林麗麗，魯可榮

（1.中國農(nóng)業(yè)大學 煙臺研究院，山東 煙臺 264670；2.浙江師范大學 法政學院，浙江 金華 321004）

一、問題的提出

農(nóng)村協(xié)商民主是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、行政村（社區(qū)）在開展事關基層群眾切身利益的公共服務與基層治理活動中，由基層政府、村兩委、村民代表、社會組織以及相關村民等通過多種形式進行溝通、交流和協(xié)商，充分了解群眾需求和意見，消除各種矛盾，并在盡量滿足各方主體利益最大化的前提下，依法通過民主管理與決策等程序開展基層治理。①

近年來，中國農(nóng)村社會正在發(fā)生巨大變化，日益呈現(xiàn)出鄉(xiāng)村工業(yè)化、村落城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化的新趨勢，鄉(xiāng)村治理面臨著村域內部融合難、村民主動性和參與性不高、村級組織服務能力不足、基層治理主體分散以及缺少協(xié)同等問題。[1]由于多種因素制約，村民自治在鄉(xiāng)村治理過程中遭遇“失落”，甚至陷于制度“空轉”而難以“落地”。[2]因此，《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》（以下簡稱《協(xié)商民主建設意見》）指出，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，穩(wěn)步開展基層協(xié)商。[3]

隨著社會各界對于社會治理理論研究與實踐探索不斷深入，一些學者開始關注到社會治理的精細化問題。陸志孟、丁立平認為社會治理精細化是指以精細化理念與原則，運用科學的管理流程和專業(yè)的治理手段，實現(xiàn)社會治理的標準化和服務的人性化。[4]蔣源、趙孟營分析了社會治理精細化的“精、全、細、嚴、靈”的目標定位以及多元共治、以信息化建設引領社會治理精細化的創(chuàng)新路徑。[5][6]同時，一些學者分析了協(xié)商民主在農(nóng)村社會治理中的功能發(fā)揮，例如：陳炳輝、何包鋼、曹金強、陳家剛等認為，協(xié)商民主具有社會穩(wěn)定、公共決策、包容和諧等功能，通過協(xié)商民主可以整合偏好沖突而實現(xiàn)理性推動的共識，有效解決社會問題，有助于社會和諧建設以及實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的轉型。[7][8][9][10]此外，也有學者總結梳理了農(nóng)村協(xié)商民主的典型實踐，例如：何包鋼、王春光的扁嶼村民主懇談會模式研究[11]、應小麗的常山縣“民情溝通日”模式研究[12]、葉娟麗的參與式預算懇談模式研究[13]。而李姚姚則通過對全國基層協(xié)商治理實踐的分析梳理，將基層協(xié)商治理分為偶發(fā)——學習、吸納——融合、壓力——回應、沖突——倒逼等四種生成邏輯類型以及學習機制、實驗與調試機制、應激反應機制和互惠機制等四種演進機制[14]。然而，上述研究成果未能針對村民自治和農(nóng)村社會治理中出現(xiàn)的新情況新問題，將協(xié)商民主納入到村民自治和農(nóng)村社會治理體系中加以分析研究，一些地方典型案例研究也主要側重于對單個模式的經(jīng)驗總結。

黨的十九大報告指出，要發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用，加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利?！蛟旃步ü仓喂蚕淼纳鐣卫砀窬郑訌娚鐓^(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。因此，為了適應新時代農(nóng)村居民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾的新變化以及圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理有效目標，迫切需要總結比較各地農(nóng)村社會治理中協(xié)商民主的創(chuàng)新實踐經(jīng)驗，深入分析協(xié)商民主的功能發(fā)揮及其影響因素，探索以協(xié)商民主為平臺，打造共建共治共享的農(nóng)村社會治理格局。

二、以開展協(xié)商民主推進農(nóng)村社會有效治理的“花橋實踐”

