●劉孝誠(chéng)

改革開(kāi)放四十年來(lái)，隨著民主法制的推進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，特別是近幾年來(lái)令世人矚目的反腐成就。這些進(jìn)步主要體現(xiàn)在作為財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)條件的財(cái)經(jīng)法治領(lǐng)域的建設(shè)，如財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)法律法規(guī)的大規(guī)模制定與改革；財(cái)務(wù)審計(jì)規(guī)則與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步；預(yù)算法的制定與深度修訂；財(cái)政稅收治理如政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)收付、轉(zhuǎn)移支付、公債借償、稅費(fèi)規(guī)制、金融監(jiān)管等領(lǐng)域的大幅改革，以及專業(yè)性的財(cái)政監(jiān)督論壇（如《財(cái)政監(jiān)督》雜志、各種媒體的“財(cái)政監(jiān)督”專欄）的開(kāi)設(shè)。

治國(guó)理政是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，當(dāng)然需要健全完備的法規(guī)制度。但是，不能說(shuō)有了健全完備的法規(guī)制度就能實(shí)現(xiàn)法治，就能風(fēng)清氣正、萬(wàn)事大吉（況且，我國(guó)的法治建設(shè)尚處在健全完備的起步階段）。財(cái)政監(jiān)督作為社會(huì)治理的重要領(lǐng)域，其法規(guī)制度的建設(shè)是其行為實(shí)現(xiàn)的必要前提，但并不意味財(cái)政監(jiān)督就實(shí)現(xiàn)了它應(yīng)有的功能作用?，F(xiàn)實(shí)中，一方面是財(cái)經(jīng)法律法規(guī)制度建設(shè)的長(zhǎng)足進(jìn)步，另一方面是全社會(huì)觸目驚心的貪污腐敗，這足以說(shuō)明財(cái)政監(jiān)督的缺位。①這個(gè)缺位是財(cái)政監(jiān)督本身不作為所致，猶如打造好的“尚方寶劍”，只懸置于廳堂之上，卻沒(méi)有授予適當(dāng)?shù)男袨槿巳デ袑?shí)使用。因此，可以說(shuō)，打造“尚方寶劍”和使用“尚方寶劍”、充分發(fā)揮“尚方寶劍”的功用并非一回事。從這個(gè)邏輯思維來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督的進(jìn)步與完善，還有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走。

一、厘清幾個(gè)關(guān)鍵詞

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志在強(qiáng)調(diào)“復(fù)興中華”的強(qiáng)國(guó)夢(mèng)過(guò)程中，反復(fù)多次地倡導(dǎo)“富強(qiáng)”“民主”“自由”“法治”的精神，甚至把這些現(xiàn)代意識(shí)作為社會(huì)主義核心價(jià)值觀，要求全黨全民覺(jué)悟和弘揚(yáng)。如何將習(xí)近平同志的民主法治思想貫徹到財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中去，不僅是政府理財(cái)人應(yīng)該深入思考的問(wèn)題，而且是全黨全民都應(yīng)該切實(shí)考慮并付諸實(shí)施的問(wèn)題。

財(cái)政監(jiān)督的進(jìn)步與完善，取決于財(cái)政分配機(jī)制體系法律規(guī)制的健全。畢竟，財(cái)政監(jiān)督居臨財(cái)政分配之側(cè)，沒(méi)有財(cái)政分配體系法律規(guī)制的健全，財(cái)政監(jiān)督是無(wú)所依憑的。在各種媒體上，關(guān)于財(cái)政分配體系法律規(guī)制的討論可謂汗牛充棟，從中還可以看到一些看似“動(dòng)聽(tīng)”的關(guān)鍵詞，如 “為民理財(cái)”“民主理財(cái)”“依法理財(cái)”“科學(xué)理財(cái)”等等，這里，筆者且就這幾個(gè)“關(guān)鍵詞”談?wù)剛€(gè)人觀點(diǎn)。

“民主理財(cái)”“依法理財(cái)”“科學(xué)理財(cái)”之所以動(dòng)聽(tīng)，因?yàn)樗鼈兇_實(shí)反映了社會(huì)呼聲。而“為民理財(cái)”則未必?！盀槊窭碡?cái)”其實(shí)是幾千年君主專制文化的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，是君主專制意識(shí)中“為民作主”的變相表達(dá)，所以不宜再提；至于“民主理財(cái)”“依法理財(cái)”“科學(xué)理財(cái)”這些確實(shí)動(dòng)聽(tīng)、確實(shí)反映了社會(huì)呼聲的關(guān)鍵詞，則因?yàn)樗鼈兩性谶M(jìn)行時(shí)，與客觀現(xiàn)實(shí)還相去甚遠(yuǎn)。

