吳克昌，關(guān)飛洲

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院, 廣東 廣州 510641 )

一、問(wèn)題提出

各級(jí)政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理需要采用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，?shí)踐表明運(yùn)動(dòng)式治理這一政策工具相比常規(guī)治理，更容易受到政府權(quán)力主體的青睞，比如生活中充斥著“XX專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)”“XX嚴(yán)打”“XX整治活動(dòng)”等各式各樣的運(yùn)動(dòng)式治理活動(dòng)?；谶\(yùn)動(dòng)式治理活動(dòng)的頻繁出現(xiàn)，有學(xué)者提出了“中國(guó)制度化悖論”[1]和“運(yùn)動(dòng)式治理悖論”[2]47-72，認(rèn)為改革要求實(shí)現(xiàn)常規(guī)化的治理，但是卻以非常規(guī)化即運(yùn)動(dòng)的方式進(jìn)行，而同時(shí)悖論的存在也在一定意義上佐證了運(yùn)動(dòng)式治理相比常規(guī)治理具有獨(dú)特的治理優(yōu)勢(shì)。

常規(guī)治理的失敗觸發(fā)了運(yùn)動(dòng)式治理的產(chǎn)生[3]22-46，因此運(yùn)動(dòng)式治理的治理成效和治理優(yōu)勢(shì)是相對(duì)常規(guī)治理而存在的。與常規(guī)治理表現(xiàn)出來(lái)的低效、失靈不同，運(yùn)動(dòng)式治理能夠在較短的時(shí)間內(nèi)快速達(dá)成治理目標(biāo)[4]111-115，實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效。而常規(guī)治理為何會(huì)失靈？運(yùn)動(dòng)式治理又通過(guò)何種方式彌補(bǔ)常規(guī)治理的不足？學(xué)者們從不同的側(cè)重點(diǎn)對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行了回答。常規(guī)治理建立在部門(mén)化、規(guī)則化運(yùn)作[5]5-21，[6]105-125的官僚制基礎(chǔ)之上，部門(mén)之間的條塊分割、繁雜的事務(wù)處理程序帶來(lái)了常規(guī)治理的低效率，而運(yùn)動(dòng)式治理能夠打破官僚制的弊端和治理過(guò)程的制約，整合部門(mén)力量，完成特定的治理任務(wù)。[6]105-125而在運(yùn)行體制的基礎(chǔ)上，則包括兩種比較具體的研究路徑，一方面是從治理資源的角度，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是政府在國(guó)家治理資源匱乏之下的理性選擇[7]115-129，能夠彌補(bǔ)常規(guī)治理中治理資源不足的問(wèn)題。另一方面，有學(xué)者認(rèn)為由于國(guó)家“基礎(chǔ)性權(quán)力”[8]185-213尚未建立起來(lái)，常規(guī)治理的失靈，不僅造成社會(huì)問(wèn)題的久拖不決，更會(huì)在社會(huì)問(wèn)題的日益積累下，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家政權(quán)的合法性提出質(zhì)疑，運(yùn)動(dòng)式通過(guò)動(dòng)員社會(huì)力量的方式，建立國(guó)家與社會(huì)良好的相互關(guān)系，既能集中和利用社會(huì)治理資源，又能夠在社會(huì)通力合作解決社會(huì)事務(wù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的再生產(chǎn)和再擴(kuò)充[7]115-129，進(jìn)而提高國(guó)家政權(quán)的合法性[9]63-77，[10]70-96。

學(xué)者們對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的優(yōu)越性，主要是圍繞上述官僚體制的基礎(chǔ)，以及治理資源的匱乏和國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的缺失，從比較宏觀(guān)的角度而展開(kāi)的，而對(duì)治理主體的關(guān)注則比較少。治理方式和治理決策是否奏效，關(guān)鍵在于處于基層政策執(zhí)行端的執(zhí)法主體能否通過(guò)現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和治理績(jī)效。所以在以往學(xué)者對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理相關(guān)問(wèn)題研究的基礎(chǔ)上，本文主要著眼于治理主體的執(zhí)法能動(dòng)性，探討運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)何種方式作用于執(zhí)法主體，從而產(chǎn)生優(yōu)于常規(guī)治理的治理結(jié)果。為了能夠凸顯執(zhí)法主體對(duì)治理過(guò)程的影響和作用，本文把執(zhí)法主體限定為處于基層一線(xiàn)執(zhí)法層面的街頭官僚*李普斯基(Lipsky)在1977年《建立一個(gè)街頭官僚理論》一文中首次使用“街頭官僚”的概念，1980年出版《街頭官僚：公共服務(wù)中個(gè)人的困惑》一書(shū)，標(biāo)志著街頭官僚理論的正式建立。群體。街頭官僚作為最基層的執(zhí)法人員，承擔(dān)著自上而下的重要的執(zhí)法任務(wù)，其執(zhí)法行為的選擇能夠?qū)?zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生直接和有效的影響。

二、研究方法和解釋框架

(一)研究方法

本文主要通過(guò)個(gè)案研究的方法，對(duì)提出的問(wèn)題進(jìn)行佐證。對(duì)選取的案例進(jìn)行詳細(xì)的呈現(xiàn)，深入地說(shuō)明街頭官僚常規(guī)執(zhí)法和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的具體過(guò)程，并從中探析運(yùn)動(dòng)式治理的優(yōu)越性。