花橋鄉(xiāng)地處浙江省浦江縣西部山區(qū)，人口有10068人，下轄18個行政村46個自然村，轄區(qū)面積45平方公里，境內山多耕地少，是一個典型的山區(qū)鄉(xiāng)。由于70%農(nóng)村人口都進城務工，出現(xiàn)了越來越多的“空心村”。近年來，該鄉(xiāng)在農(nóng)村經(jīng)濟社會轉型發(fā)展中，圍繞基礎設施建設、農(nóng)房改造、產(chǎn)業(yè)結構調整等涉及村民切身利益的各種矛盾問題層出不窮，影響到農(nóng)村社會治理。2014年在浦江縣委、縣政府統(tǒng)一部署下，花橋鄉(xiāng)積極組織東塘村和塘波村開展基層協(xié)商民主工作試點，推進了農(nóng)村社會有效治理，取得了較為顯著的成效。

（一）以促進農(nóng)村社會治理和村民自治為宗旨，明確協(xié)商原則

花橋鄉(xiāng)黨委、政府以明確協(xié)商對象、拓展協(xié)商內容、擴大協(xié)商參與、豐富協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、完善創(chuàng)新協(xié)商民主平臺建設和強化協(xié)商保障為重點，初步形成協(xié)商民主廣泛、多元主體參與的工作格局和程序合理、環(huán)節(jié)完整的基層協(xié)商民主體系。鄉(xiāng)黨委和鄉(xiāng)政府明確規(guī)定了協(xié)商民主的“五個堅持”原則：一是堅持由基層黨組織統(tǒng)一部署、協(xié)調和實施本區(qū)域內的協(xié)商民主工作。二是堅持依照憲法和法律規(guī)定的原則和程序進行，保證協(xié)商的權威性和有序性，依法維護和保障人民群眾的合法權益。三是堅持事前協(xié)商，把協(xié)商民主納入決策程序，堅持協(xié)商在決策之前和決策實施過程中。四是堅持充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見，不同利益群體充分協(xié)商，既反映多數(shù)人的普遍愿望，又吸納少數(shù)人的合理主張。五是堅持實事求是，講求實效。以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點，規(guī)范協(xié)商程序，尊重協(xié)商結果，合理有效地將協(xié)商結果納入決策，在實施過程中做好監(jiān)督，確保落實。

（二）圍繞群眾切身利益和普遍關心的重大事項，明確協(xié)商內容

花橋鄉(xiāng)黨委、政府結合主要中心工作和農(nóng)村經(jīng)濟社會轉型發(fā)展新形勢，從區(qū)域內重大公共事務、公共決策、公共利益等群眾最需要、最關注、最歡迎的問題入手，選好協(xié)商民主主題，確定協(xié)商內容。具體分為兩個層面：在鄉(xiāng)級層面重點圍繞群眾上訪頻發(fā)的領域、群眾關心的熱點重點民生問題開展協(xié)商民主，著力于通過協(xié)商民主渠道，發(fā)揮矛盾緩沖器作用，化解基層矛盾，維護社會穩(wěn)定。在村級層面，重點圍繞村級“三資”管理、村民自治章程、宅基地安排使用、村民承包土地山林的變更調整、征用征收補償分配使用等方案制訂以及村民反映強烈且意見較為集中的公共事務等問題開展協(xié)商民主，通過擴大村民共同參與，推進村務管理的公開化、民主化。

（三）以凝心聚力、廣開言路和注重實效為目標，明確協(xié)商參與主體

基層協(xié)商民主工作開展的關鍵在于使各方利益主體真正參與，從而實現(xiàn)凝心聚力、廣開言路和注重實效的農(nóng)村社會精細化治理目標。因此，花橋鄉(xiāng)明確規(guī)定協(xié)商民主參與對象既要考慮到廣泛性，也要考慮代表性，要綜合考慮協(xié)商內容的事項性質、利益相關、復雜程度和影響范圍來統(tǒng)籌確定相應的參與主體。

