定的綠色項(xiàng)目，其具體實(shí)施內(nèi)容則由投資者與相關(guān)利益人協(xié)商決定；政府處于監(jiān)管的地位，負(fù)責(zé)監(jiān)督開(kāi)發(fā)者對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并且能夠征收相應(yīng)的稅收，從而在保護(hù)環(huán)境的前提下實(shí)現(xiàn)多方共同受益。[3]

我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度與國(guó)際上的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)制度在付費(fèi)機(jī)制方面有差異，主要是因?yàn)槲覈?guó)實(shí)行的是自然資源國(guó)家所有制，即全民所有制。國(guó)家和集體是提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的自然資源所有者，代表國(guó)家和集體的各級(jí)人民政府有權(quán)行使自然資源管理權(quán)和收益權(quán)；同時(shí)，國(guó)家和集體也為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的受益者即人民服務(wù)。因此，在我國(guó)，人民作為主體可以無(wú)償成為生態(tài)系統(tǒng)的受益者。但需要補(bǔ)充的是，個(gè)人和企業(yè)也可以因其行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的不良后果而成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹Ц墩摺?/p>

(三)生態(tài)補(bǔ)償中的思維困境

反思我國(guó)現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償存在一個(gè)悖論：國(guó)家和集體是自然資源的所有者，有權(quán)對(duì)自然資源進(jìn)行管理并向利用自然資源和生態(tài)環(huán)境的主體收取相應(yīng)的費(fèi)用；人民作為生態(tài)資源的使用者和受益者，也有義務(wù)保護(hù)生態(tài)資源和生態(tài)環(huán)境。而在現(xiàn)實(shí)情況中，卻往往是由政府代表國(guó)家對(duì)各類受償主體進(jìn)行補(bǔ)償。物權(quán)所有者向用益物權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償以避免自身物權(quán)受到損害，這明顯不符合民法中物權(quán)法的理論。

對(duì)這個(gè)問(wèn)題，可以從我國(guó)國(guó)體、生態(tài)補(bǔ)償目的及激勵(lì)制度三個(gè)方面進(jìn)行解釋。

首先，國(guó)家作為公權(quán)力的代表，有權(quán)對(duì)開(kāi)發(fā)、利用自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的行為進(jìn)行管理和規(guī)范。其利用和開(kāi)發(fā)行為明顯超出必要限度而構(gòu)成違法違規(guī)行為的，國(guó)家可以對(duì)其進(jìn)行制裁,以協(xié)調(diào)各方利益,保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，不能禁止公民利用生態(tài)環(huán)境滿足自身的需要。改變這種經(jīng)歷長(zhǎng)期發(fā)展而形成的利用生態(tài)環(huán)境的行為，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷纳詈蜕a(chǎn)方式造成不可預(yù)測(cè)的后果，甚至?xí)?yán)重影響其生存方式。國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)民眾因生態(tài)保護(hù)的需要而利益受損的后果進(jìn)行補(bǔ)償，也應(yīng)對(duì)民眾保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)這種利于集體的行為進(jìn)行補(bǔ)償。

其次，生態(tài)補(bǔ)償這一制度的根本目的在于維護(hù)生態(tài)安全和生態(tài)公平，這決定了其受益主體并不是某一集體或者地區(qū)，而是屬于我國(guó)全體人民的。因此，國(guó)家對(duì)各類受償主體進(jìn)行補(bǔ)償符合生態(tài)補(bǔ)償這一制度的基本精神和原則。

最后，生態(tài)補(bǔ)償作為生態(tài)保護(hù)的重要手段，是生態(tài)補(bǔ)償制度公平性的體現(xiàn)?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償被廣泛理解為是一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性手段，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制看成調(diào)動(dòng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)積極性，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制?！盵4]

二、生態(tài)補(bǔ)償法律制度相關(guān)要素的理性分析

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度的概念問(wèn)題，我國(guó)學(xué)界存在許多觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場(chǎng)等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過(guò)向生態(tài)保護(hù)者或因生態(tài)損害而受損者支付金錢(qián)、物質(zhì)或提供其他非物質(zhì)利益等方式，彌補(bǔ)其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。[5]也有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補(bǔ)償是指以保護(hù)和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，以經(jīng)濟(jì)手段為主,調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。[6]