本文所使用的案例材料為筆者在2016年3月至2017年4月實(shí)地調(diào)研所得。為了便于深入地分析廣州市流動(dòng)攤販治理過(guò)程，筆者在對(duì)廣州市流動(dòng)攤販治理整體性把握的基礎(chǔ)上，選取了廣州市天河區(qū)A街道城管流動(dòng)攤販的治理過(guò)程進(jìn)行相關(guān)調(diào)研，主要采用了參與式調(diào)研、深入訪(fǎng)談和歷史文獻(xiàn)分析法等資料收集方法。(1)參與式調(diào)研法。在與廣州市天河區(qū)A街道城管部門(mén)取得聯(lián)系之后，獲得部門(mén)主管領(lǐng)導(dǎo)的準(zhǔn)許，有機(jī)會(huì)參與A街道城管執(zhí)法隊(duì)的執(zhí)法過(guò)程，實(shí)際感受城管執(zhí)法人員的常規(guī)執(zhí)法和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法過(guò)程。(2)深入訪(fǎng)談法。在調(diào)研過(guò)程中，深入訪(fǎng)談的對(duì)象主要有A街道城管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、數(shù)名基層執(zhí)法人員、流動(dòng)攤販代表以及社會(huì)群眾代表，受訪(fǎng)人員共20余人。(3)歷史文獻(xiàn)分析法。筆者收集到的相關(guān)歷史資料主要包括：廣州市出臺(tái)的法規(guī)及政策文件、城管部門(mén)出臺(tái)的規(guī)定和辦法、城管部門(mén)通過(guò)自媒體平臺(tái)對(duì)外公布的信息以及第三方媒體對(duì)流動(dòng)攤販治理的相關(guān)報(bào)道等網(wǎng)絡(luò)信息。

(二)分析框架：運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制

街頭官僚處于政策執(zhí)行的末端環(huán)節(jié)[11]41-48，其核心職能在于對(duì)政策和法律的執(zhí)行。街頭官僚理論研究的核心問(wèn)題是自由裁量權(quán)和責(zé)任控制[12]30-34，自由裁量權(quán)的存在，為街頭官僚執(zhí)法提供了充足的彈性空間，影響到執(zhí)法目標(biāo)和治理績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。賦予街頭官僚充足的自由裁量權(quán)，提高其執(zhí)法能力，同時(shí)又對(duì)其加強(qiáng)責(zé)任控制，則是保障街頭官僚實(shí)現(xiàn)良好執(zhí)法績(jī)效的重要途徑。街頭官僚的執(zhí)法能力和執(zhí)法彈性空間，在治理過(guò)程中受到注意力分配、治理資源和績(jī)效考核等因素的影響，并在運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制下分別得到提高和控制。學(xué)者們普遍認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的動(dòng)員機(jī)制，能夠把一般的行政治理任務(wù)上升為政治治理任務(wù)[13]83-106，在有限的時(shí)間內(nèi)突破常規(guī)治理體制的約束，調(diào)動(dòng)政府系統(tǒng)內(nèi)外部各個(gè)主體的積極性[14]73-97，[15]38-46，實(shí)現(xiàn)既定的治理目標(biāo)。因此，本文試圖構(gòu)建起街頭官僚運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的動(dòng)員機(jī)制框架，探索和分析街頭官僚在動(dòng)員機(jī)制下執(zhí)法目標(biāo)、執(zhí)法資源和執(zhí)法績(jī)效責(zé)任的優(yōu)化過(guò)程，進(jìn)而解釋運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法及其動(dòng)員機(jī)制的優(yōu)越性。

1.注意力的分配與執(zhí)法目標(biāo)

在某一特定的時(shí)間段內(nèi)，應(yīng)該把哪一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)放在優(yōu)先治理的位置，常常是政府治理面臨的困境。常規(guī)治理要求政府在官僚體制的基礎(chǔ)上，全方位地履行職能，所以在常規(guī)治理體制中，政府部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)干部以及街頭官僚需要處理繁雜的社會(huì)事務(wù)，其注意力無(wú)法有效地集中到某一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的治理中去，因此街頭官僚的執(zhí)法目標(biāo)是相對(duì)分散的。

運(yùn)動(dòng)式治理動(dòng)員機(jī)制的優(yōu)越性之一，在于能夠通過(guò)“首長(zhǎng)站臺(tái)”[3]22-46的形式明確和聚焦治理的目標(biāo)。運(yùn)動(dòng)式治理的開(kāi)端往往在于某一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)引起了政府部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)以及社會(huì)公眾的注意，并促使其進(jìn)入政府的決策議程。政府部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)的注意力的分配，把街頭官僚的執(zhí)法行為聚焦到具體的目標(biāo)上，為街頭官僚指明了執(zhí)法的方向。同時(shí)執(zhí)法目標(biāo)的聚焦，縮小了街頭官僚的執(zhí)法空間，降低了執(zhí)法隨意性。所以，運(yùn)動(dòng)式治理中街頭官僚更傾向于實(shí)現(xiàn)具體的執(zhí)法目標(biāo)，產(chǎn)出執(zhí)法績(jī)效。

2.治理資源與執(zhí)法條件

常規(guī)治理失靈的主要原因之一在于治理資源的匱乏，治理資源主要包括政府系統(tǒng)內(nèi)部資源和社會(huì)非政府資源。[16]31-35在常規(guī)治理中，政府系統(tǒng)內(nèi)部資源的不足，一方面表現(xiàn)為治理資源數(shù)量上的短缺，另一方面是由于政府各職能部門(mén)相互之間的壁壘的存在，政府系統(tǒng)內(nèi)部資源無(wú)法得到有效整合和利用。

運(yùn)動(dòng)式治理動(dòng)員機(jī)制的另一個(gè)優(yōu)勢(shì)則體現(xiàn)在能夠打破部門(mén)之間的壁壘，充分發(fā)揮矩陣式組織結(jié)構(gòu)的作用[17]161-170，推進(jìn)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作和資源共享。社會(huì)非政府資源主要包括非政府組織、社會(huì)公民等主體的資源和力量，在社會(huì)事務(wù)的治理中具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織和公民能夠在動(dòng)員機(jī)制下直接參與社會(huì)事務(wù)的治理過(guò)程，建立與政府之間的良好互動(dòng)合作，為社會(huì)事務(wù)的治理提供堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

