王 傅 曾秀蘭 黃匡忠

（1.仲愷農(nóng)業(yè)工程學(xué)院人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院,廣東廣州511442；2.北京師范大學(xué)-香港浸會(huì)大學(xué)聯(lián)合國(guó)際學(xué)院，廣東珠海519088）

一、問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放近40年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理中的國(guó)家權(quán)力逐漸淡出，農(nóng)村社會(huì)自治空間逐漸開(kāi)放擴(kuò)大，進(jìn)入了“鄉(xiāng)政村治”時(shí)期[1]。然而，由于互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，“形式上很美”但“實(shí)質(zhì)上很弱”的村民自治，并未在農(nóng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)善治，反而陷入“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”的危機(jī)：村民之間缺乏凝聚力、對(duì)農(nóng)村缺乏認(rèn)同感[2][[[]牛耀紅.移動(dòng)傳播時(shí)代:村民網(wǎng)絡(luò)公共參與對(duì)農(nóng)村社區(qū)認(rèn)同的建構(gòu)——基于甘肅隴南F村的田野調(diào)查[J].社會(huì)學(xué)評(píng)論,2017,5(1):36-46.]]、利益表達(dá)渠道缺失[3]、干群關(guān)系惡化、官民沖突頻現(xiàn)，基層政權(quán)忙于維穩(wěn)而非社會(huì)治理[4]，等等。種種不和諧的農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題，需要用社會(huì)工作思路加以建設(shè)[5]。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，社會(huì)工作者可以通過(guò)角色嵌入，在社區(qū)矯治、信訪維穩(wěn)、困境救助等社會(huì)治理領(lǐng)域發(fā)揮重要作用[6]，農(nóng)村社會(huì)工作是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)管理的重要手段，農(nóng)村人口管理、社會(huì)治安管理、利益訴求管理和農(nóng)村特殊人群管理都離不開(kāi)社會(huì)工作[7]。

然而，無(wú)論是在歷史還是現(xiàn)實(shí)中，在理論研究還是實(shí)務(wù)工作中，農(nóng)村社會(huì)工作仍是整個(gè)社會(huì)工作中極為薄弱的領(lǐng)域，甚至存在真空階段[8]。即使在社會(huì)工作的原發(fā)地——西方國(guó)家，也只將農(nóng)村社會(huì)工作看作是城市社會(huì)工作的延伸，不認(rèn)為其具有獨(dú)立性。

不過(guò)，作為一個(gè)農(nóng)業(yè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家——中國(guó)一直以來(lái)在農(nóng)村社會(huì)工作中有實(shí)際的作為。早在上世紀(jì)20-30年代，晏陽(yáng)初、梁漱溟等人開(kāi)創(chuàng)的農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)[9]，以及盧作孚從教育、經(jīng)濟(jì)、交通、治安、衛(wèi)生等方面綜合進(jìn)行農(nóng)村建設(shè)[10]，都是中國(guó)本土農(nóng)村社會(huì)工作的重要探索。

盡管如此，一如農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平一樣，農(nóng)村的社會(huì)工作無(wú)論在覆蓋領(lǐng)域和專(zhuān)業(yè)程度同樣相對(duì)滯后，難以滿足廣大服務(wù)對(duì)象的社會(huì)需求[11]。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題較之以往不是減少，而是更加繁多和復(fù)雜化了，如社會(huì)道德滑坡、黑惡勢(shì)力抬頭、存在歧視、辱罵、虐待老人現(xiàn)象等等[12]，甚至受灰社會(huì)力量左右，出現(xiàn)“農(nóng)村灰化”，嚴(yán)重影響村民日常生活秩序[13]。在這種情況下，采用簡(jiǎn)單的自上而下的科層制行政管理方式或者放任居民自我管理企圖實(shí)現(xiàn)自治，均為不切實(shí)際甚至遺害無(wú)窮的做法（比如有些農(nóng)村自治組織完全被黑惡勢(shì)力滲透[14]，改善民生無(wú)從談起）。因此，在當(dāng)前村民自治的基本框架下，急需專(zhuān)業(yè)的農(nóng)村社會(huì)工作深度有效地介入，方有可能從根本上改善農(nóng)村的民生問(wèn)題。

從這個(gè)意義上講，A省于2016年計(jì)劃、2017年實(shí)施的在該省東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)(街)社會(huì)工作服務(wù)五年計(jì)劃”（簡(jiǎn)稱(chēng)“雙百計(jì)劃”），希望通過(guò)政府推動(dòng)和社會(huì)組織參與來(lái)改善農(nóng)業(yè)社會(huì)工作狀況，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理，堪稱(chēng)農(nóng)村社會(huì)工作的一種全新的嘗試。

