柏文喜

尹昱先生在《財政科學(xué)》2018年第2期發(fā)表的《防止四種泡沫 促進PPP理性發(fā)展》一文，對當前PPP發(fā)展現(xiàn)狀中的四種泡沫進行了歸納總結(jié)和剖析，認為出現(xiàn)泡沫的原因在于地方政府、社會資本和金融機構(gòu)都實用主義地對待PPP，因此各方都要樹立長期合作的理念，實現(xiàn)PPP的可持續(xù)發(fā)展。

一、關(guān)于尹昱先生論文的要點及其點評

筆者認為尹昱先生這篇文章對于現(xiàn)象的描述是客觀真實的。尹昱先生從我國建設(shè)項目特有的資本金制度出發(fā)，認為大型建筑企業(yè)與金融機構(gòu)合作成立基金虛增了股東出資能力，形成資本金泡沫；從PPP發(fā)展的區(qū)域不平衡和地方財力的比較角度，認為少數(shù)西部省區(qū)PPP發(fā)展過快，形成了潛在的地方債務(wù)風(fēng)險；從PPP的行業(yè)集中度角度，認為局部地區(qū)的高速公路PPP項目過度超前建設(shè)，過于集中少數(shù)行業(yè)；又從金融機構(gòu)參與PPP業(yè)務(wù)的角度，認為金融機構(gòu)過度參與PPP，偏離了為社會資本提供信貸支持的正途。就這幾點現(xiàn)象而言，作者的描述是符合事實的，也是觀察細致入微且總結(jié)提煉有一定高度的，可以說是一篇很優(yōu)秀的實務(wù)性工作論文。

但是就問題形成的原因分析而言，筆者認為作者沒有抓住問題的本質(zhì)，并未觸及其形成機理與深層邏輯，自然也就導(dǎo)致對策建議的提出流于牽強和道德說教而缺乏具體針對性，必然導(dǎo)致其缺乏操作性基礎(chǔ)。請允許筆者就尹昱先生該文作一初步探討，以試圖對作者的立論進行盡可能的補充，對作者的建議進一步修正與完善，以供業(yè)界同仁與行業(yè)主管部門在實際工作與行業(yè)管理中參考。

二、從PPP這一公共品供給模式的本源看中國PPP實施中存在的問題

筆者認為，PPP這一在西方實施多年的政府與社會資本合作來提供公共品的方式在中國的使命除了誠如PPP的概念所承載的內(nèi)涵以外，實際上還承擔著政府治理社會與參與經(jīng)濟運行方式轉(zhuǎn)型的任務(wù)，而目前所出現(xiàn)的這些問題的根源，在于這一轉(zhuǎn)型在實質(zhì)上并未真正實現(xiàn)。

在社會治理模式與政府參與經(jīng)濟運行的模式中，一直存在著“小政府、大社會”與“強政府”這兩種截然不同的模式。PPP模式是以英美為代表的“小政府、大社會”模式下借助私人資本提供公共品服務(wù)來實現(xiàn)部分政府職能的方式之一，與政府服務(wù)的市場化采購在本質(zhì)上具有一致性。這種模式下，不但軍火可以向市場采購而由私人軍火商制造和提供，連監(jiān)獄管理、貨幣發(fā)行、消防服務(wù)、市政衛(wèi)生等公共屬性較強的事項也都可以由私人企業(yè)提供。在皇權(quán)不下縣的“小政府”式的傳統(tǒng)中國社會，清末同治中興時代的“洋務(wù)運動”中應(yīng)運而生的以輪船招商局（現(xiàn)招商局集團的前身）為代表的官商合辦、官督商辦等企業(yè)也可以說得上是PPP模式在那個年代的萌芽。

新中國成立后的計劃經(jīng)濟時代，造就了我國特有的對社會治理與經(jīng)濟運行高度參與的強政府模式，也形成了我國社會運行和經(jīng)濟發(fā)展對于政府的高度依賴。在發(fā)現(xiàn)計劃經(jīng)濟模式此路不通之后，以“不管白貓黑貓，抓住老鼠就是好貓”的“實用主義”推動之下的“摸著石頭過河”的改革開放，最終確立了以市場化為經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型的目標。而市場經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)是市場化配置資源與法制化社會治理，需要重構(gòu)政府與社會的關(guān)系，這也是改革開放以來一系列立法以及社會治理轉(zhuǎn)型的核心要義。PPP模式的引進，在很大程度上也承擔著政府治理社會模式轉(zhuǎn)型以及政府參與經(jīng)濟運行模式轉(zhuǎn)型的使命。也就是說，PPP模式的引進被賦予了市場經(jīng)濟環(huán)境下重構(gòu)政府與社會經(jīng)濟關(guān)系的使命。

