郭桂環(huán)，紀(jì)金言

轉(zhuǎn)基因食品是指利用基因工程技術(shù)改變基因組構(gòu)成的動物、植物和微生物生產(chǎn)的食品和食品添加劑[1]。轉(zhuǎn)基因信息屬于食品的信任屬性[2]，即消費者無法通過自己的能力和經(jīng)驗獲得，往往需要通過食品標(biāo)簽來獲得這類信息。因此，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度是轉(zhuǎn)基因食品管理的重要環(huán)節(jié)[3],也是人們關(guān)注的焦點議題[4]。轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽問題是一個涉及科學(xué)、宗教、道德、個人信仰以及倫理等因素的復(fù)雜問題[5]，關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的爭論及利弊分析的研究從未停止過[6]。一個國家到底實行轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度還是自愿標(biāo)簽制度，需要在各種利益之間尋求平衡[7]。同時，一個國家的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度并不是一成不變的[8]，基于國內(nèi)情況的變化，一個國家的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度也可能會隨之改變[9]。2016年7月29日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》法案，標(biāo)志著美國的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度正式從自愿標(biāo)簽制度轉(zhuǎn)變?yōu)閺娭茦?biāo)簽制度。

1 美國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度的演變

1.1 轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽制度

在《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》簽署之前，美國并不存在專門的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法[10]。在實踐中，一直由美國食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）依據(jù)《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》具體負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的管理[11]?！堵?lián)邦食品藥品和化妝品法》涉及到食品標(biāo)簽的部分主要包括第403部分和第201（n）部分。其中，第403部分規(guī)定了錯誤標(biāo)識的范圍，包括錯誤或誤導(dǎo)性的標(biāo)簽、以其他產(chǎn)品名稱售賣、標(biāo)簽信息不顯著等情況。第201（n）部分則規(guī)定食品標(biāo)簽要包含和食品相關(guān)的所有實質(zhì)性信息。無論是肯定的陳述還是重大遺漏，如果不能揭示食品的實質(zhì)方面，都會被認(rèn)為是錯誤標(biāo)注。但至于何謂“實質(zhì)性”信息，該法并沒有明確規(guī)定，需要FDA在監(jiān)管過程中進一步解釋。在實踐中，F(xiàn)DA對食品標(biāo)簽的監(jiān)管主要基于食品的安全性，而并不在于保護消費者知情權(quán)[12]。具體到轉(zhuǎn)基因是否屬于食品的“實質(zhì)性”信息，F(xiàn)DA在1992年《來自植物新品種食品的政策聲明》中指出，食品的生產(chǎn)是否使用了轉(zhuǎn)基因技術(shù)并不是實質(zhì)性信息，因而并不是必須披露的信息[13]。FDA于2001年發(fā)布轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽指導(dǎo)草案，這一草案表明，沒有任何證據(jù)和信息可以得出食品或其成份是由生物工程技術(shù)生產(chǎn)的事實，屬于《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》第403和第201（n）部分所要求必須披露的實質(zhì)信息這樣的結(jié)論，F(xiàn)DA重申了其不要求轉(zhuǎn)基因食品加以特殊標(biāo)注的決定[14]。2015年11月，F(xiàn)DA發(fā)布了轉(zhuǎn)基因植物產(chǎn)品的自愿標(biāo)識最終指導(dǎo)方案，并再次重申了該部門長期秉持的政策，即轉(zhuǎn)基因食品不需要特殊標(biāo)注，要求對這些與傳統(tǒng)食品沒有任何差別的食品進行標(biāo)識無任何法律依據(jù)[15]。

由上可以看出，在《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》簽署前，美國實行轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽制度，并不要求生產(chǎn)商披露轉(zhuǎn)基因食品信息[16]。在轉(zhuǎn)基因食品與對應(yīng)的傳統(tǒng)食品相比沒有實質(zhì)不同或新的安全風(fēng)險的情況下，既沒有科學(xué)依據(jù)也沒有法律基礎(chǔ)要求強制披露轉(zhuǎn)基因食品信息[17]。