二、“雙百計(jì)劃”的產(chǎn)生

作為近代民主革命策源地和先行地，A省也是我國(guó)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的先行省份之一。早在上世紀(jì)，在全國(guó)各地政府官員（當(dāng)然也包括A省的各級(jí)政府）尚不知社會(huì)工作為何物的時(shí)候，A省的社會(huì)工作實(shí)務(wù)和教學(xué)已經(jīng)篳路藍(lán)縷以啟山林了。在實(shí)踐上，一些社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在上世紀(jì)90年代初起即已開(kāi)始了實(shí)踐探索，“摸著石頭過(guò)河”，打起了頭陣。如B市基督教青年會(huì)（YoungMen's Christian Association，YMCA）嘗試引入社會(huì)工作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；B市L區(qū)F街道在香港鄰舍輔導(dǎo)會(huì)督導(dǎo)下，開(kāi)始以專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的做法滿足居民對(duì)社區(qū)服務(wù)的需求；B市老人院在院舍養(yǎng)老方面，與香港圣公會(huì)合作，推行老年人專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)。教育比實(shí)踐略顯滯后。在教育上，上世紀(jì)90年代末開(kāi)始，一些知名高等學(xué)校相繼設(shè)立了社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)，隨后眾多“以任務(wù)為驅(qū)動(dòng)、以實(shí)踐為導(dǎo)向”社會(huì)工作職業(yè)教育也如雨后春筍蓬勃發(fā)展起來(lái)了，各自有各自的特色。

200 6年是中國(guó)社會(huì)工作劃時(shí)代的一年。這一年10月8日至11日，中共十六屆六中全會(huì)召開(kāi)，審議并通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》。在該決定中，前無(wú)古人地提出了“建設(shè)宏大的社會(huì)工作人才隊(duì)伍”，并從政策措施、制度保障、職業(yè)規(guī)范、從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)工作高等教育以及公共服務(wù)和社會(huì)管理部門(mén)的崗位設(shè)置等多方面作出了詳細(xì)指引。決定一出，A省迅速響應(yīng)。兩個(gè)月后，全國(guó)民政系統(tǒng)社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)推進(jìn)會(huì)在A省召開(kāi)，A省的社會(huì)工作開(kāi)始正式進(jìn)入了政府主導(dǎo)和社會(huì)積極參與的新時(shí)代。

然而，彼時(shí)的發(fā)展思路，仍然沿襲舊有的“效率優(yōu)先，兼顧公平”的思路，因此從一開(kāi)始就注入了地區(qū)發(fā)展不均衡的基因。比如，2009年，A省與民政部簽訂《民政部A省人民政府共同推進(jìn)C三角洲地區(qū)民政工作改革發(fā)展協(xié)議》，明確將“率先建立現(xiàn)代社會(huì)工作制度”、“將C三角洲地區(qū)逐步建成社會(huì)工作發(fā)展和社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)示范區(qū)”作為推進(jìn)目標(biāo)，重點(diǎn)發(fā)展的是C三角洲地區(qū)[15]。后來(lái)，陸續(xù)確定為民政部首批和第二批試點(diǎn)地區(qū)和單位，全部在C三角洲地區(qū)[16]。C三角洲地區(qū)各地政府開(kāi)始嘗試政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)試點(diǎn)，其中B市嘗試政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目試點(diǎn)，Z市、D市嘗試政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作崗位試點(diǎn)。此時(shí)的A省東西北地區(qū)，尚處于“后知后覺(jué)”狀態(tài)。與此同時(shí)，B市和C三角洲地區(qū)的民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)，至2010年底已達(dá)到117家，至2016年底，A省全省持證社工近6萬(wàn)人，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)1254家，社會(huì)工作投入總金額超過(guò)60億元，這些指標(biāo)都居于全國(guó)第一[17]。

在A省社工整體大發(fā)展的同時(shí)，區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題卻愈來(lái)愈嚴(yán)重。同樣是2016年年底的數(shù)據(jù)，A省東西北地區(qū)社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位數(shù)1104個(gè)，僅占A省全省7%；年度資金投入2330萬(wàn)，不足全省2%[18]。因此，也就在全國(guó)社會(huì)工作十年發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上，A省民政廳總結(jié)十年來(lái)的社會(huì)工作發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)均等化為基本思路，啟動(dòng)了A省東西北地區(qū)“雙百鎮(zhèn)(街)社會(huì)工作服務(wù)五年計(jì)劃”，簡(jiǎn)稱(chēng)“雙百計(jì)劃”。

三、“雙百計(jì)劃”的獨(dú)特性

“雙百計(jì)劃”是由A省民政廳積極推動(dòng)實(shí)施的。該計(jì)劃的具體內(nèi)容為：從2017年至2021年總共5個(gè)年度，在A省東西北地區(qū)和其他部分縣市建設(shè)運(yùn)營(yíng)200個(gè)鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站，開(kāi)發(fā)近1000個(gè)專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作崗位，孵化200個(gè)志愿服務(wù)組織，培育10000名志愿者，以項(xiàng)目實(shí)施帶動(dòng)A省社會(huì)工作全面發(fā)展。因?yàn)榭偣卜龀?00個(gè)鎮(zhèn)（街），所以稱(chēng)之為“雙百計(jì)劃”。

