劉俊英，時 帥

（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475004）

一、問題提出與文獻簡析

（一）問題的提出

反貧困工作是中國當前社會治理的重中之重，貧困問題是中國走向社會主義現(xiàn)代化和實現(xiàn)全面小康乃至共同富裕過程中必須解決的問題。中華人民共和國成立以來特別是改革開放以來，中國反貧困工作取得了舉世矚目的成就，貧困人口數(shù)量迅速下降，人民生活水平不斷提高。隨著在不同時期不同情況下中國政府各項貧困治理政策的實施，有關貧困治理績效評估的問題成為貧困治理工作中不可或缺的一環(huán)。在實踐過程中貧困治理績效評估在很長的一段時間內并不受太多人的關注，相關的研究和成果也并不如貧困治理其他環(huán)節(jié)那么多，但是其重要性卻是毋庸置疑的。換言之，貧困治理之所以成為一個世界性難題，其中一個很重要的因素就是缺乏行之有效的評價，包括貧困程度的測量評價、反貧困政策實施過程的評價以及反貧困成果的績效評價，等等，這些評價的不同程度的缺失造成了諸多問題。

目前中國的反貧困工作主要是在政府大量的財政投入基礎上進行的，但由于財政資金在投入過程中缺乏必要和精準的績效評價，導致財政資金的扶貧效果邊際效應不斷減弱。[1]具體而言，一是績效評價的缺失和不準確造成財政投資資金及資源的大量浪費，影響財政資金的使用效率；二是績效評價指標的偏向性 （過分注重收入而忽視能力培養(yǎng)）導致扶貧工作表面化和不可持續(xù)性；三是績效評價的不透明導致政府在扶貧工作中缺乏公信力，引致在某些地區(qū)官員號召力下降，扶貧工作難以開展；四是績效評價理論研究和現(xiàn)實實踐不足導致政府反貧困工作無法全面系統(tǒng)運轉，扶貧工作規(guī)范化程度低。

解決上述問題的根本辦法在于充分重視績效評價在貧困治理中的作用，建立起完備的績效評價系統(tǒng)。中國的貧困治理績效評價雖然起始較早，但是比較系統(tǒng)的績效評價是始于2012年1月6日，國務院扶貧開發(fā)小組發(fā)布《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》，用以貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020年）》，其后中共中央辦公廳和國務院辦公廳于2016年2月9日頒布實施《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，相應地《扶貧開發(fā)工作考核辦法（試行）》同時廢止。根據(jù)這項綱領性的《考核辦法》的內容及實施現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)上述四個問題并沒有得到完全解決，這就要求中國政府在正確的扶貧價值導向下采用合適的技術工具進行更深層次的貧困治理，同時建立起科學有效的績效評價體系，從而在根本上促進社會穩(wěn)定和諧，使人民群眾共享發(fā)展成果。

（二）文獻簡析

貧困治理作為中國社會綜合治理的重要組成部分，關系國計民生，是一個非常復雜的社會問題。通過對國內近幾年的文獻梳理，發(fā)現(xiàn)國內學者主要從兩個方面研究貧困治理。

一些學者從實證分析的角度對貧困治理問題進行研究，認為中國當前階段的貧困治理取得重大成就的同時也有諸多問題亟待解決。陳小麗 （2015）研究湖北民族地區(qū)反貧困現(xiàn)狀（2013年），對湖北10個民族縣市數(shù)據(jù)進行定量研究，發(fā)現(xiàn)在相同財政投入狀況下，經(jīng)濟落后的縣市扶貧效果差于經(jīng)濟較為發(fā)達的縣市，多數(shù)民族地區(qū)扶貧效果并不理想。[2]焦克源和徐彥平（2015）也研究少數(shù)民族貧困縣的扶貧現(xiàn)狀，運用時序主成分分析法對少數(shù)民族貧困縣扶貧開發(fā)績效進行實證分析，發(fā)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的扶貧效果較為明顯的體現(xiàn)在生存環(huán)境的改善上，扶貧效果與全國其他地區(qū)相比尚有差距。[3]《山西財政支農(nóng)和減貧政策效應研究課題組》（2011）對山西省扶貧項目進行研究，運用傾向評分匹配方法（PSM）對山西省扶貧項目的效果進行評價，發(fā)現(xiàn)扶貧項目對貧困地區(qū)尤其農(nóng)村地區(qū)的減貧效果更為明顯。[4]綜合這類學者的研究，可以得出中國現(xiàn)階段財政扶貧效應出現(xiàn)邊際減弱的現(xiàn)象，在經(jīng)濟更不發(fā)達的地區(qū)體現(xiàn)尤為明顯。

