童 彬

(重慶行政學院 法學教研部，重慶 400041)

一、引 言

現(xiàn)代社會治理面臨社會矛盾和社會風險不斷增加與現(xiàn)代科學技術不斷創(chuàng)新的時代挑戰(zhàn)。隨著互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新發(fā)展，現(xiàn)代社會治理的社會化、法治化、智能化和專業(yè)化持續(xù)推動著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！八^社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使社會治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化、精細化，使社會治理者善于運用法治思維、法治方法、法律制度治理社會，把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理社會的效能?！盵1]與此同時，從整體性社會到多元化社會的時代轉(zhuǎn)型需要建立共建共享共治的社會治理格局。社會治理模式需要從政府監(jiān)管向社會協(xié)同治理、法治化治理、智能化治理和專業(yè)化治理轉(zhuǎn)變。對此，中央提出構建“全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控”的公共視頻監(jiān)控體系。習近平總書記指出：“分級分類推進新型智慧城市建設，打通信息壁壘，構建全國信息資源共享體系，更好用信息化手段感知社會態(tài)勢、暢通溝通渠道、輔助科學決策?！痹诠惨曨l監(jiān)控系統(tǒng)建設聯(lián)網(wǎng)后，公共視頻監(jiān)控圖像信息將存在于公共視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)共享平臺中。在社會治理和城鄉(xiāng)管理中，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設有助于維護社會治安穩(wěn)定和服務民生，尤其是立體化社會治安防控體系。然而，個人信息存在被泄露和被侵犯的法律問題，因此個人信息安全保護和隱私權保護需要從制度上加以規(guī)范。此外，公共視頻監(jiān)控法律規(guī)定落后、視頻圖像信息聯(lián)網(wǎng)不規(guī)范和圖像信息管理機制不完善問題日益凸顯。從行業(yè)標準和技術標準而言，公共視頻圖像信息的合理使用存在行業(yè)標準和行業(yè)技術的亂象，因而需要政府部門的制度約束、行業(yè)領域的行業(yè)規(guī)范和法律法規(guī)的規(guī)定。

二、問題的提出

在信息化和智能化時代，社會治理智能化和法治化已成為黨委和政府重視的社會治理方式。在社會治理方式中，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用已成為社會綜合治理的重要方式之一。黨的十九大報告提出：“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。”2015年5月，發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《關于加強公共安全視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用工作的若干意見》。該意見提出：“到2020年，基本實現(xiàn)‘全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控’的公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應用，在加強治安防控、優(yōu)化交通出行、服務城市管理、創(chuàng)新社會治理等方面取得顯著成效?！?從現(xiàn)實來看，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用有著廣泛的適用空間，如人像比對、車輛識別、預測預警、快速檢索。在公共視頻監(jiān)控建設綜合應用中，視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)后可以實現(xiàn)圖像信息的多部門共享和一體化的社會協(xié)同治理。公共視頻監(jiān)控圖像信息應用智能化和聯(lián)網(wǎng)建設法治化有助于提升社會治理現(xiàn)代化水平和保障社會秩序安定有序。

與此同時，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用需要實現(xiàn)圖像信息綜合應用法治化和規(guī)范化以及民事權利保護的社會治理法治化目標?！胺ㄖ问呛饬可鐣卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化的重要標準之一。社會關系的調(diào)整與社會利益的表達，都必須嚴格遵循法定依據(jù)、法定職權和法定程序?！盵2]事實上，在公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)應用中，不可避免地出現(xiàn)了視頻圖像信息公開使用與個人信息安全保護之間的沖突。“現(xiàn)代科學技術無限擴張的可能使得政府巨型數(shù)據(jù)庫不受法律約束的現(xiàn)狀激起了人們對公民隱私權的普遍擔憂。”[3]30針對個人信息安全保護，《民法總則》(2017)第一百一十一條規(guī)定：“自然人的個人信息受法律保護。任何組織和個人需要獲取他人個人信息的，應當依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個人信息。”《重慶市公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2016)第七條規(guī)定：“任何單位和個人不得利用公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)非法獲取國家秘密、商業(yè)秘密或者侵犯個人隱私?！睘楸Ｗo公共安全和公共利益，行政機關在合理預期內(nèi)可以依法合理使用公共視頻監(jiān)控圖像信息，但必須有效限制視頻圖像信息的使用范圍和圖像信息的公開范圍。因此，在公共視頻監(jiān)控體系下，公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)綜合應用與信息安全保護、隱私權保護之間的法律制度需要審慎構建。

