張 誠(chéng)，姚志友

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

一、問題的提出

良好的生態(tài)環(huán)境是國(guó)家和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段，伴隨著現(xiàn)代化的發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)村面臨著日益嚴(yán)重的水污染、土壤污染、農(nóng)業(yè)面源污染、大氣污染、垃圾圍村、城市轉(zhuǎn)移污染等環(huán)境污染問題，以及政府鄉(xiāng)村環(huán)保職能缺位、鄉(xiāng)村環(huán)保設(shè)施不健全、環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)等環(huán)境治理問題，圍繞環(huán)境問題引發(fā)的環(huán)境沖突、環(huán)境危機(jī)與環(huán)境群體性事件時(shí)有發(fā)生。嚴(yán)重的鄉(xiāng)村環(huán)境問題已經(jīng)引起黨和政府的高度重視，習(xí)近平總書記多次闡釋“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境”“綠水青山就是金山銀山”“要清醒認(rèn)識(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的緊迫性和艱巨性”等觀點(diǎn)。2016年，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理；2017年，黨的十九大報(bào)告將“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的總要求之一，并提出開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)；2018年1月2日，中央一號(hào)文件明確提出“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富。必須尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，推動(dòng)鄉(xiāng)村自然資本加快增值，實(shí)現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一”；2月5日，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》出臺(tái)，提出到2020年，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境明顯改善，村莊環(huán)境基本干凈整潔有序，村民環(huán)境與健康意識(shí)普遍增強(qiáng)。這一系列的重要講話和政策文件，為推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理和建設(shè)美麗宜居的鄉(xiāng)村指明了方向。

目前，關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境治理的研究文獻(xiàn)主要集中在，強(qiáng)化政府的環(huán)境治理職能，讓政府擔(dān)當(dāng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的責(zé)任。徐瑾等認(rèn)為，環(huán)境資源的公共性決定了政府在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管中必須起主導(dǎo)作用，完善農(nóng)村地區(qū)政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任將對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到?jīng)Q定性的作用。[1]黃海峰等認(rèn)為，建立農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)能有效地解決農(nóng)村環(huán)境損害賠償問題，而政府的強(qiáng)有力支持是建立農(nóng)村環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度的重要保障。[2]王西琴等認(rèn)為，應(yīng)完善我國(guó)農(nóng)村環(huán)境政策體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)-環(huán)境政策一體化，加大資金投入力度，完善監(jiān)管體系，重視農(nóng)村環(huán)境政策的執(zhí)行效果。[3]范和生等從構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)共同體的角度認(rèn)為，要擺脫以權(quán)力為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)分隔式生態(tài)治理體制，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理的制度建設(shè)，保障城鄉(xiāng)居民享有平等的環(huán)境權(quán)益，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境治理的主體平等與城鄉(xiāng)協(xié)同。[4]張國(guó)磊等針對(duì)政府購(gòu)買環(huán)境服務(wù)的現(xiàn)狀與問題，提出通過加強(qiáng)契約監(jiān)控與促進(jìn)部門協(xié)作相結(jié)合，培育承接主體與完善績(jī)效評(píng)估相結(jié)合，實(shí)行精準(zhǔn)購(gòu)買與村規(guī)民約引入相結(jié)合的創(chuàng)新路徑，確保政策落地，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境協(xié)同治理。[5]另外，也有一些學(xué)者提出應(yīng)發(fā)揮企業(yè)、非政府組織、村級(jí)組織以及農(nóng)民的作用，以形成鄉(xiāng)村環(huán)境合作共治的模式。筆者曾提出，合作治理體現(xiàn)了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的核心邏輯，突出了合作主體的多元化和平等性的特征，是應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境問題的必然選擇，是維護(hù)鄉(xiāng)村公共利益的必要舉措。[6]沈費(fèi)偉等基于利益相關(guān)者理論認(rèn)為，只有明確政府、企業(yè)、城市、村民、環(huán)保組織、科研院校等利益相關(guān)者的角色定位，充分發(fā)揮好各自的環(huán)保功能，真正構(gòu)建起農(nóng)村環(huán)境的共同治理體系，才能克服不同利益相關(guān)者之間的沖突和相互博弈狀態(tài)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境善治的目標(biāo)。[7]

