●李春根 陳文美

一、雙重目標(biāo)下政府職業(yè)技能培訓(xùn)的產(chǎn)品屬性分析

推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國(guó)際金融危機(jī)發(fā)生后綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)新形勢(shì)的主動(dòng)選擇，是適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然要求。適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來(lái)的人才需求變化，國(guó)家在職業(yè)技能培訓(xùn)方面主要有雙重目標(biāo)：一是需要培養(yǎng)能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，有力應(yīng)對(duì)“中國(guó)制造2025”的高技能人才與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。二是通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)實(shí)現(xiàn)特定群體的充分就業(yè)，體現(xiàn)就業(yè)公平，貫徹落實(shí)共建共享發(fā)展理念。

為此，基于對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)這一產(chǎn)品的公共品屬性分析，針對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)不同的對(duì)象、項(xiàng)目、層次、功能及外溢性，需要在充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的基礎(chǔ)上，有效發(fā)揮政府支持引導(dǎo)作用，一是針對(duì)具有純公共品屬性的“五類(lèi)人員”，政府財(cái)政要發(fā)揮直接支持的兜底性作用。二是對(duì)于具有準(zhǔn)公共品屬性的如企業(yè)職工轉(zhuǎn)崗、崗位技能提升、高技能人才、高校畢業(yè)生的就業(yè)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)力的培訓(xùn)，政府應(yīng)該充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)市場(chǎng)和個(gè)人共同積極參與提供；三是對(duì)于一些自主的私人職業(yè)技能培訓(xùn)，應(yīng)該放開(kāi)完全發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用。

二、政府職業(yè)技能培訓(xùn)的現(xiàn)狀

十二五以來(lái)，我國(guó)政府職業(yè)技能培訓(xùn)取得了豐碩的成果，可概括為“五個(gè)注重”：注重頂層設(shè)計(jì)，相關(guān)制度不斷完善；注重財(cái)政投入，培訓(xùn)規(guī)模穩(wěn)中有升；注重技能培養(yǎng)，培訓(xùn)質(zhì)量不斷提升；注重再就業(yè)能力提升，就業(yè)水平相對(duì)穩(wěn)定；注重中西地區(qū)培訓(xùn)資源分配，區(qū)域間逐漸趨于合理。

然而，對(duì)照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下職業(yè)技能培訓(xùn)的雙重目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)職業(yè)技能培訓(xùn)著實(shí)存在諸多問(wèn)題亟需解決。

一是職業(yè)技能培訓(xùn)層次結(jié)構(gòu)不合理。突出表現(xiàn)為五類(lèi)人員的低層次培訓(xùn)掃描不精準(zhǔn)，中間層次的培訓(xùn)存在泛化、形式化問(wèn)題，高層次的培訓(xùn)人才嚴(yán)重不足。二是培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)定準(zhǔn)入存在壟斷性。政府壟斷性擠壓了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)資本進(jìn)入，缺乏競(jìng)爭(zhēng)直接導(dǎo)致培訓(xùn)質(zhì)量上不去、動(dòng)態(tài)管理和退出機(jī)制落實(shí)困難、補(bǔ)貼資金監(jiān)管難等問(wèn)題。三是職業(yè)技能人才培養(yǎng)供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出。對(duì)整體就業(yè)市場(chǎng)需求宏觀(guān)分析不夠、技能培訓(xùn)未能緊密結(jié)合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)“短平快”的逐利行為，均直接誘發(fā)并加劇職業(yè)技能人才培養(yǎng)供需結(jié)構(gòu)性矛盾。四是職業(yè)技能培訓(xùn)質(zhì)量偏低、尤其是中高級(jí)資格證書(shū)獲取率極低，培訓(xùn)對(duì)象對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容、方法、師資水平滿(mǎn)意度亟需提高。五是職業(yè)技能培訓(xùn)分屬在人社、教育、農(nóng)牧、科技、工會(huì)、婦聯(lián)等不同部門(mén)，由于信息不對(duì)稱(chēng)、協(xié)調(diào)與合作力度不夠，導(dǎo)致培訓(xùn)資源分散而整合效應(yīng)偏低。六是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系缺乏評(píng)價(jià)結(jié)果與評(píng)價(jià)過(guò)程的有機(jī)結(jié)合，過(guò)度的重結(jié)果而輕過(guò)程導(dǎo)致培訓(xùn)機(jī)構(gòu)功利化，騙補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)較大。七是監(jiān)管力度不大使得培訓(xùn)券管理存在作假漏洞、補(bǔ)貼方式錯(cuò)補(bǔ)給機(jī)構(gòu)、沉淀資金多、甚至出現(xiàn)挪用現(xiàn)象。八是職業(yè)技能培訓(xùn)投入機(jī)制不合理。重財(cái)政資金主導(dǎo)性投入，而輕職業(yè)培訓(xùn)政策傾斜、稅收優(yōu)惠或減免等市場(chǎng)力量介入，導(dǎo)致多元化的培訓(xùn)資源缺乏參與動(dòng)力。尤其是針對(duì)由中央財(cái)政主導(dǎo)甚至包辦的職業(yè)技能培訓(xùn)，使得一些地方政府“等靠要”的思想嚴(yán)重。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下政府職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)遇挑戰(zhàn)并存