街頭官僚在政府系統(tǒng)內(nèi)部資源匱乏以及社會(huì)資源不足的條件下，面對(duì)復(fù)雜的執(zhí)法環(huán)境和不可預(yù)期的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和結(jié)果，表現(xiàn)出執(zhí)法能力不足、執(zhí)法積極性不高的傾向，容易產(chǎn)生執(zhí)法不嚴(yán)、一線(xiàn)棄權(quán)[11]41-48等現(xiàn)象。運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)治理資源的動(dòng)員和整合在很大程度上改善了街頭官僚的執(zhí)法條件，能夠提高街頭官僚的街頭執(zhí)法能力，降低來(lái)自執(zhí)法對(duì)象和執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，提高街頭官僚的執(zhí)法積極性，減少執(zhí)法棄權(quán)等行為的產(chǎn)生。

3.績(jī)效考核與責(zé)任控制

績(jī)效考核能夠?qū)ι鐣?huì)治理實(shí)踐起到過(guò)程控制和結(jié)果控制的作用。運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制，對(duì)治理活動(dòng)的績(jī)效考核提出了可量化、操作化的要求，強(qiáng)化績(jī)效考核控制效力。而在常規(guī)治理中，由于缺乏具體可操作的量化考核指標(biāo)，績(jī)效考核機(jī)制對(duì)街頭官僚的執(zhí)法約束強(qiáng)度相對(duì)有限。運(yùn)動(dòng)式治理的績(jī)效考核指標(biāo)往往表現(xiàn)為具體化和可量化的指標(biāo)。[13]83-106。聚焦的執(zhí)法目標(biāo)和可量化的考核指標(biāo)，壓縮了街頭官僚的執(zhí)法空間，降低了執(zhí)法彈性，并激勵(lì)街頭官僚為實(shí)現(xiàn)良好的執(zhí)法考核結(jié)果而規(guī)范執(zhí)法行為。

與績(jī)效考核相配套的獎(jiǎng)懲制度，是通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的方式對(duì)街頭官僚的執(zhí)法行為進(jìn)行結(jié)果控制。在運(yùn)動(dòng)式治理的考核總結(jié)和評(píng)估階段，會(huì)對(duì)相關(guān)職能部門(mén)和街頭官僚的執(zhí)法績(jī)效進(jìn)行考評(píng)和排名，從而進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。在運(yùn)動(dòng)式治理中，有學(xué)者認(rèn)為負(fù)向的懲戒措施更容易對(duì)街頭官僚的執(zhí)法行為產(chǎn)生剛性的約束力。[18]113-133因此運(yùn)動(dòng)式治理能夠通過(guò)具體的可操作化的績(jī)效考核機(jī)制，控制街頭官僚的執(zhí)法責(zé)任，引導(dǎo)執(zhí)法目標(biāo)和執(zhí)法績(jī)效的實(shí)現(xiàn)。

通過(guò)分析上述影響因素，構(gòu)建了如圖1所示的運(yùn)動(dòng)式治理動(dòng)員機(jī)制解釋框架。在常規(guī)治理中，治理資源的匱乏、治理目標(biāo)的分散以及績(jī)效考核軟約束的存在，一方面制約了街頭官僚的執(zhí)法能力，另一方面無(wú)法對(duì)街頭官僚的執(zhí)法彈性空間形成有效的控制，從而在治理過(guò)程中帶來(lái)了街頭官僚偏離執(zhí)法目標(biāo)的可能性，導(dǎo)致常規(guī)治理的失靈。運(yùn)動(dòng)式治理，在動(dòng)員機(jī)制的作用下表現(xiàn)出強(qiáng)大的治理優(yōu)越性。運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制首先是彌補(bǔ)了常規(guī)治理中治理目標(biāo)分散、治理資源匱乏、績(jī)效考核軟約束的缺陷，保證了街頭官僚執(zhí)法目標(biāo)的明確性和聚焦性，充分調(diào)動(dòng)了政府系統(tǒng)內(nèi)外部的治理資源，提高了績(jī)效考核的可操作性和強(qiáng)控制力。其次通過(guò)對(duì)治理目標(biāo)、治理資源和績(jī)效考核三個(gè)維度的作用機(jī)制，在提高街頭官僚執(zhí)法能力的同時(shí)，又壓縮了街頭官僚的執(zhí)法彈性空間，從而推動(dòng)了運(yùn)動(dòng)式治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、案例選取：廣州市A街道流動(dòng)攤販問(wèn)題治理

研究新時(shí)期運(yùn)動(dòng)式治理相對(duì)常規(guī)治理的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，需要把握專(zhuān)項(xiàng)治理這一代表性治理類(lèi)型，因此本文選取了廣州市A街道流動(dòng)攤販問(wèn)題治理為案例。案例的選取主要基于以下三個(gè)方面的考慮：

一是典型的街頭官僚代表的選取。城管作為城市綜合管理執(zhí)法人員，其工作的場(chǎng)域大多情況下是在街頭，處于一線(xiàn)執(zhí)法的位置，直接參與具體的執(zhí)法活動(dòng)，與執(zhí)法對(duì)象直接產(chǎn)生執(zhí)法關(guān)系，能夠體現(xiàn)出城管主體明顯的街頭性質(zhì)，是街頭官僚典型的代表之一。不僅如此，城管作為一線(xiàn)執(zhí)法人員，在執(zhí)法過(guò)程中擁有自由裁量權(quán)，對(duì)執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有正面的促進(jìn)和負(fù)面的偏離的雙重影響。

二是社會(huì)治理問(wèn)題的選取。流動(dòng)攤販問(wèn)題存在于國(guó)內(nèi)外的各個(gè)城市，尤其是人口眾多的大城市，并在城市化極速發(fā)展的過(guò)程中成為城市管理的頑疾。對(duì)于流動(dòng)攤販問(wèn)題的治理，城管部門(mén)經(jīng)常面臨著常規(guī)治理失靈的局面，在此基礎(chǔ)上，城管部門(mén)往往會(huì)不定期地開(kāi)展一些專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理的方式解決常規(guī)治理無(wú)法解決的頑疾。