實(shí)踐中，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村環(huán)境治理體現(xiàn)出政府主導(dǎo)的特征，社會(huì)力量在政府的組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下有限地發(fā)揮作用，這種環(huán)境治理模式在環(huán)境問題集中、政府認(rèn)同度高和社會(huì)參與不足的地方，可以充分發(fā)揮政府的作用，以行政強(qiáng)制力推動(dòng)環(huán)境治理。但不可忽視的是，這種模式忽視了農(nóng)民的作用，農(nóng)民往往處于鄉(xiāng)村環(huán)境治理的末端，使得政府難以有效應(yīng)對(duì)各種環(huán)境問題和精準(zhǔn)實(shí)施環(huán)境治理。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理現(xiàn)代化過程中，必須調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的主體作用。

二、農(nóng)民環(huán)境權(quán)：透視鄉(xiāng)村環(huán)境治理的一個(gè)視角

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)民環(huán)境的討論和研究比較滯后，大多數(shù)研究集中在環(huán)境權(quán)和公民環(huán)境權(quán)上。國(guó)內(nèi)最早進(jìn)行環(huán)境權(quán)研究的蔡守秋教授認(rèn)為環(huán)境權(quán)有狹義和廣義兩種。狹義環(huán)境權(quán)一般指公民的環(huán)境權(quán)，即公民有享受良好適宜的自然環(huán)境的權(quán)利。廣義環(huán)境權(quán)泛指一切法律關(guān)系的主體（包括自然人、法人、特殊法人——國(guó)家）在其生存的自然環(huán)境方面所享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)，即國(guó)家、機(jī)關(guān)、團(tuán)體和廠礦等企事業(yè)單位及公民都有使用、享受其生存的自然環(huán)境條件的權(quán)利，也都有保護(hù)自然環(huán)境、防止環(huán)境污染的義務(wù)。[8]陳茂云認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)即指公民有在符合一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境中生活的權(quán)利，并按其和環(huán)境及公民關(guān)系的緊密程度，將公民環(huán)境權(quán)分為核心環(huán)境權(quán)和派生環(huán)境權(quán)。[9]李摯萍將環(huán)境權(quán)界定為環(huán)境法律關(guān)系主體對(duì)其生存環(huán)境享有適宜的生態(tài)性環(huán)境條件的權(quán)利，公民環(huán)境權(quán)就是公民對(duì)其生存環(huán)境享有適宜的生態(tài)性環(huán)境條件的權(quán)利，包括清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、合適的日照權(quán)、環(huán)境審美權(quán)、安寧權(quán)、通風(fēng)權(quán)、戶外休閑權(quán)等一系列子權(quán)利。[10]可見，盡管對(duì)于什么是環(huán)境權(quán)存在分歧，但學(xué)者們普遍意識(shí)到環(huán)境權(quán)與公民的身體健康和生活環(huán)境以及人類的存續(xù)發(fā)展息息相關(guān)?？偨Y(jié)以上觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，環(huán)境權(quán)就是基于生存和發(fā)展的需要，公民享有在優(yōu)美、舒適的環(huán)境中生存，生活環(huán)境不被污染和破壞以及參與分配、使用環(huán)境資源并享受環(huán)境收益的權(quán)利。而農(nóng)民環(huán)境權(quán)就是特指生活在農(nóng)村地區(qū)的居民所享有的各種環(huán)境權(quán)，包括鄉(xiāng)村環(huán)境享用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境收益分配權(quán)以及環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等內(nèi)容。