目前，轉(zhuǎn)型中的中國經(jīng)濟與社會運行依然高度依賴政府，形成了對“強政府”的強依賴：不但政府需要承擔社會治理的職能，而且在很大程度上還要承擔經(jīng)濟發(fā)展的直接推動和引導(dǎo)職能。另外，對于社會治理和經(jīng)濟發(fā)展的評判，也是社會公眾和上級政府對下級政府評價的政績觀的核心。在這一政績觀之下，國企、財政與銀行，乃至資本市場都曾經(jīng)承擔了本不應(yīng)承擔的超出自身職能的發(fā)展經(jīng)濟和支持經(jīng)濟發(fā)展的使命，造成了曾經(jīng)的特有的國企困境、財政困境、銀行困境與資本市場困境。而在國企、銀行等完成了相對的市場化轉(zhuǎn)型，無法再為地方經(jīng)濟發(fā)展提供無條件的配合與支持以后，又衍生出獨具特色的土地財政和平臺公司，在推動經(jīng)濟發(fā)展高歌猛進的同時也累積了非常大的金融風(fēng)險，形成“權(quán)威人士”所稱的“灰犀牛”。

當前，雖然經(jīng)濟發(fā)展不再成為政績中的“硬指標”，但在尚未完全調(diào)整的政績觀激勵之下，為了在有效控制地方政府顯性和隱性債務(wù)的前提下繼續(xù)推動經(jīng)濟發(fā)展與城市建設(shè)，對于政府負債而言具有表外融資功能的PPP模式一經(jīng)引進，就成了政府推動經(jīng)濟發(fā)展、解決資金饑渴癥的最重要的抓手之一。這也正是尹昱先生論文中所描述的相對落后的地區(qū)反而熱衷于PPP的直接原因，因為落后區(qū)域可支持經(jīng)濟發(fā)展的資源更為有限，而政府相對于市場而言更顯強勢，推動PPP發(fā)展的意愿也就更強。既然一方面不形成政府表內(nèi)負債，另一方面又能推動經(jīng)濟發(fā)展，在政績觀尚未轉(zhuǎn)型的情況之下，PPP的大干快上則是當然之事，這一類型的PPP泡沫的形成則是必然之中的。

也就是說，PPP模式本來是被賦予了政府治理社會與經(jīng)濟運行模式向市場化轉(zhuǎn)型，重構(gòu)政府與市場關(guān)系的使命，卻變成了尚未實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的政績觀之下推動地方經(jīng)濟發(fā)展、解決地方經(jīng)濟發(fā)展資金饑渴癥、實現(xiàn)政府表外融資的重要抓手。另外，再加上“強政府”的社會經(jīng)濟運行模式，這才是PPP泡沫形成的真正原因所在。正是對這一原因的準確認知，才引發(fā)了行業(yè)主管部門針對現(xiàn)有PPP項目存量的清理和連續(xù)的修正性新規(guī)頒布，引發(fā)了對地方政府負債和平臺公司規(guī)范化管控制度的出臺。這些措施從長期角度而言，實際上對于PPP的規(guī)范化與可持續(xù)發(fā)展是有利的。

三、PPP泡沫到底是制度缺陷下市場與企業(yè)的逆選擇還是制度本身的問題？

尹昱先生的論文使用了較大篇幅描述了資本金制度下大型建筑企業(yè)和金融企業(yè)合作設(shè)立基金來“虛增”資本金，普遍采用“小股大債”模式，形成所謂的資本金泡沫的問題。筆者認為這也是在項目資本金這一特定制度下，企業(yè)出于維護自主經(jīng)營權(quán)利和開展市場化經(jīng)營活動的逆選擇現(xiàn)象，而不是PPP本身的問題。

項目資本金制度是我國發(fā)改部門設(shè)立的一項有中國特色的、具有計劃經(jīng)濟特征并成為中國特色金融監(jiān)管體系下的特有制度，而并非市場經(jīng)濟條件下的通行規(guī)則。因為無論是投資商（PPP項目中建筑商往往同時也承擔了部分或者大部分投資商角色）還是金融機構(gòu)，作為市場主體，自然會在融投資活動中充分和有效把控自己的風(fēng)險，進而在項目融資的風(fēng)險分擔中進行反復(fù)博弈，最終達成雙方都能夠接受的風(fēng)險安排。所謂風(fēng)險安排，無非就是一個風(fēng)險分擔約定與風(fēng)險對價問題，依照市場規(guī)則和各自的風(fēng)險偏好，只要能夠被交易雙方所接受并為合約所約定而又不損害第三方利益，那么就是合法的。按照筆者的理解，發(fā)改部門設(shè)立項目資本金制度是基于我國投融資活動中國有經(jīng)濟成分較高，而國有資本又是一種非人格化的資本而容易引發(fā)道德風(fēng)險這一原因。但是一項制度設(shè)立的目的和初衷是為了解決問題和防范風(fēng)險的，而不是為了設(shè)立制度而設(shè)立制度，為了執(zhí)行不合理的制度而扼殺和剝奪企業(yè)法定的自主經(jīng)營權(quán)和市場創(chuàng)新能力，否則必然會導(dǎo)致制度約束之下的逆選擇現(xiàn)象。