三是對(duì)案例發(fā)生地點(diǎn)的選擇。廣州市作為改革開(kāi)放的前沿城市，又是人口密集的大城市，為流動(dòng)攤販問(wèn)題的存在提供了條件，而廣州市A街道因良好的區(qū)位條件成為流動(dòng)攤販問(wèn)題治理的重點(diǎn)區(qū)域。廣州市政府近些年來(lái)，加大了對(duì)城市“六亂”的治理，流動(dòng)攤販問(wèn)題為重要的“一亂”。在對(duì)流動(dòng)攤販問(wèn)題的治理過(guò)程中，A街道也探索了一些治理路徑和手段，但是該問(wèn)題并沒(méi)有得到徹底的解決。所以本文旨在通過(guò)觀(guān)察A街對(duì)該問(wèn)題的治理，探析運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。

四、案例呈現(xiàn)：A街道的日常巡查和專(zhuān)項(xiàng)整治

A街道位于廣州市天河區(qū)，建立于二十世紀(jì)九十年代，隨著2005年廣州市行政區(qū)劃調(diào)整，形成了現(xiàn)如今的所轄區(qū)域。調(diào)整后的A街下轄十二個(gè)社區(qū)委員會(huì)，總?cè)丝诔^(guò)八萬(wàn)人，其中外來(lái)人口近三萬(wàn)，這為該區(qū)域內(nèi)的流動(dòng)攤販的存在提供了穩(wěn)定和廣泛的客流基礎(chǔ)。另一方面，A街位于廣州市現(xiàn)代化的大都市中心區(qū)域，交通便利，全街有主干道十一條，街巷十五條。進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，A街內(nèi)迅速崛起了數(shù)量眾多、極具規(guī)模的百貨商場(chǎng)、酒樓大廈、醫(yī)院和文化基礎(chǔ)設(shè)施，以及中高檔寫(xiě)字樓，形成了多個(gè)人流眾多、消費(fèi)需求旺盛的繁榮商圈。A街道得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，和廣闊的消費(fèi)需求市場(chǎng)，為流動(dòng)攤販的持續(xù)生存提供了極大的誘惑力。近些年針對(duì)該區(qū)域流動(dòng)攤販問(wèn)題的治理，A街道形成了以日常巡查為基礎(chǔ)，專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)為輔的治理模式。

(一)日常巡查的時(shí)空劃分[19]31-47

在現(xiàn)實(shí)條件的基礎(chǔ)上，對(duì)A街道流動(dòng)攤販的日常治理，城管執(zhí)法隊(duì)采用的是巡查的方式。受于執(zhí)法人員數(shù)量的限制，A街道城管日常的街頭巡查，并不是全覆蓋A街道轄區(qū)的所有區(qū)域。

日常巡查執(zhí)法有區(qū)域重點(diǎn)的進(jìn)行，主要的原因在于流動(dòng)攤販治理中投入資源的不足。從城管隊(duì)伍的構(gòu)成上看，A街城管執(zhí)法隊(duì)只有八名帶有編制的城管員，以及數(shù)十名協(xié)管員。在日常的巡查中，A街城管執(zhí)法被分為幾個(gè)組，分別負(fù)責(zé)巡查轄區(qū)內(nèi)的幾個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，每個(gè)組由一到兩名的在編城管，和三到四名的協(xié)管員組成。在巡查的方式上面，A街城管多數(shù)情況下采用驅(qū)車(chē)的方式進(jìn)行，基于驅(qū)車(chē)方式的選擇，A街城管執(zhí)法隊(duì)員劉某解釋道：“其實(shí)我們選擇驅(qū)車(chē)的方式是有原因的，首先是我們負(fù)責(zé)的區(qū)域這么大，巡查一圈下來(lái)是很費(fèi)時(shí)間的，步行的方式太慢了，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止攤販，另一方面呢，攤販可以遠(yuǎn)遠(yuǎn)地看到我們的巡邏車(chē)，而收攤撤退，也能夠減少我們(城管和攤販)之間的直接沖突，這也算是一種靈活的方式，更或者說(shuō)是執(zhí)法條件受限下的無(wú)奈之舉吧?！?訪(fǎng)談?dòng)涗洠?0161020GFX)A街道城管對(duì)流動(dòng)攤販日常巡查在空間上的選擇差異，給A街道轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)攤販留下了較大的生存空間，基于此，流動(dòng)攤販有針對(duì)性地采取了規(guī)避城管執(zhí)法人員的策略，更多地活躍在容易被城管執(zhí)法人員忽視的非重點(diǎn)區(qū)域，“這樣一來(lái)一方面是不至于往城管的執(zhí)法槍口上撞，另一方面就算是被城管逮到了，求求情，城管也會(huì)通融一下”。(訪(fǎng)談?dòng)涗洠?0161020GFX)在非重點(diǎn)區(qū)域，A街道城管采用比較柔性的執(zhí)法方式在于，其面對(duì)的向上的執(zhí)法壓力相對(duì)比較小。實(shí)際情況表明，A街道城管空間選擇性的日常巡查的結(jié)果，只是改變了流動(dòng)攤販問(wèn)題在A(yíng)街道內(nèi)部的空間分布情況，把流動(dòng)攤販從重點(diǎn)執(zhí)法區(qū)域，驅(qū)趕到非重點(diǎn)執(zhí)法區(qū)域，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地解決掉流動(dòng)攤販問(wèn)題。