1.2 轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度的確立

作為全球轉(zhuǎn)基因作物種植和消費第一大國的美國，其國內(nèi)要求實行轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度的呼聲日益強大[18]。其主要原因在于美國消費者對政府監(jiān)管的不信任以及對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的懷疑在不斷地發(fā)酵[19]。不論是在聯(lián)邦層面還是各州都在不斷地提出有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的提案[20]。2016年7月1日，佛蒙特州成為美國第一個實行轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法的州?？的腋裰莺途捯蛑荽饲耙餐ㄟ^了轉(zhuǎn)基因強制標(biāo)簽立法，但這2 個州立法都規(guī)定了生效的觸發(fā)條款。另外，還有20多個州也積極推進轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的立法動議。鑒于各州的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)并不相同，為了滿足各州立法的不同標(biāo)準(zhǔn)，食品生產(chǎn)商需要對其生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因食品根據(jù)不同州的標(biāo)準(zhǔn)分別進行標(biāo)識，這必然會大大增加成本。因此，一旦這些州立法生效，必然會對轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)商造成較大困難。為了防范這種情況的出現(xiàn)，同時作為對消費者知情權(quán)要求的回應(yīng)，《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》得以簽署并優(yōu)于各州立法。該法的頒布一方面可以使消費者獲得轉(zhuǎn)基因食品信息；另一方面，食品工業(yè)將會有一個明確的、統(tǒng)一的轉(zhuǎn)基因食品披露標(biāo)準(zhǔn)，便于生產(chǎn)商轉(zhuǎn)基因標(biāo)注義務(wù)的履行。

2 美國轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法的主要內(nèi)容

2.1 轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法的理論基礎(chǔ)

轉(zhuǎn)基因食品的安全性一直是人們關(guān)注的焦點問題[21-22]，但美國《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》明確規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法的理論基礎(chǔ)是保護消費者知情權(quán)，而不是轉(zhuǎn)基因食品的安全問題。其第293部分規(guī)定，“該法的制定以及根據(jù)該法的要求披露食品轉(zhuǎn)基因信息的目的，并不表示那些已經(jīng)通過了聯(lián)邦監(jiān)管部門的市場前審查的轉(zhuǎn)基因食品比相對應(yīng)的傳統(tǒng)食品更安全或者更不安全?！睔W盟的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度在保護消費者知情權(quán)的同時，也著眼于轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)可能給人類生命、身體、健康以及生態(tài)環(huán)境帶來的特殊危險，對其進行系統(tǒng)、特別的法律管制[23]，即風(fēng)險預(yù)防原則[24]。該原則認(rèn)為在科學(xué)還無法完全證明轉(zhuǎn)基因食品無害的情況下，需要對可能產(chǎn)生的風(fēng)險進行管制[25]。同時，歐盟對轉(zhuǎn)基因食品還進行可追溯性的嚴(yán)格監(jiān)控管理[26]。因此，歐盟的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度的立法基礎(chǔ)有2 個，即消費者知情權(quán)和風(fēng)險預(yù)防原則[27]。

2.2 對轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度實施機構(gòu)的規(guī)定

美國的食品標(biāo)簽管理機構(gòu)主要包括2 個：一是FDA，具體負(fù)責(zé)除肉類、禽類以及蛋類以外的美國境內(nèi)銷售的國產(chǎn)或進口產(chǎn)品；二是食品安全檢驗局（隸屬美國農(nóng)業(yè)部），負(fù)責(zé)肉類、禽類產(chǎn)品和加工蛋類產(chǎn)品的標(biāo)簽問題。因此，美國的FDA是食品標(biāo)簽的主要負(fù)責(zé)機構(gòu)，而美國農(nóng)業(yè)部只針對特定食品制定標(biāo)簽規(guī)則，起到輔助作用。但《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》卻要求農(nóng)業(yè)部長在2 年時間內(nèi)制定相應(yīng)的國家轉(zhuǎn)基因食品披露標(biāo)準(zhǔn)，且對轉(zhuǎn)基因信息的披露必須依據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)。由此可知，該法將絕大部分發(fā)展和實施轉(zhuǎn)基因食品披露標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限授予美國農(nóng)業(yè)部，而不是FDA。這和FDA對轉(zhuǎn)基因食品一貫秉持的態(tài)度有一定的關(guān)系：FDA認(rèn)為消費者知情權(quán)不能成為強制食品標(biāo)簽的獨立理由；而經(jīng)批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因食品不存在安全問題，因此并不需要強制披露。FDA曾對《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》法案發(fā)表評論，認(rèn)為自己沒有責(zé)任去尋求強制披露轉(zhuǎn)基因食品的計劃。