農(nóng)民環(huán)境權(quán)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的前提和基礎(chǔ)。政府主導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)境治理往往采取項(xiàng)目式治理，這些項(xiàng)目缺少持續(xù)性，且在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施中缺少農(nóng)民公眾參與，因此其治理效果往往被弱化。[11]實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的現(xiàn)代化，不僅需要發(fā)揮政府的作用，也需要調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)和治理的積極性，這就需要重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)。只有重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)，才能在農(nóng)民群體中樹立權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)。一方面，可以培育和提升農(nóng)民環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境責(zé)任意識(shí)，有助于農(nóng)民關(guān)注鄉(xiāng)村環(huán)境的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)，自覺約束自己的環(huán)境行為，養(yǎng)成良好的環(huán)保習(xí)慣，通過保護(hù)環(huán)境和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)獲取環(huán)保利益和經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，可以為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供法律依據(jù)和保障，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的積極性，動(dòng)員農(nóng)民將鄉(xiāng)村環(huán)境的保護(hù)和治理與自身利益和鄉(xiāng)村利益緊密結(jié)合，參與制定并協(xié)助政府落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境政策，減少政策阻礙。同時(shí)，農(nóng)民自覺監(jiān)督政府、企業(yè)、組織等不同主體的環(huán)境行為，可以及時(shí)有效反映鄉(xiāng)村環(huán)境信息，增強(qiáng)治理的效果?？梢?，農(nóng)民環(huán)境權(quán)不僅是農(nóng)民維護(hù)環(huán)境權(quán)益的手段，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)。

開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的重要途徑和表現(xiàn)。推進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理是為了建設(shè)“生態(tài)宜居”的鄉(xiāng)村，讓廣大農(nóng)民生活在適宜健康的環(huán)境中，是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也是為了保證人類的永續(xù)發(fā)展。農(nóng)民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，除了通過法律確認(rèn)外，更重要的是通過實(shí)踐予以實(shí)施和檢驗(yàn)。開展鄉(xiāng)村環(huán)境治理，一方面，有助于農(nóng)民增進(jìn)對(duì)環(huán)境權(quán)的認(rèn)知，自覺爭(zhēng)取并維護(hù)環(huán)境權(quán)。農(nóng)民通過參與環(huán)境治理實(shí)踐，可以學(xué)習(xí)環(huán)境權(quán)的法律依據(jù)、內(nèi)容、行使條件等知識(shí)，在實(shí)踐中增強(qiáng)環(huán)境權(quán)意識(shí)，將環(huán)境權(quán)從外在規(guī)則內(nèi)化為自覺認(rèn)同。另一方面，也有助于農(nóng)民積極行使環(huán)境權(quán)。在環(huán)境治理過程中，農(nóng)民可以了解鄉(xiāng)村環(huán)境現(xiàn)狀，要求政府公開鄉(xiāng)村環(huán)境信息，參與政府環(huán)境政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估與反饋，了解先進(jìn)環(huán)保設(shè)施和使用方法，舉報(bào)環(huán)境違法行為等，這有助于農(nóng)民依法行使環(huán)境權(quán)?？傊?，鄉(xiāng)村環(huán)境治理為農(nóng)民環(huán)境權(quán)的實(shí)踐提供了廣闊天地，是體現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的重要途徑，同時(shí)，也是檢驗(yàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)實(shí)施效果的重要維度。

三、鄉(xiāng)村環(huán)境治理之困境：農(nóng)民環(huán)境權(quán)的缺失

農(nóng)民環(huán)境權(quán)的基本屬性及與鄉(xiāng)村環(huán)境治理的契合性表明：實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的目標(biāo)有賴于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的具體落實(shí)。現(xiàn)實(shí)地看，我國(guó)鄉(xiāng)村正面臨著日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，如水污染、土壤污染、空氣污染等，其原因除了生產(chǎn)生活等直接原因外，更重要的是由于鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系的不成熟、不健全，客觀上促進(jìn)了鄉(xiāng)村環(huán)境的惡化，而追究其根本原因在于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的缺失，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的積極性和參與度不高，無法形成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的合力，進(jìn)而造成鄉(xiāng)村環(huán)境治理的無效或低效。