A街城管的日常巡查不僅存在空間上的選擇性，亦存著時(shí)間上的選擇性。一般而言，城管對(duì)流動(dòng)攤販的執(zhí)法時(shí)間是根據(jù)流動(dòng)攤販的活動(dòng)時(shí)間而定的。A街轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)攤販會(huì)隨著早高峰的到來(lái)和消費(fèi)需求的增多而活躍起來(lái)。流動(dòng)攤販的存在，增加了道路的擁擠程度，加重了街區(qū)的無(wú)序程度。所以在早高峰時(shí)段，A街道城管執(zhí)法隊(duì)是高度重視流動(dòng)攤販的治理問(wèn)題的當(dāng)值的城管執(zhí)法隊(duì)幾乎是全員出動(dòng)，加大街道區(qū)域內(nèi)尤其是重點(diǎn)區(qū)域的執(zhí)法力度。除了早高峰時(shí)段，晚高峰時(shí)段亦是如此。其余的大部分時(shí)間，受執(zhí)法條件的限制，A街道城管人員無(wú)法保持長(zhǎng)時(shí)間、高強(qiáng)度的巡查執(zhí)法力度，會(huì)相應(yīng)地縮減執(zhí)法人員數(shù)量和降低執(zhí)法力度?！捌綍r(shí)我們巡查就是三四個(gè)人一起，或者開(kāi)著電瓶執(zhí)法車(chē)，或者步行，一方面我們的精力和體力都是有限的，無(wú)法一直保持高強(qiáng)度的執(zhí)法，而高峰時(shí)期，我們不僅要趕走流動(dòng)攤販，更重要的是要維持社會(huì)的正常秩序；而另一方面，社會(huì)上都說(shuō)我們?yōu)榱顺鞘械拈T(mén)面，不管弱勢(shì)群體的死活，事實(shí)上我們也明白，如果我們一天二十四小時(shí)都在不停地街頭巡查，他們就沒(méi)有生存的空間了，必然會(huì)激發(fā)相應(yīng)的社會(huì)矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定。”(訪(fǎng)談?dòng)涗洠?0161020GFX)由此可見(jiàn)，高強(qiáng)度解決流動(dòng)攤販問(wèn)題容易激發(fā)社會(huì)階層矛盾，不利于社會(huì)的穩(wěn)定，所以在這個(gè)層面上來(lái)看，處于矛盾中的城管執(zhí)法無(wú)法有效地解決流動(dòng)攤販問(wèn)題，而只能是有保留地采取執(zhí)法行為。

A街城管日常巡查執(zhí)法的時(shí)空選擇性，在長(zhǎng)期的流動(dòng)攤販治理活動(dòng)中逐漸成為相對(duì)比較穩(wěn)定的模式，為流動(dòng)攤販提供了規(guī)避城管執(zhí)法的空間和時(shí)間上的策略選擇。在與A街城管執(zhí)法隊(duì)打交道的過(guò)程中，眾多流動(dòng)攤販逐漸摸清楚了城管執(zhí)法在巡查空間和執(zhí)法時(shí)間上的規(guī)律，并據(jù)此作出應(yīng)對(duì)措施，憑借長(zhǎng)期的“斗爭(zhēng)經(jīng)驗(yàn)”逃避城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行為。

所以在流動(dòng)攤販的日常巡查執(zhí)法中，A街城管隊(duì)伍在與流動(dòng)攤販的相互交往的過(guò)程中，逐漸形成了一定的時(shí)空上的默契，對(duì)于城管而言，只要在巡查時(shí)能夠把流動(dòng)攤販趕走即可，對(duì)于流動(dòng)攤販而言，看見(jiàn)城管的到來(lái)，還是要“配合”一下巡查執(zhí)法過(guò)程，而主動(dòng)選擇讓步離開(kāi)執(zhí)法區(qū)域，這樣就形成了A街城管與流動(dòng)攤販“貓鼠游戲”的局面。

(二)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)

A街城管隊(duì)在日常巡查執(zhí)法的基礎(chǔ)上，不定期地對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)能夠通過(guò)聚焦細(xì)微之處，充分體現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。A街的城管執(zhí)法隊(duì)每一次專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)的開(kāi)展都是隨機(jī)的，但不是隨意的，是A街城管執(zhí)法在一定社會(huì)條件下的必然選擇。

在筆者對(duì)A街城管執(zhí)法隊(duì)跟蹤式調(diào)研的一年多時(shí)間里，共參與了九次A街城管執(zhí)法隊(duì)針對(duì)流動(dòng)攤販問(wèn)題開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，每一次的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)都有其在特定時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的特定原因。首先，2016年3月和2017年2月的兩次專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，是基于春節(jié)過(guò)后流動(dòng)攤販大批返城，以及學(xué)校開(kāi)學(xué)的時(shí)間段，流動(dòng)攤販開(kāi)始了新的一年的生意，是A街道城管治理該問(wèn)題的重要階段。其次，2016年6月至9月之間的三次專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，主要是為了廣州市能夠順利通過(guò)國(guó)家文明城市的復(fù)檢工作。再次，2016年10月至12月之間的兩次專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)則是在市民的投訴之后，A街道城管隊(duì)迅速展開(kāi)的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)。其余還有兩次則是根據(jù)A街道城管隊(duì)員在日常巡查中發(fā)現(xiàn)的亂象而開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。針對(duì)特定階段的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，A街城管隊(duì)的林副隊(duì)長(zhǎng)有這樣的感受和體會(huì)：“專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，要求我們的城管隊(duì)員加大執(zhí)法力度，可是加大執(zhí)法力度，就容易引起與攤販之間的沖突和矛盾，我們不愿意出現(xiàn)這樣的情況。但是沒(méi)辦法，對(duì)于流動(dòng)攤販的治理，在有些時(shí)候是面臨著很大壓力的，比如說(shuō)之前的亞運(yùn)年，以及近段時(shí)間的國(guó)家創(chuàng)衛(wèi)迎檢，都是重要的階段，在日常的‘苦口婆心’的勸說(shuō)式執(zhí)法無(wú)法有效解決流動(dòng)攤販問(wèn)題、社會(huì)矛盾積攢到一定程度的時(shí)候，我們就會(huì)采用短時(shí)間內(nèi)奏效的專(zhuān)項(xiàng)整治執(zhí)法行動(dòng)。不僅如此，流動(dòng)攤販問(wèn)題的長(zhǎng)期存在，給市民生活帶來(lái)便利的同時(shí)也造成了很多矛盾，我們需要在矛盾的能量爆發(fā)之前采用合適的方式對(duì)其進(jìn)行解決，才能更好地維持社會(huì)的穩(wěn)定?！?訪(fǎng)談?dòng)涗洠?0160613GFX)

