●陳 和

隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)保障體系已經(jīng)建立并不斷完善。對(duì)社?；疬M(jìn)行審計(jì)，不僅是《審計(jì)法》賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)，也是社會(huì)關(guān)注、百姓關(guān)心的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)，其重要性不言而喻。鑒于此，黨中央、國務(wù)院一再強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社?；饘徲?jì)。從1992年開始，審計(jì)署先后組織全國各地審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行社?；鸬膶徲?jì)工作。2000年8月1日，全國社會(huì)保障基金經(jīng)批準(zhǔn)成立，由全國社?；饡?huì)管理運(yùn)營，它的成立有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保證社會(huì)勞動(dòng)力再生產(chǎn)順利進(jìn)行并推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步。然而，同發(fā)達(dá)國家相比，我國社?；鸪闪⒌臅r(shí)間較短，社?；鹳Y金數(shù)量龐大，范圍廣，審計(jì)周期長等都給審計(jì)工作帶來困難，我國現(xiàn)在采用的是傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)，這樣的審計(jì)手段和審計(jì)方式都已不能滿足對(duì)社?；饘徲?jì)的需要，甚至出現(xiàn)了貪污腐敗等各種問題，以2007年甘肅省社保資金貪污第一大案——?jiǎng)⒈５撠澪郯笧槔率股鐣?huì)公信度大打折扣，使社?；饘徲?jì)問題曝光在公眾視線中。本文基于社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀，對(duì)當(dāng)前我國社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)存在的問題進(jìn)行分析，并針對(duì)問題提出相應(yīng)的建議。

一、我國社保審計(jì)發(fā)展綜述

目前來說，我國社保審計(jì)時(shí)間還比較短，但我國學(xué)者在這方面的研究在不斷進(jìn)步，社會(huì)保險(xiǎn)基金的審計(jì)范圍逐漸擴(kuò)大，將基金的來源、分類、使用都涵蓋在內(nèi)；審計(jì)的方式也在不斷創(chuàng)新探索中，包括審計(jì)和其他專業(yè)審計(jì)相結(jié)合，實(shí)施計(jì)算機(jī)審計(jì)和實(shí)時(shí)監(jiān)控以及宏微觀審計(jì)結(jié)合分析研究；但社保基金資金覆蓋面廣、種類多、收支渠道復(fù)雜，管理和經(jīng)辦的機(jī)構(gòu)多，導(dǎo)致我國對(duì)社?；鸬膶徲?jì)還存在諸多困難和風(fēng)險(xiǎn)，基金安全運(yùn)行的壓力也越來越大。為了保障社保基金的安全，應(yīng)從廉政教育、制度建設(shè)、優(yōu)化流程、督察審計(jì)和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)等方面著手，以加強(qiáng)社?；鸨O(jiān)督管理；對(duì)于社?；饘徲?jì)，很多學(xué)者提出了相應(yīng)的建議，包括健全制度、加強(qiáng)管理、定期監(jiān)督等。社?；鹋c民生息息相關(guān)，無論何時(shí)都不能放松對(duì)社保基金審計(jì)監(jiān)督。本文就社保基金發(fā)展的現(xiàn)狀，分析其中存在問題并提出對(duì)策建議，以期為相關(guān)工作提供良好的理論參考。

中國經(jīng)濟(jì)經(jīng)過三十年的不斷發(fā)展，社會(huì)保障工作日益受到人們的關(guān)注。我國自1984年開始逐步進(jìn)行社會(huì)保障制度改革，已經(jīng)建立起了比較健全的社會(huì)保障制度體系，相關(guān)的審計(jì)工作也在不斷的探索之中，自1983年審計(jì)署成立以來，大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

第一階段：起步階段 （1983年—1998年）。這個(gè)階段審計(jì)的主要目標(biāo)是查錯(cuò)糾弊，揭露各種貪污、挪用和浪費(fèi)問題，但在社會(huì)保障制度上極不完善，社保審計(jì)事業(yè)發(fā)展受限，審計(jì)工作發(fā)揮的作用也非常有限。

