白景明

健全地方專享稅體系是今后財(cái)政體制改革的重要內(nèi)容之一。解決這一問題要立足中國國情，以改革為引線尋求良策。

一、如何認(rèn)識地方專享稅體系

稅收是地方政府收入體系中占比最高且可統(tǒng)籌安排使用的收入。地方稅收體系由專享稅和共享稅兩部分組成。目前共享收入占地方稅收比重60%左右。然而對地方政府來講專享稅體系更為重要。原因有三點(diǎn)：一是專享稅由地稅局征管，收入多少取決于地方政府的征管努力程度。所以，地方政府可以依靠專享稅征管強(qiáng)度變動來實(shí)施地方中長期收支平衡政策。一些地方出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)形勢好年景“放水少收”、經(jīng)濟(jì)形勢不好年景收“過頭稅”情況反映的就是這個道理。二是專享稅較之共享稅地方政府有更大的稅政權(quán)。如契稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅等地方政府都被賦予了一定的稅負(fù)決策權(quán)。稅政權(quán)既可用來實(shí)施財(cái)源建設(shè)戰(zhàn)略，又可用來落實(shí)社會發(fā)展戰(zhàn)略。比如利用城鎮(zhèn)土地使用稅等稅收政策促進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。三是專享稅屬于省級政府直接統(tǒng)管的稅種。中國的省級政府轄區(qū)人口大都相當(dāng)于中等人口數(shù)量國家，有的省如廣東、四川、山東、河南人口超過8000萬，相當(dāng)人口大國國家的人口數(shù)。同時，中國的省級政府轄區(qū)面積也比較大，面積最大的新疆維吾爾自治區(qū)國土面積多達(dá)160萬平方公里，面積小的省也有十幾萬平方公里，中等省份如四川、河南、云南、廣東等則達(dá)幾十萬平方公里。與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，中國的省級行政區(qū)域面積超大，比如美國，與中國面積相當(dāng)，但分為50個省級單位。再如日本，37萬平方公里劃為47個省級單位。又如德國，國土面積35萬平方公里，分為16個省級單位。此外，中國省級單位經(jīng)濟(jì)規(guī)模也較大。31個省級單位三分之二GDP超2000億美元，第一梯隊(duì)廣東、江蘇、山東超一萬億美元。省級政府面對如此大規(guī)模的人口、經(jīng)濟(jì)、國土要履職盡責(zé)解決多重復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟(jì)問題必須依靠稅收政策，而專享稅恰恰是省級政府可以用來調(diào)控下級政府行為取向的特有政策工具。進(jìn)一步說，省級政府要管控幾十個甚至上百個人口數(shù)達(dá)幾十萬或上百萬的縣級行政單位，單靠人事手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須通過能夠約束下級行為取向、影響下轄區(qū)域財(cái)源狀況和收支平衡勢態(tài)的稅收手段來制導(dǎo)發(fā)展取向各異的下級政府。

所以，實(shí)行分稅制以來，如何健全專享稅體系一直是各方熱議的難題。通觀相關(guān)討論，可以看出，人們在分析如何健全專享稅體系時，大多是站在怎樣增加地方收入的立場上去研究問題。特別是2012年實(shí)施營改增后，人們總是強(qiáng)調(diào)地方失去了營業(yè)稅這個主體稅種大大削弱了地方稅收增長可能性邊界，進(jìn)而也就把視線集中到了用什么樣的稅種來取代營業(yè)稅，希望通過健全專享稅體系“還給”地方與營業(yè)稅同等收入規(guī)模的稅種。但從中國稅種設(shè)置情況看，這種看法根本沒有落實(shí)的空間。目前收入額過萬億的稅種有增值稅、消費(fèi)稅、個人所得稅。其中后兩個稅的收入額均為1萬多億，兩稅之和不到2.5萬億。但原營業(yè)稅收入高達(dá)2萬多億，把消費(fèi)稅和個人所得稅全劃給地方等于是把產(chǎn)業(yè)調(diào)控職能和收入調(diào)節(jié)職能全放給了地方，等于是放空了中央，這顯然行不通。把增值稅全部劃給地方更不可能。國內(nèi)外增值稅收入占稅收總額比重近60%，全劃給地方，中央收入就失去了穩(wěn)定性。

