張 群，宋迎法

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 徐州221116）

一、引言

被譽(yù)為“管理學(xué)先知”的瑪麗·帕克·福利特將整合視為一種新的人際交往模式。她認(rèn)為整合模式能夠解決多方需求之間的分歧，同時(shí)能夠增強(qiáng)和激發(fā)人的能力。相對(duì)于解決沖突的另外兩種方式——支配和妥協(xié)，整合顯然更有利于問(wèn)題的解決。因此，整合以對(duì)沖突建設(shè)性的解決方式被更多學(xué)者認(rèn)可并將其應(yīng)用到其他領(lǐng)域。整合與治理的相似性體現(xiàn)在多個(gè)層面。

一是治理內(nèi)涵與整合原理相契合。治理旨在綜合多方主體力量共同進(jìn)行公共管理和社會(huì)治理，而不是通過(guò)控制、命令等原始方式進(jìn)行社會(huì)管理。正如全球治理委員會(huì)對(duì)治理的定義：“治理是各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和?！盵1]16格里·斯托克認(rèn)為：“治理指公共、私人部門及社團(tuán)的相互依賴?！盵2]治理強(qiáng)調(diào)多方力量的有機(jī)整合，改變了過(guò)去單一公共權(quán)威的統(tǒng)治模式，這與整合思想方法的原理如出一轍。

二是治理理論多角度的研究途徑遵循整合思想的原則。從治理理論的研究途徑可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們基于社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需求將不同的研究途徑進(jìn)行有機(jī)整合，逐漸形成一種更具整合性更貼合實(shí)際的研究途徑，即為本文討論的網(wǎng)絡(luò)治理。網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)合了大規(guī)模的公共部門、準(zhǔn)公共部門和私人行動(dòng)者的力量，在高度不確定和復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境下，相較其他途徑而言，其在資源依賴和信息支撐上具有更大的優(yōu)勢(shì)。因此，網(wǎng)絡(luò)治理逐漸受到社會(huì)各界的重視，正如貝亞特所說(shuō)：“治理的多種研究路徑中，網(wǎng)絡(luò)治理具有新的特征。”[3]

三是治理的目的與整合要實(shí)現(xiàn)的結(jié)果具有一致性。治理的目的是在差異性制度關(guān)系中通過(guò)權(quán)力引導(dǎo)公民的行為方式，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。全球治理委員會(huì)認(rèn)為治理的目標(biāo)在于調(diào)和不同利益主體間的矛盾并推進(jìn)合作。整合通過(guò)各方協(xié)同和資源共享將分散的力量有機(jī)結(jié)合從而實(shí)現(xiàn)效率和效益的提高。兩者都注重信息、知識(shí)、人力等資源的聚集優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的綜合效益。

從整合思維的角度去探究網(wǎng)絡(luò)治理，為了對(duì)這一新興治理模式做出更為詳細(xì)的解析。網(wǎng)絡(luò)治理形成于20世紀(jì)90年代，是由私人行動(dòng)者、公民社會(huì)以及社會(huì)運(yùn)動(dòng)為了解決公共問(wèn)題和公共事務(wù)而聯(lián)結(jié)起來(lái)組成的相互依存的合作關(guān)系[4]81。網(wǎng)絡(luò)治理的主體是多元化的，社會(huì)組織關(guān)系呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)狀特征。美國(guó)學(xué)者凱特爾對(duì)治理的定義簡(jiǎn)單明確：“治理是公私部門在協(xié)同互動(dòng)中組成的網(wǎng)狀關(guān)系系統(tǒng)?！盵5]

與官僚制主張的通過(guò)層級(jí)關(guān)系實(shí)現(xiàn)自上而下的控制以及市場(chǎng)通過(guò)價(jià)值規(guī)律來(lái)左右資源流通的手段不同，網(wǎng)絡(luò)治理所運(yùn)用的是網(wǎng)絡(luò)模式，其特點(diǎn)是開(kāi)放、靈活、信息量豐富。曼紐爾·卡斯特認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)是多個(gè)互相聯(lián)系的節(jié)點(diǎn)組成的開(kāi)放式結(jié)構(gòu)，通過(guò)信息的流動(dòng)實(shí)現(xiàn)多方交流。同時(shí)，開(kāi)放式結(jié)構(gòu)使得網(wǎng)絡(luò)無(wú)限制的擴(kuò)展自身范圍，因而只要網(wǎng)絡(luò)中具備溝通的共同價(jià)值和目標(biāo)，其信息資源就能夠互通有無(wú)。