尹昱先生文中所說的資本金泡沫問題，正是這一資本金制度引發(fā)的企業(yè)為遵守和符合這一制度要求而導(dǎo)致的刻舟求劍式的制度約束下企業(yè)行為悖論。由于資本金制度的約束，施工企業(yè)和金融機構(gòu)正常的旨在牟利的經(jīng)營活動必須符合資本金制度的要求，否則就會違反監(jiān)管而受到處罰。為滿足相應(yīng)的監(jiān)管要求，企業(yè)不得不進行花樣百出、“道高一尺、魔高一丈”式的“創(chuàng)新”來繞過監(jiān)管或者在形式要件上來盡量符合監(jiān)管要求。尹昱先生文中所說的大型建筑企業(yè)和金融機構(gòu)合作設(shè)立基金來“虛增”資本金的問題，實際上就是施工企業(yè)和金融機構(gòu)為了符合資本金制度要求的形式要件而進行的“創(chuàng)新”活動。我們到底是應(yīng)該站在既定制度的角度，來譴責(zé)企業(yè)的被迫創(chuàng)新來符合監(jiān)管以支持企業(yè)正常的經(jīng)營活動呢，還是應(yīng)該站在企業(yè)法定的自主經(jīng)營權(quán)的角度來辨識不合理、不必要的制度設(shè)置，這是辨別是非的準則。如果是前者，則明顯是刻舟求劍式的思維了。

為了符合資本金制度的形式要求，建筑企業(yè)被迫以與金融機構(gòu)合作設(shè)立基金的方式來“虛增資本金”，以滿足項目融資的資本金要求。也就是說，正是資本金制度迫使建筑企業(yè)與金融機構(gòu)聯(lián)手“作假”來滿足這一制度的形式要求。反過來看這一問題，也就是說，資本金制度也就在很大程度上被形式化了，并未發(fā)揮實質(zhì)性的作用。在實踐中被形式化的資本金制度，其必要性如何則是值得商榷的。至于建筑企業(yè)和金融機構(gòu)聯(lián)合設(shè)立基金來“虛增”資本金、聯(lián)合“作假”給自身帶來的風(fēng)險問題，則是建筑企業(yè)與金融機構(gòu)經(jīng)營中自身風(fēng)險把控問題，屬于各自自主經(jīng)營的范圍，自然有企業(yè)經(jīng)營績效管理和資產(chǎn)管理制度加以約束。因此，與其說建筑企業(yè)與金融機構(gòu)合作設(shè)立基金來“虛增”資本金，采取“小股大債”方式形成資本金泡沫，不如說是不合理的資本金制度迫使企業(yè)為了正常經(jīng)營而被迫“創(chuàng)新”，以符合資本金制度的形式要求。至于由此可能引發(fā)的金融機構(gòu)的風(fēng)險過大問題，那則是金融機構(gòu)經(jīng)營中的風(fēng)險偏好與風(fēng)險控制問題。常言道，無利不起早，風(fēng)險不可控或者無法得到相應(yīng)的風(fēng)險對價，理性運作的金融機構(gòu)也不會盲目參與此類基金，否則就屬于金融機構(gòu)自身的道德風(fēng)險范疇而不是經(jīng)營風(fēng)險問題了。

至于尹昱先生文中所說的PPP行業(yè)集中度泡沫與金融機構(gòu)過度參與PPP的泡沫問題，在實質(zhì)上則是屬于同一個問題，也就是金融機構(gòu)的市場化程度和獨立自主經(jīng)營程度不夠的問題。誠然如尹昱先生所述，地方政府出于地方建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的需要而大力推行PPP這一政府表外融資模式，如果金融機構(gòu)是完全市場化和獨立自主經(jīng)營的機構(gòu)，出于自身內(nèi)生的天然的風(fēng)控要求，自然會對具體的項目進行收益和風(fēng)險判斷，也不會過高地將金融資源集中投放于某一行業(yè)或某一種融資形式，自然也就無法形成行業(yè)集中度過高的高速公路PPP泡沫和金融機構(gòu)過度參與PPP的泡沫了。這個問題的實質(zhì)，是金融機構(gòu)經(jīng)營中自身的道德風(fēng)險和受地方政府“控制”和影響的問題，是金融機構(gòu)獨立經(jīng)營和市場化運作程度的問題，而不是PPP自身引發(fā)的泡沫的問題。

結(jié)語：綜上所述，PPP的健康發(fā)展在中國特色的“強政府”模式下，有賴于政績觀和政府的社會治理與經(jīng)濟發(fā)展模式的真正轉(zhuǎn)變，還有賴于構(gòu)建以市場化為目標的契約化的政府與社會資本關(guān)系模式的完成。唯有如此，才能讓PPP項目真正成為社會需要、政府財力可以承受而社會資本方又真正能夠以市場化方式參與的公共品供給模式。也就是說，立足國情，回歸本源，才是PPP健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。