可以看出，“雙百計(jì)劃”是標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，具備項(xiàng)目的基本特征。所謂項(xiàng)目，就是一次性的、臨時(shí)性的獨(dú)特活動(dòng)。按照美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)的觀點(diǎn)，項(xiàng)目就是一種臨時(shí)性努力，其目的是為了提供某項(xiàng)獨(dú)特的服務(wù)、產(chǎn)品或成果[19]?！半p百計(jì)劃”預(yù)先規(guī)定了起止時(shí)間（2017-2021年），是在一定時(shí)間內(nèi)為了達(dá)到特定目標(biāo)（即社會(huì)工作服務(wù)均等化）而調(diào)集到一起的資源組合（人、財(cái)、物），是為了取得特定的成果（化解社會(huì)矛盾）而開(kāi)展的一系列相關(guān)活動(dòng)（用社會(huì)工作專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)直接服務(wù)弱勢(shì)人群和困難群體）。

“雙百計(jì)劃”是有特色的項(xiàng)目，屬于典型的“項(xiàng)目進(jìn)村”[20]。該計(jì)劃為每個(gè)鎮(zhèn)（街）配備3至8名社工，社工服務(wù)站點(diǎn)直接落到村（居），社工駐村入戶(hù)，與群眾同勞動(dòng)同生活，協(xié)助當(dāng)?shù)卣溄臃?wù)資源。在項(xiàng)目進(jìn)村的治理結(jié)構(gòu)中，上級(jí)政府部門(mén)（A省民政廳）并沒(méi)有采用科層制的行政指令性授權(quán)方式（事實(shí)上也無(wú)法直接指令，因?yàn)槊裾d屬于省級(jí)政府的組成部門(mén)，與最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非上下級(jí)關(guān)系），而是超越行政，采用非科層的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)的方式。

作為政府推動(dòng)的項(xiàng)目，與常規(guī)的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)相比，“雙百計(jì)劃”具有一定的獨(dú)特性，具體體現(xiàn)在：

1.薪酬待遇上的保證

薪酬待遇偏低是全國(guó)各地社會(huì)工作者面臨的普遍性問(wèn)題，即使是C三角洲地區(qū)，一線社工的待遇一般也大概在3500-4600元左右，不及工廠一線普通工人薪資[21]。同時(shí)，根據(jù)《2016年A省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2016年全年A省居民人均可支配收入30295.8元,其中農(nóng)村常住居民人均可支配收入14512.2元，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入37684.3元[22]，可見(jiàn)，社會(huì)工作者的收入在城市居民中并不占優(yōu)勢(shì)。

按照“雙百計(jì)劃”的資金預(yù)算，2017年，計(jì)劃中的一線社會(huì)工作者，其人均年薪可達(dá)5萬(wàn)元，隨后的2018-2021年，每年按5%比例遞增（雙百計(jì)劃中特有的“薪酬自然增長(zhǎng)機(jī)制”），2018年至2021年人均資助標(biāo)準(zhǔn)為5.25萬(wàn)元、5.52萬(wàn)元、5.8萬(wàn)元、6.19萬(wàn)元[23]。這對(duì)于A省東西北的社會(huì)工作者而言，是比較有吸引力的薪酬待遇（高于當(dāng)?shù)仄胀ㄠl(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的待遇）。

這種待遇上的保證是極為必要的。盡管社會(huì)工作者是在利他主義價(jià)值觀的鼓舞下運(yùn)用專(zhuān)業(yè)手法從事助人活動(dòng)，但作為一個(gè)具體的個(gè)人，社會(huì)工作者同樣有各種合理的需要，比如生理、安全、愛(ài)與歸屬、尊重以及自我實(shí)現(xiàn)等五個(gè)層次的需要[24]。要實(shí)現(xiàn)這些需要，最基本的薪酬待遇是必需要保證的。否則，單靠情懷無(wú)法保證社會(huì)工作的可持續(xù)性，社會(huì)工作者的熱情遲早會(huì)被現(xiàn)實(shí)生活中的各種打擊磨滅殆盡，正如有些社會(huì)工作者反映的“我們天天在幫助弱勢(shì)群體，結(jié)果發(fā)現(xiàn)我們自己更弱勢(shì)”、“我們的權(quán)益誰(shuí)來(lái)保障”等問(wèn)題[25]。

2.辦公條件上的保證

基本的辦公條件是提供社會(huì)工作服務(wù)必須的，比如可以用于社會(huì)工作者日常例會(huì)、辦公、文書(shū)記錄、檔案存放和接受督導(dǎo)培訓(xùn)等。在辦公條件上，“雙百計(jì)劃”貫徹了利用現(xiàn)有資源、因人因地制宜和資源共享的原則，這一點(diǎn)顯然是吸收了C三角洲地區(qū)進(jìn)行建設(shè)家庭綜合服務(wù)中心的經(jīng)驗(yàn)[26]。在選址上，該計(jì)劃盡量靠近服務(wù)對(duì)象，選擇靠近居民區(qū)或公交車(chē)站等交通便利的位置；在資源上，盡量依托現(xiàn)有設(shè)施，無(wú)須額外添置，比如整合文化站、工療站、黨員活動(dòng)中心、星光老年之家等場(chǎng)地資源，按照專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作的要求，設(shè)置個(gè)案工作室、小組工作室和社區(qū)工作服務(wù)點(diǎn)。