卡斯特所描述的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)為網(wǎng)絡(luò)治理對(duì)社會(huì)資源的整合提供了基礎(chǔ)框架。在相互聯(lián)系的節(jié)點(diǎn)中流通的信息、知識(shí)等資源經(jīng)過(guò)各個(gè)節(jié)點(diǎn)的匯聚得到了整合，從而使得網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者均能夠發(fā)揮自身的社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)。這與整合思想強(qiáng)調(diào)的協(xié)商調(diào)節(jié)機(jī)制、促進(jìn)整體效益提升的目的十分契合。

網(wǎng)絡(luò)各個(gè)節(jié)點(diǎn)的對(duì)話建立在行動(dòng)者相互信任的基礎(chǔ)上，而不是建立在上下級(jí)的權(quán)威控制上，更不是出于自身利益的考量。整合思想所遵循的調(diào)整原則，即相互調(diào)整需要一種以信任管理為依據(jù)的哲學(xué)而非威脅管理的哲學(xué)[6]。這種集體解決問(wèn)題的方案更能促進(jìn)各方需求的滿足及公共價(jià)值的建立。

二、作為治理研究途徑的網(wǎng)絡(luò)治理研究

網(wǎng)絡(luò)治理是一個(gè)綜合性研究領(lǐng)域，在公共管理視域下，部分學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)治理看作是網(wǎng)絡(luò)形式的一種。如伊賽特認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)的形式可以分為三種：政策網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同網(wǎng)絡(luò)和治理網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)主要關(guān)注公共決策的形成，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的提供，而治理網(wǎng)絡(luò)將二者結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)決策和服務(wù)傳輸?shù)娜诤?。有學(xué)者在研究公共管理網(wǎng)絡(luò)治理時(shí)通常用“網(wǎng)絡(luò)管理”一詞來(lái)代替，他們的研究重心在于網(wǎng)絡(luò)管理與傳統(tǒng)科層制和市場(chǎng)化系統(tǒng)的區(qū)別。還有學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)治理描述為治理形式的一種途徑，也將其稱為合作網(wǎng)絡(luò)途徑。

（一）治理理論的研究

治理理論是西方學(xué)術(shù)界日漸崛起的“顯學(xué)”，網(wǎng)絡(luò)治理理論是在90年代中后期發(fā)展起來(lái)的[7]。羅茨認(rèn)為，治理可用于指代任何活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，有六種以上的不同用法：最小國(guó)家的治理、公司治理、新公共管理的治理、“善治”的治理、社會(huì)—控制系統(tǒng)的治理和自組織網(wǎng)絡(luò)的治理[8]。羅茨的分類表明，治理理論是個(gè)非常龐雜的系統(tǒng)，涉及多領(lǐng)域和多學(xué)科，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、組織學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)等。赫斯特在《民主和治理》中提出治理的五種途徑：善治、國(guó)際制度領(lǐng)域的治理、公司治理、新公共管理相關(guān)的治理以及通過(guò)協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)、合作關(guān)系和論壇來(lái)替代逐漸沒(méi)落的等級(jí)制合作主義[9]。格里·斯托克梳理歸納出治理概念五種主要含義：治理指代一系列來(lái)自政府及非政府的機(jī)構(gòu)和行為者；治理在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在一定界限和責(zé)任方面的模糊性；治理明確了集體行為在各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)間存在權(quán)力依賴；治理意味著行動(dòng)者最終將形成一個(gè)自主網(wǎng)絡(luò)；治理注重實(shí)現(xiàn)公共利益和公共事務(wù)的優(yōu)化權(quán)力且不限于政府[2]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者薛瀾等把治理理論總結(jié)為：治理相較于統(tǒng)治而言是一種趨勢(shì)，這一趨勢(shì)意味著國(guó)家（政府）與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整；調(diào)整旨在改變過(guò)去政治社會(huì)格局中的不可治理性；調(diào)整的過(guò)程中更多重視非政府力量，政府的主導(dǎo)地位在一定程度上或許被政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)的新組合所取代；治理也是對(duì)政府—市場(chǎng)二分法的摒棄[10]。學(xué)者陳振明將治理理論的研究途經(jīng)概括為三種：“政府管理”途徑、“公民社會(huì)”途徑和“合作網(wǎng)絡(luò)”途徑[4]81。政府管理途徑將治理等同于政府管理，重點(diǎn)從政府的角度來(lái)理解市場(chǎng)化條件下的公共管理改革，其內(nèi)容主要包括“最小國(guó)家的治理”“新公共管理”和“善治”。新公共管理是采用企業(yè)管理的理論、方法和技術(shù)，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與顧客導(dǎo)向，并且注重提高服務(wù)質(zhì)量的“管理主義”[11]。這種治理以官僚制失效為前提，依靠市場(chǎng)作為提供社會(huì)服務(wù)和公共治理的主要手段，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制及企業(yè)經(jīng)營(yíng)技巧在公共管理中的運(yùn)用。試圖將官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理模式。善治的用法起源于世界銀行等國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于治理的理解與闡述，認(rèn)為治理就是要明確政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的角色，改革公共部門管理，建立健全法律框架以及責(zé)任制度以維護(hù)公共權(quán)力。國(guó)內(nèi)學(xué)者俞可平將善治看作是公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，提出善治的十個(gè)基本要素，即合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正[1]16。其研究屬于陳振明所說(shuō)的“公民社會(huì)”途徑，強(qiáng)調(diào)的是一種“沒(méi)有政府的統(tǒng)治”及“社會(huì)中心論”的治理觀。俞可平將自治的民間組織看作是一種政府行為的外部制約，是溝通政府和公民之間的橋梁，是政府決策的重要影響因素。合作網(wǎng)絡(luò)途徑把治理視為對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，也稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府和非政府部門等眾多公共行動(dòng)者協(xié)同合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。