職業(yè)技能培訓(xùn)最大的機(jī)遇是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)實(shí)需要。產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)將存在大量富余勞動(dòng)力和失業(yè)人員需要通過(guò)培訓(xùn)掌握新技能，重新就業(yè)，“中國(guó)制造2025”、電子信息、生物、新能源等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、“雙創(chuàng)”對(duì)高技能人才的需求日益顯現(xiàn)，培訓(xùn)需求旺盛。國(guó)家的高度重視助推職業(yè)技能培訓(xùn)發(fā)展。中央政府積極出臺(tái)了一系列引導(dǎo)性政策，極大地鼓勵(lì)和助推職業(yè)技能培訓(xùn)，職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展迎來(lái)黃金時(shí)期。持續(xù)的財(cái)政資金穩(wěn)定投入為職業(yè)技能培訓(xùn)提供有力支持。職業(yè)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助逐年增加，與2010年相比，2015年的職業(yè)技能培訓(xùn)及鑒定投入79.51億元，增加了11.44億元，增幅達(dá)16.81%。

與此同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到職業(yè)技能培訓(xùn)最大的挑戰(zhàn)是勞動(dòng)力市場(chǎng)有效供給不足。突出表現(xiàn)為勞動(dòng)力供求總量矛盾和結(jié)構(gòu)性矛盾同時(shí)并存,城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加大和農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移速度加快同時(shí)出現(xiàn),新成長(zhǎng)勞動(dòng)力就業(yè)和失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題相互交織。部分地區(qū)政府對(duì)本地職業(yè)技能培訓(xùn)的重視度和支持力度不足。不少地方職業(yè)技能培訓(xùn)普遍存在資金投入不足、針對(duì)性不強(qiáng)、效果不佳，技能培訓(xùn)“叫好不叫座”的現(xiàn)象，社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不愿進(jìn)入或者不能進(jìn)入成為較為普遍性的問(wèn)題。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下政府職業(yè)技能培訓(xùn)制度優(yōu)化的財(cái)政建議

針對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，如何提高職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼資金使用效率，有效發(fā)揮財(cái)政的分配、引導(dǎo)、調(diào)節(jié)職能，特提出以下建議：

（一）發(fā)揮財(cái)政直接支持作用，完善職業(yè)技能培訓(xùn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、建立財(cái)政資金激勵(lì)機(jī)制

1、完善職業(yè)技能培訓(xùn)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。一是加強(qiáng)針對(duì)五類(lèi)人員職業(yè)培訓(xùn)的個(gè)人直接補(bǔ)貼。允許各地適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)助對(duì)象的范圍，并向財(cái)政、人社部門(mén)報(bào)備，同時(shí)建立高技能人才培養(yǎng)計(jì)劃和緊缺技能人才的個(gè)人直接補(bǔ)貼。二是優(yōu)化企業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼。主管部門(mén)要對(duì)企業(yè)崗前培訓(xùn)嚴(yán)加把關(guān)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保培訓(xùn)取得實(shí)效，條件成熟的逐步取消企業(yè)崗前培訓(xùn)補(bǔ)貼。適當(dāng)放寬中小型企業(yè)技能提升培訓(xùn)補(bǔ)貼比例，同時(shí)增加大型骨干企業(yè)享受培訓(xùn)補(bǔ)貼人數(shù)，滿(mǎn)足企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和技術(shù)進(jìn)步的要求。支持新型學(xué)徒制校企培養(yǎng)補(bǔ)貼，注重高尖端一線(xiàn)技能人才培養(yǎng)補(bǔ)貼。三是控制對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼。將培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼限制為政府協(xié)議培訓(xùn)補(bǔ)貼、定向培訓(xùn)項(xiàng)目補(bǔ)貼及培訓(xùn)券試點(diǎn)項(xiàng)目補(bǔ)貼，并實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)。