2.3 對需標(biāo)注轉(zhuǎn)基因成分的規(guī)定說明

《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》第291部分明確了一些核心概念：“生物工程”（即轉(zhuǎn)基因）是指包含通過體外重組脫氧核糖核酸技術(shù)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)基因物質(zhì)；這種物質(zhì)無法通過常規(guī)育種或在自然中獲得。這一規(guī)定表明，如果利用某種轉(zhuǎn)基因技術(shù)得到的物質(zhì)，同樣可以通過常規(guī)育種或在自然中獲得，則不屬于該法的適用范圍?！笆称贰笔侵腹┤祟愊M的食品，第292（c）部分又具體規(guī)定了食品適用范圍：1）屬于《食品、藥品化妝品法》中標(biāo)簽要求所規(guī)范的部分；2）屬于《聯(lián)邦食品檢查法》、《禽類產(chǎn)品檢查法》及《蛋類產(chǎn)品檢查法》標(biāo)簽所規(guī)范的部分，但這種情況需要滿足以下條件：當(dāng)食品最主要的成分獨立屬于《食品、藥品和化妝品法》標(biāo)簽要求之外，或者當(dāng)食品的最主要的成分是肉湯、骨湯、水或者其他類似的湯類，而第二個最重要的成分獨立屬于《食品、藥品和化妝品法》標(biāo)簽要求之外的情況。由于《聯(lián)邦食品藥品和化妝品法》適用食品的范圍并不包括肉類、禽類以及蛋類產(chǎn)品，所以，該部分的規(guī)定將主要成分為肉類的食品排除在適用范圍之外。《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》也規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的豁免，將餐館或類似的食品零售點提供的食品以及非常小的食品生產(chǎn)商供應(yīng)的食品排除在要求披露轉(zhuǎn)基因信息之外。

由此不難看出，美國的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的適用范圍比較窄。轉(zhuǎn)基因食品是指食品中包含轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，并且轉(zhuǎn)基因物質(zhì)不能通過常規(guī)育種或在自然中獲得。另外，如果經(jīng)過深度加工后已經(jīng)無法檢測到轉(zhuǎn)基因物質(zhì)，則不屬于該法的適用范圍。而歐盟2003年《轉(zhuǎn)基因食品和飼料條例》中將轉(zhuǎn)基因食品定義為“含有轉(zhuǎn)基因生物或其成分的食品、或者由轉(zhuǎn)基因生物或其成分生產(chǎn)的食品（但最終產(chǎn)品不再含有轉(zhuǎn)基因成分）”。因此，歐盟的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度是以過程為導(dǎo)向的[28]，其轉(zhuǎn)基因食品定義的范圍要遠大于美國轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的適用范圍。

2.4 對轉(zhuǎn)基因食品信息標(biāo)注形式的規(guī)定

《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》第293部分明確了轉(zhuǎn)基因食品信息的標(biāo)注形式包括3 種，即文字、符號、電子或者數(shù)據(jù)連接食品生產(chǎn)商的形式（通常是指通過智能手機掃描二維碼的形式），但排除不能嵌入互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站的統(tǒng)一資源定位器的連接。同時，要對包裝非常小的食品提供合理的可選擇的信息披露替代措施。小食品生產(chǎn)商可以通過電話號碼或其網(wǎng)站來披露轉(zhuǎn)基因信息。由此可見，食品生產(chǎn)商在標(biāo)識食品時是有多種選擇的，除文字、符號外，還可以用簡單的二維碼進行標(biāo)記，消費者可以通過掃描二維碼的方式了解食品是否含有轉(zhuǎn)基因成分。對于一些小企業(yè)，甚至可以只留電話號碼，消費者可以通過打電話獲得想要的信息。由此可以看出，美國對轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的標(biāo)注形式是靈活多樣的，便于生產(chǎn)者履行標(biāo)注義務(wù)。尤其是利用二維碼披露轉(zhuǎn)基因信息，這是美國轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法的一大創(chuàng)新。為了增加這一披露方式的可行性，《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》還對其規(guī)定了具體要求。例如，要有“掃描這里可以獲得更多信息”或其他類似的表述，農(nóng)業(yè)部要對這一披露方式進行進一步研究等。

3 對完善我國轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度的啟示

我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度的法律依據(jù)主要包括《食品安全法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》以及《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》等法律法規(guī)。新修訂的《食品安全法》第69條規(guī)定了“生產(chǎn)經(jīng)營轉(zhuǎn)基因食品應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行顯著標(biāo)示”，但該法并沒有進一步的具體規(guī)定[29]。而《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理辦法》只規(guī)定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識制度，并沒有關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識的具體規(guī)定。因此，我國目前關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法還很不完善，很難在實踐中具體執(zhí)行[30]。一些學(xué)者也指出我國有關(guān)轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽的法律不少，但制度的可行性差[31]。我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽制度的完善應(yīng)該以我國國情為基礎(chǔ)[32]，但同時應(yīng)該借鑒其他國家的立法經(jīng)驗。和最早進行轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法的歐盟相比[33]，美國轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法相對比較寬松。我國對待轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度與美國有很大的相似性：一方面，我國對轉(zhuǎn)基因技術(shù)高度重視，種植轉(zhuǎn)基因作物的規(guī)模比較大；另一方面，我國的消費者迫切希望得到轉(zhuǎn)基因食品信息。因此，我們可以在以下方面適當(dāng)借鑒美國相對寬松的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽立法。