3.社工隊(duì)伍上的保證

“雙百計(jì)劃”要求每個(gè)鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站配備3-8名社工，社工的勞動(dòng)人事關(guān)系在鎮(zhèn)街。在人力資源管理上，該計(jì)劃充分體現(xiàn)了“適才適用”的原則。在人力資源需求和招聘上，并不由同一主體來(lái)完成，而是“誰(shuí)最適合，誰(shuí)來(lái)辦”。社工人力資源需求是鎮(zhèn)街提出的，因?yàn)榉?wù)對(duì)象在鎮(zhèn)街，只有鎮(zhèn)街的政府部門(mén)才知道自己對(duì)于社會(huì)工作者數(shù)量的需求。社工人力資源需求則由全省統(tǒng)一把關(guān)，因?yàn)殒?zhèn)街的人事部門(mén)尚缺乏社會(huì)工作人才評(píng)價(jià)能力（因?yàn)樗麄冞€不了解社會(huì)工作），無(wú)法保證將“合適的社工安置在合適的位置上”。按照雙百計(jì)劃，鎮(zhèn)（街）社工服務(wù)站站長(zhǎng)原則上由事務(wù)辦主任兼任，負(fù)責(zé)行政事務(wù)；社工服務(wù)站副站長(zhǎng)從招聘的社工中選撥資深社工擔(dān)任（3年以上工作經(jīng)驗(yàn)），負(fù)責(zé)社工站專(zhuān)業(yè)性日常管理工作。這種做法，一方面兼顧了本土行政管理，另一方面顧及了社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)性。

在社工的發(fā)展上，雙百計(jì)劃通過(guò)專(zhuān)業(yè)督導(dǎo)來(lái)引領(lǐng)社工的職業(yè)生涯發(fā)展。為確保社工服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性，該計(jì)劃聯(lián)合中山大學(xué)等高校和李嘉誠(chéng)基金會(huì)，共同打造“雙百計(jì)劃”專(zhuān)業(yè)支持團(tuán)隊(duì)。每月派駐督導(dǎo)組提供培訓(xùn)和督導(dǎo)，協(xié)助社會(huì)工作服務(wù)站開(kāi)展需求評(píng)估，每年完成各社工站的評(píng)估報(bào)告，作為省級(jí)資金下年度繼續(xù)資助和社工續(xù)聘的依據(jù)。明確服務(wù)領(lǐng)域，協(xié)同社工制定社工站五年服務(wù)規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，指導(dǎo)社工開(kāi)展專(zhuān)業(yè)服務(wù)、評(píng)估和行動(dòng)研究。提供培訓(xùn)和督導(dǎo)，對(duì)千名社工、社會(huì)工作服務(wù)站負(fù)責(zé)人、社會(huì)工作服務(wù)站所在鎮(zhèn)街黨政領(lǐng)導(dǎo)、市縣民政局社工業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人等分專(zhuān)題實(shí)施系列培訓(xùn)。

四、“雙百計(jì)劃”可能存在的問(wèn)題與困境

作為一個(gè)旨在促進(jìn)社會(huì)工作服務(wù)均等化的政府推動(dòng)的項(xiàng)目，雙百計(jì)劃的初衷無(wú)疑是利國(guó)利民的，無(wú)論是對(duì)于服務(wù)對(duì)象（被幫扶的本鎮(zhèn)街困境人群和社區(qū)），對(duì)于農(nóng)村社會(huì)治理，對(duì)于廣大家鄉(xiāng)就在A省東西北的社會(huì)工作者，是一件重大的利好消息。它標(biāo)志著政府對(duì)于社會(huì)治理，又有了新的改革和舉措。因此，有學(xué)者譽(yù)之為“A省社工前十年看廣深，后十年看雙百”，該說(shuō)法至少反映了社會(huì)對(duì)“雙百計(jì)劃”的期待。

然而，作為一項(xiàng)新出臺(tái)的計(jì)劃，雙百計(jì)劃仍然存在不足之處，需要在實(shí)踐中不斷調(diào)整和完善，以保證該計(jì)劃的順利實(shí)施，同時(shí)也保證該計(jì)劃結(jié)束以后，在被幫扶的地方街鎮(zhèn)也有可持續(xù)的社會(huì)效益。

（一）缺乏完整系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)

所謂頂層設(shè)計(jì)，是指運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局的角度，對(duì)大型復(fù)雜系統(tǒng)建設(shè)的各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃，以集中有效資源，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化，功能上的協(xié)調(diào)，資源上的整合等目標(biāo)[27]。系統(tǒng)性和全局性是頂層設(shè)計(jì)的基本原則。從這一點(diǎn)看，雙百計(jì)劃立足于A省的整體發(fā)展，具有一定的全局性。然而，在推動(dòng)計(jì)劃的主體上，雙百計(jì)劃基本上是民政系統(tǒng)在唱獨(dú)角戲，無(wú)論是A省民政廳的積極推動(dòng)，還是國(guó)家民政部的鼓勵(lì)和支持，抑或是地方各級(jí)民政部門(mén)上下聯(lián)動(dòng)，協(xié)同推進(jìn)，都是民政系統(tǒng)在單獨(dú)發(fā)力，鮮見(jiàn)其他政府部門(mén)的積極參與，盡管民政廳要求被扶持的鎮(zhèn)（街）“要明確自身責(zé)任”，形成“省廳搭臺(tái)，地方唱戲，屬地管理，各司其責(zé)”的良好工作局面。但由于沒(méi)有直接指令性的行政隸屬關(guān)系，被扶持的鎮(zhèn)街在多大程度上配合工作仍然是沒(méi)有硬性標(biāo)準(zhǔn)約束的。