第二階段：探索和研究階段 （1998年—2005年）。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國對(duì)社?；鸬膶徲?jì)工作越來越重視。這個(gè)階段的主要目的是 “揭示問題，促進(jìn)規(guī)范”，對(duì)規(guī)范社保資金管理起到了積極作用，但對(duì)社會(huì)保障制度、管理上的關(guān)注度不足，不能與發(fā)展實(shí)際相結(jié)合，導(dǎo)致社保審計(jì)效果顯著性不強(qiáng)。

第三階段：創(chuàng)新和發(fā)展階段（2005年發(fā)展至今）。我國一直致力于對(duì)社保基金審計(jì)的創(chuàng)新，促進(jìn)社保體系的不斷完善。這一階段的社保審計(jì)形式發(fā)生了質(zhì)的改變，由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)類、合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)性審計(jì)，審計(jì)的寬度和深度都在不斷向更高層次發(fā)展。

近幾年，我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金數(shù)額和規(guī)模不斷擴(kuò)大。有數(shù)據(jù)顯示，截至2017年底，包括基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)在內(nèi)的五大基金總收入為6.64萬億元，同比增長23.9%，參?？傊С鲞_(dá)到5.69億元，而參保人數(shù)達(dá)到27億人次，同比增長21.8%。2011年，黨的十七大針對(duì)城鄉(xiāng)社保提出了戰(zhàn)略性目標(biāo)，預(yù)計(jì)到2020年參保人數(shù)合計(jì)將達(dá)到3億人次，費(fèi)率按20%計(jì)算，2020年當(dāng)年繳費(fèi)收入將高達(dá)2.6萬億元?？傮w來看，社會(huì)保障事業(yè)從實(shí)驗(yàn)型走向成熟型，發(fā)展的總體形勢(shì)平穩(wěn)。但隨著社?；鸬臉?gòu)成日益復(fù)雜，審計(jì)中出現(xiàn)的問題也不容忽視。

二、社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)中存在的問題

（一）社保制度的法律法規(guī)不健全

社保的法律實(shí)施機(jī)制較為薄弱，審計(jì)定性和評(píng)價(jià)比較困難。由于相關(guān)經(jīng)辦機(jī)關(guān)和部門較多，且每個(gè)部門評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)又不統(tǒng)一，由此出現(xiàn)鉆法律漏洞的現(xiàn)象，缺乏對(duì)基金經(jīng)濟(jì)有效性標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)規(guī)范，導(dǎo)致違法行為屢禁不止，侵占挪用基金的行為時(shí)有發(fā)生。另外，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問題，處罰力度也不大，應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)追究到底，切忌頭重腳輕，虎頭蛇尾，否則難以從根本上提高相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任和大局意識(shí)。只有按章執(zhí)行，社保資金使用才會(huì)更加合理，才能發(fā)揮最大的效用，相關(guān)審計(jì)工作才能順利推進(jìn)。

（二）社會(huì)保障資金管理體制存在不足

由于社會(huì)保障的特殊性，涉及范圍廣泛，部門之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相互交叉，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到市級(jí)、省級(jí)、中央級(jí)均設(shè)立了社會(huì)保障管理部門，也有專屬的社會(huì)保障資金，管理人員之間也會(huì)相互參與到資金的使用活動(dòng)中。由于各自利益考慮而出臺(tái)不同的政策，造成管理機(jī)構(gòu)重疊，人員臃腫，在社保資金的利用上方法和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，其根源在于社會(huì)保障資金管理體制的弊端。部門與部門之間、地區(qū)與地區(qū)之間存在信息溝通匱乏，相互之間信任不足或是政策傳達(dá)不到位導(dǎo)致審計(jì)人員在進(jìn)行數(shù)據(jù)采集時(shí)工作難度加大，造成資金使用效率統(tǒng)計(jì)錯(cuò)誤等，從整體上加大了管理難度，也削弱了社保資金管理體制的整體效果。另外，社會(huì)保障體系還存在著一些制度性缺陷，我國社保體系雖然從建立到推廣已經(jīng)有了一段時(shí)間，但是從根本上沒有系統(tǒng)的社保體系，由于社保項(xiàng)目的復(fù)雜性和多樣性，項(xiàng)目之間難免相互影響，亟需建立成熟健全的社保體系，比如農(nóng)民工的低待遇低收入、農(nóng)村保險(xiǎn)制度等問題，缺乏專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和統(tǒng)一的管理，會(huì)使社會(huì)保障資金的推行和發(fā)展受到嚴(yán)重阻礙。