2、構(gòu)建職業(yè)技能培訓(xùn)財(cái)政資金激勵(lì)機(jī)制。一是發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用，激勵(lì)五類(lèi)人員參加職業(yè)技能培訓(xùn)。建立針對(duì)五類(lèi)人員職業(yè)培訓(xùn)財(cái)政補(bǔ)貼動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，適時(shí)更新職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼目錄和補(bǔ)貼等級(jí)與標(biāo)準(zhǔn)，積極發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)職業(yè)培訓(xùn)和鑒定的激勵(lì)效應(yīng)。二是發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，支持企業(yè)自主培訓(xùn)與高水平人才評(píng)價(jià)工作。通過(guò)財(cái)政資金的投入來(lái)引導(dǎo)和鼓勵(lì)有條件的企業(yè)設(shè)立培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（基地），開(kāi)展自主培訓(xùn)。鼓勵(lì)企業(yè)選拔企業(yè)內(nèi)技能拔尖人才，設(shè)立首席技師，組織開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)和技能創(chuàng)新等活動(dòng)，解決生產(chǎn)技術(shù)難題并給予相應(yīng)待遇。三是發(fā)揮財(cái)政資金的支持作用，建立校企聯(lián)合為基礎(chǔ)的職業(yè)培訓(xùn)聯(lián)盟。建立鼓勵(lì)校企合作的激勵(lì)措施，完善對(duì)合作企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融扶持等政策。支持以培養(yǎng)新興產(chǎn)業(yè)為主要目標(biāo)的高技能人才公共實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)。四是拓展財(cái)政資金使用創(chuàng)新，推廣職業(yè)技能培訓(xùn)券制度。利用市場(chǎng)化手段，實(shí)施推廣職業(yè)技能培訓(xùn)券制度，激勵(lì)企業(yè)開(kāi)展高技能和新興產(chǎn)業(yè)人才培訓(xùn)。

（二）發(fā)揮財(cái)政間接導(dǎo)向的作用，引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)、評(píng)價(jià)多元化，完善培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)計(jì)

1、引導(dǎo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)多元化。一是充分發(fā)揮市場(chǎng)決定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資源配置機(jī)制，堅(jiān)持以民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)為主體。建議有條件的地方公辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)逐步退出，而由財(cái)政引導(dǎo)市場(chǎng)提供。財(cái)政可安排民辦教育發(fā)展扶持資金，通過(guò)免費(fèi)培訓(xùn)方式支持各類(lèi)民辦職業(yè)技術(shù)教育機(jī)構(gòu)教師繼續(xù)教育，通過(guò)財(cái)政資金競(jìng)爭(zhēng)性分配方式支持民辦全日制職業(yè)技術(shù)教育機(jī)構(gòu)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)培訓(xùn)成果等形式鼓勵(lì)民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提升辦學(xué)水準(zhǔn)。二是深化職業(yè)院校校企合作制度。通過(guò)財(cái)政資金獎(jiǎng)補(bǔ)、企業(yè)稅收優(yōu)惠、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，支持職業(yè)院校推行彈性學(xué)制和學(xué)分制，深化校企合作，多元化辦學(xué)，多渠道培養(yǎng)高技能人才。三是提倡建立職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的立體通道。以技工院校分類(lèi)設(shè)置和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為指引，引導(dǎo)技工院校梯度發(fā)展，逐步打通技工學(xué)校、高級(jí)技工學(xué)校、技師學(xué)院、應(yīng)用型大學(xué)的學(xué)歷發(fā)展通道。

2、完善職業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)容設(shè)計(jì)。一是把握供給側(cè)改革導(dǎo)向。突出創(chuàng)新型技術(shù)技能人才培養(yǎng)目標(biāo)定位，強(qiáng)調(diào)工匠精神的培養(yǎng)。同時(shí)注重辦學(xué)質(zhì)量的提高，注重培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型技能人才。二是把握市場(chǎng)和企業(yè)需求。以市場(chǎng)和企業(yè)需求為導(dǎo)向的職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)制要求培訓(xùn)專(zhuān)業(yè)的設(shè)置、培訓(xùn)內(nèi)容的設(shè)計(jì)要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要。三是把握培訓(xùn)對(duì)象的現(xiàn)實(shí)需求。密切聯(lián)系培訓(xùn)對(duì)象的實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)需求，定期或不定期地抽查培訓(xùn)對(duì)象關(guān)于培訓(xùn)的意愿、培訓(xùn)內(nèi)容滿(mǎn)意度，同時(shí)加強(qiáng)與行業(yè)協(xié)會(huì)的密切合作，對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。