從國(guó)家層面來(lái)看，與“雙百計(jì)劃”關(guān)系密切的頂層規(guī)劃是2017年2月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)中針對(duì)基層政務(wù)服務(wù)中的“碎片化”現(xiàn)象，提出了“積極健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制，完善社區(qū)服務(wù)體系，充分發(fā)揮社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供中的作用”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給方式[28]。然而，中央發(fā)布的“意見(jiàn)”，只是政策上的倡導(dǎo)，具體的實(shí)施細(xì)則還需要各地方政府去制定和實(shí)施。A省民政廳只能從民政系統(tǒng)類(lèi)別將該“意見(jiàn)”落實(shí)在行動(dòng)上，但全面的實(shí)施，仍然需要各省、地市縣級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排。

（二）“雙百計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)了社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)性，但在農(nóng)村社會(huì)治理上，并未有清晰的思路

對(duì)于政府而言，社會(huì)工作是社會(huì)治理的手段而非目的[29]，社會(huì)治理的目的是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，即“良好的治理”或“善治”[30]?！半p百計(jì)劃”的目的，是“為進(jìn)一步推進(jìn)‘專(zhuān)業(yè)社工、全民義工’，加快A省東西北地區(qū)社會(huì)工作發(fā)展”，“雙百計(jì)劃”強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)性，希望通過(guò)專(zhuān)業(yè)性服務(wù)，為A省東西北的重點(diǎn)鎮(zhèn)街的面臨困境的老年人、婦女、兒童、青少年、殘疾人、城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村留守人員、優(yōu)撫安置對(duì)象提供服務(wù)，并協(xié)助參與鎮(zhèn)（街）的有關(guān)民政事務(wù)工作。

可見(jiàn)，其目的是促進(jìn)A省相對(duì)落后地區(qū)的社會(huì)工作服務(wù)的，至于如何通過(guò)協(xié)助參與當(dāng)?shù)氐拿裾聞?wù)來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)治理，計(jì)劃中未有提及。究其原因，與制定計(jì)劃的主體——民政部門(mén)的職能和權(quán)限有關(guān)，因?yàn)樯鐣?huì)治理，主要是綜合性政府的職責(zé)，已經(jīng)超出了民政部門(mén)的權(quán)限。

（三）“雙百計(jì)劃”可能造成新建社會(huì)工作服務(wù)站和本土機(jī)構(gòu)的惡性和不公平競(jìng)爭(zhēng)

在“雙百計(jì)劃”實(shí)施以前，A省東西北的社會(huì)工作服務(wù)呈現(xiàn)緩慢發(fā)展的狀態(tài)，直到2016年社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)崗位數(shù)僅占A省全省7%，年度資金投入不足全省2%，而A省東西北地區(qū)占A省土地面積60%以上，人口占全省常住人口的46.30%（2013年人口變動(dòng)抽樣調(diào)查結(jié)果推算）[31]。如果按照傳統(tǒng)的幫扶方式，通常是面對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)工作服務(wù)的供給主體（也就是本土的民間社會(huì)工作機(jī)構(gòu)）進(jìn)行資金和專(zhuān)業(yè)技術(shù)上的支持。但雙百計(jì)劃采用的是另起爐灶的方式，該計(jì)劃將巨大的資金投向了鎮(zhèn)街，在鎮(zhèn)街另行創(chuàng)建了沒(méi)有獨(dú)立法人主體資格的社會(huì)工作服務(wù)站（當(dāng)?shù)厣绻しQ(chēng)之為“雙百站”）。由于“雙百站”待遇較好，有民政廳的推動(dòng)，有專(zhuān)業(yè)的高校（中山大學(xué)）和機(jī)構(gòu)（A省綠耕社會(huì)工作發(fā)展中心，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“綠耕”）支持，還有社工對(duì)于未來(lái)評(píng)審高級(jí)社會(huì)工作師的職業(yè)生涯的期盼，A省東西北的很多本土機(jī)構(gòu)的一線骨干社工，紛紛離開(kāi)原機(jī)構(gòu)，進(jìn)入雙百機(jī)構(gòu)。對(duì)于社工而言，這種做法是無(wú)可厚非的，因?yàn)樗麄兗扔猩娴男枰?，也有自我?shí)現(xiàn)的需要，不能指望他們餓著肚子彰顯情懷。但對(duì)于本土機(jī)構(gòu)而言，無(wú)異于雪上加霜。此外，雙百計(jì)劃建立的服務(wù)站，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是鎮(zhèn)街在民政廳的要求下按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立的“附屬機(jī)構(gòu)”，政府資源雄厚，它們與本土的民辦社會(huì)工作機(jī)構(gòu)并非完全公平的競(jìng)爭(zhēng)，政府部門(mén)難避“既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員”的嫌疑，不利于當(dāng)?shù)亟⒐_(kāi)公平公正的社會(huì)工作服務(wù)游戲規(guī)則。

