●曾康華 張 玉 胡施琪

中國的改革開放已經(jīng)走過四十周年的歷程。財政監(jiān)督管理的理論與實踐也伴隨財政各個方面的改革歷經(jīng)四十周年的變遷。回顧財政監(jiān)督改革四十年之路，對于加強財政監(jiān)督，構(gòu)建現(xiàn)代財政制度，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、財政監(jiān)督理論的探索

1978年黨的十一屆三中全會的召開，拉開了中國改革開放的序幕。率先在農(nóng)村推行的聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)驗責(zé)任制在改革開放之初極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，糧食產(chǎn)量和農(nóng)民的收入獲得了快速穩(wěn)定的增長。由于農(nóng)村改革的效應(yīng)很快傳遞到城市，城市的經(jīng)濟體制改革也隨即開展。在城市的改革開放進程中，最初是從調(diào)整財政與國有企業(yè)分配關(guān)系開始的。伴隨著財政改革實踐，對于財政若干理論的探索也在進行當(dāng)中，對于財政監(jiān)督理論的探討是最基本的議題之一。

在計劃經(jīng)濟時期，我國的財政教科書是繼承前蘇聯(lián)財政學(xué)教科書的體系，那時的財政學(xué)教科書把財政職能歸結(jié)為分配職能和監(jiān)督職能，并且把財政監(jiān)督職能理解為是由財政分配職能延伸出來的職能。到改革開放初期，對財政理論探索的原動力源自于財政改革的實踐，在財政理論的探索中，恐怕對財政職能的探討是人們最為關(guān)注和感興趣的問題之一，對于財政職能的歸納和解釋眾說紛紜，這一理論問題的探討呈現(xiàn)非常繁榮的景象。但人們更傾向于把財政職能歸納為分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督職能。隨著改革開放的推進，20世紀(jì)80年代是西方財政學(xué)說被大舉介紹到中國的時期，西方財政學(xué)說毫無疑問地深刻影響了我國財政理論的探討，在財政職能的闡述更是如此。比如，1990年由陳共教授主編的財政學(xué)，借鑒了西方財政學(xué)關(guān)于財政職能的表述，把財政職能歸結(jié)為資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定職能，把財政職能歸結(jié)為這三大職能的表述一直延續(xù)到今天。盡管我國主流的財政學(xué)教科書在闡述財政職能時并沒有直接地寫上財政監(jiān)督職能的字樣，但毫無疑問，財政的監(jiān)督職能貫穿整個財政學(xué)教材之中，因為財政的管理活動實質(zhì)上就是一種財政的監(jiān)督活動。

事實上，財政監(jiān)督理論的探索一直伴隨財政理論的研究來進行的。改革開放之初，關(guān)于財政理論研究中的基礎(chǔ)理論主要集中在財政的概念和財政職能上。而對于財政職能的研究，我國著名的財政學(xué)家姜維壯教授自20世紀(jì)80年代初以來就對財政職能進行了比較系統(tǒng)的研究，他認(rèn)為，必須始終不渝地利用馬克思主義的原理和方法，正確認(rèn)識社會主義條件下的財政監(jiān)督職能，強調(diào)財政監(jiān)督職能是財政職能的應(yīng)有之義，十分重視發(fā)揮財政監(jiān)督職能在財政工作的作用，對財政監(jiān)督職能的學(xué)術(shù)觀點獨樹一幟。筆者曾于2012年在《財政監(jiān)督》上撰文專門介紹過姜維壯教授關(guān)于財政監(jiān)督職能的學(xué)術(shù)觀點。

當(dāng)然，改革開放以來，理論界對于財政職能表述的探討和爭論一直存在，但不能否認(rèn)一個基本事實，那就是對于財政是否具有監(jiān)督職能，在理論界已經(jīng)達成共識，即財政具有監(jiān)督職能。不過，對于財政職能的表述，絕大部分財政學(xué)教材還是把財政職能歸結(jié)為資源配置、收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定三大職能。

可見，關(guān)于財政監(jiān)督職能的表述以及延伸的內(nèi)涵是隨著財政理論的深入和財政改革實踐活動不斷深化的。盡管到目前為止人們對財政職能的表述上還沒有形成完全統(tǒng)一的認(rèn)識，但對于財政應(yīng)具有監(jiān)督職能之義已經(jīng)沒有異議，而且事實勝于雄辯，在財政實踐的演進中，財政監(jiān)督不斷加強，這是有目共睹的。所以，人們對財政監(jiān)督職能的探討不是探討有還是沒有，而是在更廣泛的范圍中探討財政監(jiān)督問題。比如，既然財政具有監(jiān)督職能，則財政監(jiān)督的主體是什么，客體是什么，如何開展財政監(jiān)督，等等，在對這些問題的探討中，至今還存在著不同的觀點和認(rèn)識。