（二）網(wǎng)絡(luò)治理定義與內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)治理可看作是“政府管理”和“公民社會(huì)”兩種途徑的整合。“政府管理”途徑的治理注重市場(chǎng)化因素對(duì)于政府改革的重要作用。它興起于20世紀(jì)80年代后期的政府改革，里根政府和撒切爾政府倡導(dǎo)“第三方治理”使得新公共管理運(yùn)動(dòng)浪潮風(fēng)靡發(fā)達(dá)國(guó)家。許多公共管理學(xué)者例如奧斯本、彼得斯都為新公共管理的研究著書(shū)立說(shuō)?！肮裆鐣?huì)”途徑認(rèn)為公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)獨(dú)立于國(guó)家體制之外，是由個(gè)人組成的多元且自主的領(lǐng)域。西方學(xué)者將自組織網(wǎng)絡(luò)看作是個(gè)體、群體和機(jī)構(gòu)為了追求公共利益而組成的集合。這一集合包括非營(yíng)利性組織、志愿者組織、興趣協(xié)會(huì)、社區(qū)機(jī)構(gòu)、利益團(tuán)體和公民自發(fā)組織起來(lái)的運(yùn)動(dòng)等。薩拉蒙等學(xué)者提出了“公民社會(huì)部門”的概念，他們認(rèn)為公民社會(huì)組織是20世紀(jì)最偉大的社會(huì)創(chuàng)新，其基本特征是“有組織的、私人的、非利益分配的、自治的、自愿的”[12]。公民社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)是水平方向的“公民參與網(wǎng)絡(luò)”，自主的公民基于共同利益自愿組合成網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，進(jìn)行互動(dòng)對(duì)話和自主管理，而不需要依賴政府的資源和控制[13]。