進(jìn)一步說，思考健全地方稅體系時要避免走入兩個認(rèn)識誤區(qū)：

第一，地方政府最大限度依靠專享稅過日子。專享稅是地方財(cái)政支出的一部分資金來源。這部分資金占比多少取決于多種因素。要素流向的逐利性會使各省專享稅占財(cái)政支出比重高度不平衡。同時也會使各省域內(nèi)的全部稅收占財(cái)政支出比例高度不均衡。直白說，就是稅收的區(qū)域分布與行政區(qū)劃根本不可能對等，基本公共服務(wù)均等化要求導(dǎo)向下的支出規(guī)模走向與市場格局約束的稅收狀況也更不可能對稱。2012年后，年均稅收增長率從過去20%的水平降至不足8%足以證明這點(diǎn)。目前我國31個省級行政單位中有近2/3省份屬于凈轉(zhuǎn)移支付省份，即：域內(nèi)全部收入小于一般公共預(yù)算支出。其中西部大部分省區(qū)凈轉(zhuǎn)移支付額上千億，東北三省中的吉林和黑龍江凈轉(zhuǎn)移支付額也過千億，其中黑龍江省達(dá)2000億。這些情況表明，即便把全部域內(nèi)稅收劃給地方，地方支出自給率也達(dá)不到百分之百。國際經(jīng)驗(yàn)也反映出同樣道理。美國50個州的稅收分布也呈現(xiàn)出高度不平衡，大部分州都依靠聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付過日子。顯然，如果秉持專享稅最大化原則研究健全地方稅體系，會使我們陷入無解的圈套，無論作出何種選擇都不能滿足地方政府的要求。

第二，只考慮專享稅體系，不考慮中央稅體系。目前人們討論健全專享稅體系時總強(qiáng)調(diào)地方政府缺錢，很少思考中央政府是不是缺錢。事實(shí)上現(xiàn)在中央和地方都缺錢，而且從支出的債務(wù)依存度角度看，中央還高過地方，2017年中央是地方的兩倍。我們一定要認(rèn)識到，中央稅體系和地方專享稅體系是聯(lián)系密切的板塊。中央稅體系籌措來的收入絕不是僅用于中央本級支出，大部分要轉(zhuǎn)移支付給地方。由此可說如單純考慮加強(qiáng)地方專享稅體系建設(shè)，輕視中央稅體系建設(shè)，最終會削弱地方支出尤其是經(jīng)濟(jì)相對落后省份的保障能力。所以，研究健全地方專享稅體系必須通盤考慮中央和地方專享稅體系的平衡互補(bǔ)。

二、健全地方專享稅的著力點(diǎn)

研究健全地方專享稅，要從國家治理和可持續(xù)發(fā)展的高度考慮問題。應(yīng)從如下三方面發(fā)力：

第一，維護(hù)統(tǒng)一市場。地方專享稅極易成為地方政府維護(hù)區(qū)域利益的政策工具。實(shí)行聯(lián)邦制國家市場統(tǒng)一性程度低于單一制國家的主要原因之一就是地方政府利用稅收立法及管控資源配置限制了要素自由流動，近年來印度中央政府不顧各方反對，強(qiáng)力推行稅政，目的就是通過削弱各省稅收立法權(quán)來統(tǒng)一全國稅改進(jìn)而提升全國市場統(tǒng)一性水平。這從反面說明稅政權(quán)過度分散是造成市場分割的主導(dǎo)力量。中國雖然是單一政體國家，但省級政府管理面寬，區(qū)域政策對全局影響程度相應(yīng)也高，在人事權(quán)、立法權(quán)和基本公共服務(wù)供給決策權(quán)高度向上集中的體制條件下，地方政府對運(yùn)用稅收政策維護(hù)區(qū)域利益有更強(qiáng)的依賴。改革進(jìn)程中，部分地方出現(xiàn)的越權(quán)減免稅、自行調(diào)整某種地方稅納稅范圍反映了這點(diǎn)，實(shí)行分稅制后地方專享稅征管細(xì)化，促使地方稅收入超高速增長也說明了這點(diǎn)。地方政府不遺余力地向中央爭取區(qū)域稅收政策，以形成政策洼地吸引資源流入，更是表明了這點(diǎn)。因此，研究把哪些稅種劃為地方專享稅并賦予多少稅政權(quán)必須充分考慮維護(hù)市場統(tǒng)一，要力爭從制度角度最大限度壓縮地方政府追求稅收政策洼地的空間。要看到，統(tǒng)一市場是確保要素自由流動進(jìn)而促成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本制度保障，一個好的地方專享稅體系的基本標(biāo)志是能有效維護(hù)統(tǒng)一市場。