另一些學者從規(guī)范分析的角度對貧困治理進行研究，認為中國當前階段貧困治理績效考核機制不完善，評價標準和評價指標不能真實反應群眾訴求。向德平（2013）通過對20世紀80年代以來中國扶貧模式的研究，認為中國的扶貧模式經(jīng)歷了自上而下、自下而上和整合型三個階段，他進一步分析這三個階段的扶貧績效進而得出新階段應該采取自上而下和自下而上相結合的扶貧執(zhí)行模式。[5]李興江和陳懷葉（2008）從參與式扶貧模式的角度分析了中國扶貧開發(fā)取得的成就以及遭遇的困境，他們認為參與式扶貧作為一種交互型的扶貧模式，能夠解決傳統(tǒng)扶貧模式中出現(xiàn)的效率低下和積極性差等問題，但是關鍵要做好真正意義上的貫徹，不能流于表面。[6]鄭志龍（2009）從制度理論的角度分析了中國績效評估標準以及扶貧開發(fā)制度，認為當前中國的扶貧績效標準存在忽視公平正義的現(xiàn)象，中國的扶貧開發(fā)制度存在內部績效偏低的現(xiàn)象，同時他建議政府部門之間應該建立更完善的協(xié)調機制，扶貧過程中應更注重多方主體參與以提高內部績效。[7]王善平和周盈（2011）從扶貧導向的角度分析了反貧能力導向下扶貧資金綜合績效，認為傳統(tǒng)扶貧模式有可能造成貧困人員只能短期脫離貧困而不能從根本上解決貧困難題，通過提高貧困人口的反貧能力才能從根本上解決問題。[8]

盡管眾多學者在貧困治理績效評價領域進行了卓有成效的研究，涌現(xiàn)了很多值得借鑒的成果。但是通過分析這些研究成果，我們發(fā)現(xiàn)，這些成果無論是基于貧困治理績效評價的實證研究還是規(guī)范分析，都是在總結歷史或分析現(xiàn)狀的基礎上進行的，缺乏理性視角的研究。為此，同時考慮到中國對建立科學有效貧困治理績效評價體系的迫切要求，我們從貧困治理績效評價理性的視角對其進行研究。

二、貧困治理績效評價內涵及必要性

（一）貧困治理績效評價的內涵

貧困治理績效評價作為績效評價的細分區(qū)域，既有績效評價的普遍特點，又有其特殊性。績效評價是對主體活動效率和效果的一種實證分析，包括績效測量和評價分析。[9]傳統(tǒng)認為貧困治理的主體是政府，隨著參與式貧困治理模式的出現(xiàn)，貧困治理主體也逐漸多元化，但是政府作為統(tǒng)籌各方的領導者，在貧困治理中的地位和作用都是無可替代的，學術界研究貧困治理的績效評價也多以政府作為評價對象。貧困治理的績效測量主要指的是監(jiān)測與報告政府在貧困治理中的績效信息。學者們在對貧困治理進行績效測量時多通過獲取政府公布數(shù)據(jù)進行分析，通過知網(wǎng)檢索貧困治理績效的實證分析，發(fā)現(xiàn)學者們獲取績效信息的路徑主要包括國家統(tǒng)計局官網(wǎng)、各級政府數(shù)據(jù)統(tǒng)計官網(wǎng)以及各地資料室等，路徑較為單一。貧困治理評價分析主要是通過分析測量所得數(shù)據(jù)，以預期目標為標準對貧困治理進行打分評級等，之后根據(jù)評價結果總結經(jīng)驗教訓。評價分析的最終目的是為了改善財政扶貧資金的管理和使用效果，所以也要根據(jù)實際情況制定合理的獎懲和激勵機制。[10]