三、公共視頻監(jiān)控圖像信息的現(xiàn)狀

(一)公共視頻監(jiān)控圖像信息的類型

從公共視頻監(jiān)控功能上看，公共視頻監(jiān)控圖像信息可以類型化為社會治安防控類視頻圖像信息、交通出行類視頻圖像信息和城市管理類視頻圖像信息。

1.社會治安防控類視頻監(jiān)控圖像信息

作為民安工程，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用推動了社會治安防控體系建設?！蛾P于加強社會治安防控體系建設的意見》指出：“高起點規(guī)劃、有重點有步驟地推進公共安全視頻監(jiān)控建設、聯(lián)網(wǎng)和應用工作，提高公共區(qū)域視頻監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋密度和建設質(zhì)量。”在信息化和智能化背景下，傳統(tǒng)社會治理模式和措施難以面對復雜的社會治安形勢。在信息化和立體化社會治安防控中，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合運用可以實現(xiàn)人像對比、車牌識別、即時通信、無線射頻、智能預警等視頻監(jiān)控圖像信息技術集成。在城區(qū)干道、背街小巷、單體樓、社區(qū)周界、城郊結合部、農(nóng)村地區(qū)等社會治安復雜地區(qū)的公共安全視頻監(jiān)控覆蓋可以實現(xiàn)社會綜合治理信息化和智能化。在智慧社區(qū)建設上，公共視頻監(jiān)控在雪亮社區(qū)、雪亮網(wǎng)格、雪亮門棟中的建設有助于社會治安防控群防群治全民化和社區(qū)服務的有機結合。就社會治安防控現(xiàn)實而言，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用對城市和農(nóng)村治安動態(tài)實時監(jiān)控,可以實現(xiàn)全覆蓋和多行業(yè)的綜合治安防范體系。因此，在確保圖像信息安全和公民合法權益的基礎上，公共視頻監(jiān)控圖像信息的互聯(lián)互通共享機制已成為公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用平臺建設的重要環(huán)節(jié)。

2.交通出行類視頻監(jiān)控圖像信息

智能城市交通出行將是智慧城市和物聯(lián)網(wǎng)建設的重要內(nèi)容。在信息化和物聯(lián)網(wǎng)社會中，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)已成為交通管理部門道路巡查、交通事故處理、交通預警以及交通違法行為處理的重要手段。在視頻監(jiān)控系統(tǒng)中，違法停車、超速行駛、逆向行駛、違法轉(zhuǎn)彎、闖紅燈等違法行為證據(jù)收集成為交通管理部門依法行政的重要依據(jù)。在智能交通時代，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用將改變交通信息孤島現(xiàn)象和提高圖像信息應用的效率。視頻監(jiān)控圖像信息的智能化應用可以對車輛減速超速、車輛逆行、道路堵塞、交通事故等情況進行智能監(jiān)控和分析，進而對道路安全運營和道路應急救援提供圖像信息。在大中型城市公共交通中，城市軌道交通已成為市民出行的重要方式。因此，軌道交通視頻監(jiān)控的車內(nèi)監(jiān)控、線路監(jiān)控、車場監(jiān)控和車站監(jiān)控等可以有效保證行車安全和乘客安全。可見，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用可為智能交通系統(tǒng)提供交通狀況的準確信息，從而便于交通管理部門對交通秩序進行規(guī)范和管理。