第一，憲法及相關(guān)法律沒有明確公民享有環(huán)境權(quán)，農(nóng)民缺乏環(huán)境訴求意愿。環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是人權(quán)的一種，理應(yīng)由憲法確認(rèn)，并在具體法律中體現(xiàn)。但目前，我國(guó)憲法還沒有明確規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，憲法第 26條只是規(guī)定了國(guó)家有保護(hù)環(huán)境和防治污染的義務(wù)。現(xiàn)行憲法的這些規(guī)定在一定程度上涉及環(huán)境權(quán)的某些內(nèi)容，但其更多側(cè)重國(guó)家環(huán)境的管理權(quán)而非公民環(huán)境權(quán)。[12]在具體法律上，關(guān)于公民的環(huán)境權(quán)大多是以公民義務(wù)體現(xiàn)出來的，并且分散在《環(huán)境信息公開辦法（試行）》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》《中華人民共和國(guó)森林法》等不同法律中，缺乏綜合性和簡(jiǎn)潔性。2015年，新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第53條和第57條明確了公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但缺少環(huán)境補(bǔ)償權(quán)、收益分配權(quán)等規(guī)定，同時(shí)，盡管社會(huì)組織獲得了對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)和損害社會(huì)公共利益的行為向人民法院提起訴訟的權(quán)利，但也設(shè)置了門檻限制，自治組織、非環(huán)保組織、公民個(gè)人等無法享受提起訴訟權(quán)。此外，我國(guó)目前尚沒有一部針對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染防治的法律，這使得農(nóng)民環(huán)境權(quán)難以真正體現(xiàn)。由于缺少憲法及法律法規(guī)對(duì)環(huán)境權(quán)和農(nóng)民環(huán)境權(quán)的確認(rèn)，使得農(nóng)民無法用環(huán)境權(quán)來維護(hù)自身的合法權(quán)益，也無法形成環(huán)境訴求意愿。

第二，環(huán)境權(quán)缺乏系統(tǒng)性規(guī)定，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理動(dòng)力不足。農(nóng)民環(huán)境權(quán)包括環(huán)境享用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等不同內(nèi)容，其中環(huán)境知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)是農(nóng)民環(huán)境權(quán)的主要組成部分，但由于缺少系統(tǒng)性規(guī)定和配套法律的完善，農(nóng)民經(jīng)常遭受環(huán)境侵權(quán)。在環(huán)境侵權(quán)事件中，受害者基本上是處于弱勢(shì)地位的公民，公民環(huán)境權(quán)屢遭侵害的根源在于長(zhǎng)期以來公民環(huán)境權(quán)保護(hù)法律的缺失。[13]《環(huán)境信息公開辦法（試行）》明確規(guī)定了公民可以通過申請(qǐng)獲取政府環(huán)境信息以及環(huán)保部門應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府環(huán)境信息，但農(nóng)民受自身以及外在條件的限制，獲取環(huán)境信息的成本很高，對(duì)環(huán)境收益往往采取“搭便車”策略而非主動(dòng)爭(zhēng)取。同時(shí)，鄉(xiāng)村環(huán)保設(shè)施落后，環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)或站大多設(shè)在城市，農(nóng)村環(huán)境尚未納入環(huán)境監(jiān)測(cè)范圍，也沒有開展全國(guó)性的關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境現(xiàn)狀的調(diào)查，使得政府缺乏關(guān)于鄉(xiāng)村環(huán)境的詳細(xì)信息，即使農(nóng)民申請(qǐng)，也沒有可靠的數(shù)據(jù)來源。至于環(huán)境參與權(quán)，《環(huán)境保護(hù)法》以及《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法（試行）》明確規(guī)定了公民享有參與監(jiān)督的權(quán)利以及參與的范圍、原則和途徑，但這種參與只是咨詢、協(xié)助，并未賦予農(nóng)民環(huán)境決策權(quán)，在保障措施上也只是希望環(huán)保部門為農(nóng)民參與提供便利，對(duì)于阻礙農(nóng)民參與的行為沒有相關(guān)處罰性對(duì)策。