在鄉(xiāng)級層面建立協(xié)商民主委員會和公共決策咨詢委員會兩大協(xié)商平臺。鄉(xiāng)協(xié)商民主委員會主要由轄區(qū)內的各級黨代表、人大代表、政協(xié)委員、基層組織、企事業(yè)單位、社團組織代表以及其他各階層代表人士組成。主要圍繞特定議題進行協(xié)商討論或以提交建議案的方式建言獻策，為協(xié)商民主提供智力支持。鄉(xiāng)公共決策咨詢委員會主要由相關專家學者和賢達人士以及轄區(qū)其他代表人士組成，為鄉(xiāng)黨委、政府決策提供專業(yè)參考和咨詢。在村級層面建立協(xié)商民主議事會。由村兩委動員組織，邀請本村的村民代表、商戶代表、村創(chuàng)業(yè)成功人士、專業(yè)合作社代表，戶籍在轄區(qū)內的上級黨代表、人大代表、政協(xié)委員，本村在政府企事業(yè)單位工作人員代表，以及在村里有一定威望和影響力的人士組成。通過專題懇談、意見征求、議事會等形式，對涉及村級重大公共事務、村民反映較為強烈的事件等廣泛聽取意見，經(jīng)過充分協(xié)商討論形成共識。同時，為了確保各參與主體可以真正參與到協(xié)商民主活動中來，鄉(xiāng)黨委、政府和村兩委分別作為鄉(xiāng)、村兩級的協(xié)商民主實施主體，積極主動搭建好協(xié)商平臺，深入推進基層協(xié)商民主工作的制度化和規(guī)范化。

（四）堅持公平、公開、公正的原則，明確和規(guī)范協(xié)商形式與程序

為了促進基層協(xié)商民主的有效實施，提升協(xié)商效率，花橋鄉(xiāng)黨委、政府根據(jù)實際情況，采取會議討論協(xié)商、視察督評協(xié)商、專家咨詢協(xié)商、書面征詢協(xié)商、走訪約談協(xié)商、民主懇談協(xié)商、溝通協(xié)調協(xié)商、決策聽證協(xié)商等靈活多樣的協(xié)商形式，有效地拓展了協(xié)商民主渠道，充分發(fā)揮協(xié)商民主的作用。同時，將協(xié)商工作始于決策之前，行于決策之中，貫穿于基層協(xié)商民主的始終，堅持公平、公開、公正的原則，用制度形式明確和規(guī)范協(xié)商程序，主要由確定協(xié)商議題、做好協(xié)商準備、開展協(xié)商民主、協(xié)商成果落實、協(xié)商結果反饋等五個步驟組成。

在充分總結花橋鄉(xiāng)試點成功經(jīng)驗的基礎上，浦江縣委 2015年12月發(fā)布《關于推進基層協(xié)商民主規(guī)范化建設的指導意見》，以拓展協(xié)商內容、擴大協(xié)商參與、豐富協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序和強化協(xié)商保障為重點，以建立三個平臺為載體，不斷加強和推進基層協(xié)商民主的程序化、規(guī)范化、制度化建設，以“提議、告知、協(xié)商、決策、反饋、監(jiān)督”為基本環(huán)節(jié)的基層協(xié)商民主機制，為構筑黨政與群眾廣泛互動以及社會協(xié)同治理新格局奠定了基礎。目前，浦江縣已分別建立15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商民主委員會和公共決策咨詢委員會，全縣428個村（社區(qū)）都建立了協(xié)商民主議事會，協(xié)商解決難題或糾紛600余起，通過實行以協(xié)商民主為平臺和載體，有效地促進了農(nóng)村社會精細化治理。