與日常巡查執(zhí)法不同的是，專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中的參與執(zhí)法主體不只是A街城管一個(gè)部門(mén)，也包括其他政府相關(guān)部門(mén)，比如公安、工商、食藥監(jiān)等主體，多部門(mén)的聯(lián)合參與為城管部門(mén)予以執(zhí)法權(quán)限和執(zhí)法力量上的支援。在專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中，工商部門(mén)有權(quán)限按照無(wú)照經(jīng)營(yíng)的事由查處流動(dòng)攤販，食藥監(jiān)部門(mén)能夠?qū)σ恍┒凳凼称酚绕涫鞘焓车牧鲃?dòng)攤販采取監(jiān)督和執(zhí)法的行為，而公安部門(mén)則能夠通過(guò)暴力機(jī)關(guān)的職能定位，全程陪同和保障A街道城管和其他部門(mén)執(zhí)法人員的人身安全。相比日常巡查執(zhí)法中的人少、權(quán)少的執(zhí)法條件，A街道在專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中能夠借助其他執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法力量，彌補(bǔ)單一部門(mén)執(zhí)法時(shí)的缺陷和不足，改善A街城管在流動(dòng)攤販治理過(guò)程中與流動(dòng)攤販群體的街頭力量對(duì)比。同時(shí)在城管執(zhí)法力量增強(qiáng)的形勢(shì)下，A街道轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)攤販也往往會(huì)審時(shí)度勢(shì)，減少與眾多執(zhí)法人員的直接對(duì)抗，打消能夠逃避執(zhí)法的僥幸心理。

此外，A街城管專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)相比日常巡查執(zhí)法比較突出的一個(gè)特點(diǎn)在于，日常巡查執(zhí)法中城管執(zhí)法人員只是暫時(shí)地把流動(dòng)攤販驅(qū)離執(zhí)法的重點(diǎn)區(qū)域，很少情況下會(huì)扣押流動(dòng)攤販的物品，而持續(xù)多日的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)則不同，城管普遍地傾向于扣押流動(dòng)攤販的物品，包括車(chē)輛等工具和售賣(mài)的物品，而流動(dòng)攤販對(duì)扣押的物品交完罰款之后才可以贖回。而對(duì)于該環(huán)節(jié)的差異之處，A街城管林副隊(duì)長(zhǎng)解釋道：“日常中，我們(城管)來(lái)了，攤販磨磨蹭蹭地離開(kāi)了，我們走了，他們(流動(dòng)攤販)就又回來(lái)了，起不到治理的效果。而專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中，通過(guò)扣押的方式，能夠提高他們擺賣(mài)的風(fēng)險(xiǎn)和成本，可以對(duì)他們起到一定程度上的震懾作用。另一方面，對(duì)扣押的物品記錄在案，是對(duì)我們嚴(yán)格執(zhí)法和高強(qiáng)度執(zhí)法的證明，說(shuō)明我們的執(zhí)法績(jī)效，面對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)也好有所交代，畢竟投入了那么多人力、物力和財(cái)力，還是要做出點(diǎn)成效來(lái)的?！?訪(fǎng)談?dòng)涗洠?0160613GFX)因此，A街道城管執(zhí)法人員在專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中，會(huì)加大執(zhí)法的力度和強(qiáng)度，改變?nèi)粘Ｑ膊橹械娜嵝詧?zhí)法狀態(tài)。

五、案例分析：流動(dòng)攤販專(zhuān)項(xiàng)治理的動(dòng)員機(jī)制

(一)執(zhí)法目標(biāo)的聚焦

常規(guī)治理是廣州市A街道城管治理流動(dòng)攤販問(wèn)題的主要方式，而其效果卻是比較有限的，以至于A(yíng)街道的流動(dòng)攤販問(wèn)題至今依然無(wú)法得到有效的解決。從城管執(zhí)法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的角度分析，一方面，城管日常執(zhí)法目標(biāo)處于分散狀態(tài)，城管領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員的注意力難以聚焦到流動(dòng)攤販問(wèn)題的治理上。A街道城管執(zhí)法隊(duì)在流動(dòng)攤販治理的過(guò)程中，需要承接城管執(zhí)法市局和區(qū)分局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，流動(dòng)攤販治理只是其眾多工作職責(zé)內(nèi)容的一個(gè)方面，由于日常工作內(nèi)容的種類(lèi)多、范圍廣，A街道城管的執(zhí)法目標(biāo)很容易被分散到各種工作內(nèi)容中去，難以聚焦到流動(dòng)攤販問(wèn)題的治理上。而以運(yùn)動(dòng)的方式采取的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，在動(dòng)員機(jī)制下，能夠聚焦A街道城管更多的執(zhí)法時(shí)間和精力。另一方面，常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理在治理目標(biāo)和內(nèi)容設(shè)置上存在著明顯的差異。廣州市A街道城管在日常治理過(guò)程中多采用柔性的執(zhí)法方式，執(zhí)法力度有所保留，一是受制于執(zhí)法人員數(shù)量和執(zhí)法權(quán)限，二是在于保證和維持社會(huì)秩序的穩(wěn)定，而后者是各級(jí)政府極為重要的目標(biāo)。因此，A街道城管執(zhí)法人員在常規(guī)治理中，會(huì)對(duì)治理目標(biāo)的重要程度進(jìn)行排序，從而采取恰當(dāng)?shù)膱?zhí)法方式。流動(dòng)攤販等社會(huì)問(wèn)題得不到妥善的解決，會(huì)在日積月累中成為難以解決的社會(huì)頑疾，問(wèn)題的復(fù)雜性和矛盾性也會(huì)在久拖不決中得到增強(qiáng)，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。當(dāng)城管部門(mén)或者政府其他相關(guān)部門(mén)意識(shí)到社會(huì)秩序穩(wěn)定的前提在于對(duì)某些社會(huì)頑疾的解決時(shí)，則會(huì)把問(wèn)題的解決放在突出的首要位置。在開(kāi)展運(yùn)動(dòng)式的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中，A街道城管在得到領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)的授意下，會(huì)重新對(duì)執(zhí)法目標(biāo)的重要程度進(jìn)行排序，把問(wèn)題的解決視為首要目標(biāo)，在控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，投入較多的執(zhí)法力量，加強(qiáng)執(zhí)法力度，力求在短時(shí)間內(nèi)解決流動(dòng)攤販問(wèn)題，緩解因該問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)期積累所產(chǎn)生的矛盾。

