2018年1月31日，《財政科學(xué)》和中國財政科學(xué)研究院公共收入研究中心共同舉辦了“健全地方稅體系研究”專題沙龍。沙龍首次采用“專家現(xiàn)場主講、網(wǎng)絡(luò)實時推送、線上線下互動”的方式進(jìn)行，擺脫空間和時間的約束，各地專家學(xué)者廣泛交流、深入討論。這是2018年《財政科學(xué)》創(chuàng)新發(fā)布模式、提高溝通效率、拓展學(xué)術(shù)交流渠道、提升雜志質(zhì)量的大膽嘗試與積極探索。此次活動取得了較好效果，受到線上和線下參與者的廣泛贊譽(yù)。

本次活動由中國財政科學(xué)研究院副院長白景明主持，中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇研究員、中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院財政系主任呂冰洋教授、中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院黨委書記樊勇教授、中國財政科學(xué)研究院公共收入研究中心主任張學(xué)誕研究員、中國財政科學(xué)研究公共收入研究中心陳龍研究員以及施文潑副研究員做主旨發(fā)言，中國財政科學(xué)研究院孫鋼研究員和北京市財政局稅政處處長梅月華做補(bǔ)充發(fā)言。現(xiàn)將各位專家的主要觀點綜述如下：

一、構(gòu)建地方稅體系的目的和邏輯

白景明副院長提出，我國構(gòu)建地方稅體系應(yīng)從地方稅體系要解決什么問題出發(fā)，面對地方財政不可能自平衡的常態(tài)，首先應(yīng)考慮地方基本財力需求，其次需解決區(qū)域分布不均的問題。

陳龍研究員認(rèn)為，如果僅從效率的角度，著眼于中央與地方的財政關(guān)系、解決地方汲取財力的需要，則很難解決地方治理中的諸多現(xiàn)實問題。地方稅不僅是籌集地方財政收入的工具，而且也反映了地方治理中政府和居民的價值表達(dá)與價值實現(xiàn)，構(gòu)建地方稅體系應(yīng)以實現(xiàn)地方治理的現(xiàn)代化和良序社會為目的和邏輯。

二、地方稅體系面臨的主要問題

當(dāng)前構(gòu)建地方稅體系面臨著一些理論和現(xiàn)實問題：

（一）需要厘清相關(guān)理論

孫鋼研究員認(rèn)為，首先應(yīng)厘清到底什么是地方稅體系，以及地方稅與地方稅體系的區(qū)別。地方稅體系可以既包括獨享稅，也包括分享稅。獨享稅種的比重越高，地方對中央政府的依賴性越弱，離散性的可能性會越大。制約獨享稅種比重的高低取決于稅制結(jié)構(gòu)，即共享稅與獨享稅之間的比例關(guān)系、地方與地方之間的關(guān)系。如果地區(qū)之間財力差異越小，地方獨享稅的比重可能越高。

楊志勇研究員認(rèn)為，地方稅不應(yīng)僅指屬于地方的稅種，只要是歸地方用的稅就是地方稅，應(yīng)該把共享稅認(rèn)同為地方稅。

樊勇教授認(rèn)為，理論上看零售稅與增值稅的稅基是一樣的。如果兩者的稅基是一樣，就沒必要新開征零售稅。地方稅體系的稅種結(jié)構(gòu)不同于收入結(jié)構(gòu)，地方稅收入不能完全由地方稅種來提供，地方稅收不等于地方稅種。

呂冰洋教授認(rèn)為，地方稅的理論基礎(chǔ)應(yīng)該包含受益稅理論和契約理論。受益稅的核心是稅收與公共服務(wù)的提供有關(guān)，個人所得稅、零售稅（或一般性消費稅）、房地產(chǎn)稅都是受益性稅種，它們的受益范圍有大有小，最大的是個人所得稅，次之是零售稅，再次之是房地產(chǎn)稅，可以根據(jù)受益性范圍的大小確定在哪一級政府進(jìn)行征收。

（二）工具理性和價值理性的失衡是我國地方稅的根源性問題

陳龍研究員認(rèn)為，當(dāng)前我國地方稅問題的根源在于工具理性和價值理性的失衡。現(xiàn)代財稅制度是近代工業(yè)文明的產(chǎn)物，是現(xiàn)代性成果在財稅領(lǐng)域的集中體現(xiàn)。理性是現(xiàn)代性最基本的要素，它在推動人類社會發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了分裂與蛻變，造成了“現(xiàn)代性困境”。地方稅中工具理性和價值理性的失衡，主要表現(xiàn)在：一方面，工具理性對價值理性的宰制。過度地追求稅收的汲取功能，產(chǎn)生了稅制的道德缺陷、稅收負(fù)擔(dān)不公平、稅收對收入分配的逆調(diào)節(jié)以及稅制體系不完善等諸多問題。另一方面，即使從工具理性的角度來看，也出現(xiàn)了中央與地方在收入汲取能力上的失衡，造成了工具理性上一些問題和矛盾。工具理性和價值理性失衡下的地方稅，必然是一個瘸腿的地方稅，難以承擔(dān)起地方治理現(xiàn)代化和良序社會的需要。