三、“花橋實踐”反思：協(xié)商民主的功能發(fā)揮及存在的主要問題

（一）協(xié)商民主在農(nóng)村社會治理中的功能發(fā)揮

第一，充分保障普通村民的民主參與權利，夯實了基層治理的群眾基礎。目前，農(nóng)村基層民主自治雖然強調要實行“民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督”，然而，由于多種因素制約，大多數(shù)農(nóng)村除了村委會換屆普遍實行民主選舉外，村級重大公共事務一般都是由村兩委討論提出，經(jīng)村民代表會議決議通過實施。一般普通村民很難在事前全面知曉事關自身利益的村級事務，群眾想?yún)⑴c又參與不了，意見建議提不提都無所謂，從而導致基層治理失去了廣泛的群眾基礎?；蜞l(xiāng)通過實行協(xié)商民主將事前知曉、事中討論和事后監(jiān)督有機地結合在一起，使群眾真正參與到村級事務的民主管理中來，把尊重群眾意愿落到了實處。從事關群眾切實利益的協(xié)商議題提出組織協(xié)商、結果審核和實施，每個步驟和環(huán)節(jié)都由群眾參與商定。通過協(xié)商議事讓廣大群眾最大限度地參與村級公共事務的管理和監(jiān)督，擴大了基層治理的群眾基礎。

第二，充分保障普通村民對于村級公共事務的知情權，成功化解各種誤解和矛盾，有效發(fā)揮了社會安全閥的功能。花橋鄉(xiāng)在村級公共事務管理中，通過開展協(xié)商民主，把原來民主決策過程中由少數(shù)村民代表協(xié)商環(huán)節(jié)前移和擴大到普通村民，讓涉及到其自身利益的相關村民通過便捷的渠道和方式充分發(fā)表不同意見和建議，使公共事務的決策論證更充分、更科學，使村民與村兩委的彼此溝通更廣泛、更民主，從而把以前因沒有行使知情權所導致的各種誤解、情感糾結和矛盾化解在正式表決前，避免了過去在重大事務表決程序中因聽取民聲不夠、議事協(xié)商不足而出現(xiàn)的各種矛盾和意見，有效地發(fā)揮了社會安全閥的功能，促進了和諧社區(qū)建設。

第三，充分發(fā)揮普通村民的民主管理權利，凝心聚力破解基層治理難題，有效促進了“美麗鄉(xiāng)村”建設。以前在基層民主管理中，由于普通村民缺乏充分有效的民主參與渠道，對于村級公共事務管理參與的積極性、主動性不高，只顧眼前利益和個人利益，甚至會故意刁難或人為設置障礙，從而導致民心渙散，村兩委工作失去了群眾基礎，村級公共事務難以有效實施，村容村貌“臟亂差”。花橋鄉(xiāng)通過開展協(xié)商民主，充分保障廣大村民的民主管理權利，打通了村民與村干部聯(lián)系的橋梁和紐帶，理順了基于個人私利、恩怨與村級集體利益的關系和矛盾，從而有效地激發(fā)了村民參與村級公共事務的積極性、主動性和創(chuàng)造性，共同凝心聚力，群策群智，有效地化解了困擾鄉(xiāng)村治理多年的難題和矛盾，并立足村莊各種資源共同開展“美麗鄉(xiāng)村”建設。例如，東塘村兩委多年來一直想把村里荒廢的土地集中起來進行農(nóng)業(yè)開發(fā)，但因涉及農(nóng)戶多、政策處理難等問題，此項工作始終難以實施。通過協(xié)商民主，讓廣大村民自行參與進來，尤其是吸引了村內一些有威望、有能力的村民參與，集中群眾智慧，激發(fā)村民積極性，并理順了干群關系。該村通過實施土地股份制改革，在全縣率先成立了首家農(nóng)村股份制經(jīng)濟合作社，全村土地由合作社統(tǒng)一經(jīng)營發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，村民以土地入股，以股分紅，有效促進了村級經(jīng)濟發(fā)展和“美麗鄉(xiāng)村”建設。