3.城市管理類視頻監(jiān)控圖像信息

城市化進程的加快帶來了城市管理的復雜性，尤其是城市管理工作越來越需要公共視頻監(jiān)控圖像信息的綜合應用。從本質(zhì)上來講，城市管理主要涉及到市政、環(huán)衛(wèi)、應急管理、環(huán)境監(jiān)測、安全生產(chǎn)、行政執(zhí)法等職能部門和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職責。公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用為城市管理智慧化提供了圖像信息基礎。在城市主次干道、廣場、河流、公園等城市管理的重要區(qū)域建立公共視頻監(jiān)控是數(shù)字化城市管理和智慧城市的重要組成部分。在城市管理行政執(zhí)法中，行政執(zhí)法人員依據(jù)公共視頻監(jiān)控進行全過程、全方位和全時段的執(zhí)法監(jiān)控。以流動攤販巡查為例，流動攤販流動性較大往往難以查證和處罰。在公共視頻監(jiān)控下，實時監(jiān)控流動攤販的銷售行為和實時采集圖像信息便利了執(zhí)法部門的行政執(zhí)法。此外，在面對暴雨、暴雪、臺風等極端天氣時，城市應急管理指揮中心可依據(jù)公共視頻監(jiān)控圖像信息掌握動態(tài)并做出應對措施，從而使指揮調(diào)度扁平化。從社會治理創(chuàng)新而言，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用可實現(xiàn)社會治理智能化和專業(yè)化。

(二)公共視頻監(jiān)控圖像信息的主要特點

在采用數(shù)字視頻處理技術、網(wǎng)絡傳輸技術和自動控制技術后，高清晰度的視頻監(jiān)控技術正在逐漸成熟，并且在公共安全領域得到大量推廣和應用。公共視頻監(jiān)控圖像信息具有如下特點。第一，公共視頻監(jiān)控圖像信息具有實時性強和信息量大的特點。從技術特性而言，公共視頻監(jiān)控本身是一種技術探測手段。數(shù)字化視頻監(jiān)控結合多媒體技術、流媒體技術、網(wǎng)絡技術于一體，可以實現(xiàn)視頻監(jiān)控圖像信息遠程傳輸、智能控制和視頻切換等技術功能，從而保證視頻監(jiān)控圖像的實時性。第二，公共視頻監(jiān)控圖像信息的主要價值在于完整和真實地記錄圖像信息和語音信息等信息。通過攝像、傳輸、控制、顯示和記錄保存等程序，視頻監(jiān)控管理部門可以有效獲得圖像信息、聲音信息、身份信息等數(shù)字化信息。在信息記錄上，視頻監(jiān)控圖像信息的記錄具有實時性、真實性和直觀性的特點，因而可以作為事件發(fā)生的證據(jù)和調(diào)查的依據(jù)。在視頻監(jiān)控運行方式上，視頻監(jiān)控不容易受到外界干擾也不易被發(fā)現(xiàn)，因此在圖像信息采集上存在無侵擾性。第三，公共視頻監(jiān)控圖像信息兼具公共性和隱私性。盡管公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)安裝在公共區(qū)域，如校園、廣場、街道、公園、道路，但是涉及到公民隱私的圖像信息和聲音信息等信息應當受到法律的嚴格保護。第四，公共視頻監(jiān)控圖像信息可以實現(xiàn)資源共享和安全防范自動化。在數(shù)據(jù)采集和傳輸過程中，視頻監(jiān)控圖像信息可以實現(xiàn)互聯(lián)互通和自動化應用，視頻檢索、車輛檢索、人臉檢索等均可以與大數(shù)據(jù)、云計算相互結合應用。第五，公共視頻監(jiān)控圖像信息的綜合管理性。以公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設、公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)、公共視頻監(jiān)控綜合應用為主要特點的公共視頻監(jiān)控體系建設將實現(xiàn)公共領域的全覆蓋。