（二）貧困治理績效評價的必要性

貧困治理績效評價伴隨著貧困治理的始終，具有邏輯上的必要性和現(xiàn)實意義上的迫切性，是中國政府做好反貧困工作的必要工具和重要抓手。

貧困治理績效評價是貧困治理過程中不可或缺的一環(huán)。貧困治理政策制定的是否得當，過程是否合理合法，結果是否達到預期目標，這些都需要政府及第三方進行測量和評價。貧困治理績效評價和貧困治理是部分與整體的關系，有效的績效評價可以促進貧困治理工作的推進和結果的優(yōu)化，無效的績效評價則會導致貧困治理工作的低效率甚至失敗。隨著中國公民意識的覺醒，貧困治理績效評價已經(jīng)不僅僅是政府關心的問題，更成為全體公民的關注熱點。尤其是近年來，社會對政府提出更高要求，“政府的錢花到哪了，效果怎么樣”成為公民關心的問題。[11]貧困治理績效評價做的好，不僅能有效促進貧困治理工作效率，優(yōu)化治理結果，更能加快建設“陽光政府”的進程。

貧困治理績效評價強調的共享性、公平性等導向為政府貧困治理提供了價值規(guī)范和要求。在中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展過程中，由于收入分配方式的調整，造成富人群體和窮人群體的出現(xiàn)，標志著我國人民內部矛盾出現(xiàn)了新特點。[12]這種因分配不公而造成的貧富差距，越來越成為當前中國嚴重的社會問題。在這種背景下，貧困治理就承擔了調解社會矛盾，促進社會健康發(fā)展的作用。貧困治理績效評價的內在價值在于追求社會公平正義，在于強調把共享發(fā)展作為扶貧攻堅的價值取向。貧困治理績效評價不僅在物質標準上為治理工作提出要求，也在貧困人群精神感知方面提出要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2016年2月聯(lián)合下發(fā)的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》明確規(guī)定要將群眾滿意不滿意、認可不認可作為貧困治理考核指標，這就意味著讓貧困人群也在績效評價中做出評價，實質上就是把貧困人群作為社會發(fā)展主體，讓他們共享發(fā)展成果。[13]

目前中國貧困治理邊際效應減弱，貧困治理績效評價成為改善貧困治理現(xiàn)狀的切入點和突破口。隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和貧困治理工作的推進，貧困問題得到很大改善，根據(jù)《中國扶貧開發(fā)報告2016》，截至2015年中國貧困人口為5575萬，在黨和政府以及社會群體的努力下，2016年實現(xiàn)了減貧1000萬的目標。但是正如學者安樹偉所說，當一國絕對貧困人口下降到總人口的10%以下時，這部分人口難以在短時間內依靠他們的努力脫離貧困。[14]（P56）也就是說中國現(xiàn)在面臨這樣的問題，即現(xiàn)階段貧困人口已經(jīng)難以自我實現(xiàn)脫貧，只能依靠政府和社會的力量實現(xiàn)脫貧，這對政府和社會而言，無疑是極大的挑戰(zhàn)。從歷史上來看，績效評價最早起源于西方國家，目的是解決文官系統(tǒng)冗員充斥、效率低下的問題，實踐證明績效評價是一種提高工作效率和質量的最佳工具。從現(xiàn)實來看，績效評價應用在貧困治理中，可以更為精確和高質量地完成治理任務，這也和當前的精準扶貧戰(zhàn)略相一致。

三、貧困治理績效評價的理性分析

貧困治理作為一種社會治理行為，其績效評價具有政府績效評價的特點。馬克斯·韋伯將人的理性分為兩種：價值理性和工具理性。我國貧困治理績效評價發(fā)展較晚，在價值導向階段劃分上不如西方行政那么清楚，但在內在價值導向上也有對應關系。分析西方公共行政價值取向的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了效率行政階段、民主行政階段、績效管理階段以及社會治理階段，分別對應效率至上、公平至上、管理主義和價值調和。[15]傳統(tǒng)的貧困治理績效評價強調工具理性，價值理性只作為其附屬物，并未得到重視。由此導致在社會治理過程中出現(xiàn)政府本位、效率至上、工具導向以及政績驅動等與實際價值不符的現(xiàn)象。[16]進入社會治理階段后，伴隨著貧困治理成效的提升和政府績效評價的價值再定位，貧困治理績效評價越來越多的體現(xiàn)科學發(fā)展、公民價值、民主治理等屬性。