第二，維護(hù)收入穩(wěn)定。收入穩(wěn)定是支出預(yù)算可預(yù)期、可持續(xù)的基礎(chǔ)條件之一。專享稅是地方政府收入體系中自主性最強(qiáng)的收入來源，從確保地方政府預(yù)算支出政策有力有效角度看，須把維護(hù)收入穩(wěn)定列為選擇地方專享稅體系稅種組成的決策要素。這樣做也有利于保護(hù)地方專享稅的地方政府自主性，進(jìn)而真正落實(shí)憲法作出的“一級政府、一級財(cái)政”要求。由此出發(fā)可把稅基穩(wěn)定性強(qiáng)的稅種劃為地方專享稅，比如財(cái)產(chǎn)稅類。

第三，維護(hù)地方政府轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)控權(quán)。地方政府轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展調(diào)控權(quán)包括落實(shí)中央政府宏觀政策和實(shí)施地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展政策兩項(xiàng)內(nèi)容。在地方政府政策體系中，稅收政策屬于輻射面寬、著力點(diǎn)明確、見效快的政策。同時，從多種經(jīng)濟(jì)形式并存和要素自由流動的客觀實(shí)際看，更多運(yùn)用稅收政策實(shí)施調(diào)控，更符合依法治國、全面深化改革的要求。因此，健全地方專享稅體系應(yīng)考慮通過賦予地方更多稅政權(quán)來增強(qiáng)地方政府運(yùn)用稅收政策實(shí)施調(diào)控的能力。具體講，就是要讓省級政府有更大的稅收政策制定和實(shí)施空間，進(jìn)而使省級政府能夠運(yùn)用稅收政策來貫徹大政方針，平衡轄區(qū)內(nèi)和省內(nèi)外地區(qū)間利益、社會群體間利益?，F(xiàn)在賦予地方較大環(huán)境稅稅政權(quán)，已經(jīng)顯現(xiàn)出了省級政府有效利用稅收政策促進(jìn)綠色發(fā)展并制導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)招商引資行為的作用。

從上述分析出發(fā)可以說健全地方專享稅體系，著力點(diǎn)并不在于如何調(diào)整稅種配置，而是在于如何科學(xué)賦予地方更多稅政權(quán)，如何深化地方專享稅體系中的稅種稅制改革，并使兩者有效結(jié)合起來放大地方專享稅體系的聚財(cái)和調(diào)控作用。

三、推進(jìn)房地產(chǎn)稅稅制改革

目前我國把資源稅、契稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地稅、城建稅等劃為地方專享稅。把城建稅劃為地方稅，實(shí)際上是把貨物和勞務(wù)稅收入更多地讓給了地方，因?yàn)槌墙ǘ悓儆谠鲋刀惡拖M(fèi)稅的附加。這種做法本質(zhì)上是對共享稅分配的補(bǔ)充調(diào)整，符合間接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)對中央與地方收入劃分的內(nèi)在要求。近年來稅制改革的突出成效是事關(guān)地方專享稅體系的稅種改革已初步完成，如資源稅和環(huán)境稅。這兩個稅種的稅制改革實(shí)際上都會帶來增收，特別是資源稅改從價計(jì)征并擴(kuò)大征收范圍。這說明稅制改革是地方專享稅收入穩(wěn)定的基本支撐力量。今后我國還要推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革，這是一項(xiàng)增收相對更多的稅改，但要清醒地認(rèn)識到這是一項(xiàng)最艱難的改革。