(三)公共視頻監(jiān)控圖像信息的制度價值

在社會治理智能化和法治化時代，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設有助于社會的綜合治理和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。經(jīng)過全模擬監(jiān)控、準數(shù)字監(jiān)控、全數(shù)字監(jiān)控階段后，全面構建立體化、信息化、智能化的現(xiàn)代社會治理體系需要公共視頻監(jiān)控圖像信息平臺的綜合應用。公共視頻監(jiān)控圖像信息及其綜合應用的制度價值表現(xiàn)在四個方面。第一，公共視頻監(jiān)控所形成的圖像信息成為社會治理智能化和法治化的重要表現(xiàn)。通過對公共視頻監(jiān)控圖像信息進行聯(lián)網(wǎng)綜合分析后，可以在重大活動安保、突發(fā)事件處置、特殊人群管控等公共領域?qū)崿F(xiàn)社會治理的全覆蓋和提供預警信息。《“十三五”國家信息化規(guī)劃》提出：“建設社會治安綜合治理信息系統(tǒng)和公安大數(shù)據(jù)中心，加強公共安全視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)應用，能夠有效提升對自然災害等突發(fā)事件和安全生產(chǎn)、社會治安的綜合治理水平，推進多元矛盾糾紛化解信息化平臺建設，有效預防和妥善化解各類矛盾糾紛，為社會風險防控提供支撐?！钡诙?，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)在社會治安防控上有突出作用。公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)可以有效防控社會治安問題并創(chuàng)新社會治理機制，因而受到黨委政府和人民群眾的高度認可。在社會綜合治理領域中，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)被俗稱為“雪亮工程”“綜治系統(tǒng)”。作為公共視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用內(nèi)容之一，“雪亮工程”“綜治系統(tǒng)”以全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控為目標推進公共區(qū)域、重點領域和行業(yè)的視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)建設。“雪亮工程”“綜治系統(tǒng)”的基本功能有助于通過公共視頻監(jiān)控圖像信息的聯(lián)網(wǎng)互動來實現(xiàn)社會治理的智能化和專業(yè)化，如治安防控、智能交通、生態(tài)環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社會治理。第三，由于公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)在社會治理中具有重要作用，政府可以直接建設或者通過購買公共服務的方式建立和健全公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)。第四，綜合運用視頻數(shù)據(jù)結構化描述、數(shù)據(jù)挖掘、人像比對、車牌識別、智能預警、無線射頻、地理信息、北斗導航等高新技術，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)集成應用將有效提高視頻圖像信息的智能運用和綜合應用。通過網(wǎng)絡信息安全傳輸、基礎信息安全管理等技術處理，可以加強公共視頻監(jiān)控圖像信息的安全性能。

四、公共視頻監(jiān)控圖像信息的技術問題和法律問題

(一)公共視頻監(jiān)控圖像信息的技術問題

為確保公共活動場所的安全，視頻監(jiān)控系統(tǒng)在政府機構、銀行、交通、商場、寫字樓等公共活動場所都被廣泛使用。由于視頻監(jiān)控圖像信息的技術特性，政府部門和社會需要在建設視頻監(jiān)控系統(tǒng)時引入集成化綜合性平臺并構建圖像信息整合與共享機制。第一，公共視頻監(jiān)控圖像信息整合共享不夠，存在“信息孤島”問題。在公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)建設中，存在多元建設主體和視頻監(jiān)控圖像信息“信息孤島”的問題，從而導致公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)綜合應用協(xié)調(diào)難、費用高。由于管理體系分割、信息格式差異等因素的存在，部分管理部門的視頻監(jiān)控圖像信息難以得到共享，因而導致圖像信息的重復收集，嚴重影響工作效率。部分黨政系統(tǒng)業(yè)務存在涉及國家秘密、涉及維護穩(wěn)定等因素并未開放圖像信息接口，因此公共視頻監(jiān)控圖像信息的大數(shù)據(jù)平臺全面無縫錄入存在諸多困難。第二，公共視頻監(jiān)控圖像信息的技術標準化工作推進不平衡。就視頻監(jiān)控技術層面而言，公共視頻監(jiān)控圖像信息缺乏國家統(tǒng)一標準。信息化法規(guī)、行業(yè)標準建設比較滯后，政府相關部門對信息化建設和使用的認識不統(tǒng)一致使信息化的推行存在明顯差別。第三，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的新技術開發(fā)問題。公共視頻監(jiān)控圖像信息應用的主要技術包括計算機視覺技術、智能分析技術和數(shù)字圖像處理技術等。但現(xiàn)有的公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)主要采用人工查看視頻監(jiān)控圖像信息，因而直接影響到視頻圖像信息的智能化和應用效率。以公共視頻監(jiān)控圖像信息的移動物聯(lián)為例，視頻監(jiān)控系統(tǒng)存在系統(tǒng)穩(wěn)定性、數(shù)據(jù)孤島、智能數(shù)據(jù)分析、視頻數(shù)據(jù)的信息挖掘、海量視頻檢索等問題。因此，公共視頻監(jiān)控圖像信息及其綜合應用需要加強數(shù)據(jù)采集的深度整合、網(wǎng)絡傳輸?shù)闹鲃有院蛨D像信息綜合應用平臺建設。第四，在公共視頻監(jiān)控管理中，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)存在重復建設、責任不明、運行不規(guī)范和監(jiān)管缺失的問題。在公共視頻監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設中，一些技術薄弱環(huán)節(jié)存在制約視頻監(jiān)控系統(tǒng)作用發(fā)揮的問題，其中，部分薄弱環(huán)節(jié)甚至存在信息泄露和隱私保護的問題。