（一）公共行政視野下貧困治理績效評價研究

1.公共行政的理性取向研究

在公共行政確立和發(fā)展的早期，公共行政的重心和導向是效率和效益。伍德羅·威爾遜在其著作《行政學研究》中直接將“政府如何高效率的做”作為政府行政的兩大目標之一。懷特也指出，公共行政的目的就是最有效地處置資源，最迅速最經(jīng)濟地完成任務。[17]這些理論奠定了古典公共行政“效率至上”的地位。20世紀60年代后，以沃爾多為首的行政學家建立了“新公共行政學”，強調社會公平。這一時期公共行政的核心就在于公平公正。20世紀70年代以來，西方福利國家弊病凸顯，傳統(tǒng)公共行政的價值導向難以解決復雜的社會問題，由此行政學界提出“績效管理”的概念，并將其引入社會管理。雖然這一時期的“績效管理”看似同時強調工具理性和價值理性，但是實質上被稱為“新工具主義”，是“效率至上”的回歸。

2.工具理性主導下的傳統(tǒng)貧困治理績效評價

工具理性是指行動只追求功利，行動借助理性達到自己需要的預期目的，行動者純粹從效果最大化的角度考慮，而漠視人的情感和精神價值。[18]傳統(tǒng)的政府治理和社會治理重視工具理性，輕視甚至忽視價值理性，導致很多偏離軌道的片面的高效率，反而事與愿違，造成了更大的損失和惡劣的社會影響。

行政學一開始就追求效率和經(jīng)濟，以區(qū)別于政治學母體，建立自身的合法性。[19]貧困治理績效評價價值導向的發(fā)展也是如此。將績效評價引入貧困治理，最主要的目的就是提高治理效率，節(jié)約治理成本。眾所周知，效率是貧困治理的目標之一。[20]長久以來，政府都在專注于怎樣才能以盡可能高的效率和在費用或能源方面盡可能少的成本完成貧困治理，這在過去很長一段時間內都是合理的。在國家經(jīng)濟發(fā)展緩慢的時期，政府沒有足夠的財政用于貧困治理，在這一階段政府比較注重貧困治理的效率，只有貧困治理效率高才能使更多人免于饑餓和困苦。

但是從價值合理性的觀點上看，純粹工具合理性是實質上的非理性。[21]績效評價的工具屬性決定著其在貧困治理實際過程中有著輔助決策、提供方法論和驅動等功能。[11]較為單一的工具理性導致貧困治理中出現(xiàn)很多問題，集中表現(xiàn)為幫扶一部分群體的同時傷害另一部分群體、官員扶貧政績驅動、貧困治理不徹底返貧率高等。

（二）社會治理視野下貧困治理績效評價的理念嬗變

1.價值理性與工具理性的互動融合：新時期貧困治理績效評價的理性呼喚

社會治理模式是公共行政發(fā)展到現(xiàn)階段的產(chǎn)物，社會治理模式不僅強調經(jīng)濟、效率和對工具理性的追求，也關注政府治理過程中政策制定、執(zhí)行及結果中的公平、合作等價值理性。社會治理模式反對將過多的資源和關注點集中在效率、結果等工具理性方面，強調社會治理的根本價值和治理目的，追求社會公共精神和公共利益。隨著貧困治理的推進和社會經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)階段的貧困治理在價值導向上已經(jīng)逐漸由純粹的工具理性或以工具理性為主導的階段轉化為強調價值理性和工具理性互動融合的階段。