當(dāng)然，它們既然已經(jīng)上路步入進(jìn)行時(shí)，就有健全完善的未來(lái)。現(xiàn)在重要的是進(jìn)一步探索“民主理財(cái)”“依法理財(cái)”“科學(xué)理財(cái)”的通達(dá)路徑。

——“民主理財(cái)”如何落到實(shí)處？

《中華人民共和國(guó)憲法》開(kāi)宗明義“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄叭嗣褚勒辗梢?guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！崩碡?cái)是國(guó)家事務(wù)，更是與人民切身利益密切相關(guān)的事務(wù)，是真正體現(xiàn)人民權(quán)力的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。不可想象，沒(méi)有理財(cái)權(quán)的權(quán)力還有什么權(quán)威？公共財(cái)政是人民和國(guó)家的財(cái)政，公共財(cái)政的內(nèi)涵是公共決策而不僅僅是公共財(cái)力分配向公共需要的傾斜，這是尊重人民權(quán)力的尊嚴(yán)，也是尊重憲法的尊嚴(yán)。不可否認(rèn)，由于幾千年君主專制文化的熏陶和長(zhǎng)期集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的慣性，中國(guó)現(xiàn)代民主意識(shí)尚未普及，更沒(méi)有深入民心，但倡導(dǎo)民主已有百年之久，至少公共管理系統(tǒng)對(duì)民主的內(nèi)涵是有足夠認(rèn)識(shí)的。習(xí)近平同志最近指出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。”這給我們提供了人民實(shí)現(xiàn)民主權(quán)力的兩個(gè)重要思路：其一，是“通過(guò)選舉、投票”；其二，是“人民內(nèi)部各方面重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商”。毫無(wú)疑問(wèn)，理財(cái)問(wèn)題正是人民內(nèi)部的重大決策。如果把習(xí)近平同志的“充分協(xié)商”式民主貫徹到財(cái)政分配體系法律規(guī)制中去，就是“民主理財(cái)”落到了實(shí)處。

——“依法理財(cái)”如何落到實(shí)處？

改革開(kāi)放以來(lái)，強(qiáng)調(diào)依法理財(cái)之聲不絕于耳。然而，一個(gè)根本性的問(wèn)題——法的內(nèi)涵——討論得并不充分，從而有必要先對(duì)“法”的現(xiàn)代內(nèi)涵進(jìn)行特別強(qiáng)調(diào)。中國(guó)重法意識(shí)不謂不久遠(yuǎn)，早在兩千多年之前，法家之“法”深入人心，遂使社會(huì)大變革并達(dá)成“法”的制定者之意圖，于是歷代統(tǒng)治階級(jí)無(wú)不重法修治。只是這延續(xù)兩千多年的君主專制之“法”一直是統(tǒng)治階級(jí)意志的集中體現(xiàn)?，F(xiàn)代中國(guó)基于性質(zhì)蛻變?yōu)槿嗣癞?dāng)家作主，所以法的內(nèi)涵也相應(yīng)蛻變?yōu)槿嗣竦墓餐庵?。明確了這個(gè)法的內(nèi)涵，也就明確了依法理財(cái)?shù)慕K極主旨，其實(shí)就是按照人民的共同意志理財(cái)。既然現(xiàn)代國(guó)家，“法”是人民共同意志的集中體現(xiàn)，那么法律法規(guī)的制定就應(yīng)該讓人民最大限度地參與或曰“充分協(xié)商”。筆者相信，有了這樣的法，“依法理財(cái)”就不至于偏離軌道。

——“科學(xué)理財(cái)”如何落到實(shí)處？

現(xiàn)代社會(huì)最突出的特征之一就是社會(huì)管理科學(xué)和手段的大跨越進(jìn)步。數(shù)字化將過(guò)去人力難以勝負(fù)和難以想象的管理機(jī)制和管理效率變?yōu)榱爽F(xiàn)實(shí)。因此，從管理機(jī)制和管理效率而言，“科學(xué)理財(cái)”是否落到實(shí)處，不是技術(shù)問(wèn)題而是態(tài)度問(wèn)題。當(dāng)然，科學(xué)理財(cái)不全是技術(shù)層面的，而非技術(shù)層面的因素如何達(dá)成科學(xué)合理？很大程度上也取決于理財(cái)者的態(tài)度。前述“民主理財(cái)”“依法理財(cái)”正是理財(cái)者立場(chǎng)和態(tài)度的出發(fā)點(diǎn)。