(二)公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律屬性

從現(xiàn)有法律法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件來看，公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律屬性，如權利歸屬、權利利用和法律效力并未得到法律認定。“當前，我國尚未出臺有關大數(shù)據(jù)安全保障方面的政策法規(guī)，在數(shù)據(jù)的收集、存儲、管理、使用、可獲取和再利用等方面，都沒有一整套完善的規(guī)則?！盵4]《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理條例(征求意見稿)》(2016)第二條規(guī)定：“本條例所稱公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)，是指為了維護公共安全，利用視頻圖像采集設備和其他相關設備，對涉及公共安全的區(qū)域或者場所進行視頻圖像信息采集、傳輸、顯示、存儲和處理的系統(tǒng)?！笔聦嵣?，該條例的征求意見稿并未明確公共安全視頻監(jiān)控圖像信息的法律屬性?！吨貞c市公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2016)第二條規(guī)定：“本辦法所稱公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)，是指利用視頻圖像采集設備和其他相關設備，對涉及公共安全的區(qū)域或者場所進行視頻圖像采集、傳輸、顯示和存儲的系統(tǒng)?！蓖瑯?，該地方政府的管理辦法也并未明確公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律屬性。在視頻監(jiān)控圖像信息采集、傳輸、顯示、存儲和處理中，必須要以圖像信息的權利歸屬和權利利用法律規(guī)則為基礎。然而，公共視頻圖像信息的所有權、使用權及衍生的權利問題都尚未得到應有的重視。從法律屬性而言，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)屬于依法行政的范疇，因而行政機關對公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)所采集和存儲的圖像信息應具有控制權。但是，在視頻監(jiān)控圖像信息使用中，不能任由政府輕易使用，而必須有嚴格的法律規(guī)則和法律程序機制。

(三)公共視頻監(jiān)控圖像信息使用的法律困境

在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設及圖像信息綜合應用中，圖像信息安全保護和個人隱私保護之間的沖突問題成為法律規(guī)制的核心難題。第一，現(xiàn)行法律制度體系缺乏對公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的法律規(guī)定。在視頻監(jiān)控系統(tǒng)規(guī)定上，《安全技術防范產(chǎn)品管理辦法》《安全防范工程技術規(guī)范》等尚不足以規(guī)范視頻監(jiān)控系統(tǒng)的信息采集、傳輸、使用、存儲等行為?！拔覈壳皼]有專門的立法對攝像監(jiān)控資料的適用進行規(guī)范。對于攝像監(jiān)控資料的使用，當務之急就是要確保其使用目的的正當性，預防該資料的占有者濫用權力從而對公民的合法權益造成不必要的侵害?！盵5]第二，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設中的公共領域的合理界定問題。公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)以社會治安、公共交通、社會穩(wěn)定和應急管理等公共事務為使用目標，因而視頻監(jiān)控安裝必須在符合公共領域特點的公共場所?！豆舶踩曨l圖像信息系統(tǒng)管理條例(征求意見稿)》(2016)第十條規(guī)定：“社會公共區(qū)域的視頻圖像采集設備，應當設置提示標識，標識應當醒目。”盡管征求意見稿提到社會公共區(qū)域，但并未明確界定社會公共區(qū)域的范圍和界限。第三，公共視頻監(jiān)控圖像信息的信息安全法律問題。在公共視頻圖像信息采集中，高清晰度和聯(lián)網(wǎng)化的圖像信息在前端采集、網(wǎng)絡傳輸和平臺處理等環(huán)節(jié)中存在信息安全的法律風險。第四，公共視頻監(jiān)控圖像信息的隱私權保護問題。公民在進入社會公共領域后需要放棄部分隱私利益，但是并不意味著公民放棄了所有的隱私權利。“當技術的進步使得政府可以24小時警惕地盯著我們時，我們有必要維護我們在公共空間下的個性正義，維護我們的信息受我們控制地被部分披露，捍衛(wèi)我們在公共空間的隱私利益。”[6]事實上，在信息采集、傳輸和使用的過程中，公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律監(jiān)管存在法律真空，并存在大量侵犯公民隱私權的法律問題。“有中學公布教室監(jiān)控攝像頭拍攝到的中學生情侶接吻錄像，給青少年心理和精神造成損害的?！盵3]28第五，國內(nèi)公共視頻監(jiān)控圖像信息缺乏行業(yè)標準問題。在政府購買公共服務中，大量民營企業(yè)參與公共視頻監(jiān)控體系建設，但是民營企業(yè)之間并未形成行業(yè)標準。事實上，在現(xiàn)有框架下，社會主體或行業(yè)協(xié)會針對公共視頻監(jiān)控圖像信息的行業(yè)標準處于缺失狀態(tài)。