（三）審計(jì)工作具有滯后性

這種滯后性是由于社會(huì)保險(xiǎn)資金的審計(jì)工作往往是事后進(jìn)行，但是信息具有時(shí)效性，發(fā)現(xiàn)問題再解決問題只能起到亡羊補(bǔ)牢的作用，往往已經(jīng)錯(cuò)過了最佳糾正時(shí)機(jī)，損失已經(jīng)造成，大大降低了社保資金的使用效率。另外，目前我國的重點(diǎn)依然是保全資金，對(duì)資金的投資運(yùn)營無法做到實(shí)時(shí)監(jiān)控。由于社保審計(jì)項(xiàng)目基本上是以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)安排為主，而各地方的民生民情不盡相同，上級(jí)統(tǒng)一的方式或標(biāo)準(zhǔn)在地方不一定適用，等到層層上報(bào)之后再采取措施，往往已經(jīng)錯(cuò)過了最佳時(shí)機(jī)，這種缺少針對(duì)性的審計(jì)勢(shì)必會(huì)降低審計(jì)的力度，影響審計(jì)質(zhì)量，應(yīng)因地制宜，合理統(tǒng)籌安排。

（四）審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)

在這個(gè)信息爆炸的時(shí)代，計(jì)算機(jī)的使用已經(jīng)深入人心，電子化業(yè)務(wù)遍及全球，相應(yīng)地對(duì)審計(jì)人員的計(jì)算機(jī)能力也有一定的要求。社?；饘徲?jì)不僅需要具備審計(jì)和財(cái)務(wù)等專業(yè)知識(shí)，還需要系統(tǒng)地了解和掌握社會(huì)保障資金的全貌及其政策法規(guī)體系，而具有這些綜合素質(zhì)的人才十分稀缺，多數(shù)審計(jì)人員業(yè)務(wù)技能單一，缺乏其他相關(guān)學(xué)科的專業(yè)人員，導(dǎo)致審計(jì)工作難以有效進(jìn)行。另一方面，審計(jì)人員對(duì)社保審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不足，特別是基層審計(jì)人員，由于社?；饘徲?jì)人力有限，時(shí)間緊迫，審計(jì)內(nèi)容繁雜，審計(jì)人員的調(diào)查面相對(duì)較窄，淺而不深，能夠揭示制度缺陷、堵塞管理漏洞、對(duì)審計(jì)制度進(jìn)行深入分析的人才很少，不能提出根本性的解決措施。此外，現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法的掌握和運(yùn)用都存在許多問題，發(fā)展中的社保事業(yè)難以適應(yīng)迅速發(fā)展中的現(xiàn)代信息技術(shù)的要求。

（五）社?；饘徲?jì)的監(jiān)督不到位

社保資金涉及千家萬戶，管理部門眾多，來源和支出渠道各式各樣，每一項(xiàng)資金的管理政策、支付標(biāo)準(zhǔn)和范圍都不盡相同。作為社?；鸬睦U納者和受用者的社會(huì)公眾，大多數(shù)只關(guān)注自身的利益是否受到侵害，社?；鹗欠癜l(fā)放到位，對(duì)社保基金的收支和運(yùn)營的具體情況關(guān)注度不高，監(jiān)督力度不強(qiáng)；尤其是農(nóng)村地區(qū)民眾，對(duì)國家的普惠政策心懷感激，但并沒有全方面的了解，只知其一不知其二，更不用說監(jiān)督了；加之目前我國社保基金監(jiān)督機(jī)制為官辦、官督，官官相護(hù)，容易發(fā)生監(jiān)守自盜的行為，監(jiān)督機(jī)制缺失嚴(yán)重。