二、重申財(cái)政監(jiān)督的核心主體

據(jù)前述可見(jiàn)，民主理財(cái)、依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)實(shí)為現(xiàn)代國(guó)家理財(cái)政務(wù)應(yīng)予恪守的基本原則。理財(cái)人堅(jiān)持和奉行了這幾個(gè)基本原則，財(cái)政監(jiān)督也就心明眼亮。財(cái)政監(jiān)督說(shuō)到底是為了國(guó)家公共資源在配置過(guò)程中力爭(zhēng)公平高效和最大限度避免失誤，為理財(cái)公仆的建功立業(yè)保駕護(hù)航。因此，財(cái)政分配與財(cái)政監(jiān)督是對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系。不過(guò)，財(cái)政分配與財(cái)政監(jiān)督畢竟有其職能分工，財(cái)政分配是國(guó)家公共部門(mén)自上而下理財(cái)系統(tǒng)的專業(yè)理財(cái)公仆依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行的理財(cái)活動(dòng)，財(cái)政監(jiān)督則是國(guó)家主人——人民依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)理財(cái)活動(dòng)自始至終的監(jiān)管、評(píng)判和修正?；谌绱苏摂?，筆者認(rèn)為，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督有必要重申“人民是財(cái)政監(jiān)督的主體”和重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。

人民是財(cái)政監(jiān)督的主體！

民主理財(cái)已經(jīng)聲明財(cái)政分配由人民當(dāng)家作主。但這個(gè)當(dāng)家作主只表現(xiàn)在財(cái)政分配的決策環(huán)節(jié)，而財(cái)政分配的專業(yè)操作過(guò)程則是專業(yè)公共管理部門(mén)的職能。專業(yè)公共部門(mén)是否遵循人民的公共意志公共決策辦事，也即是否依法依規(guī)進(jìn)行財(cái)政分配的操作，還須由人民觀察、檢查、“品頭論足”然后作出判斷。“操作”者與“監(jiān)督”者猶如體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)上的運(yùn)動(dòng)員與裁判員，二者雖然遵循同一體育規(guī)則，但職責(zé)目標(biāo)迥異，前者的職責(zé)是追求更快更高，而后者的職責(zé)是監(jiān)督前者是否遵循了規(guī)則。因?yàn)槎叩穆氊?zé)不同，且權(quán)利相對(duì)對(duì)立，自然不能“同在一鍋吃飯”。這是十分直白樸素的道理。然而，迄今為止，專職財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)依然與財(cái)政分配機(jī)構(gòu)“同在一鍋吃飯”，只是附屬于財(cái)政分配機(jī)構(gòu)之中。這種財(cái)政監(jiān)督可能對(duì)已經(jīng)實(shí)施的財(cái)政支出和用款單位有一定的監(jiān)管效用，但是與宏觀的、全方位的國(guó)家理財(cái)監(jiān)督的政治經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)作用和意義卻相去甚遠(yuǎn)。

財(cái)政監(jiān)督是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，必須由專業(yè)隊(duì)伍和專業(yè)機(jī)構(gòu)從事這一專業(yè)職能。但不能因?yàn)槠鋵I(yè)性的特點(diǎn)而將它附屬于本屬主要監(jiān)督對(duì)象的機(jī)構(gòu)之中。合理的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)與財(cái)政分配機(jī)構(gòu)對(duì)等并列，直接向同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，歸位給財(cái)政監(jiān)督主體——人民。否則，以現(xiàn)行的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和所實(shí)行的財(cái)政監(jiān)督，其職能和作用只會(huì)囿于《財(cái)政學(xué)》教科書(shū)中的財(cái)政職能范疇。

三、重構(gòu)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的思考

財(cái)政監(jiān)督是全民的利益所在，所以公共管理部門(mén)應(yīng)該為全民參與財(cái)政監(jiān)督營(yíng)造公開(kāi)透明的社會(huì)環(huán)境和條件。以當(dāng)今發(fā)達(dá)的媒體條件和數(shù)字化的管理技術(shù)，要營(yíng)造公開(kāi)透明的財(cái)政監(jiān)督途徑和條件已非難事。難就難在擁有理財(cái)先決權(quán)的公共管理部門(mén)沒(méi)有意愿主動(dòng)把權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子”。因?yàn)橐坏┤裼型緩胶蜅l件參與理財(cái)決策和理財(cái)監(jiān)督，就等于讓理財(cái)全過(guò)程裸呈于陽(yáng)光之下，纖毫畢現(xiàn)，權(quán)力關(guān)在全民用眼睛編織的籠子中，理財(cái)人不僅不能不作為，更不能亂作為。其實(shí)，對(duì)于時(shí)刻把人民放在心中、把人民利益放在第一位的共產(chǎn)黨人而言，為人民服務(wù)，辦“人民內(nèi)部”的事，是樂(lè)于把權(quán)力關(guān)進(jìn)全民用眼睛編織的“籠子”中的。因?yàn)檫@樣不僅讓人民的權(quán)力獲得尊嚴(yán)，更重要的是它可以消弭一些社會(huì)誤會(huì)乃至矛盾，還可以防范一些權(quán)力行為人的政治經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