三、構(gòu)建地方稅體系的總體思路及需考慮的因素

孫鋼研究員認(rèn)為，目前既要維持地方的積極性，又要進(jìn)一步縮小地區(qū)間的收入差距，不可能提出一個非常完美的方案，可以考慮先制定過渡性方案，今后適時調(diào)整。

呂冰洋教授認(rèn)為，我國合理的分稅制框架應(yīng)為：中央政府稅收來自增值稅分成、企業(yè)所得稅、消費稅和個人所得稅對資本征稅部分；省級政府稅收來自個人所得稅對勞動綜合征收部分；縣級政府稅收來自零售稅或增值稅分成、房地產(chǎn)稅等小稅種。

樊勇教授認(rèn)為，除一般性特征外，目前我國所謂的地方稅種有十幾個，從稅制優(yōu)化的角度看都存在改革空間，除房產(chǎn)稅的擴(kuò)圍改革和立法外，這些都應(yīng)該是完善地方稅體系的內(nèi)容。

陳龍研究員認(rèn)為，地方稅建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該是構(gòu)建一個符合效率和我國兩級治理特點、體現(xiàn)社會主義價值觀的地方稅體系。一是在繼續(xù)優(yōu)化整體稅制的前提下，統(tǒng)籌宏觀稅負(fù)和居民負(fù)擔(dān)，糾正稅收的道德缺陷；二是要把地方稅的建設(shè)與政府的體制和事業(yè)單位改革、財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化統(tǒng)籌考慮；三是與我國的兩級治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，地方稅體系設(shè)計不宜過于細(xì)化，應(yīng)優(yōu)先考慮調(diào)整共享稅的分成方法與比例，并注重發(fā)揮省級的主導(dǎo)作用。不斷推動地方稅體系建設(shè)走向工具理性和價值理性平衡，是推動地方治理現(xiàn)代化的必要選擇。

施文潑副研究員認(rèn)為，共享稅可以成為地方稅收收入的主要來源，但共享方式需要改革。如增值稅應(yīng)還原其消費稅的本源，根據(jù)各地的消費支出進(jìn)行分享，所得稅的分享方式可以研究借鑒美國附加稅的方式。要統(tǒng)籌推進(jìn)稅收和非稅收入的制度改革，認(rèn)同非稅收入也是地方政府的重要收入來源，但一方面要對非稅收入進(jìn)行清理整頓、立法規(guī)范，另一方面要適度下放管理權(quán)限。從更深入的層面來看，健全地方稅體系，需要在法治化的框架下重新考量中央和地方的財政關(guān)系，以公開、透明、法治的方式共同探討中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任劃分、下放地方稅權(quán)的范圍和程度、共享稅的收入分享機(jī)制等等具體制度。

四、地方稅體系構(gòu)建中的若干具體問題

（一）將消費稅作為省級政府主體稅種

張學(xué)誕研究員認(rèn)為，開征新稅種在當(dāng)下中國可能會遇到一定的阻力，短期內(nèi)再調(diào)整財政體制也會有一定的困難。由此來看，比較現(xiàn)實的選擇恐怕只能是對現(xiàn)有稅種進(jìn)行改革后作為省級政府主體稅種。如果把消費稅作為省一級政府的主體稅種，最重要的就是先要把它的征稅環(huán)節(jié)由現(xiàn)在的生產(chǎn)環(huán)節(jié)改為批發(fā)或者零售環(huán)節(jié)，這是前提條件。通過擴(kuò)大消費稅征收范圍和提高稅率，大體能確保省級政府的收入。

（二）短期內(nèi)把房地產(chǎn)稅改造為地方主體稅種的難度非常大

楊志勇研究員認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的征收涉及到在交易環(huán)節(jié)已經(jīng)納稅的轉(zhuǎn)換，福利分房群體稅負(fù)承受能力及其與其他以市場價格持有房產(chǎn)的納稅人如何公平履行納稅義務(wù)，以及房產(chǎn)價格攀升帶來的如何計算計稅基礎(chǔ)等問題；同時，地方政府性基金中土地收入承擔(dān)的支出職能與房地產(chǎn)稅類似，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)等；經(jīng)濟(jì)運行各個環(huán)節(jié)中征收的與房地產(chǎn)有關(guān)的稅費以及封閉式小區(qū)物業(yè)費也具有一定房地產(chǎn)稅的性質(zhì)等等，這些收入如何與房地產(chǎn)稅進(jìn)行歸并或轉(zhuǎn)換都是難題。因此在短期內(nèi)要把房地產(chǎn)稅改造為地方主體稅種的難度非常大。

（三）放寬地方稅政權(quán)限，并規(guī)范地方稅收競爭

梅月華處長認(rèn)為，各地面臨的地方治理情況不一樣，不進(jìn)行適當(dāng)放權(quán)地方很難自行調(diào)控。稅收體制需要考慮征管體制，例如消費稅在批發(fā)環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)比在消費環(huán)節(jié)更容易征收。首先，地方稅的比重需要提高；第二，地方主體稅種要有成長性，個人所得稅成長性較好；第三，下放地方稅政權(quán)限，推動地方發(fā)展；第四，地方稅體系健全過程中要注意防范地方稅收的競爭，加強(qiáng)地方稅體系秩序的監(jiān)管，同時跟稅政權(quán)限配套起來。