上述觀點(diǎn)從不同的角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償概念進(jìn)行闡述，從相對(duì)應(yīng)的學(xué)科視角對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容和性質(zhì)進(jìn)行定義。然而，“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托?！苯ㄔO(shè)法治國(guó)家，要求用法律調(diào)整社會(huì)關(guān)系，在生態(tài)補(bǔ)償受到普遍青睞、日益被廣泛適用的今天，把生態(tài)補(bǔ)償納入法律的調(diào)整范圍內(nèi)是十分必要的。因此，明確法學(xué)領(lǐng)域上的生態(tài)補(bǔ)償制度的概念，逐步建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，用法律調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中相關(guān)者的利益，明確相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供法律依據(jù)，這是現(xiàn)實(shí)需要，也是大勢(shì)所趨。

基于此，我們認(rèn)為法學(xué)意義上的生態(tài)補(bǔ)償制度是指在生態(tài)補(bǔ)償過(guò)程中，由國(guó)家意志的集中表現(xiàn)——法律——對(duì)當(dāng)事者(包括補(bǔ)償主體和受償主體)的利益和關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，并明確其權(quán)利義務(wù)以及責(zé)任的制度。在生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行過(guò)程中，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是十分重要的，而生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w作為其運(yùn)行過(guò)程中較為活躍的因素，更是應(yīng)當(dāng)被著重分析研究的。

(一)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w及其劃分依據(jù)

在我國(guó)，法律部門(mén)之間的主要?jiǎng)澐忠罁?jù)是調(diào)整對(duì)象。為了明確各部門(mén)法中法律關(guān)系的主體，一般的法律都會(huì)有對(duì)標(biāo)準(zhǔn)人的預(yù)設(shè)?！坝捎诜芍贫鹊某橄笮?、概括性要求，在規(guī)定相關(guān)權(quán)利與義務(wù)時(shí)，立法者需要確立一種抽象的‘標(biāo)準(zhǔn)人’作為法律主體的基本定位?！盵7]故此，應(yīng)首先明確生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的主體。

生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體，即生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中具有民事行為能力的主體，包括自然人和法人，主要是指生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)中的補(bǔ)償主體和受償主體。本文劃分主體的依據(jù)是生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，即主體因法律規(guī)定或者現(xiàn)實(shí)因素而享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。根據(jù)中共十六屆五中全會(huì)通過(guò)的“十一五”發(fā)展規(guī)劃中提到的“按照誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的規(guī)劃，可以把生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主體劃分為義務(wù)的承擔(dān)者(即補(bǔ)償主體)和權(quán)利的享有者(即受償主體)。

生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中的補(bǔ)償主體和受償主體，可以按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償”這一原則來(lái)確定。補(bǔ)償主體即義務(wù)的承擔(dān)者，是指在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中因自身行為而承擔(dān)義務(wù)的自然人、法人(包括各級(jí)人民政府)和其他組織。此處的“行為”可以是行為人開(kāi)發(fā)利用環(huán)境和自然資源而損害了生態(tài)系統(tǒng)，也可以是從環(huán)境和自然資源中獲取了額外的利益。主體有以上行為時(shí)，就有義務(wù)以某種形式回饋生態(tài)系統(tǒng)中的其他利益受損者，抑或以恢復(fù)原狀或者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)仁侄螌?duì)因生態(tài)環(huán)境損害而利益受損的主體進(jìn)行補(bǔ)償。

受償主體包括兩種情形：第一，行為人是在生態(tài)環(huán)境、自然資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境污染治理中，因生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降或者為避免生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，不得不做出某些犧牲行為而直接利益受損的主體。行為人因其他主體的開(kāi)發(fā)和利用自然資源、自然環(huán)境而導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降的行為，致使自身的利益受到直接的損害，或者積極響應(yīng)國(guó)家保護(hù)環(huán)境的號(hào)召并改變自身利用生態(tài)資源的方式而受到了損失，國(guó)家應(yīng)給予補(bǔ)償；第二，行為人主動(dòng)實(shí)施某些保護(hù)自然環(huán)境和自然資源的行為，有作為地創(chuàng)造了額外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和價(jià)值，國(guó)家和集體作為自然資源的所有權(quán)人應(yīng)對(duì)此類行為進(jìn)行補(bǔ)償，包括但不限于政策支持、金錢(qián)補(bǔ)償?shù)取?/p>