五、公共視頻監(jiān)控圖像信息的比較法分析

(一)美國公共視頻監(jiān)控法律制度

在公共視頻監(jiān)控法律規(guī)制上，美國司法機構對公共領域中的攝像監(jiān)控與隱私權之間的法律關系有著明確的態(tài)度。在個人權利保護上，相關的法律主要是《美國憲法第四修正案》《隱私法》《錄像隱私權保護法》《電子信息隱私法》等法律。“在美國，聯(lián)邦法律并未對視頻監(jiān)控做出專門規(guī)定，因此，有關視頻監(jiān)控的法律問題主要以聯(lián)邦憲法第四修正案為分析的基礎。不過，聯(lián)邦最高法院的要求逐漸嚴格化，從最初認為事實上的侵入才構成違憲，逐步發(fā)展到違反隱私權的合理期待即為違憲。”[7]在早期判例中，電子監(jiān)控的法院裁決已類似地適用于視頻監(jiān)控。在Torres v.United States(托里斯訴美國)案中，法院早已認識到攝像監(jiān)控對隱私權具有侵害性。但是，“侵犯個人隱私權的合理期待”的行為只要不在住宅和庭院便不受聯(lián)邦憲法第四修正案制約。因此，在刑事訴訟程序中，偵查人員在公共區(qū)域運用視頻監(jiān)控進行監(jiān)控無需獲得司法授權。美國1974年《隱私法》(Privacy Act)主要規(guī)范了政府機構處理個人信息的行為以及平衡隱私保護和公共利益之間的關系。在該法案中，主要涉及到個人信息決定權、個人信息知情權以及個人信息更正修改權?！霸趯τ趥€人信息和隱私的關系方面，美國法采取了以隱私統(tǒng)一保護個人信息的模式。從美國相關法案的名稱也可以體現(xiàn)出來?！盵8]因此，美國政府機構和司法機構在運用視頻監(jiān)控系統(tǒng)時必須在保護個人隱私和個人信息安全的前提下進行。