三、社會(huì)保險(xiǎn)基金審計(jì)的政策建議

（一）建立健全相關(guān)的社會(huì)保障制度

法律法規(guī)是做好審計(jì)工作的立足點(diǎn)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的審計(jì)，要區(qū)別于以往對(duì)合規(guī)性合法性的審計(jì)，從管理、制度上發(fā)現(xiàn)和揭露存在的問題。首先，實(shí)行辦案一對(duì)一，對(duì)經(jīng)辦的每一個(gè)機(jī)構(gòu)部門、每一項(xiàng)業(yè)務(wù)崗位，建立明確的責(zé)任制度，強(qiáng)化考核，推進(jìn)社會(huì)保障法制建設(shè)。其次，將重復(fù)職能的部門進(jìn)行歸并處理，減少重復(fù)環(huán)節(jié)，并實(shí)行“政事分離”，從根源上降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)的經(jīng)濟(jì)效益。最后，在某些特定發(fā)展階段，我國城鄉(xiāng)的制度和政策是分別設(shè)計(jì)和實(shí)施的，這不利于實(shí)現(xiàn)公平，需要在政策和體制層面加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立城鄉(xiāng)共享平臺(tái)，使全體公民享受到應(yīng)有的權(quán)利，推進(jìn)城市化進(jìn)程。

（二）明確審計(jì)的目標(biāo)和重點(diǎn)

前面提到審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容分為籌集、使用和管理三大塊，但隱藏在其中的如社保政策的完善程度、執(zhí)行覆蓋率、制度中存在的問題等需要不斷地改進(jìn)，積極探索管理體制的改革。尤其是審前調(diào)查工作，學(xué)會(huì)聽、看、訪、查等方法，掌握不同層級(jí)的省、市、縣對(duì)社?；鸸芾淼南嚓P(guān)規(guī)定，對(duì)政策規(guī)定的范圍和要求弄清楚；將基金從申請(qǐng)到撥付經(jīng)過的每一層級(jí)的責(zé)任明確到個(gè)人，了解資金的流向和去處，對(duì)資料信息顯示異常的地區(qū)重點(diǎn)關(guān)注，并作出初步判斷，制定科學(xué)可行的方法和實(shí)施方案。審計(jì)工作開始后，對(duì)籌集、使用和管理三塊也要明確重點(diǎn)?；I集方面，包括基金管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否足額、及時(shí)、按規(guī)、合法地征收基金，是否存在謊報(bào)行為，擅自轉(zhuǎn)移資金；使用方面，包括是否存在冒領(lǐng)、造假和虛報(bào)領(lǐng)取社?；鸬那闆r，各經(jīng)辦機(jī)構(gòu)單位是否及時(shí)足額地支付社?；?，是否存在拖欠、克扣、挪用等違法行為；管理方面，從基金的預(yù)算、決算、審批到執(zhí)行的過程是否符合財(cái)務(wù)制度，會(huì)計(jì)賬目是否清晰合理，會(huì)計(jì)憑證是否合規(guī)合法，社?；鸬谋４媸欠癜踩暾?。社保基金是關(guān)乎民生的重要資金，每個(gè)部分都要做到合法合規(guī)，以提高社?；鸬馁|(zhì)量和效率。

（三）創(chuàng)新審計(jì)方式和技術(shù)手段

積極探索計(jì)算機(jī)審計(jì)在社保領(lǐng)域的應(yīng)用,尤其是聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，數(shù)據(jù)已經(jīng)趨向電子化，社會(huì)保險(xiǎn)資金量大、來源多、渠道廣，涉及社會(huì)方方面面和千家萬戶，僅靠人工手段難以辨別真?zhèn)?，運(yùn)用信息化手段進(jìn)行業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)核算，不僅高效，而且省時(shí)省力。首先，改變工作思路，審計(jì)不能限于發(fā)現(xiàn)問題，而要向績效審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)“免疫”功能的實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)不在于解決問題，而在于提前預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，放寬視野于整個(gè)社保資金的使用，對(duì)出現(xiàn)的新問題新狀況及時(shí)把控，避免事后再來挽回?fù)p失。其次，創(chuàng)新審計(jì)方法。由于社保基金受國務(wù)院和地方政府的雙向管理，改變傳統(tǒng)組織方式勢(shì)在必行，將交叉審計(jì)與同級(jí)審計(jì)結(jié)合，避免造成任何一方錯(cuò)誤審計(jì)。最后，積極運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)升級(jí)審計(jì)相關(guān)軟件和板塊，采用國外先進(jìn)審計(jì)技術(shù)，不能一昧地沉浸于傳統(tǒng)的手工審計(jì)，將信息化數(shù)據(jù)化審計(jì)帶入社保資金審計(jì)中。