3.1 完善制度設(shè)計

在制度設(shè)計方面要兼顧消費者和生產(chǎn)者的利益。我國對轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識采取的是目錄管理方式，只要產(chǎn)品中含有目錄內(nèi)的轉(zhuǎn)基因生物，無論多寡均需標(biāo)識[34]，缺乏相應(yīng)的轉(zhuǎn)基因標(biāo)簽的豁免規(guī)則[35]。這必然導(dǎo)致轉(zhuǎn)基因標(biāo)注成本極高[36]，從而對轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)者非常不利。因此，我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽在制度設(shè)計層面對消費者權(quán)益和生產(chǎn)者權(quán)益的保護有失均衡[37]。美國《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》得以通過的原因就在于該法案兼顧了消費者和生產(chǎn)者的利益平衡：一方面，消費者可以通過食品標(biāo)簽得到轉(zhuǎn)基因食品信息；另一方面，該標(biāo)準(zhǔn)在適用范圍、披露方式、豁免規(guī)定方面都是比較寬松的，這在一定程度上保護了生產(chǎn)者的利益。我國的轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽制度的完善，同樣需要兼顧各方利益。在消費者知情權(quán)需要保護的同時，也應(yīng)該適當(dāng)考慮生產(chǎn)者的利益[38]。因此，在轉(zhuǎn)基因食品的范圍、豁免以及標(biāo)注方式等方面，我國可以適當(dāng)借鑒美國的做法，從而使我國的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽管理更具科學(xué)性和可操作性[39]。

3.2 明確轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的立法基礎(chǔ)

轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽的立法基礎(chǔ)是保障消費者知情權(quán)[40]。轉(zhuǎn)基因食品自問世以來，國際社會就開始對其安全性進行討論[41]，關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全亦或不安全的爭論也越來越激烈[42]，這已經(jīng)嚴(yán)重影響了公眾對待轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度[43]。大多數(shù)國家都制定了相應(yīng)的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管制度[44]，轉(zhuǎn)基因食品通過嚴(yán)格審批才能進入市場。因此，轉(zhuǎn)基因食品是否安全是由其進入市場前的批準(zhǔn)制度所規(guī)制的，而不是食品標(biāo)簽所能解決的問題[45]。美國《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》第293部分明確規(guī)定，經(jīng)過市場前審查的轉(zhuǎn)基因食品與對應(yīng)的傳統(tǒng)食品一樣安全。對轉(zhuǎn)基因食品實行強制標(biāo)簽制度并不是基于安全性的考慮，而是在于保護消費者知情權(quán)。我國轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽立法也應(yīng)該借鑒這一做法，明確對轉(zhuǎn)基因食品實施強制標(biāo)簽制度的目的是保護消費者知情權(quán)，并對經(jīng)批準(zhǔn)上市的轉(zhuǎn)基因食品的安全性予以確認(rèn)。這在一定程度上可以緩解消費者對轉(zhuǎn)基因食品安全性的顧慮，同時增加消費者的信心。

3.3 轉(zhuǎn)基因信息標(biāo)注形式應(yīng)靈活多樣

美國《國家生物工程食品披露標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，食品生產(chǎn)商可以自主選擇標(biāo)識方式，可以使用文字、符號或由智能手機掃描二維碼等多種形式披露轉(zhuǎn)基因信息。其中，利用智能手機掃描二維碼的方式披露轉(zhuǎn)基因信息屬于開創(chuàng)性的規(guī)定。使用二維碼的形式披露轉(zhuǎn)基因信息有其他披露形式無法比擬的優(yōu)點。例如，由于食品標(biāo)簽面積的限制，使用文字或符號的形式只能披露簡單的信息，無法獲得更多的信息。而利用二維碼的形式卻不受此限制，二維碼所鏈接的網(wǎng)站可以更多地介紹轉(zhuǎn)基因信息。就我國具體情況而言，隨著智能手機和無線網(wǎng)絡(luò)的普及，使利用二維碼的形式披露信息成為可能。因此，我國也應(yīng)該結(jié)合具體情況對利用二維碼披露轉(zhuǎn)基因信息的方式進行研究，以判斷這種形式是否具有可行性。

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