（四）雙百計(jì)劃中新建的社會(huì)工作服務(wù)站，有可能會(huì)走向官僚化的誤區(qū)

雙百計(jì)劃中社會(huì)工作服務(wù)站，并非一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，更沒(méi)有法人資格，而是附屬于鎮(zhèn)街的官僚系統(tǒng)的臨時(shí)站點(diǎn)（因項(xiàng)目而設(shè)立）。服務(wù)站的負(fù)責(zé)人（站長(zhǎng)），由鎮(zhèn)街分管民政的領(lǐng)導(dǎo)兼任，副站長(zhǎng)才是招聘來(lái)的職業(yè)社工擔(dān)任（選撥其中經(jīng)驗(yàn)最豐富者、專(zhuān)業(yè)技能最強(qiáng)者）?？梢?jiàn)，社會(huì)工作服務(wù)站的直接領(lǐng)導(dǎo)，是未受專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練的鎮(zhèn)街分管民政的行政官員。盡管在專(zhuān)業(yè)上，A省民政廳委托綠耕社會(huì)工作發(fā)展中心承接“雙百計(jì)劃”項(xiàng)目宣講、招聘以及后續(xù)的專(zhuān)業(yè)扶持等工作。但綠耕與社會(huì)工作服務(wù)站并非行政上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在五年的項(xiàng)目計(jì)劃期內(nèi)，只有專(zhuān)業(yè)上的“柔性”建議權(quán)和督導(dǎo)權(quán)，并無(wú)剛性的權(quán)力（至于結(jié)項(xiàng)之后，綠耕與這200個(gè)站點(diǎn)基本上沒(méi)有關(guān)系了）。

雙百計(jì)劃中的政社關(guān)系，迥異于現(xiàn)有的民間社工機(jī)構(gòu)提供社會(huì)工作服務(wù)中的政社關(guān)系。以B市為例，B市對(duì)其轄區(qū)的鎮(zhèn)街，首先構(gòu)建家庭綜合服務(wù)中心，這是鎮(zhèn)街設(shè)置的一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，然后通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的方式，由民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營(yíng)，面向全體社區(qū)提供專(zhuān)業(yè)、綜合性的社會(huì)服務(wù)[32]。承接運(yùn)營(yíng)民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然被詬病為與購(gòu)買(mǎi)方（政府）實(shí)際上“是伙計(jì)關(guān)系而不是伙伴關(guān)系”，意即政府基層組織和社會(huì)工作組織、社會(huì)工作者之間的關(guān)系成為了一種行政主導(dǎo)的管理與被管理、行政壟斷與資金依附關(guān)系，社會(huì)工作者被“同化”為行政事務(wù)協(xié)管員，社會(huì)工作服務(wù)缺乏獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性[33],但無(wú)論如何，至少民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在法律身份上有法人資格的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有一定的獨(dú)立性。

相比之下，雙百計(jì)劃中的社工站，盡管社工站的社工可以通過(guò)自身的專(zhuān)業(yè)技能，甚至可以通過(guò)民政廳和綠耕機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)背景來(lái)影響行政官員。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，雙百站中社會(huì)工作者同樣也受到鎮(zhèn)街官員的科層制作風(fēng)影響。農(nóng)村困難群體的幫扶，并非一朝一夕就能奏效，需要扎根農(nóng)村進(jìn)行長(zhǎng)期的積累和帶動(dòng)。如果鎮(zhèn)街官員對(duì)于服務(wù)站專(zhuān)業(yè)性社會(huì)工作不認(rèn)同（事實(shí)上專(zhuān)業(yè)性社會(huì)工作本土化確實(shí)會(huì)遇到重重阻礙，比如衛(wèi)小將所謂之“絞溢”現(xiàn)象[34]），或者對(duì)于緩慢見(jiàn)效的困難群體社會(huì)工作缺乏必要的耐心（因?yàn)楣賳T往往急于在任期內(nèi)見(jiàn)到成效，追求自身發(fā)展的利益最大化[35]）,最后難免在與社會(huì)工作站專(zhuān)業(yè)社工的博弈中，將官員的行政意志強(qiáng)加于社會(huì)工作者，如此一來(lái)，社會(huì)工作服務(wù)站難免會(huì)一步步迷失自己的專(zhuān)業(yè)性，滑向官僚化的誤區(qū)。

（五）社會(huì)工作服務(wù)站的社會(huì)工作者的職業(yè)生涯并不明朗，存在多種變數(shù)

按照“雙百計(jì)劃”，在A省東西北的鎮(zhèn)街建立的社會(huì)工作服務(wù)站，每個(gè)站點(diǎn)配備3-8名社工。這3-8名社工，他們的招聘需求由鎮(zhèn)、街道提出，招聘信息由全省統(tǒng)一發(fā)布，統(tǒng)一報(bào)名、統(tǒng)一招聘，然后由當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街）政府簽訂勞動(dòng)合同。由此可見(jiàn)，雙百社工的身份在鎮(zhèn)街，屬于鎮(zhèn)街的工作人員。由于招聘的方式與招聘公務(wù)員和事業(yè)單位的流程不符，因此，雙百社工的身份不可能是公務(wù)員或事業(yè)編制人員，而是與工勤人員類(lèi)似的合同制人員。處于這種身份的社工，未來(lái)的發(fā)展職業(yè)生涯動(dòng)向可能是：