2.貧困治理績效評價以共享發(fā)展為價值導向

黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享的發(fā)展理念，把共享作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點，這與中國實現(xiàn)全面小康和共同富裕在價值導向上是一致的。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)階段中國已經(jīng)初步實現(xiàn)小康社會，單純追求效率式的扶貧顯然不能滿足當下的需要?！妒〖夵h委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》中對于貧困治理績效評價的內容做了明確的指示，貧困治理績效評價指標要多元化，不能僅僅以貧困群體收入增加、生存環(huán)境改善為評價指標，也要加入貧困群體滿意度等軟指標，尤為重要的是強調在績效評估中要堅持以民為本、發(fā)展成果人民共享的理念。對于共享發(fā)展，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班開班式上已經(jīng)做了精確定義。所謂共享發(fā)展，就是全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享。全民共享就是發(fā)展成果惠及全民，全面共享就是共享各方面的發(fā)展成果，共建共享就是人人參與、人人享有，漸進共享就是強調在發(fā)展進程中努力奮斗。

3.貧困治理績效評價作為共享發(fā)展的技術工具

隨著公眾意識的覺醒和政府社會治理的創(chuàng)新，政府更注重融合社會治理方式的規(guī)制性與倫理性，發(fā)揮工具理性與價值理性在國家社會治理中的雙重作用。[22]共享發(fā)展作為貧困治理績效評價的價值導向，在實際操作中需要績效評價這樣的技術工具來實現(xiàn)。

績效評價作為一種技術手段，服務于某項特定目標的完成[23]，置于當前中國貧困治理的背景下有著特殊的涵義。首先，績效評價的工具理性決定了貧困治理績效評價的具體功能和方法，貧困治理績效評價的目的是為了順利提高貧困治理的效率，改善貧困治理的結果。貧困治理績效評價通過構建評價體系，對貧困治理中的各個階段進行量化考核，并且根據(jù)實際情況給出合理化建議。其次，貧困治理績效評價是解決貧困治理過程中遇到的問題的“金鑰匙”。貧困治理作為中國政府的一項綜合性民生舉措，涉及到國際、國家、社會等層面的方方面面，正是因為問題的復雜性，導致出現(xiàn)了一些難以避免的失誤。例如，產(chǎn)業(yè)扶貧過程中出現(xiàn)的“精英俘獲”問題讓本來雪中送炭的項目成為發(fā)達地區(qū)的錦上添花，以及精準扶貧過程中的部分基層干部挪用?？畹葐栴}，這些問題都需要在績效評價的過程中發(fā)現(xiàn)和處理。最后，貧困治理績效評價有利于打破當前貧困治理績效提升的瓶頸。國際經(jīng)驗表明，隨著人均收入的不斷上升，貧困人口的減少，貧困發(fā)生率的下降，收入的邊際效果也越來越少，反貧困的難度也越來越大。[24]從2016年到2020年中國需要以每年減貧1000萬的速度才能在2020年實現(xiàn)全面脫貧，難度可想而知?？冃гu價不僅能在貧困治理過程中發(fā)現(xiàn)具體問題并給出解決建議，更能根據(jù)政策的實施狀況及時反饋，幫助政府因時因地進行制度頂層設計。

四、貧困治理績效評價體系構成

績效評價是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準對工作任務進行的一種綜合性評價，在這項系統(tǒng)性工作中構建合理的評價體系尤為重要。績效評價指標體系是由一系列與之相關的評價制度、評價方法、評價標準以及評價機構和對象等形成的有機整體。在這個有機整體中，評價主體與對象，評價內容與指標體系是最不可或缺的。