網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)涵可以從以上兩種途徑的整合來(lái)理解。一方面，網(wǎng)絡(luò)治理吸收了“自組織網(wǎng)絡(luò)”的主要觀點(diǎn)，認(rèn)同公民社會(huì)部門形成的自治網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中，行動(dòng)者協(xié)調(diào)互動(dòng)、自我管理、自我滿足的合作機(jī)制。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，它將公民社會(huì)部門從原來(lái)社會(huì)治理的被動(dòng)參與者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的行動(dòng)者主體，用“公民社會(huì)”這一概念來(lái)詮釋公私部門共享權(quán)力、合作治理的關(guān)系。另一方面，網(wǎng)絡(luò)治理也擺脫了這一途徑所主張的“社會(huì)中心論”的桎梏，確立了“多中心公共行動(dòng)體系論”。自組織網(wǎng)絡(luò)的研究往往將國(guó)家視為一種潛在的威脅，或者過(guò)分依賴第三部門在治理體系中的作用，因而會(huì)出現(xiàn)“空心化政府”和國(guó)家邊緣化的傾向。但是我們不能忽視政府或者國(guó)家在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中的宏觀作用，它是治理網(wǎng)絡(luò)中的一個(gè)重要主體。完善的政府組織架構(gòu)、信息渠道、人員配置、物資保障是社會(huì)治理和公共管理的基礎(chǔ)。盡管政府的治理效果有時(shí)差強(qiáng)人意，但脫離政府的社會(huì)治理也會(huì)失去運(yùn)作基礎(chǔ)。目前乃至較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)政府依然是居于主導(dǎo)地位的治理主體，政府承擔(dān)著監(jiān)督、審查的責(zé)任。尤其是當(dāng)前公民社會(huì)發(fā)展程度較低的國(guó)情決定了政府的主導(dǎo)作用將會(huì)持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)間。

網(wǎng)絡(luò)治理繼承了“政府管理”途徑的重要觀點(diǎn)。首先，它認(rèn)同一個(gè)負(fù)責(zé)、高效、法治的政府對(duì)有效治理的重要性，與上面所講到的政府在治理體系中的主導(dǎo)作用相似。其次，網(wǎng)絡(luò)治理吸收了新公共管理的“掌舵而不是劃槳”的思想。最后，網(wǎng)絡(luò)治理將政府與其他行動(dòng)者置于平等的主體關(guān)系中。網(wǎng)絡(luò)治理建立在互動(dòng)的合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上，行動(dòng)者之間資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)單個(gè)行動(dòng)者無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這相當(dāng)于添加了新的公共管理工具，與單純借助市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)管理辦法相比其提供了更多可選擇的機(jī)會(huì)。美國(guó)學(xué)者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·艾格斯在《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書(shū)中將網(wǎng)絡(luò)治理看作通過(guò)公私部門合作，非營(yíng)利組織、營(yíng)利公司等廣泛參與并提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的治理模式。他們強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化政府具有最高程度的公私合作，同時(shí)又擁有對(duì)網(wǎng)絡(luò)合作最強(qiáng)的管理能力。網(wǎng)絡(luò)化政府融合了第三方政府高水平公私合作特性和協(xié)同政府成熟的網(wǎng)絡(luò)管理能力，并結(jié)合自身獨(dú)有的創(chuàng)新性和靈活性等優(yōu)勢(shì)，達(dá)到合作的最高境界[14]。由此可見(jiàn)，網(wǎng)絡(luò)治理所融合的多方合作者包含了政府和非政府部門的眾多社會(huì)主體，并努力保持多方行動(dòng)者在治理網(wǎng)絡(luò)中的地位、權(quán)力、資源的平衡性。

三、網(wǎng)絡(luò)治理的特征

（一）多元行動(dòng)者主體

網(wǎng)絡(luò)治理最突出的特征是多元化的行動(dòng)主體。格里·斯托克認(rèn)為治理是公私機(jī)構(gòu)和志愿者社團(tuán)的相互依存。在復(fù)雜和不確定性日益強(qiáng)化的現(xiàn)代社會(huì)里，單個(gè)組織或者個(gè)體無(wú)法擁有足夠的資源獨(dú)自應(yīng)對(duì)所有難題，問(wèn)題的解決需要行動(dòng)者的相互依賴及合作，特別是涉及提供非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品以及很難短期預(yù)見(jiàn)收益性的公共服務(wù)時(shí)，合作可以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、減少損失。相互依存的行動(dòng)者們通過(guò)網(wǎng)絡(luò)這個(gè)復(fù)雜關(guān)系實(shí)現(xiàn)資源交換、知識(shí)共享，確立共同價(jià)值和目標(biāo)并采取有效的行動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)治理更善于整合各方社會(huì)力量，圍繞某一事件或者某一目標(biāo)進(jìn)行資源整合以解決公共問(wèn)題。單純依靠政府進(jìn)行全方位的“家長(zhǎng)制”管理和借助看不見(jiàn)的手掌控公共事務(wù)的時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返。