第四，充分保障普通村民的民主監(jiān)督權利，融洽干群關系，增進干群對于基層治理的共識，有效促進農(nóng)村社會精細化治理。通過實行廣泛的協(xié)商民主，采取多種行之有效的方式和渠道，既可以保障基層群眾對于村級公共事務全程參與，又可以使鄉(xiāng)村干部的職務行為從始至終在“陽光”下運行，有效預防其用權的隨意性和辦事不公、以權謀私、暗箱操作等問題的發(fā)生，強化了村級事務決策的民主管理與民主監(jiān)督過程。同時，以協(xié)商民主為平臺，既充分體現(xiàn)與實現(xiàn)大多數(shù)村民的共同利益與建議，又尊重和考慮到少數(shù)村民的合法權益與不同意見，為群眾和群眾、群眾和干部、群眾與政府之間搭建相互交流溝通的橋梁，減少基層群眾對干部的不了解、不信任，密切了干群關系，從而最大程度地調動了廣大群眾的積極性、主動性和參與性。此外，通過開展協(xié)商民主可以極大地挖掘和充分整合各種潛在資源，形成農(nóng)村社會治理和“美麗鄉(xiāng)村”建設的內在動力和強大合力。

（二）以協(xié)商民主為平臺推動農(nóng)村社會治理中存在的主要問題

第一，基層干部群眾的協(xié)商民主意識尚未有效形成。面對農(nóng)村基層社會治理中出現(xiàn)的新情況新問題，一些基層干部對以協(xié)商民主為平臺推動農(nóng)村社會精細化治理的重要性認識不夠，對協(xié)商民主管理制度缺乏全面系統(tǒng)的理解，認為現(xiàn)在村民自治相對較為規(guī)范，民主議事組織也比較多了，再搞一個協(xié)商民主議事會，覺得沒有必要，還增加了很多工作量，嫌麻煩怕事多，因而導致思想重視不夠、制度貫徹不力以及工作力度不大。有一些村干部擔心實行協(xié)商民主群眾會提許多意見而增加額外的麻煩，覺得還是原來那樣由村兩委少數(shù)村干部自己商量決定更省事。此外，部分村民的民主意識也非常淡薄，只管自身利益，不關心集體利益，不過問村里公共事務。同時，由于以前無法有效地參與到村級事務的民主管理與決策中，一些村民認為現(xiàn)在搞協(xié)商民主只是形式主義、走過場，不愿參加，覺得一些事情議了也沒用，尤其一些長期在外的村民更是缺乏參與協(xié)商民主的熱情。

第二，協(xié)商民主的主體范圍不確定，參加協(xié)商活動較少。目前，從農(nóng)村基層治理中開展協(xié)商民主的實際情況來看，協(xié)商民主議題主要涉及到土地和宅基地問題、村級公益事業(yè)、集體“三資”管理、村規(guī)民約修訂、村莊規(guī)劃建設和撤村建居等關系到村民切實利益的公共事項。但是，協(xié)商民主的真正參與主體主要還是村兩委干部或少數(shù)村民代表，普通群眾參與協(xié)商活動比較少，特別是在一些空心村，中青年大量長期外出打工，村里留守老人和留守兒童居多，導致協(xié)商民主的村民參與對象難以有效確定。同時，限于多種因素制約，邀請相關專家學者、上級專業(yè)部門及轄區(qū)專業(yè)人士等參加協(xié)商民主更少，協(xié)商決策事項缺乏專業(yè)性、技術性支持，缺乏更廣泛的民主環(huán)境。

第三，協(xié)商民主議題定位把握不準、協(xié)商內容模糊寬泛，影響協(xié)商民主工作的有效開展。協(xié)商民主主要是圍繞涉及群眾普遍關心的與切身利益相關的公共事務開展協(xié)商活動，具體涵蓋到農(nóng)村經(jīng)濟社會生活等諸多方面，事無巨細，牽涉面廣，從而容易導致協(xié)商民主的議題確定不清，定位把握不夠，協(xié)商內容模糊寬泛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村兩委要投入巨大的工作量來分析診斷基層治理中存在的主要問題和矛盾，從而造成協(xié)商民主工作開展時力不從心。同時，協(xié)商民主主題不清、定位不明也會造成涉及到群眾切身利益的不少重大、迫切的公共事項未能被及時有效地納入?yún)f(xié)商民主議事中，或者在協(xié)商過程中未能有效圍繞協(xié)商主題精準協(xié)商，有協(xié)商形式而無實質性內容。