我國房地產(chǎn)稅改革的最大難點(diǎn)是如何對個人保有住房課稅。從國際經(jīng)驗(yàn)角度看，個人不動產(chǎn)保有課稅重要性都是在工業(yè)化推進(jìn)之后凸顯出來的。在理論層面，以工業(yè)化推進(jìn)為背景形成的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論高度重視地租問題。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于地租的論述可說是個人不動產(chǎn)課稅“原始”理論基礎(chǔ)。19世紀(jì)起美國工業(yè)化進(jìn)程逐步加快，及至19世紀(jì)末期成為全球最大經(jīng)濟(jì)體，19世紀(jì)中期美國各州相繼開征財(cái)產(chǎn)稅。英國在18世紀(jì)就啟動了工業(yè)化并正式開征財(cái)產(chǎn)稅，1851年開征的針對民用住房和營業(yè)用房的房屋稅延續(xù)至今。德國是歐洲內(nèi)資本主義制度建立較晚國家，但從20世紀(jì)初開始就躋身發(fā)達(dá)國家行列，并在1906年開征財(cái)產(chǎn)稅。值得提及的是，德國一直是強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)的，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家中德國的歷史學(xué)派就強(qiáng)調(diào)發(fā)揮社會政策功能，俾斯麥統(tǒng)一德國后就探索建立社會保險(xiǎn)體系，德國在工業(yè)化初步實(shí)現(xiàn)后就開征財(cái)產(chǎn)稅主要也是想發(fā)揮政府干預(yù)功能。上述發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體建立財(cái)產(chǎn)稅后不斷改革財(cái)產(chǎn)稅制，主要背景因素是成為工業(yè)化強(qiáng)國后又轉(zhuǎn)入后工業(yè)社會時個人不動產(chǎn)積累規(guī)模逐步放大。與這些國家相比，我國探索對個人住房保有課稅有相同起因也有不同起因。相同起因是1978年啟動的新一輪工業(yè)化浪潮帶來的個人財(cái)富快速積累。不同起因是我國是從本世紀(jì)初才正式實(shí)行個人住房商品化制度，然而令人詫異的是在短短的不到20年的時間里卻成為了一個個人擁有產(chǎn)權(quán)房比率不低于已有數(shù)百年個人住房商品化歷史的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的國家。正是這種起因的復(fù)雜性使我國對個人住房保有課稅面臨如下特定需要破解的難題：

第一，妥善處理個人住房保有課稅與有關(guān)稅種之間關(guān)系。任何一個稅種的稅制都不是孤立的，個人住房保有課稅本質(zhì)上是對個人收入課稅，但針對個人收入的課稅還有個人所得稅和社會保險(xiǎn)繳費(fèi)。其中個人所得稅也涉及收入存量課稅（股息、利息）。因此，要從多稅種稅負(fù)總量均衡分布、征稅范圍協(xié)調(diào)選擇、納稅人梯隊(duì)布局角度去考慮問題。具體說就是設(shè)計(jì)房地產(chǎn)稅率時要考慮統(tǒng)一協(xié)調(diào)，確定征稅范圍必須充分考慮與其它稅種課稅特征的差異，選擇納稅人時要堅(jiān)持均衡分布原則，不能僅針對某一收入階層，要把量能課稅和區(qū)別納稅有效銜接起來。進(jìn)一步說，今后我國要調(diào)整直接稅體系，這實(shí)際就是要確立新的個人財(cái)產(chǎn)課稅和收入課稅平衡關(guān)系。如果擴(kuò)大個人所得稅征收范圍，那么，個人住房保有課稅稅負(fù)就應(yīng)盡可能從輕。反之，則可適當(dāng)從高些。

第二，妥善處理不動產(chǎn)保有課稅與不動產(chǎn)其它環(huán)節(jié)課稅間關(guān)系。目前我國正在探索不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅制改革。上海和重慶兩地房產(chǎn)稅改革探索意義重大，整體看最成功之處是有的放矢、量能課稅、兼顧短期和長期利益。今后如果要在全國推行不動產(chǎn)保有課稅，以完善現(xiàn)行房產(chǎn)稅為切入點(diǎn)應(yīng)是簡便易行的選擇。但必須指出，要想達(dá)到穩(wěn)妥推進(jìn)改革的效果，理應(yīng)充分考慮不動產(chǎn)各環(huán)節(jié)課稅之間關(guān)系的協(xié)調(diào)性，具體講就是要在綜合考慮契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、增值稅改革、車船使用稅改革等之間關(guān)系的基礎(chǔ)上確定方案。目前西方國家基本上是不動產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)少稅種、保有環(huán)節(jié)課稅求穩(wěn)。從運(yùn)行效果看，這可說是一條有益經(jīng)驗(yàn)。我國如果要在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課稅，那么，似可考慮通過簡并轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅種來減輕轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅負(fù)，進(jìn)而為不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)課稅讓出空間，這是一種必要的平衡。