（一）評價主體與對象

績效評價的主體是績效考核的評價方，合格的評價主體應該足夠了解評價對象，而且擁有足夠的能力對所評價對象進行評價，最重要的一點是評價主體必須具備一定資質，是有公信力的組織或個人。對貧困治理的評價主體而言，其主要包括政府自評、第三方評估組織和社會輿論評價等。[25]政府自評包括從評價對象的組織管理體系內部產(chǎn)生的評價主體和外部（同屬政府內部）產(chǎn)生的評價主體。[26]組織管理體系內部產(chǎn)生的評價主體包括行業(yè)績效評價，例如，教育部對各個貧困地區(qū)教育發(fā)展狀況的評價等；上級政府對下級部門的監(jiān)督，例如，省級部門對其管轄范圍內貧困縣市貧困治理狀況的評價等；同級部門之間的監(jiān)督，例如，政府內部各部門間就對方在貧困治理方面的績效進行評價等；貧困治理主體自我進行評價，例如，在每個年度各貧困縣市都要對自我治理狀況進行評價等。組織管理體系外部產(chǎn)生的評價主體包括：權力機關對政府貧困治理行為的評價，包括各級人大對各級政府貧困治理效果的評價；司法機關對評價對象治理過程中的合法性進行評價，包括各級司法機關對貧困治理的司法評價；審計部門對同級政府部門的獨立審計，包括各級審計機關對政府貧困治理的績效審計；政協(xié)部門對政府貧困治理效果的評價，包括各級政協(xié)對政府貧困治理效果的協(xié)商、監(jiān)督。第三方評估即由獨立于政府部門的社會組織和機構對政府績效進行評價。[27]在貧困治理中的第三方評估主體主要包括四種，第一種是專家學者組成的高校智庫，例如，蘭州大學最早成立的中國地方政府績效評價中心等，這種是國內應用最多作用最廣泛的第三方評價主體；第二種是專業(yè)公司，例如，審計部門外包貧困治理中的部分審計工作等，但是這種在中國尚屬少見；第三種是社會代表，例如，政府在進行貧困治理績效評價的過程中邀請社會代表進行聽證和監(jiān)督評價等；第四種是普通群眾，例如，現(xiàn)在的《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》要求將群眾的滿意度等軟指標加入貧困治理績效評價指標體系。[28]社會輿論評價是由社會各界通過微博、新聞報道等方式對貧困治理進程及結果進行輿論監(jiān)督，進而通過對結果的評價來影響貧困治理政策的走向。[29]社會輿論評價在貧困治理過程中應用廣泛，普通民眾依據(jù)自身掌握的情況通過媒體等途徑對政府貧困治理行為進行評價，例如，對政府官員的一些失職行為進行評價等。尊重社會輿論評價就意味著尊重社情和民意，政府在貧困治理中的權威性和治理政策的合法性、有效性才能得到提升。

績效評價的對象也就是需要評價的客體，是和評價主體相對應的概念。評估主體應該視委托方所要達成的目標、實施方案、主要任務等因素來確定具體的評價對象。[30]由于貧困治理是國家進行的一項綜合性社會治理活動，所以績效評價主體在進行績效評價時要將所有影響貧困治理績效的責任主體全視為評價對象。總結而言，評價對象包括參與貧困治理行為的各行政機關、政黨組織、企事業(yè)單位和社會團體等組織，貧困治理中人、財、物等資源的利用效率，貧困治理的社會影響等。貧困治理這項復雜工程的特殊性決定了績效評價對象的特殊性，在具體的評價過程中評價主體常以貧困治理的階段為“評價對象”。根據(jù)《國家八七扶貧攻堅計劃》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001年-2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》等國家頒布的綱領性文件總結，中國貧困治理的一般階段包括貧困測量階段、財政撥款階段、項目開發(fā)實施階段（或惠民工程階段）、效果驗收階段。在這幾個階段中績效評價的側重點不同，在貧困測量階段的績效評價更注重公平公正、尊重事實，在財政投入階段更注重效率和嚴謹性，在項目開發(fā)實施階段更注重合法性和效率性，在效果驗收階段更注重尊重事實和可持續(xù)性，這也是貧困治理績效評價共享發(fā)展的價值導向決定的。

（二）評價內容與指標體系

貧困治理績效評價的內容體現(xiàn)為公共部門績效評價的4E評價結構維度，即經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）。 綜合國內貧困治理績效指標體系研究的成果，我們發(fā)現(xiàn)貧困治理績效在4E評價維度的指導下，具體分為經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平、生態(tài)發(fā)展水平、貧困治理直接成果、滿意度、扶貧投入水平6個二級指標，在這6個二級指標下又具體細分為若干指標。經(jīng)過研究我們總結出這6個二級指標下的18個常見三級指標，即貧困治理直接成果下分為貧困人口、扶貧情況，經(jīng)濟發(fā)展水平下分為收入水平、經(jīng)濟總值、財政收入和投資水平，社會發(fā)展水平下分為教育水平、醫(yī)療保險水平和城鎮(zhèn)化，生態(tài)發(fā)展水平下分為自然環(huán)境水平、資源水平和生態(tài)意識，扶貧投入水平下分為財政專項扶貧資金、整村推進和扶貧搬遷，滿意度下分為移民搬遷滿意度、扶貧培訓滿意度和產(chǎn)業(yè)扶貧滿意度。