第三，鄉(xiāng)村缺乏環(huán)境權(quán)教育與培訓(xùn)，農(nóng)民環(huán)境意識(shí)薄弱。農(nóng)民環(huán)境意識(shí)是影響鄉(xiāng)村環(huán)境治理的重要因素，但目前農(nóng)民環(huán)境意識(shí)差的現(xiàn)狀已成為制約環(huán)境治理的思想根源。農(nóng)民環(huán)境意識(shí)差的主因是缺乏環(huán)境教育，尤其是缺乏對(duì)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)教育與培訓(xùn)。首先，我國(guó)尚未形成關(guān)于環(huán)境權(quán)的系統(tǒng)性教育，現(xiàn)有的環(huán)境教育主要進(jìn)行環(huán)保常識(shí)的宣傳，缺少對(duì)具體法律的講解和案例分析，實(shí)用性不高；此外，法律法規(guī)過多，環(huán)境權(quán)規(guī)定過于分散，甚至相互沖突，導(dǎo)致環(huán)境教育缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和通俗化。其次，基層政府及其領(lǐng)導(dǎo)往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，致使鄉(xiāng)村經(jīng)常發(fā)生侵犯農(nóng)民環(huán)境權(quán)的事件，使得農(nóng)民對(duì)政府主導(dǎo)的環(huán)境教育和培訓(xùn)存在抵觸情緒。再次，鄉(xiāng)村大多是熟人社會(huì)或者半熟人社會(huì)，生活規(guī)則大多以傳統(tǒng)文化和習(xí)俗為主，農(nóng)民缺少現(xiàn)代權(quán)利觀念和法律意識(shí)，不熟悉、不了解環(huán)境法律，也就無法掌握和運(yùn)用環(huán)境權(quán)。最后，鄉(xiāng)村環(huán)境宣傳與教育形式單一、效果不佳。同時(shí)，在農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程中，村民關(guān)注更多的是經(jīng)濟(jì)利益而非環(huán)境利益，致使農(nóng)民缺少學(xué)習(xí)環(huán)境權(quán)的積極性和主動(dòng)性。

第四，農(nóng)民環(huán)境權(quán)的保障機(jī)制和救濟(jì)機(jī)制不健全，鄉(xiāng)村環(huán)境治理缺乏持久性。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中除了要重視農(nóng)民環(huán)境權(quán)，還要有一系列的保障和救濟(jì)機(jī)制，以便能切實(shí)提高農(nóng)民參與環(huán)境治理的效果，其中，行政保障和司法救濟(jì)是兩種典型機(jī)制。行政保障是指政府應(yīng)為農(nóng)民環(huán)境權(quán)的行使提供便利和保障，如構(gòu)建政府環(huán)境工作公眾滿意度考核機(jī)制、建立農(nóng)村環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制、制定環(huán)境信息公開細(xì)則、提供環(huán)境服務(wù)、建立環(huán)境保護(hù)農(nóng)民參與評(píng)優(yōu)創(chuàng)先機(jī)制等。但目前行政保障機(jī)制存在考核流于形式、程序繁雜、消極應(yīng)對(duì)公眾參與、忽視公民權(quán)等缺陷，特別是農(nóng)村環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制不健全容易引發(fā)各種矛盾和問題。司法救濟(jì)是指農(nóng)民認(rèn)為自身的環(huán)境權(quán)受到侵犯或者因環(huán)境問題造成損失時(shí)，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，要求獲得公正的待遇。高曉露認(rèn)為環(huán)境司法方面存在的問題是導(dǎo)致我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境污染現(xiàn)狀的主要原因之一，主要表現(xiàn)為：環(huán)境案件的久拖不決以及不公正的處理結(jié)果使農(nóng)村環(huán)境污染防治失去最后的救濟(jì)途徑。[14]