網(wǎng)絡(luò)治理整合了政府管理途徑以及公民社會(huì)途徑兩種方案，否認(rèn)單一行動(dòng)者的解決方案，將多元力量融入公共事務(wù)管理的行動(dòng)體系中。這樣做的初衷，正如埃莉諾·奧斯特羅姆的研究中所主張的治理之道，即“眾多互相依賴的委托人通過(guò)自我組織實(shí)現(xiàn)自我治理,以此面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的公共弊病,取得長(zhǎng)久的公共收益”[15]。相互依存的多中心行動(dòng)體系對(duì)于解決公共事務(wù)中的問(wèn)題，例如哈丁的“公地悲劇”、普遍使用的“囚犯的難題”和奧爾森的“集體行動(dòng)的邏輯”，相比于強(qiáng)有力的中央集權(quán)統(tǒng)治和徹底市場(chǎng)化的方案來(lái)說(shuō)，更具可行性。

在網(wǎng)絡(luò)治理的語(yǔ)境下，公共管理已然成為由政府、私人和公民部門等行動(dòng)者共同組成的多中心公共行動(dòng)體系?；ハ嘁来娴男袆?dòng)者協(xié)同行動(dòng)可以抵消新公共管理改革帶來(lái)制度上的碎片化的弊端，實(shí)現(xiàn)知識(shí)、信息、價(jià)值觀等在網(wǎng)絡(luò)中的流動(dòng)，從而提高信息流傳輸互動(dòng)的效率和質(zhì)量。

（二）復(fù)雜人的行為假設(shè)

在行為假設(shè)上，網(wǎng)絡(luò)治理的行動(dòng)者是具有反思理性的“復(fù)雜人”。這種行為假設(shè)是對(duì)“經(jīng)濟(jì)人”和“道德人”兩種人性假設(shè)的整合?！敖?jīng)濟(jì)人”假設(shè)來(lái)源于政府管理途徑。它認(rèn)為人是理性的、自利的，更傾向于追逐個(gè)人利益，并強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)規(guī)律在社會(huì)管理中的關(guān)鍵作用?！暗赖氯恕奔僭O(shè)是公民社會(huì)途徑的前提。它認(rèn)為人性是利他的、人道主義的，人們行為目的更多考慮的是公共利益。在不確定和復(fù)雜性日益增加的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，單個(gè)行動(dòng)者不具備獲取有關(guān)公共問(wèn)題的所有信息，因而不可能擁有解決社會(huì)問(wèn)題的所有能力。因此，單一行動(dòng)者無(wú)法以絕對(duì)理性進(jìn)行決策，也無(wú)法做到大公無(wú)私。行動(dòng)者的心理動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，既有逐利的一面，也有為公共利益做出貢獻(xiàn)的一面。這其中有利益分歧點(diǎn)，也有利益契合點(diǎn)。

反思理性體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中行動(dòng)者的協(xié)同互動(dòng)。首先，是行動(dòng)者之間相互學(xué)習(xí)可以彌補(bǔ)有限理性的弊病。其次，行動(dòng)者限于合作關(guān)系的綁定，在關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中與其他行動(dòng)者產(chǎn)生利害關(guān)系，從而減少機(jī)會(huì)主義行為發(fā)生的可能，也就是減少集體行動(dòng)中不可避免的搭便車行為。網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間信息不足需要相互學(xué)習(xí)來(lái)彌補(bǔ)，以更加適應(yīng)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境。學(xué)者羅塞爾認(rèn)為這種共同學(xué)習(xí)的過(guò)程有利于社會(huì)資本的培育，減少了社會(huì)制度碎片化問(wèn)題。最后，通過(guò)這種反思過(guò)程促使政府和非政府部門加強(qiáng)對(duì)自己不合理要求的約束。處在對(duì)立面的雙方在維護(hù)各自利益的基礎(chǔ)上就共同關(guān)注的問(wèn)題或者利益點(diǎn)展開(kāi)協(xié)同行動(dòng)，以達(dá)到大家都想得到的結(jié)果。社會(huì)治理在網(wǎng)絡(luò)機(jī)制下不再是過(guò)去政府與非政府之間的“零和游戲”模式：權(quán)利和義務(wù)界限明確，利益分配中一方受益，另一方即受損；而是雙贏的“零加游戲”模式：網(wǎng)絡(luò)中的參與各方可以在相互妥協(xié)中得到好處。網(wǎng)絡(luò)治理的“零加游戲”規(guī)則與傳統(tǒng)行政科學(xué)宣揚(yáng)的完全理性人、“道德人”假設(shè)形成了鮮明的對(duì)比。