3、建立職業(yè)技能培訓(xùn)多元化評(píng)價(jià)制度。堅(jiān)持以職業(yè)技能鑒定為基礎(chǔ)的職業(yè)技能培訓(xùn)評(píng)價(jià)，不斷完善企業(yè)技能人才自主評(píng)價(jià)、創(chuàng)新職業(yè)院校技能鑒定、完善企業(yè)新型學(xué)徒制試培訓(xùn)的考核、開(kāi)展職業(yè)技能競(jìng)賽評(píng)價(jià)試點(diǎn)。

（三）加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)財(cái)政資金管理，開(kāi)展培訓(xùn)財(cái)政資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)，完善監(jiān)管與財(cái)政投入機(jī)制

1、健全職業(yè)技能培訓(xùn)財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)不足、效果不佳、質(zhì)量不高、資金使用效率偏低等一系列問(wèn)題，建議對(duì)中央、省級(jí)政府職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼資金、政策進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，有條件的地方逐步開(kāi)展第三方績(jī)效評(píng)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為參考依據(jù)，建立職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼機(jī)制和實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)出的動(dòng)態(tài)管理。

2、加強(qiáng)資金使用的監(jiān)督管理。一是各類(lèi)補(bǔ)貼資金按照專(zhuān)款專(zhuān)用原則，主要用于職業(yè)培訓(xùn)和鑒定補(bǔ)貼，不得用于培訓(xùn)鑒定機(jī)構(gòu)基本建設(shè)、培訓(xùn)鑒定條件建設(shè)以及其他與培訓(xùn)補(bǔ)貼無(wú)關(guān)的開(kāi)支。財(cái)政部門(mén)、人力資源保障部門(mén)要加強(qiáng)補(bǔ)貼資金管理使用的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問(wèn)題，審計(jì)、監(jiān)察部門(mén)做好監(jiān)督檢查工作，對(duì)查處的問(wèn)題嚴(yán)懲不姑息。二是加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)券發(fā)放、使用和資金補(bǔ)貼過(guò)程的監(jiān)督管理，對(duì)資金使用和管理情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查，嚴(yán)防作假或套取等行為。三是加強(qiáng)對(duì)企業(yè)崗位技能提升培訓(xùn)、高技能人才、新型企業(yè)學(xué)徒等企業(yè)自主培訓(xùn)補(bǔ)貼的監(jiān)管，嚴(yán)防企業(yè)為獲取補(bǔ)貼資金而虛假培訓(xùn)或培訓(xùn)形式化。

3、完善職業(yè)技能培訓(xùn)財(cái)政資金投入機(jī)制。一是建立政府補(bǔ)貼為引導(dǎo)、市場(chǎng)投入為主體、社會(huì)廣泛參與的多元化職業(yè)培訓(xùn)投資機(jī)制。為避免多頭管理，建議由人社部門(mén)牽頭對(duì)培訓(xùn)資金整合，在統(tǒng)一的管理下逐漸形成以個(gè)人、企業(yè)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等為市場(chǎng)主體的職業(yè)技能培訓(xùn)投入機(jī)制。二是合理劃分中央和地方補(bǔ)貼的事權(quán)和支出責(zé)任。中央財(cái)政對(duì)東中西部職業(yè)技能培訓(xùn)區(qū)別對(duì)待，應(yīng)繼續(xù)重點(diǎn)加大對(duì)中西部的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度。一般性職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼，政府協(xié)議性培訓(xùn)項(xiàng)目、企業(yè)崗前培訓(xùn)等補(bǔ)貼應(yīng)由地方政府承擔(dān)主要支出責(zé)任，中央投入應(yīng)重點(diǎn)投向高技能人才、高級(jí)技師以及新型企業(yè)學(xué)徒制試點(diǎn)企業(yè)和合作技工院校的地方政府投入補(bǔ)助。三是實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策鼓勵(lì)地方財(cái)政加大職業(yè)技能培訓(xùn)投入力度，并在逐步明晰中央、地方職業(yè)技能培訓(xùn)的事權(quán)和支出責(zé)任框架下，中央抓好監(jiān)督檢查和目標(biāo)考核，可允許省級(jí)政府對(duì)培訓(xùn)資金予以適度統(tǒng)籌，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。

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