四、重構(gòu)鄉(xiāng)村環(huán)境善治的路徑：尊重和保護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)

實(shí)施“生態(tài)宜居”的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，體現(xiàn)出政府、社會(huì)和農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境發(fā)展的更高要求和期待。鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境作為我國(guó)生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，其治理的好壞關(guān)系到廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的成敗，也關(guān)系到黨和政府在農(nóng)村的權(quán)威。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境善治的關(guān)鍵在于農(nóng)民的廣泛參與，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》也提出堅(jiān)持村民主體、激發(fā)動(dòng)力的環(huán)境治理原則。這就要求立足于實(shí)現(xiàn)和保障農(nóng)民的環(huán)境權(quán)，提高農(nóng)民的環(huán)境意識(shí)，滿足農(nóng)民的環(huán)境訴求。

第一，從憲法層面明確規(guī)定環(huán)境權(quán)，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供憲法依據(jù)。憲法作為國(guó)家根本大法，是其他法律的基礎(chǔ)和依據(jù)，也是相關(guān)環(huán)境法的制定依據(jù)和指導(dǎo)，將環(huán)境權(quán)寫入憲法，既能體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)公民環(huán)境權(quán)的重視，促使農(nóng)民關(guān)注環(huán)境，也能促使政府內(nèi)部轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和職能，更加關(guān)注環(huán)境保護(hù)。具體而言，可以考慮在“公民的權(quán)利和義務(wù)”一章中增加環(huán)境權(quán)為公民的基本權(quán)利，具體條文可以為“中華人民共和國(guó)公民有在良好、適宜、健康的環(huán)境中生活和發(fā)展的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。目前，無論是中央還是地方，我國(guó)尚未有專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)立法，現(xiàn)有相關(guān)立法更多的關(guān)注于農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護(hù)，而對(duì)于農(nóng)村環(huán)境事前監(jiān)督和事后治理的法律法規(guī)則較少。[15]對(duì)此，在具體法律層面上要以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的具體內(nèi)容加以確認(rèn)和完善，尤其是環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境收益權(quán)、環(huán)境補(bǔ)償權(quán)等涉及農(nóng)民切身利益的權(quán)利。此外，針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的差異性和特殊性，各地區(qū)要制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章來保障本地區(qū)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)。

第二，從教育層面提高農(nóng)民環(huán)境權(quán)意識(shí)，為鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供思想基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村環(huán)境問題凸顯的思想根源在于農(nóng)民鄉(xiāng)村環(huán)境意識(shí)差，農(nóng)民沒有認(rèn)識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，也缺少爭(zhēng)取環(huán)境權(quán)益的自覺性。公眾的環(huán)境參與是建立在公眾具有一定環(huán)境意識(shí)和參與能力的基礎(chǔ)上的，公眾的環(huán)境意識(shí)，影響著公眾的環(huán)境行為。[16]作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的主體，農(nóng)民不僅要具有環(huán)境意識(shí)，還要有環(huán)境權(quán)意識(shí)，環(huán)境意識(shí)是指向環(huán)境問題的，是被動(dòng)感知的；而環(huán)境權(quán)意識(shí)是主動(dòng)指向環(huán)境的，是環(huán)境意識(shí)的升華。要提高農(nóng)民鄉(xiāng)村環(huán)境意識(shí)和促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境治理，需要提高農(nóng)民環(huán)境權(quán)意識(shí)，將環(huán)境權(quán)益與自身利益相結(jié)合，激發(fā)農(nóng)民主動(dòng)參與的積極性。首先，制定鄉(xiāng)村環(huán)境教育規(guī)劃，重點(diǎn)提高村干部、基層政府工作人員和廣大村民的環(huán)境權(quán)觀念和意識(shí)；其次，加強(qiáng)《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律的宣傳和講解，通過案例分析等促進(jìn)環(huán)境權(quán)的傳播，讓更多的農(nóng)民了解、掌握和行使環(huán)境權(quán)；最后，開展鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)和治理專項(xiàng)行動(dòng)，在實(shí)踐中不斷提升農(nóng)民環(huán)境素質(zhì)，促使其合理運(yùn)用環(huán)境權(quán)，依法維護(hù)自身環(huán)境權(quán)益，監(jiān)督政府的環(huán)境管理職能，自覺參與環(huán)境保護(hù)和治理。