（三）互動(dòng)互惠的政策過(guò)程

網(wǎng)絡(luò)治理的行動(dòng)者通過(guò)互動(dòng)合作實(shí)現(xiàn)互惠的結(jié)果。為了得到多方合意的結(jié)果，在選擇行動(dòng)策略時(shí)需要參考其他行動(dòng)者的選擇，各方需要協(xié)調(diào)一致尋找有利于互惠的策略，這個(gè)過(guò)程就是互動(dòng)互惠的合作過(guò)程。羅伯特·艾克思羅德認(rèn)為，在行動(dòng)者群體中，合作會(huì)發(fā)生演變，并且這種合作關(guān)系一旦形成，就可以阻止非合作關(guān)系者參與[16]。在以市場(chǎng)作為主要治理工具的治理方案中，市場(chǎng)中的利益群體通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制完成政策過(guò)程。公民社會(huì)中的自組織網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)調(diào)自我管理和自我服務(wù)，將政府權(quán)力下放給社團(tuán)和公民，使其通過(guò)公共討論形成自己的政策。

網(wǎng)絡(luò)治理整合了上述的政策方案，通過(guò)建構(gòu)公共服務(wù)和公共物品供給的合作網(wǎng)絡(luò)，行動(dòng)者們可以利用網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)節(jié)點(diǎn)所提供的信息、資源進(jìn)行互動(dòng)、規(guī)劃、學(xué)習(xí)。在互動(dòng)過(guò)程中，行動(dòng)者會(huì)逐漸拋棄單獨(dú)行動(dòng)的選擇，轉(zhuǎn)而使用合作的策略，在網(wǎng)絡(luò)中獲得集體行動(dòng)帶來(lái)的更大利益空間。相互依賴的行動(dòng)者由于利益相關(guān)、信息共享，更有動(dòng)機(jī)和條件采取共同行動(dòng)，以創(chuàng)造多贏的結(jié)果。

四、網(wǎng)絡(luò)治理的應(yīng)用類型

網(wǎng)絡(luò)治理的應(yīng)用類型按照范圍以及涉及的對(duì)象可分為三類：全球治理、民族國(guó)家的治理和社區(qū)治理[17]。在這三種應(yīng)用中，網(wǎng)絡(luò)治理的整合思維在實(shí)踐中得到驗(yàn)證和發(fā)展。

（一）全球治理

國(guó)內(nèi)學(xué)者陳振明將全球治理看作是對(duì)國(guó)際合作網(wǎng)絡(luò)的管理。詹姆斯·N.羅澤瑙認(rèn)為全球治理是脫離政府的治理，是一種缺乏中央權(quán)威卻仍能在全球范圍內(nèi)強(qiáng)制實(shí)施某些決定的治理。在國(guó)際政治領(lǐng)域，全球治理有多種說(shuō)法，例如國(guó)際治理、世界秩序的治理等。通常，全球治理是指為了維持正常的全球秩序，國(guó)際社會(huì)通過(guò)有約束力的制度安排，對(duì)全球生活中出現(xiàn)的生態(tài)、移民、毒品、地區(qū)沖突、貧富差距和國(guó)際共同財(cái)產(chǎn)等公共事務(wù)的合作管理。

全球治理的治理主體是世界范圍的公共行動(dòng)者。冷戰(zhàn)之后，多級(jí)國(guó)際新格局形成，隨之而來(lái)的是持續(xù)不斷的區(qū)域種族沖突。為應(yīng)對(duì)層出不窮的國(guó)際問(wèn)題，各國(guó)政府、利益集團(tuán)、跨國(guó)公司、國(guó)際組織等在國(guó)際層面形成合作，通過(guò)制定全球性的規(guī)則來(lái)解決共同面臨的問(wèn)題。羅澤瑙將這樣的局面稱之為“多中心權(quán)威的合作”。通過(guò)國(guó)際范圍內(nèi)多方行動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)、溝通，全球治理以集體行為的方式促成多領(lǐng)域合作。除了政府，世界政治中至少還存在十個(gè)治理單位，包括“非政府組織、非國(guó)家行動(dòng)者、無(wú)主權(quán)行為體、問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)、政策網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、全球公民社會(huì)、跨國(guó)聯(lián)盟、跨國(guó)游說(shuō)團(tuán)體和知識(shí)共同體”[18]。