①保持當(dāng)前的社會(huì)工作者原狀，游離于體制的邊緣；

②轉(zhuǎn)化為事業(yè)編制或者公務(wù)員身份，結(jié)果實(shí)際上離開(kāi)了專(zhuān)業(yè)社工的崗位；

③社會(huì)工作服務(wù)站由獨(dú)立的社工機(jī)構(gòu)（即社會(huì)組織）承接，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)化。

除了第三種動(dòng)向之外，前兩種可能意味著雙百計(jì)劃走向困境，因此，雙百計(jì)劃必須構(gòu)建可持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

五、針對(duì)這些可能存在問(wèn)題的解決思路

作為一個(gè)旨在關(guān)注民生、服務(wù)民眾、推動(dòng)A省公共服務(wù)均等化、以化解社會(huì)矛盾、加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)結(jié)、維護(hù)社會(huì)公正的項(xiàng)目，“雙百計(jì)劃”的初衷無(wú)疑是好的，從“雙百計(jì)劃”微信公眾號(hào)的眾多推文來(lái)看，該計(jì)劃的開(kāi)局呈現(xiàn)出了良好的勢(shì)頭。然而，這一勢(shì)頭能否延續(xù)和發(fā)展下去，最終形成A省東西北地區(qū)社會(huì)治理的強(qiáng)大抓手，并形成長(zhǎng)效機(jī)制，仍然需要廣大行政官員、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和社會(huì)工作者齊心協(xié)力，在體制機(jī)制、未來(lái)愿景、社會(huì)工作者職業(yè)生涯和促進(jìn)社會(huì)工作精準(zhǔn)化幫扶方面做出努力。

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，將農(nóng)村社會(huì)工作與農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)合起來(lái)

對(duì)于廣大農(nóng)民群眾而言，農(nóng)村社會(huì)工作只是手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的善治，讓他們過(guò)上和諧美滿的好日子才是目的。社會(huì)治理是一個(gè)政府、市場(chǎng)（企業(yè)）、社會(huì)（第三部門(mén)）等多元主體在其力所能及的范圍內(nèi)，通過(guò)平等的協(xié)調(diào)合作，共同承擔(dān)管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的持續(xù)互動(dòng)過(guò)程[36]。農(nóng)村社會(huì)治理需要社會(huì)工作，社會(huì)工作有助于解決農(nóng)村社會(huì)治理的難題，但農(nóng)村社會(huì)治理不等于農(nóng)村社會(huì)工作。因此，必須做好頂層設(shè)計(jì)，讓農(nóng)村社會(huì)工作深度介入和服務(wù)于農(nóng)村社會(huì)治理。

201 7年2月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），要求加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)功能，健全服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新服務(wù)手段，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提升服務(wù)效能，進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！兑庖?jiàn)》對(duì)社會(huì)組織參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等提出具體措施?！兑庖?jiàn)》強(qiáng)調(diào)積極健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制，完善社區(qū)服務(wù)體系，充分發(fā)揮社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供中的作用。推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)政策輔導(dǎo)、注冊(cè)和辦公場(chǎng)所協(xié)助、項(xiàng)目運(yùn)作、人才培訓(xùn)等工作，支持社會(huì)組織發(fā)展。鼓勵(lì)發(fā)展專(zhuān)業(yè)合作、股份合作等多種形式的農(nóng)民合作組織，扶持社會(huì)力量興辦為民服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)實(shí)體。該意見(jiàn)可以認(rèn)為是農(nóng)村社會(huì)治理的最新的國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，已經(jīng)明確將社會(huì)工作介入到農(nóng)村社會(huì)治理中。

對(duì)于A省而言，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)該是盡快在省級(jí)政府層面（而非僅僅省級(jí)民政系統(tǒng)層面）做出科學(xué)而完善的頂層設(shè)計(jì)，將國(guó)家層面的倡導(dǎo)性的話語(yǔ)轉(zhuǎn)化成可操作性的實(shí)施細(xì)則，將社會(huì)工作介入農(nóng)村社會(huì)治理從理念化變成“操作化”，是雙百計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中亟待完善的課題。

（二）盡早描繪五年之后的愿景

雙百計(jì)劃只有五年（2017-2021年）。從理論上講，五年之后該計(jì)劃將結(jié)束，屆時(shí)計(jì)劃是否延續(xù)或者還有新的計(jì)劃，目前還不甚明晰。作為一個(gè)全省性的大型民生項(xiàng)目，不可能只有近幾年的腳踏實(shí)地，連五年之后的“星空”都無(wú)法仰望。因此，需要盡早清晰地描繪五年之后的愿景，為目前正在緊鑼密鼓實(shí)施雙百計(jì)劃的社會(huì)工作者指明未來(lái)前進(jìn)的方向。所謂愿景，是對(duì)不確定的未來(lái)的一種理想規(guī)劃，它并非一種夢(mèng)想或空想，而是在未來(lái)有可能實(shí)現(xiàn)的一種理想規(guī)劃。正如企業(yè)愿景可以通過(guò)影響企業(yè)資源配置、員工行為以及利益相關(guān)者管理[37],從而影響企業(yè)績(jī)效一樣，“后雙百計(jì)劃”的未來(lái)愿景，同樣可以影響A省東西北地區(qū)農(nóng)村社會(huì)工作的資源配置、社會(huì)工作者行為和利益相關(guān)者管理，并在更深層次上影響農(nóng)村社會(huì)治理。