本文所述的生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的主體，是依據(jù)法理學(xué)中的權(quán)利義務(wù)學(xué)說(shuō)劃分的。我國(guó)建設(shè)法治國(guó)家，需要依靠法律規(guī)范調(diào)整社會(huì)關(guān)系，明確利益相關(guān)者的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任，平衡利益沖突，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

在理論界，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體的劃分還存在其他依據(jù)。例如有學(xué)者將生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系主體劃分為生態(tài)保護(hù)利益的“施益者”“受益者”和“破壞者”。[8]此種劃分依據(jù)是具有民事行為能力的自然人和法人從生態(tài)環(huán)境與自然資源的得益或者損益的結(jié)果。我們對(duì)此不能十分認(rèn)同，理由在于：將生態(tài)補(bǔ)償納入法律調(diào)整的范圍是無(wú)可爭(zhēng)議的，然而在法律關(guān)系中能夠合理詮釋行為人的權(quán)利和義務(wù)的，是權(quán)利義務(wù)學(xué)說(shuō)，根據(jù)是其中包含了國(guó)家意志對(duì)此種所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的保護(hù)?！袄嬲f(shuō)”可以清晰、明了地解釋在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中行為人因自身行為而所享有的能夠給自身帶來(lái)好處的積極因素，卻無(wú)法體現(xiàn)國(guó)家意志在生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系中的調(diào)整作用。國(guó)家作為自然資源的所有者，在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)中發(fā)揮著總領(lǐng)全局、協(xié)調(diào)利益的作用。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，國(guó)家及其政府往往作為提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)服務(wù)的主體，需要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的利益相關(guān)者提供不可替代的補(bǔ)償方式，如政策支持。由此，“利益說(shuō)”中國(guó)家意志的重要性未能得到完全體現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償主體的劃分應(yīng)當(dāng)采用權(quán)利義務(wù)學(xué)說(shuō)。

(二)生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w

人類是自然生態(tài)系統(tǒng)中最活躍的因素，人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的利用行為對(duì)生態(tài)系統(tǒng)有著深刻的影響。從工業(yè)革命起，隨著人類生產(chǎn)方式的改變和生產(chǎn)活動(dòng)的擴(kuò)大，人類的需求與生態(tài)系統(tǒng)和自然資源的供給之間的矛盾愈發(fā)尖銳，顯現(xiàn)出不可調(diào)和之勢(shì)。資源枯竭、環(huán)境污染等環(huán)境現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重地影響了人類本身的生活和發(fā)展，是人類不可逃避、必須面對(duì)的問(wèn)題。環(huán)境的惡化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)本身造成了惡劣影響，也會(huì)對(duì)那些以此為生存基礎(chǔ)的生命體造成影響。人類是生態(tài)系統(tǒng)中的一分子，對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境的依賴是必然的，并且這種依賴會(huì)隨著人類社會(huì)自身的發(fā)展顯得愈發(fā)重要。這也意味著人類也是生態(tài)系統(tǒng)中最為脆弱的一環(huán)，生態(tài)系統(tǒng)任何輕微的改變都會(huì)對(duì)人類的生存造成影響。自20世紀(jì)以來(lái)頻繁發(fā)生的環(huán)境污染事件，如切爾諾貝利核電站的泄露導(dǎo)致核電站附近區(qū)域至今仍為危險(xiǎn)區(qū)，而那里的生態(tài)系統(tǒng)依然存在，也從側(cè)面說(shuō)明了人類本身對(duì)生態(tài)環(huán)境依賴的脆弱性。

綜合分析國(guó)內(nèi)外的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)，可以看出，在實(shí)踐活動(dòng)中補(bǔ)償?shù)谋Ｗo(hù)對(duì)象是生態(tài)系統(tǒng)，而這一目的是通過(guò)人類改變自身的行為實(shí)現(xiàn)的。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐往往通過(guò)禁止、限制或者鼓勵(lì)人們利用自然資源和生態(tài)環(huán)境的行為，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的，如植樹(shù)造林工程、禁牧令等。正是因?yàn)槿祟惖幕顒?dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響力巨大，我們才需要逐漸轉(zhuǎn)變思想，改變利用自然資源和生態(tài)環(huán)境的方式，實(shí)現(xiàn)人的需求與生態(tài)系統(tǒng)供給之間矛盾的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)“既要金山銀山，也要青山綠水，”這也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)母灸康乃凇?/p>