因此，從廣州市A街道城管日常執(zhí)法和專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)的執(zhí)法目標(biāo)來(lái)看，運(yùn)動(dòng)式治理相對(duì)于常規(guī)治理比較大的優(yōu)勢(shì)之一在于，運(yùn)動(dòng)式治理能夠在動(dòng)員機(jī)制的作用下，聚焦街頭官僚的執(zhí)法目標(biāo)，把問(wèn)題的解決上升為街頭官僚的首要目標(biāo)。

(二)執(zhí)法資源的整合

常規(guī)治理資源的不足體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是絕對(duì)資源不足，二是相對(duì)資源不足。絕對(duì)資源不足體現(xiàn)在面對(duì)眾多的社會(huì)治理事務(wù)，政府所掌握的資源是極為有限的，不能滿(mǎn)足社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)的需要。相對(duì)不足則體現(xiàn)為資源分散在不同的部門(mén)之間，由于條塊的分割，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源的有效整合和利用。[20]34-37

廣州市A街道的流動(dòng)攤販問(wèn)題治理亦是如此，城管對(duì)流動(dòng)攤販常規(guī)治理的失靈，既體現(xiàn)在治理資源有限的數(shù)量配置上，又體現(xiàn)在治理資源處于分散狀態(tài)方面。

廣州市A街道城管治理資源的有限性主要表現(xiàn)在物質(zhì)性資源和執(zhí)法權(quán)限兩個(gè)方面。物質(zhì)資源的短缺體現(xiàn)在城管執(zhí)法人員的數(shù)量配備不足，A街道下轄十二個(gè)居委會(huì)，人口眾多，商圈繁榮，而街道城管執(zhí)法隊(duì)伍只有八名在編城管員和數(shù)十名不在編的協(xié)管員，相比繁重的城管工作，人員配備的短缺問(wèn)題則顯得尤為突出。在A(yíng)街道區(qū)域內(nèi)的某商場(chǎng)周邊亂擺賣(mài)的流動(dòng)攤販分分表示：“我們?cè)谶@擺攤的人也不少，不懼怕那幾位巡查的城管，只要我們護(hù)著攤位不被收走，他們也沒(méi)更多的辦法?！?訪(fǎng)談?dòng)涗洠?0161023GFX)而在執(zhí)法權(quán)限上面，執(zhí)法權(quán)限的主體可能涉及工商、食藥監(jiān)、環(huán)衛(wèi)部門(mén)、交通部門(mén)等等，這些部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限是城管部門(mén)所不具備的。同時(shí)各個(gè)部門(mén)由于其本部門(mén)職能工作的需要以及部門(mén)利益的存在，治理資源在常規(guī)治理中處在一種過(guò)于分散的狀態(tài)，無(wú)法得到有效的整合利用。

廣州市A街道城管針對(duì)流動(dòng)攤販的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，通過(guò)高效的動(dòng)員機(jī)制，一方面增加了物質(zhì)性資源和執(zhí)法權(quán)限，另一方面整合了多部門(mén)之間分散的執(zhí)法資源。專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng)主要是通過(guò)執(zhí)法人員的增加、執(zhí)法設(shè)備的投入以及增強(qiáng)執(zhí)法部門(mén)的協(xié)調(diào)合作等方面(如表1所示)實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部治理資源條件的改善，以此來(lái)保障城管執(zhí)法人員執(zhí)法能力的發(fā)揮。針對(duì)流動(dòng)攤販問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)，往往會(huì)突破日常巡查執(zhí)法中的時(shí)空默契，改變城管與流動(dòng)攤販之間的穩(wěn)定關(guān)系，增加執(zhí)法主體和對(duì)象雙方的沖突可能性。而執(zhí)法資源的增加和執(zhí)法條件的改善，在提高城管執(zhí)法人員執(zhí)法能力的同時(shí)，降低了街頭執(zhí)法地的風(fēng)險(xiǎn)和不確性，保障了執(zhí)法行動(dòng)的順利進(jìn)行，促進(jìn)城管執(zhí)法隊(duì)在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生執(zhí)法績(jī)效，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)。

表1 廣州市A街道流動(dòng)攤販治理專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)執(zhí)法資源配備

續(xù)表

除了政府治理資源，非隸屬于政府內(nèi)部的社會(huì)主體在強(qiáng)大的社會(huì)責(zé)任的推動(dòng)下，會(huì)選擇投入充足的社會(huì)資源進(jìn)入運(yùn)動(dòng)式治理。[21]66-67在專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中，廣州市A街道城管執(zhí)法隊(duì)借助于社會(huì)執(zhí)法資源，比如社會(huì)志愿組織、社會(huì)媒體以及部分市民的直接參與，改善執(zhí)法條件。對(duì)社會(huì)非政府資源的動(dòng)員和整合，能夠集中民智，提高城管執(zhí)法隊(duì)與流動(dòng)攤販的力量對(duì)比，降低街頭執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)社會(huì)主體的參與，能夠以第三方的身份對(duì)城管的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制，能夠有效地調(diào)動(dòng)政府治理資源和社會(huì)非政府資源，改善街頭官僚的執(zhí)法條件。而其他執(zhí)法主體和社會(huì)組織等其他群體的參與，在保證執(zhí)法過(guò)程順利進(jìn)行的同時(shí)，加強(qiáng)了對(duì)街頭官僚執(zhí)法行為和過(guò)程的監(jiān)督，制約了執(zhí)法彈性空間，促使街頭官僚朝著既定的執(zhí)法目標(biāo)采取規(guī)范的執(zhí)法行為。

(三)績(jī)效考核的強(qiáng)控制和強(qiáng)激勵(lì)