第三，妥善處理區(qū)域間稅收競爭問題。開征房地產(chǎn)稅后向地方政府充分授權(quán)是必然選擇。因?yàn)椋簜€人住房數(shù)量多分布廣且評估值區(qū)域間差別大。地方政府沒有較大稅政權(quán)很難實(shí)現(xiàn)稅收公平。然而需要注意，在中國這樣一個住房數(shù)量過億、住房價格區(qū)域差距巨大且價格呈上升趨勢、人口流動規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)集群區(qū)域分布波動性強(qiáng)的國家里，地方政府必然要充分利用房地產(chǎn)稅稅政權(quán)來調(diào)控要素流動和要素配置結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，地方政府間一定限度內(nèi)的稅收競爭總體上有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，但過度競爭則會破壞要素合理流動甚至招致區(qū)域發(fā)展差距超預(yù)期拉大。因此，充分授權(quán)須可控。其中至為重要的是房產(chǎn)價值評估方法全國要相對統(tǒng)一、中央把控稅率區(qū)間、應(yīng)納稅房產(chǎn)全國相對統(tǒng)一。這樣做的目的是防止各地競相壓低房地產(chǎn)稅負(fù)。因?yàn)椋悍康禺a(chǎn)稅看似收入潛勢大，但直接觸及個人利益，征管難度大，實(shí)際收入并不會高速增長。同時，各地都希望吸引人才和留住中、高收入階層。這種條件下各地勢必作出壓低稅負(fù)的選擇。然而這種競爭策略會使發(fā)達(dá)區(qū)域得到更多邊際收益，從而拉大區(qū)域發(fā)展差距。對此，中央必須設(shè)定制度屏障。

第四，我國目前不具備開征遺產(chǎn)和贈與稅的條件。西方國家征收遺產(chǎn)和贈與稅有上百年歷史，但該稅也是一個備受指責(zé)的稅，個別國家內(nèi)的部分地方政府層面甚至取消了遺產(chǎn)和贈與稅（如美國）。從屬性上看，遺產(chǎn)和贈與稅是標(biāo)準(zhǔn)的收入分配調(diào)節(jié)稅，從操作層面看，有全額比例征收、超額累進(jìn)征收和比例扣除余額征收三種做法。就國外經(jīng)驗(yàn)看，衡量遺產(chǎn)和贈與稅效應(yīng)有兩個角度：一是是否擾動個人財(cái)富正常增長；二是是否調(diào)節(jié)收入過度。目前有觀點(diǎn)認(rèn)為我國應(yīng)開征遺產(chǎn)和贈與稅。筆者認(rèn)為這不合時宜。首先，中國個人財(cái)富積累僅有三十多年的歷史，現(xiàn)在還處于促進(jìn)個人財(cái)產(chǎn)性收入增長階段，征收此稅會抑制個人創(chuàng)造財(cái)富的積極性。其次，我國現(xiàn)在已經(jīng)開始考慮對不動產(chǎn)保有課稅，如果再征遺產(chǎn)和贈與稅，事實(shí)上是在突然加大相關(guān)群體稅負(fù)，這極易激化社會矛盾，最終導(dǎo)致中國財(cái)產(chǎn)大規(guī)模出逃。再次，中國現(xiàn)在還是一個稅收城鄉(xiāng)分治的國家，這在財(cái)產(chǎn)課稅方面表現(xiàn)突出，比如不動產(chǎn)，農(nóng)村房產(chǎn)不交稅，城市房產(chǎn)要交稅。如果開征遺產(chǎn)和贈與稅，納稅人依然是城市群體，這勢必形成新的城鄉(xiāng)群體對立情緒。