(三)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從其運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，草原生態(tài)補(bǔ)償主要是一種利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)草原相關(guān)利益關(guān)系的制度安排。因此，與經(jīng)濟(jì)原理密切相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題便成為草原生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯?wèn)題。[9]其實(shí)，無(wú)論是在草原這一具體領(lǐng)域，還是在適用整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹V泛領(lǐng)域，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是一個(gè)必須慎重考慮的問(wèn)題。它關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償這一制度的合理性，是保證生態(tài)安全和生態(tài)公平實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要素。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立，應(yīng)該遵循馬克思主義哲學(xué)中具體問(wèn)題具體分析這一基本原則，根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償適用的領(lǐng)域、主體、資源利用方式以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等種種因素而確定，其理想化設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)是：在能夠引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的生態(tài)資源領(lǐng)域，如污染物排放領(lǐng)域，在政府的指引下依據(jù)市場(chǎng)對(duì)資源的供求情況，由生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w之間通過(guò)協(xié)商的方式達(dá)成一致，從而在政府的監(jiān)管下進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐；對(duì)市場(chǎng)無(wú)法反映資源價(jià)格或者不能實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)的領(lǐng)域，如草原、大氣等領(lǐng)域，則應(yīng)當(dāng)由政府實(shí)行強(qiáng)有力的價(jià)格監(jiān)管調(diào)控，利用公權(quán)力保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。

三、明確生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)要素的重要意義

明晰生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ慌c補(bǔ)償?shù)闹黧w、客體與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)要素，是推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展的重要前提和必要條件。

(一)明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

通過(guò)法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)學(xué)說(shuō)，劃分生態(tài)補(bǔ)償主體的范圍；同時(shí)利用法律法規(guī)調(diào)整相關(guān)主體間的關(guān)系，依靠政府的主導(dǎo)地位，引導(dǎo)和指引社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人等主體積極參與，激發(fā)多元主體的積極性和主動(dòng)性，繼而引領(lǐng)多元主體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，促使我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度可持續(xù)發(fā)展。

(二)生態(tài)補(bǔ)償客體的明晰是我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的時(shí)代要求

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央高度重視并大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，“綠水青山就是金山銀山”“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”等生態(tài)文明理念已經(jīng)成為全黨、全社會(huì)、全體人民的共識(shí)。明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w，有助于推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的步伐，加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。

(三)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立是生態(tài)補(bǔ)償能否落實(shí)的關(guān)鍵要素

補(bǔ)償是一種利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)利益者的制度安排，而涉及資源再分配的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)便成為衡量生態(tài)補(bǔ)償是否合理的關(guān)鍵。目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立以政府定價(jià)為主，這種“一刀切”式的做法對(duì)某一具體地區(qū)而言可能是有失公平的。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)當(dāng)引入市場(chǎng)化平臺(tái)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制對(duì)生態(tài)要素(如草原、森林、水域等)的生態(tài)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)，政府只需要執(zhí)行監(jiān)督和保障職能就可以實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的具額化。此時(shí)，政府的職能和結(jié)構(gòu)得到精簡(jiǎn)，而受償主體通過(guò)與補(bǔ)償主體雙方之間的平等協(xié)商得到了相應(yīng)的補(bǔ)償，由此推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的進(jìn)程。

四、結(jié)語(yǔ)

黨的十九大鮮明地指出建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要求以法律調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系，規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行過(guò)程中占據(jù)主導(dǎo)地位的各級(jí)人民政府的權(quán)力介入范圍，明確生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中補(bǔ)償主體和受償主體的權(quán)利和義務(wù)，以明晰和界定生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，在立法形式方面根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐建立起一個(gè)體系化法律制度，從憲法、法律到法規(guī)、規(guī)章，全面保障我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的運(yùn)行，這必將從整體上推動(dòng)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐活動(dòng)的進(jìn)步與發(fā)展。