二、財政監(jiān)督的改革實踐

在財政改革的進程中，財政監(jiān)督的實踐活動從改革開放以來一刻也沒有停止過，而且隨著經(jīng)濟體制和財政體制改革的不斷深入完善，財政監(jiān)督的內(nèi)涵在不斷地擴大，以至于財政監(jiān)督工作逐步深入到財政工作的方方面面。

財政監(jiān)督的實踐始終同財政改革聯(lián)系在一起。改革開放四十年來，財政改革取得的最大成就就是建立起了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的財政管理體制，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。自20世紀(jì)80年代初期我國實行“劃分收支，分級包干”體制，到1985年實行“劃分稅種，分級包干，核定收支”體制，再到1988年實行“多形式包干體制”體制，至1994年實行“分稅制”體制，都是基于中國經(jīng)濟增長、經(jīng)濟體制改革和財政發(fā)展的實際情況相應(yīng)作出的改革舉措，這些改革舉措也從客觀上促進了財政監(jiān)督實踐在財政各項工作中的展開。

財政管理體制的建立和不斷完善為財政監(jiān)督提供了良好的體制環(huán)境，是加強財政監(jiān)督的宏觀基礎(chǔ)。財政監(jiān)督實踐活動的加強必須建立在財政制度的建立和完善上，而建立和完善財政制度的重中之重就是建立和完善預(yù)算管理制度?？v觀改革開放以來財政監(jiān)督實踐活動，實際上呈現(xiàn)出監(jiān)督管理由松趨嚴(yán)、由窄到寬的漸進過程，也正是預(yù)算管理制度不斷完善的過程，沒有一套完善的預(yù)算管理的制度，也就不可能把財政監(jiān)督活動落到實處。

梳理預(yù)算管理制度改革的歷程，可以把預(yù)算管理制度改革的歷程大致區(qū)分為兩個時期：20世紀(jì)90年代以前和20世紀(jì)90年代以后。在20世紀(jì)90年代以前，預(yù)算管理制度改革的措施并不是很多，這主要源于改革開放初期，由于經(jīng)濟發(fā)展制約和人們認(rèn)識還沒有提高，預(yù)算制度很不完善，預(yù)算的編制和管理尚在恢復(fù)和醞釀改革階段，以致財政監(jiān)督的約束性不強，財政監(jiān)督還是一種松散式和粗放式的管理，財政監(jiān)督的約束性不強。20世紀(jì)90年代以后，尤其是1992年我國決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制以后，過去一切不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制要求的財政預(yù)算制度都必須進行改革，在這個大背景下，財政預(yù)算制度改革迎來了大變革時代。如1991年我國實行復(fù)試預(yù)算，通過復(fù)試預(yù)算的實行，加強對建設(shè)性預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算資金的管理監(jiān)督；1995年頒布《預(yù)算法》，這是改革開放以來首次對預(yù)算管理實行法制化管理的開端，對加強財政監(jiān)督發(fā)揮了十分積極的作用。

在20世紀(jì)90年代以前，我國財政性資金一直區(qū)分為預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金一直疏于監(jiān)督管理。1996年國家頒布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，把預(yù)算外資金加強管理之列，強化了財政監(jiān)督職能。2012年我國取消預(yù)算外資金的提法，把財政性資金統(tǒng)一納入預(yù)算管理，加強對財政性資金全面監(jiān)督管理。

在預(yù)算會計方面，財政部于1997年頒布了《財政總預(yù)算會計制度》，旨在通過會計規(guī)范加強預(yù)算的監(jiān)督管理。

2000年以及以后一段時期，是財政監(jiān)督改革不斷深化的時期。為了加強對部門預(yù)算的監(jiān)督管理，部門預(yù)算改革從2000年開始實行，這一舉措主要是針對過去部門預(yù)算缺乏有效的財政監(jiān)督而實行的，實施了這一改革措施后，財政監(jiān)督擴展到基層預(yù)算單位，大大強化了財政監(jiān)督，有利于提高部門使用預(yù)算資金的效率。為了加強對財政收支的監(jiān)督管理，2001年進行了國庫集中收付制度改革；為了進一步加強對財政資金使用的監(jiān)管，2002年頒布了《政府采購法》。隨著我國經(jīng)濟的增長和社會變革的推進，2007年我國實施政府收支分類改革，調(diào)整了預(yù)算科目，新增了預(yù)算科目，這樣做，一是適應(yīng)新形勢的變化；二是有利于加強財政監(jiān)督。