（二）民族國(guó)家的治理

民族國(guó)家的治理指在民族國(guó)家范圍內(nèi)對(duì)政府主導(dǎo)的公共物品供給過(guò)程的管理。當(dāng)代民族國(guó)家決策主體的構(gòu)成十分復(fù)雜，決策主體包括地方、中央和國(guó)際層面的政府及其部門。決策體制具有多層級(jí)、多主體的特征。這里的民族國(guó)家不再是憲法規(guī)定的權(quán)力中心壟斷在國(guó)家手中的政體，私營(yíng)部門和第三部門也加入到國(guó)家治理體系中。眾多權(quán)威的共存狀態(tài)構(gòu)成了多中心的治理結(jié)構(gòu)，這同時(shí)也是當(dāng)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理現(xiàn)狀。

民族國(guó)家的治理主體，正如羅伯特·里奇所說(shuō)的，“治理涉及中央政府、地方政府和其他傳統(tǒng)公共權(quán)威，也包括公共領(lǐng)域內(nèi)的準(zhǔn)公共行動(dòng)者、志愿部門、社區(qū)組織甚至是私營(yíng)部門等”[19]。在這種授權(quán)和分權(quán)的過(guò)程中，政府與其他治理主體的邊界在不斷打破或者變得模糊。拉塞爾·M.林登認(rèn)為，“組織間的高墻一旦倒塌，那么邊界一定會(huì)變得模糊，當(dāng)這種模糊產(chǎn)生時(shí)，合作的需要就產(chǎn)生了”。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的公共管理部門和非營(yíng)利部門以及其他行動(dòng)者面臨更加復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境和更加棘手的涉及更多相關(guān)利益者的事務(wù)時(shí)應(yīng)該跨越組織邊界和專業(yè)化的限制，實(shí)現(xiàn)共同合作[20]。民族國(guó)家的治理可以用國(guó)家治理的概念來(lái)理解。國(guó)內(nèi)學(xué)者薛瀾認(rèn)為國(guó)家治理是在理性政府建設(shè)和現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)的有效治理、公共利益的全面增進(jìn)的活動(dòng)與過(guò)程[21]312。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革過(guò)程中，對(duì)民族國(guó)家的治理進(jìn)行學(xué)理層面研究具有一定理論意義。

（三）社區(qū)治理

社區(qū)治理是在社區(qū)層面對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理。在現(xiàn)代治理體系中，社區(qū)部門在提供公共服務(wù)時(shí)相比政府部門或者市場(chǎng)機(jī)制具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠填補(bǔ)地方治理中的空白和不足。它可以更具體地促進(jìn)自下而上的參與，對(duì)公共問(wèn)題的解決采取本土化、細(xì)節(jié)化的方式，因此更能滿足治理客體的需求。社區(qū)治理整體呈現(xiàn)出彈性、效率、創(chuàng)新和關(guān)懷的特點(diǎn)。更重要的是，社區(qū)治理能整合社區(qū)資源，發(fā)揮社區(qū)層面社會(huì)資本的力量。公民因此獲得更多參與社會(huì)治理的機(jī)會(huì)，從而建立具有對(duì)社區(qū)乃至更高層面治理效果的監(jiān)督平臺(tái)。這也是西方國(guó)家所倡導(dǎo)的“參與式民主”的表現(xiàn)。

社區(qū)治理的主體包括社區(qū)、政府、非營(yíng)利組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)等。社區(qū)是主要的治理單位和環(huán)境，它承擔(dān)著社區(qū)治安、生活服務(wù)、教育、環(huán)保、救濟(jì)、醫(yī)療、物業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)等一系列公共服務(wù)的重要功能。隨著公民社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)部門在地方治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在日常生活中，社區(qū)通過(guò)組織社區(qū)成員進(jìn)行志愿服務(wù)，為社區(qū)提供公共服務(wù)和物品，實(shí)現(xiàn)自給自足。當(dāng)政府提供的統(tǒng)一公共服務(wù)無(wú)法滿足社區(qū)居民的具體需求時(shí)，社區(qū)可以自己組織起來(lái)，創(chuàng)建個(gè)性化的服務(wù)供給方式。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，“政府對(duì)組織權(quán)最低限度的認(rèn)可是成功的自組織活動(dòng)的重要設(shè)計(jì)原則”[21]312。政府在社區(qū)治理組成的地方性或者區(qū)域性的合作治理體系中的作用主要體現(xiàn)在對(duì)這種合作關(guān)系的認(rèn)可、引導(dǎo)、信息服務(wù)、責(zé)任承擔(dān)等方面。