利用發(fā)達(dá)的現(xiàn)代媒體，讓社會(huì)參與人民內(nèi)部事務(wù)，在某些時(shí)間和某些地方已有嘗試，如每年一次的人民代表大會(huì)期間，向社會(huì)開(kāi)通網(wǎng)絡(luò)收集社會(huì)的參政議政留言；如一些地方電視臺(tái)舉辦的“電視問(wèn)政”；如“市長(zhǎng)熱線”或“省長(zhǎng)信箱”。這些措施可能聽(tīng)到了一些人民呼聲，但掛一漏萬(wàn)，顯然是很不充分的，何況很可能是“作作樣子、走走形式”。

就財(cái)政監(jiān)督而言，需要的是對(duì)國(guó)家理財(cái)?shù)娜瘫O(jiān)督。從稅、費(fèi)、債、利等收入的法定到收入實(shí)現(xiàn)的全過(guò)程；從支出的計(jì)劃編制到支出項(xiàng)目（對(duì)象）、時(shí)間、數(shù)量等，都應(yīng)該公開(kāi)透明，讓人民全程參與，“充分協(xié)商”。人民的參與方式可以是定期的聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)、參議會(huì)，以及“電視問(wèn)政”，更可以在受眾最廣的報(bào)刊、廣播電視上專設(shè)財(cái)政監(jiān)督固定窗口。讓人民通過(guò)這些會(huì)議、這些窗口聽(tīng)到看到政府財(cái)政運(yùn)行的真實(shí)狀況，同時(shí)政府也可以通過(guò)這些會(huì)議、這些窗口聽(tīng)到看到社會(huì)的呼聲，聽(tīng)到看到人民為自己的政府出謀劃策排憂解難。

財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)，最重要的當(dāng)然還是相關(guān)法律法規(guī)的健全完善。改革開(kāi)放四十年來(lái)，在“依法治國(guó)”的強(qiáng)烈呼聲中，全社會(huì)理財(cái)法律法規(guī)全線啟動(dòng)并推進(jìn)，尤在會(huì)計(jì)、審計(jì)、價(jià)格、金融等方面建樹(shù)頗多，基本能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。然而，恰在國(guó)家財(cái)稅方面的法治建設(shè)還滯后于現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。譬如財(cái)政，因中國(guó)國(guó)情的特殊性，財(cái)政對(duì)社會(huì)公共資源的配置占據(jù)壓倒性地位，但是至今卻沒(méi)有一部專門(mén)規(guī)范財(cái)政行為的基本法。財(cái)政法制最大的進(jìn)步是在2014年對(duì)1994年《預(yù)算法》進(jìn)行的大幅修訂，這次《預(yù)算法》的修訂和頒行在得到全社會(huì)“點(diǎn)贊”肯定的同時(shí)，也因沒(méi)有同步制定“實(shí)施細(xì)則”而使其效用大打折扣②。再譬如，直接與全社會(huì)個(gè)體利益休戚相關(guān)的稅收，盡管中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)“依法治稅”“稅收法定”，但迄今只有少數(shù)幾個(gè)稅種得到全國(guó)人大審議立法。沒(méi)有財(cái)稅法律法規(guī)的健全完善，“依法治稅”以及“依法治財(cái)”都是一句空話。

財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的建構(gòu)，除了必須完善財(cái)稅及經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，還須研究制定財(cái)政監(jiān)督規(guī)則。國(guó)家理財(cái)是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、沒(méi)有止境的系統(tǒng)工程，要保證這個(gè)“系統(tǒng)工程”每個(gè)階段進(jìn)程的合理合規(guī)優(yōu)質(zhì)高效，就必須有其操作性強(qiáng)并有效的程序化、規(guī)范化規(guī)則。這樣，無(wú)論理財(cái)?shù)摹安僮鳌闭哌€是理財(cái)?shù)摹氨O(jiān)理”者都能按部就班有章可循，才不至于言行泛泛，浮于表面。

注釋：

①此處與前面所言之近幾年的反腐成就反映了財(cái)政監(jiān)督法規(guī)制度的長(zhǎng)足進(jìn)步并不矛盾。因?yàn)闆](méi)有財(cái)政監(jiān)督方面的法規(guī)制度建設(shè)，反腐是無(wú)所依憑的。只有財(cái)政會(huì)計(jì)金融等領(lǐng)域的法規(guī)制度，才能為反腐倡廉提供依法作為的線索和手段。

②如《中華人民共和國(guó)預(yù)算法·第九章 監(jiān)督》中各條的原則規(guī)定，沒(méi)有相應(yīng)的可操作性實(shí)施細(xì)則，就只是具文而已。

參考文獻(xiàn)

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