隨著我國計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的日趨成熟，1999年財政部門開展“金財工程”建設(shè)，對各地政府財政部門的信息實施及時有效的監(jiān)督管理。

進入21世紀(jì)后，深入開展和不斷完善財政監(jiān)督體系是這一時期財政監(jiān)督實踐的主旋律。在2005年前后各級政府成立財政績效評估機構(gòu)，對財政資金的安排和使用績效進行評估，加強了對財政資金運行的全過程進行監(jiān)督管理。

2013年召開的黨的十八屆三中全會，作出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對財政的定位達到了前所未有的高度，財政監(jiān)督開啟了一個新的時期。特別是2015年實施的新《預(yù)算法》，為全面加強財政監(jiān)督提供了新時代的法律依據(jù)。新《預(yù)算法》對全口徑預(yù)算體系、預(yù)算信息的公開透明、跨年度預(yù)算平衡機制、地方債務(wù)風(fēng)險防范等諸多方面進行規(guī)范，使新時代條件下加強財政監(jiān)督有了法律依據(jù)，必將引導(dǎo)財政監(jiān)督工作邁向深入、全面和精細。2017年召開黨的十九大，為我國今后15年乃至30年的發(fā)展描繪出了雄偉的藍圖，財政作為治理國家的基礎(chǔ)和重要支柱，必將發(fā)揮重要的作用，而財政監(jiān)督將在財政發(fā)揮重要作用的過程中得到進一步加強。

三、未來財政監(jiān)督的著力點

黨的十九大報告明確指出中國特色社會主義已經(jīng)進入新時代，這種新時代條件下的財政就是要助推我國全面建成小康社會。進一步看，就是要從大國財政向強國財政邁進。在此大背景下，要使財政繼續(xù)發(fā)揮治理國家的基礎(chǔ)和重要支柱的作用，財政監(jiān)督要在三個方面進一步完善和發(fā)力。

首先，財政監(jiān)督要有助于財政在我國全面建成小康社會中發(fā)揮基礎(chǔ)和重要支柱的作用。在全面建成小康社會進程中，財政發(fā)揮著不可或缺的作用。財政是治理國家的基礎(chǔ)和重要支柱，而經(jīng)濟的持續(xù)增長，國家財政實力不斷增強，就更能發(fā)揮社會主義的優(yōu)越性，集中財力辦大事。近些年來，體現(xiàn)大國風(fēng)貌的一系列重大工程、一大批大國重器相繼建成，就是在國家財力不斷壯大、科技實力不斷增強的背景下完成，對國家財力的監(jiān)督管理也在不斷加強，財政監(jiān)督的體制機制正在不斷完善，未來兩年多的時間是全面建成小康社會的決勝期，財政監(jiān)督要為財政資金合理合規(guī)使用，充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用保駕護航。

其次，財政監(jiān)督要助推我國從大國財政向強國財政邁進。經(jīng)過四十年的改革開放，中國經(jīng)濟實力大幅度提升，已經(jīng)成為第二大經(jīng)濟體、第一大工業(yè)國、第一貨物貿(mào)易國。國家經(jīng)濟實力的增強，政府的財力也顯著增強，2017年全國財政收入達到172567億元，占2017年GDP的比重為20%，已經(jīng)是名副其實的財政大國。黨的十九大報告中明確指出，到2035年，要基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，意味著從現(xiàn)在開始再經(jīng)過17年左右的發(fā)展，要基本建成社會主義現(xiàn)代化強國。與此相適應(yīng)，大國財政的運行模式也必然要向強國財政模式轉(zhuǎn)變，財政監(jiān)督也要適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變的要求，要使得財政監(jiān)督的改革和實踐推動我國從大國財政向強國財政邁進。

最后，財政監(jiān)督要為建立與新時代相適應(yīng)的現(xiàn)代財政制度助力?；诋?dāng)前我國社會經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀，黨的十九大報告明確作出中國特色社會主義進入新時代的判斷，這一判斷對財政工作提出了新的要求。在新時代條件下，要繼續(xù)全面深化財政改革，即要對財政體制、預(yù)算管理制度、稅制進一步改革和完善，對財政資金的使用要更加合理高效，對財政資金的管理要程序化、規(guī)范化、制度化、精細化和法治化。只有如此，才能建立高效的現(xiàn)代財政制度，毫無疑問，這些都離不開財政監(jiān)督的加強。

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