大多數(shù)情況下，社區(qū)治理并不是自發(fā)產(chǎn)生，而是由政府幕后引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。政府與社區(qū)、私營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織等組成合作伙伴關(guān)系，共同為社區(qū)項(xiàng)目或者服務(wù)制定具體實(shí)施方案，并承擔(dān)監(jiān)督和引導(dǎo)作用。比如，在社區(qū)公共服務(wù)部門或者公共企業(yè)中，政府給予私營(yíng)企業(yè)所有權(quán)和控制權(quán)。它會(huì)雇傭當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的低收入居民和利用社區(qū)中的現(xiàn)有資源，政府公務(wù)員在這樣的企業(yè)中管理和協(xié)調(diào)具體實(shí)際問(wèn)題。這樣的合作關(guān)系既能充分調(diào)動(dòng)社區(qū)參與治理的積極性，也能發(fā)揮掌舵型政府的宏觀監(jiān)控和第三部門的資源優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又能滿足社區(qū)部門的公共需要。

在治理的實(shí)際情況中，全球治理、民族國(guó)家的治理和社區(qū)治理這三個(gè)基本類型是相互交叉重疊出現(xiàn)的，并沒(méi)有嚴(yán)格的范圍界限。網(wǎng)絡(luò)治理基于提供公共服務(wù)和公共物品的目的，在全球性、區(qū)域性和社區(qū)性的公共行動(dòng)體系中將政府部門、私營(yíng)部門和第三部門整合起來(lái)，以多種合作方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置。

五、結(jié)語(yǔ)

文章基于整合視角對(duì)新興治理理論——網(wǎng)絡(luò)治理的概念內(nèi)涵、主要特征及實(shí)踐中的應(yīng)用類型進(jìn)行探究。相較于官僚制的政府統(tǒng)治和市場(chǎng)模式下的市場(chǎng)價(jià)值規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)治理基于復(fù)雜人的行為假設(shè)將兩種對(duì)立的社會(huì)治理模式整合到一起。網(wǎng)絡(luò)治理倡導(dǎo)的多元主體互動(dòng)協(xié)調(diào)的網(wǎng)狀系統(tǒng)避免了單一治理主體的資源壟斷與決策失誤，促使非政府部門行動(dòng)者參與社會(huì)治理和公共服務(wù)。針對(duì)當(dāng)前公共事務(wù)中普遍存在的效率低下、腐敗等不良現(xiàn)象以及不可避免的群體性事件、搭便車等集體行為，網(wǎng)絡(luò)治理靈活復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)提高了公共問(wèn)題的處理效率，并通過(guò)多元主體的共同監(jiān)管減少網(wǎng)絡(luò)資源、信息、知識(shí)等的浪費(fèi)。持續(xù)性的互動(dòng)合作使得行動(dòng)者之間形成信任關(guān)系，信任機(jī)制下的相互依賴解決了集體行動(dòng)中的弊病。

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外公共管理領(lǐng)域的學(xué)者對(duì)于治理理論研究具有極大熱情，同時(shí)在實(shí)踐應(yīng)用中得到了廣泛的拓展。網(wǎng)絡(luò)治理的應(yīng)用范圍從社區(qū)、民族國(guó)家再到全球性的公共事務(wù)，足以印證其研究實(shí)踐的熱度。然而，網(wǎng)路治理的理論研究成果還存在碎片化、分散化的不足[22]，欠缺綜合性的理論歸納和概念解釋。隨著應(yīng)用范圍和深度的拓展，網(wǎng)絡(luò)治理的研究更應(yīng)向系統(tǒng)化和規(guī)范化靠攏，其研究?jī)?nèi)容也需要轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理的管理、網(wǎng)絡(luò)與民主、網(wǎng)絡(luò)治理效用評(píng)估等深層次應(yīng)用問(wèn)題。作為新興治理理論的網(wǎng)絡(luò)治理研究才剛起步，未來(lái)還有很長(zhǎng)的道路要走。

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