第三，從政策層面落實(shí)公民環(huán)境權(quán)，推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理的科學(xué)性和合理性。目前，我國(guó)鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式主要是政府動(dòng)員式，政府制定環(huán)境政策，動(dòng)員農(nóng)民參與和支持，治理的效果在很大程度上取決于政策的合理性以及政策能否爭(zhēng)取大多數(shù)人的支持。而任何激進(jìn)的、外部輸入性的、單純管制性的政策都有可能面臨失敗，我們必須依靠農(nóng)民自身環(huán)境意識(shí)的提高和對(duì)環(huán)保活動(dòng)的廣泛參與，真正有效地控制和治理面源污染，而這無疑將是非常艱難而漫長(zhǎng)的過程。[17]為此，要從環(huán)境公平的角度出發(fā)，制定基于尊重、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的環(huán)境政策。首先，完善鄉(xiāng)村環(huán)境政策體系。在調(diào)研鄉(xiāng)村環(huán)境信息的基礎(chǔ)上，廣泛征詢農(nóng)民、村委會(huì)和環(huán)保組織的意見和建議，制定具有針對(duì)性和可操作性的環(huán)境治理方案；同時(shí)，完善農(nóng)民環(huán)境權(quán)的配套政策，如完善鄉(xiāng)村環(huán)境信息公開，將農(nóng)民參與納入政府制定、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)估環(huán)境政策的過程中，發(fā)展鄉(xiāng)村綠色經(jīng)濟(jì)，建立鄉(xiāng)村環(huán)境問責(zé)制度等。其次，注重政策執(zhí)行，維護(hù)農(nóng)民環(huán)境權(quán)益。如開展鄉(xiāng)村水環(huán)境治理、垃圾治理、土壤污染防治等專項(xiàng)行動(dòng)，讓鄉(xiāng)村更宜居；堅(jiān)持生態(tài)價(jià)值優(yōu)先，大力發(fā)展鄉(xiāng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)，推行綠色GDP考核；對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境自治活動(dòng)和行為給予政策、資金和技術(shù)支持等。最后，重視政策的監(jiān)督反饋與更新。根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益訴求的變化及時(shí)調(diào)整環(huán)境政策，取消不合時(shí)宜的落后政策。