（四）加強(qiáng)審計(jì)人才培養(yǎng)工作

社保基金與日益變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境息息相關(guān)，因此，審計(jì)人員要與時(shí)俱進(jìn)，緊跟時(shí)事政策，不斷學(xué)習(xí)，了解每項(xiàng)政策背后的歷史背景和客觀原因，并得出自己的心得體會(huì)，使自己在進(jìn)行審計(jì)時(shí)面對(duì)新興事物能更有底氣和自信；另一方面建立人才培訓(xùn)機(jī)制，提升審計(jì)人員專業(yè)的知識(shí)和技能，及時(shí)掌握社保領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)、民生時(shí)事。對(duì)于年輕積極向上的人員可以置于審計(jì)一線，開拓其創(chuàng)新精神，培養(yǎng)鍛煉其專業(yè)能力，積極開展計(jì)算機(jī)水平測(cè)試，開展學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，才能使審計(jì)人員有效開展工作，對(duì)社保政策的改進(jìn)提出合理性的建議。

（五）加快完善社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系

規(guī)范社?；鹪谑褂煤屯顿Y運(yùn)營中的管理，健全各項(xiàng)規(guī)章制度，建立社?；鹦畔⒐_機(jī)制，公開社保資金的投資運(yùn)營情況，使人民群眾可以通過各種渠道了解社?；鸬氖褂茫岣呙癖妳⑴c監(jiān)督的積極性，同時(shí)利用社會(huì)輿論的力量，加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)社?；鸨O(jiān)督的力度。另一方面，加強(qiáng)稅務(wù)部門、財(cái)政部門的監(jiān)管。稅務(wù)部門要不定期對(duì)各種申報(bào)資料進(jìn)行檢查審核，財(cái)政部門要嚴(yán)格收支兩條線管理，保證?？顚Ｓ茫煌瑫r(shí)，相關(guān)監(jiān)管部門和各級(jí)地方政府部門要積極配合審計(jì)工作，加強(qiáng)員工的審計(jì)意識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題以免造成更嚴(yán)重的損失。

（六）加強(qiáng)信息化建設(shè)

建立社?；鹳Y源數(shù)據(jù)庫，形成信息一體化的共享機(jī)制。數(shù)據(jù)庫的完整性直接影響審計(jì)的結(jié)果，如果采集到的數(shù)據(jù)信息不規(guī)范、不準(zhǔn)確、有遺漏缺失都會(huì)導(dǎo)致審計(jì)出現(xiàn)偏差。社?；饘徲?jì)工作經(jīng)手的部門機(jī)構(gòu)多，但各有各的方式和軟件。如果不統(tǒng)一，不及時(shí)溝通，會(huì)導(dǎo)致部門之間的不協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)比對(duì)時(shí)會(huì)因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而耗費(fèi)大量不必要的時(shí)間，降低審計(jì)效率。應(yīng)定期對(duì)全國全省的業(yè)務(wù)信息進(jìn)行清理完善，查缺補(bǔ)漏，保障信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性。同時(shí)，加強(qiáng)軟件的開發(fā)和升級(jí)，維護(hù)不斷更新的數(shù)據(jù)庫，以免臨時(shí)出現(xiàn)系統(tǒng)故障而延誤數(shù)據(jù)采集時(shí)間，相關(guān)部門的信息共享有利于推動(dòng)社?；饘徲?jì)工作的順利展開?！?/p>

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