第四，協(xié)商民主管理程序有待規(guī)范，制約了協(xié)商民主的有效開展。目前農(nóng)村基層正在逐步開展協(xié)商民主制度，但與《城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商制度意見》的要求還存在較大距離，如：協(xié)商不充分，有關協(xié)商事項主要由村干部唱“獨角戲”，村民主動參與以及提建議意見少；協(xié)商過程中沒有對協(xié)商議題進行深入探討和認真協(xié)商，各利益相關方未能充分表達訴求，難以形成統(tǒng)一的協(xié)商意見。此外，與村民代表大會、黨員會議有比較明確的法律法規(guī)和黨內章程的約束和規(guī)定不同，基層協(xié)商民主僅僅是鄉(xiāng)村議事的一個平臺，缺乏相應的硬性約束。在協(xié)商對象的選擇上存在隨意性，協(xié)商議題議而不決、決而不行的現(xiàn)象普遍存在，從而影響了協(xié)商對象參與的積極性，制約了協(xié)商民主的有效開展，因此，迫切需要完善協(xié)商民主的長效運行機制。

第五，基層政府和村級組織服務能力弱，難以全面推動協(xié)商民主，協(xié)商民主功能有待進一步發(fā)揮。目前，為了適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢需要，基層政府不斷加快公共服務職能轉變，農(nóng)村基層治理的目標、任務和要求也隨之提高。然而，目前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織由于財力、物力、人力的約束，農(nóng)村公共服務的供需矛盾比較突出。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織的公共服務半徑過大，可及性和便捷性不夠。部分落后地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織公共服務資源匱乏，服務能力更為薄弱，難以全面推動基層開展協(xié)商民主工作。因此，由于上述諸多因素的影響制約，有些村經(jīng)協(xié)商民主制定的公共政策和作出的重大決策事后難以落實責任和有效組織實施，有些村對協(xié)商民主事項實施的具體進展、實際情況未能進行及時的公開反饋，有些村對造成村民個人和集體利益損失的相關責任人不能有效追責，從而影響了協(xié)商民主功能的有效發(fā)揮。

四、探索多元主體參與的協(xié)商民主機制，構建共建共治共享的農(nóng)村社會治理格局

結合農(nóng)村社會治理新需求，針對基層協(xié)商民主實踐中存在的主要問題，探索建立由基層政府、村級組織、社會組織、基層群眾等多元主體協(xié)同參與的具有地方特色的協(xié)商民主機制，構建共建共治共享的農(nóng)村社會治理格局，從而有效解決人民群眾的實際困難和問題，促進農(nóng)村社會有效治理和“美麗鄉(xiāng)村”建設。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要轉變治理理念，強化基層治理和協(xié)商民主的領導機制

針對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的新情況新問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要充分發(fā)揮對基層社會治理的核心領導作用，應該全面履行協(xié)調指導和加強創(chuàng)新農(nóng)村社會治理工作的重要職能，整合各方面資源力量，推動解決農(nóng)村社會治理中面臨的突出問題?！秴f(xié)商民主建設意見》指出，加強協(xié)商民主建設，必須堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，把握正確方向，形成強大合力，確保有序高效開展。[3]因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要高度重視農(nóng)村社會治理中的協(xié)商民主，保證其功能的真正發(fā)揮?；鶎狱h委要充分認識加強基層協(xié)商民主在農(nóng)村社會治理中的重大意義，把協(xié)商民主建設納入總體工作部署和重要議事日程，對職責范圍內各類協(xié)商民主活動進行統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署。要從制度上保障協(xié)商主體廣泛、協(xié)商內容恰當、協(xié)商程序規(guī)范以及協(xié)商成果落地，確保協(xié)商民主順乎民意、合乎實際。通過推進協(xié)商民主，充分體現(xiàn)和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在促進農(nóng)村社會治理體系中“黨委領導”的角色地位和功能發(fā)揮。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加強公共服務能力建設，推進和提升協(xié)商民主和基層治理的組織機制