第四，從制度層面完善農(nóng)民環(huán)境權(quán)的救濟(jì)渠道，為鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供保障機(jī)制。為保障農(nóng)民充分行使環(huán)境權(quán)，還需要完善環(huán)境權(quán)救濟(jì)機(jī)制，為農(nóng)民解決后顧之憂。具體來說，可從行政救濟(jì)、司法救濟(jì)、組織救濟(jì)和自身救濟(jì)四個(gè)層面進(jìn)行。首先，完善行政保障機(jī)制。以保障和實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，在政府內(nèi)部建立鄉(xiāng)村環(huán)境考核機(jī)制，并將考核結(jié)果與公務(wù)員的工資、晉升等掛鉤；加強(qiáng)政府電子政務(wù)建設(shè)，推行網(wǎng)絡(luò)參與，提升農(nóng)民參與的積極性和效率；建立一事一處理機(jī)制，認(rèn)真對(duì)待農(nóng)民行使環(huán)境權(quán)行為，增強(qiáng)政府的回應(yīng)性；建立鄉(xiāng)村環(huán)境行政復(fù)議機(jī)制，防止政府環(huán)境不作為、亂作為。其次，暢通司法救濟(jì)機(jī)制。依法保障公民、法人和其他組織合法的環(huán)境訴訟權(quán)；開展鄉(xiāng)村環(huán)境糾紛調(diào)查并進(jìn)行司法調(diào)解；簡(jiǎn)化程序，認(rèn)真對(duì)待環(huán)境訴訟，提高環(huán)境案件的處理效率。再次，擴(kuò)展組織救濟(jì)渠道，特別要注重發(fā)揮鄉(xiāng)村環(huán)保組織的作用。取消一些政策性壁壘和程序性障礙，促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)保組織的發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)民的組織能力和協(xié)商能力；通過鄉(xiāng)村自治組織和環(huán)保組織宣傳環(huán)境政策、反映農(nóng)民意見，協(xié)調(diào)政府和農(nóng)民之間的環(huán)境矛盾，減少對(duì)抗性沖突；組建由政府、村委會(huì)、環(huán)保組織和農(nóng)民構(gòu)成的鄉(xiāng)村環(huán)境合作機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村環(huán)境利益，增加環(huán)境保護(hù)和治理的共識(shí)。最后，鼓勵(lì)農(nóng)民主動(dòng)學(xué)習(xí)環(huán)保知識(shí)和環(huán)境法律法規(guī)，自覺參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理實(shí)踐，提升自身的環(huán)境素養(yǎng)，增強(qiáng)行使環(huán)境權(quán)和維護(hù)環(huán)境權(quán)益的意識(shí)和能力。

五、討論與展望

從“環(huán)境優(yōu)美”到“生態(tài)宜居”，體現(xiàn)出政府對(duì)農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的重視。鄉(xiāng)村環(huán)境治理作為基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)性工程，不僅需要政府發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)作用，還要發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境從政府治理走向合作共治，只有這樣，才能提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理能力和水平，從根本上扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村環(huán)境惡化的趨勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。而要真正發(fā)揮農(nóng)民在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中的主體作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的“善治”，不僅需要農(nóng)民將環(huán)境權(quán)從外在規(guī)則內(nèi)化為心理認(rèn)同，還需要一系列的文化、組織、財(cái)政、稅收、技術(shù)等配套措施的實(shí)施，使農(nóng)民環(huán)境權(quán)從理想走向?qū)嵺`。文化上，培育鄉(xiāng)村環(huán)保文化，破除隨地扔垃圾、過度使用農(nóng)藥化肥、秸稈焚燒等落后習(xí)俗，自覺養(yǎng)成環(huán)保行為；組織上，完善鄉(xiāng)村環(huán)境治理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境執(zhí)法，將鄉(xiāng)村環(huán)境治理效果納入政府考核體系；財(cái)政上，加大鄉(xiāng)村環(huán)境治理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵(lì)市場(chǎng)資本和社會(huì)資本參與，建立鄉(xiāng)村環(huán)境治理的專項(xiàng)基金，強(qiáng)化鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)資金的審計(jì)監(jiān)督；稅收上，開征鄉(xiāng)村環(huán)境污染費(fèi)，限制鄉(xiāng)村污染型企業(yè)的發(fā)展，對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和環(huán)保行為給予稅收減免等獎(jiǎng)勵(lì)；技術(shù)上，完善鄉(xiāng)村環(huán)保設(shè)施，引進(jìn)城市先進(jìn)環(huán)保技術(shù)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)和治理。此外，在鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中，政府還要加強(qiáng)教育和引導(dǎo)，防止農(nóng)民為了私利，以維護(hù)環(huán)境權(quán)的名義損害鄉(xiāng)村公共利益。

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