二級指標及三級指標的劃分和權重的賦值都需要結合實際情況進行大批量的數(shù)據(jù)分析和一致性檢驗。在分析方法上，很多學者選取美國運籌學家薩泰教授于20世紀70年代提出的層次分析法（AHP）進行指標選取和權重賦值。AHP是一種綜合定性和定量分析的方法，因為其簡單易操作并且具有一定合理性，所以在績效評價領域應用廣泛。但是AHP作為一種主觀賦權法對使用者的個人能力及信息獲取量都有較高要求，在實際應用中，可能因為研究學者能力不夠或信息獲取不完全而導致指標選取不合理或賦權不當。此外滿意度屬于“軟指標”，需要進行大量的社會調查，主要是采取問卷調查和訪問調查等方法，在實際操作中也存在大量無法具體衡量的變量和數(shù)據(jù)，這對滿意度的最終結果也有很大影響。

五、結論與討論

貧困問題作為一個世界性難題，很難得到徹底解決，其中一個難點就在于難以進行有效的績效評價。良好的貧困治理績效評價體系應該既看脫貧數(shù)量更注重脫貧質量，從多方面多維度考察貧困治理的各個階段。[31]現(xiàn)階段貧困治理績效評價多關注貧困治理成果的驗收，這種評價是不科學的?？冃гu價應該貫徹評價對象的各個階段、各個方面，及時發(fā)現(xiàn)問題或及時進行激勵，只有這樣才能更快更好實現(xiàn)既定目標。本文通過研究中國貧困治理績效評價行為及眾多學者有關貧困治理績效評價的成果，得出以下結論：第一，中國貧困治理的終極目標決定了貧困治理績效評價的價值導向是共享發(fā)展，同時共享發(fā)展也需要通過績效評價這樣的工具來實現(xiàn)。第二，目前中國的貧困治理是政府主導的，其績效評價也是政府主導的，但是合理的績效評價應該是多方參與。第三，通過分析當前學者和政府建立的貧困治理績效評價指標體系，我們發(fā)現(xiàn)當前的指標體系還有較大改善的空間，需要加入更多元的、更具體的和更多的“軟指標”。

面臨2020年全面脫貧這樣的目標背景，下一步的貧困治理將更加具有挑戰(zhàn)性。結合分析結果，本文提出以下建議。首先，堅持共享發(fā)展的核心理念，摒棄效率至上的治理理念。社會治理和企業(yè)管理有著本質區(qū)別，如果僅僅為了追求脫貧速度，對部分貧困者造成更大的二次傷害，是違背社會主義發(fā)展理念的。其次，更進一步明確評價主體和評價對象，以及明確績效評價的地位和作用。目前績效評價主體不多元，主要是政府主導下的對自己的評價，在法理上是欠缺理論支撐的。應該在完善組織內部評價體系的基礎上進一步扶植好、培育好外部評價主體的發(fā)展，最終建立起內部評價和外部第三方評價以及群眾參與監(jiān)督的綜合評價體系。再次，應該建立起科學且可執(zhí)行、適應性廣的統(tǒng)一貧困治理績效評價指標體系。現(xiàn)階段的指標體系不僅指標寬泛而且缺乏系統(tǒng)的測量體系，只能適應于較高位政府（縣級政府及以上）的貧困治理測量，而中國貧困治理的重心是在縣級單位以下。因此需要針對不同層級建立起相對應的指標體系，并且將指標進一步細化，在指標體系中讓貧困戶自己發(fā)聲。最后，貧困治理績效評價應該隨著貧困治理的進程而不斷改進。只有使績效評價適應于當前階段的貧困治理，不斷改進績效評價才能夠切實提高績效評價的有效性和針對性[29]，貧困治理追求的全面脫貧才能更早到來。

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