績(jī)效考核的方式能夠從過(guò)程和結(jié)果兩個(gè)方面對(duì)街頭官僚的執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行控制。針對(duì)城管在流動(dòng)攤販治理過(guò)程中執(zhí)法自由裁量權(quán)和執(zhí)法結(jié)果的考核，廣州市出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定和辦法：《廣州市城市管理綜合執(zhí)法規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)定(2016年第二次修訂)》《廣州市流動(dòng)商販管理暫行辦法》。一方面流動(dòng)攤販治理的責(zé)任由街道城管執(zhí)法部門(mén)向上逐級(jí)承接，另一方面流動(dòng)攤販治理的監(jiān)督則通過(guò)“條”的關(guān)系逐級(jí)推進(jìn)。而在實(shí)際的操作過(guò)程中，對(duì)城管的績(jī)效考核方式會(huì)根據(jù)執(zhí)法方式的差異有所不同。

在績(jī)效考核的指導(dǎo)意見(jiàn)下，不同執(zhí)法方式下的績(jī)效考核內(nèi)容和方法會(huì)有比較大的差異。廣州市A街道城管的日常巡查執(zhí)法方式呈現(xiàn)出區(qū)域性和時(shí)間性的選擇性執(zhí)法，A街道城管的首要目標(biāo)在于維持轄區(qū)內(nèi)的良好秩序。與此目標(biāo)相匹配的日?？?jī)效考核的重點(diǎn)不在于問(wèn)題的解決，而在于城管執(zhí)法行為的規(guī)范，避免不利于社會(huì)秩序穩(wěn)定的其他問(wèn)題的產(chǎn)生。“在日常巡查執(zhí)法中，我們選擇柔性執(zhí)法的重要原因在于，不愿意在自己當(dāng)班時(shí)間出現(xiàn)與流動(dòng)攤販的沖突事件，一旦發(fā)生沖突，靠我們幾個(gè)城管很難控制混亂的局面，很多時(shí)候無(wú)論是誰(shuí)的錯(cuò)，我們一般都會(huì)受到一定的處分和懲罰?！?訪(fǎng)談?dòng)涗洠?0160613GFX)日常執(zhí)法考核方式，無(wú)法對(duì)A街道城管執(zhí)法人員產(chǎn)生正面的執(zhí)法動(dòng)力，反而在一定程度上會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法的不作為。因此常規(guī)治理中的績(jī)效考核，雖然有利于控制街頭官僚的執(zhí)法彈性空間，但無(wú)法為街頭官僚提供足夠的執(zhí)法動(dòng)力。

運(yùn)動(dòng)式治理績(jī)效考核在動(dòng)員機(jī)制的帶動(dòng)下，彌補(bǔ)了街頭官僚執(zhí)法動(dòng)力不足的問(wèn)題。運(yùn)動(dòng)式治理的目標(biāo)在于解決社會(huì)問(wèn)題，因此激勵(lì)街頭官僚解決該問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)良好的績(jī)效，則是績(jī)效考核設(shè)置的落腳點(diǎn)。A街道城管在專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中，在執(zhí)法條件的改善、績(jī)效考核的激勵(lì)和制約下，加大了執(zhí)法的強(qiáng)度和力度，短時(shí)間內(nèi)迅速解決流動(dòng)攤販問(wèn)題?！拔覀儏^(qū)專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)的考核方式相對(duì)是比較簡(jiǎn)單粗暴的，就是全面檢查各個(gè)街道轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了幾例亂擺賣(mài)的現(xiàn)象，不僅包括重點(diǎn)區(qū)域，也包括非重點(diǎn)區(qū)域，然后給各個(gè)街道排名，名次靠后的則會(huì)有相應(yīng)的懲罰?！?20160613GFX)由此可見(jiàn)，專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)中的績(jī)效考核也傾向于通過(guò)量化的方式來(lái)衡量城管執(zhí)法人員的執(zhí)法效果。因此，廣州市A街道城管執(zhí)法隊(duì)在明確的執(zhí)法目標(biāo)下開(kāi)展可行的專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)，相應(yīng)的績(jī)效考核不僅能夠有效地激勵(lì)其解決問(wèn)題，也能夠在社會(huì)秩序穩(wěn)定的次要目標(biāo)下規(guī)范其執(zhí)法行為，控制其執(zhí)法責(zé)任。

六、結(jié)論

本文在前人對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理和常規(guī)治理體制層面的比較研究基礎(chǔ)上，引入街頭官僚理論，從治理主體的角度對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的動(dòng)員機(jī)制進(jìn)行了探討。分析發(fā)現(xiàn)：運(yùn)動(dòng)式治理能夠發(fā)揮動(dòng)員機(jī)制的強(qiáng)大作用，把亟需解決的重要問(wèn)題帶入政策議程，凝聚政府部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)干部以及基層執(zhí)法人員的注意力，聚焦社會(huì)問(wèn)題的治理目標(biāo)，整合和利用政府和社會(huì)治理資源，以及提供量化有效的績(jī)效考核，在提高街頭官僚執(zhí)法能力的同時(shí)，控制其執(zhí)法彈性空間，達(dá)到治理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效。

執(zhí)法能力代表了街頭官僚是否有足夠的能力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目標(biāo)，執(zhí)法彈性空間代表了街頭官僚是否有意愿實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的目標(biāo)，而對(duì)于執(zhí)法能力和執(zhí)法彈性空間在治理過(guò)程中發(fā)揮的作用孰重孰輕，本文并沒(méi)有作出相應(yīng)的探討和分析，而在運(yùn)動(dòng)式治理日漸受人詬病的情況下，對(duì)此問(wèn)題的討論又顯得很有必要。街頭官僚在執(zhí)法過(guò)程中本身具有比較大的自由裁量權(quán)，選擇性執(zhí)法，既是執(zhí)法能力不足的變通，又是執(zhí)法彈性的體現(xiàn)。因此，在治理實(shí)踐中，如何妥善地處理好執(zhí)法能力和執(zhí)法彈性空間的程度問(wèn)題，則是十分值得思考和研究的。

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