描述五年之后的愿景，不可能是省級(jí)政府或者民政部門(mén)唱獨(dú)角戲，而是在政府推動(dòng)下，召集所有利益相關(guān)方代表（特別是相關(guān)鎮(zhèn)街的政府、社工站和服務(wù)對(duì)象），共同來(lái)討論規(guī)劃。利益相關(guān)人在發(fā)覺(jué)當(dāng)前A省東西北地區(qū)的社會(huì)“痛點(diǎn)”的基礎(chǔ)上，及時(shí)提出行之有效的并可持續(xù)的對(duì)策。

（三）推進(jìn)職業(yè)生涯引導(dǎo)，為雙百社工找到未來(lái)的出路

對(duì)于A省東西北的本土社工而言，雙百計(jì)劃的吸引力在于其省級(jí)民政部門(mén)支持、較高的薪酬和更為專(zhuān)業(yè)的督導(dǎo)。然而，雙百計(jì)劃的短板在于對(duì)社工站社工的未來(lái)職業(yè)生涯缺乏清晰指引，難以撫平社工們內(nèi)心對(duì)未來(lái)的不安。因此，對(duì)于雙百計(jì)劃中的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者，應(yīng)該為其打通未來(lái)發(fā)展通道。對(duì)于雙百社工而言，盡量不鼓勵(lì)他們離開(kāi)社工站，進(jìn)入鎮(zhèn)街的政府機(jī)構(gòu)成為政府工作人員，而是盡可能促成其在專(zhuān)業(yè)內(nèi)最大限度地發(fā)展。

盡管雙百的站點(diǎn)中社工的人數(shù)均不多，但其中仍然會(huì)有資深者和初涉者的區(qū)別，因此，雙百社工自我發(fā)展的第一步，應(yīng)該是積累在“駐村”和“入戶(hù)”實(shí)施社會(huì)工作方法的經(jīng)驗(yàn)，逐漸成為經(jīng)驗(yàn)豐富的“雙百督導(dǎo)”。除了經(jīng)驗(yàn)豐富之外，督導(dǎo)還必須是政策和措施的支持者和事業(yè)心極強(qiáng)的職業(yè)工作者。第二步，促進(jìn)自我在不同領(lǐng)域的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)工作豐富化。無(wú)論是城市還是農(nóng)村社會(huì)工作，社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域都是相當(dāng)廣泛的。在雙百計(jì)劃中，社會(huì)工作者也必須在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)新的問(wèn)題，提出新的專(zhuān)業(yè)性介入策略。特別是盡可能調(diào)動(dòng)村民自身的主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)自助。第三步，參與社工站的行政工作，組織、協(xié)調(diào)社會(huì)工作站人員的工作，制定本站內(nèi)部的工作計(jì)劃、工作目標(biāo)，并評(píng)估考核社會(huì)工作者的工作，管理安排社工站的資源，為社會(huì)工作者提供有效的借鑒和最有利的工作條件。

（四）鼓勵(lì)A(yù)省發(fā)達(dá)地區(qū)成熟的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)入A省東西北開(kāi)展工作，創(chuàng)造農(nóng)村地區(qū)三社聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)條件

無(wú)論是農(nóng)村還是城市，社區(qū)、社工、社會(huì)組織(簡(jiǎn)稱(chēng)“三社”)都是社會(huì)管理中最基礎(chǔ)的元素,是服務(wù)社會(huì)、促和維穩(wěn)的重要載體和動(dòng)力之源[38]。對(duì)于雙百計(jì)劃而言，僅僅依靠省級(jí)民政部門(mén)推動(dòng)和廣大熱情的社工積極響應(yīng)是不夠的，如果農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)村社會(huì)組織不能積極配合，雙百計(jì)劃將無(wú)法實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作，難以持續(xù)。因此，盡早夯實(shí)雙百鎮(zhèn)街的三社聯(lián)動(dòng)基礎(chǔ)，將會(huì)為這些鎮(zhèn)街的社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)“善治”鋪平道路。在三社聯(lián)動(dòng)中，“三社”意味著要發(fā)揮社區(qū)平臺(tái)、社會(huì)組織載體及社會(huì)工作者生力軍的作用。“聯(lián)動(dòng)”意味著要在完善社區(qū)公共服務(wù)的同時(shí),釋放社區(qū)管理的空間給社會(huì),使其成為公民社會(huì)的滋生地[39]。

如何釋放社區(qū)管理的空間給社會(huì)呢？比如，可以鼓勵(lì)當(dāng)?shù)氐拿耖g社會(huì)組織盡早做好承接雙百計(jì)劃的成果的準(zhǔn)備；可以制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)A(yù)省發(fā)達(dá)地區(qū)的成熟社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)入A省東西北開(kāi)展工作，為A省東西北地區(qū)的農(nóng)村社會(huì)工作注入新鮮血液，等等。