《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》提出，要通過強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務功能為重點，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對涉及本區(qū)域內人民群眾利益的重大決策、重大項目和公共服務設施布局的參與權和建議權。[15]因此，要根據(jù)農(nóng)村社會治理的現(xiàn)實需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌負責，形成由各職能部門分工負責、公眾積極參與開展以協(xié)商民主為平臺和載體的基層治理組織工作機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項目、征地拆遷以及群眾反映強烈的民生問題等，支持和組織人大、政府、政協(xié)、黨派團體、基層組織和社會組織依照法律法規(guī)有計劃有步驟地推進協(xié)商活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)政府要加強對行政村協(xié)商活動的指導，按照民主集中制原則確保協(xié)商依法有序進行，防止議而不決、決而不行。

（三）堅持自治、法治與德治相融合，健全和完善多元主體共同參與協(xié)商民主和基層治理的協(xié)調聯(lián)動機制

要依法開展民主選舉，使符合村民意愿的德、才、能俱備的村落精英成為村級組織的負責人及組成人員，明確組織職能分工和有機協(xié)作，完善村民自治與協(xié)商民主的村級組織機制。同時，根據(jù)《協(xié)商民主建設意見》加強和健全民主決策、民主管理和民主監(jiān)督制度，完善村民自治與協(xié)商民主的群眾參與機制。積極探索村（居）民議事會、村（居）民理事會、懇談會等協(xié)商形式。重視吸納利益相關方、社會組織、外來務工人員、駐村（社區(qū)）單位參加協(xié)商。尤其是針對撤并村后新成立的村民小組的集體資產(chǎn)和資源管理與監(jiān)督的空白盲區(qū)，要在實踐中積極探索實行村民小組的組務公開、組務協(xié)商、民主管理與民主監(jiān)督。

面對農(nóng)村經(jīng)濟社會轉型發(fā)展中呈現(xiàn)出的利益主體多元化和矛盾多元化、復雜化的新形勢，要有效地開展農(nóng)村社會治理，必須要制定和完善相關法律制度。相關職能部門應該在法律框架范圍內依法行政，真正實行黨務、政務與村務分開，合理平衡和調整各方利益，有效化解社會矛盾，從而確保各多元主體的合法權益得到法律保障，促進基層治理以及和諧社會建設。

此外，為了適應農(nóng)村社會治理新形勢需要，各級黨委和政府應該不斷加強和完善以社會主義核心價值觀為主導的農(nóng)村思想道德文化建設體系，通過大力發(fā)展“農(nóng)村文化禮堂”和“農(nóng)民種文化”等多種形式傳承優(yōu)秀的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化，開展健康向上的鄉(xiāng)村文化活動，教育、感染和引導農(nóng)民。村委會要根據(jù)相關法律政策，因地制宜地制定和實施符合村情民意的村民自治章程和村規(guī)民約，促進家庭和睦、鄰里互助、和諧融洽的文明鄉(xiāng)風建設，為加強以協(xié)商民主為平臺和載體的農(nóng)村社會精細化治理營造和諧、包容與融合的鄉(xiāng)村文化環(huán)境。[16]（P199）

注釋：

①調查發(fā)現(xiàn)，一些基層干部及村民對于基層協(xié)商民主的理解既通俗易懂也更為貼切：“農(nóng)村事情說難辦也好辦，只要村里帶頭人為了大家的利益做得公道，讓大家先把丑話說在前面，不同意見充分表達出來，大路不平有人踩，讓大伙兒都來評評理，問題吵夠了，道理說透了，各方面意見統(tǒng)一了，然后再民主投票表決，這樣定下來的事情就好辦了?！鼻∪琰h的十九大報告中指出的“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”

[1]魯可榮，金菁.從“失落”的村民自治邁向有效的協(xié)同共治——基于金華市鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新實踐分析[J].廣西民族大學學報（哲學社會科學版），2015（3）.

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[3]關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見[EB/OL].新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310 670.htm.

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