(二)歐盟公共視頻監(jiān)控法律制度

作為圖像信息保護的重要組成部分，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的使用需要遵守歐盟的相關法律規(guī)定和本國本地區(qū)的相關法律規(guī)定，主要包括個人信息保護、隱私權利、通信和談話內(nèi)容、圖像信息處理、住宅權利等內(nèi)容。與公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)相關的歐盟法律法規(guī)，主要包括《歐盟數(shù)據(jù)保護通用條例》《保護人權和基本自由保護公約》《關于私人信息自動化處理的個人保護公約》《個人數(shù)據(jù)保護指令》《歐盟基本權利憲章》《歐盟數(shù)字基本權利憲章》等法律文件?！稓W盟數(shù)據(jù)保護通用條例》對數(shù)據(jù)主體、數(shù)據(jù)控制者和數(shù)據(jù)處理者做出規(guī)定，尤其是針對圖像信息采集、使用和保護做出明確規(guī)定?！侗Ｗo人權和基本自由保護公約》第八條規(guī)定：“1.人人有權享有使自己的私人和家庭生活、家庭和通信得到尊重的權利；2.公共機構不得干預上述權利的行使，但是，依照法律規(guī)定的干預以及基于在民主社會中為了國家安全、公共安全或者國家的經(jīng)濟福利的利益考慮，為了防止混亂或者犯罪，為了保護健康或者道德，為了保護他人的權利與自由而有必要進行干預的，不受此限?！本蜌W盟而言，大部分國家都專門制定法律規(guī)范個人信息保護和隱私權。“隨著網(wǎng)絡信息化的不斷發(fā)展，以德國為代表的歐洲國家紛紛制定了個人數(shù)據(jù)保護法?！盵9]德國數(shù)據(jù)保護立法區(qū)分為聯(lián)邦立法和州立法。以《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》為例，該法的主要立法目的在于保護和防止公民個人數(shù)據(jù)在使用中被侵犯。 “《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護法》只針對個人展開保護，法人、合伙不在保護的范圍之內(nèi)。法律適用范圍包括個人數(shù)據(jù)的收集加工和使用等環(huán)節(jié)；調(diào)整對象包括了聯(lián)邦公共機構、州政府的公共機構以及私法主體?！盵10]該法第6b條將視頻監(jiān)控定性為光電設備的監(jiān)察，因而公共領域視頻監(jiān)控的目的必須屬于公共任務、家宅權(即公產(chǎn)主體對公共設施的管護權)和維護合法權益。作為較早使用視頻監(jiān)控的國家，英國建立了視頻監(jiān)控系統(tǒng)相關的法律法規(guī)、認證機制和行業(yè)管理標準，如《數(shù)據(jù)保護法》《信息自由法》《調(diào)查權力規(guī)范法》。“英國政府在視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設的同時也非常重視視頻監(jiān)控系統(tǒng)相關法律法規(guī)的建設，在應用中同步制定法律法規(guī)，確實做到有法可依。如使用視頻監(jiān)控系統(tǒng)的地方必須有清晰易見的警示標志，監(jiān)控攝像頭必須安裝在顯眼的位置，公共場所的視頻監(jiān)控系統(tǒng)不允許由私人建設，必須由政府負責實施?！盵11]

六、完善公共視頻監(jiān)控圖像信息法律制度的若干建議

(一)構建公共視頻監(jiān)控圖像信息安全和隱私權保護機制

在信息安全日益嚴峻的形勢下，保護信息安全和隱私權成為公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)法律規(guī)制的重要目標。第一，從觀念上樹立公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)建設中自然人的信息權保障理念。從法律屬性上，應當明確視頻監(jiān)控系統(tǒng)所采集的自然人的圖像信息是個人信息的重要組成部分。“我國將個人信息保護法制的根本價值取向厘定為‘信息保護基礎上的人格保障’，對于塑造信息主體權利觀念、推動信息主體參與控制個人信息進而落實我國權利本位導向至關重要。”[12]第二，在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、聯(lián)網(wǎng)共享、合法使用的原則指引下，應當明確公共安全視頻監(jiān)控建設不能設置圖像采集的公共區(qū)域和私人領域。公共領域可以類型化為：政府機關、司法機關、軍事機構、學校、醫(yī)院、銀行、酒店、機場、公園、街道等所處的公共空間。私人領域可以類型化為：個人住宅、公共衛(wèi)生間、公共浴室、公共更衣室、集體宿舍、酒店客房、選舉箱、投票點等涉及隱私的場所和空間。第三，自然人的圖像信息使用的合理限制和程序機制。在公共視頻監(jiān)控采集、傳輸和儲存自然人的圖像信息后，需要建立視頻圖像信息整合和共享的應用機制和程序機制。為保障信息安全和隱私權利，行政機關采集和使用公共視頻圖像信息需要經(jīng)過法定程序方能合理使用，并且需要合理保護自然人的隱私權利。在公共傳播或者新聞報道中，應當對自然人的肖像特征和機動車號碼等隱私信息采取合理的保護舉措。第四，自然人隱私權被侵犯的救濟方式。如果行政機關、商業(yè)主體或者其他主體違法披露公共視頻監(jiān)控圖像信息有損于自然人隱私權利，則自然人可通過民事訴訟、行政訴訟或刑事訴訟等方式依法維護自身合法權益。

(二)建立公共視頻監(jiān)控圖像信息的政府監(jiān)管機制

在全面推進依法治國的背景下，加強公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用的法律監(jiān)督和政府監(jiān)管具有現(xiàn)實意義?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出：“實施大數(shù)據(jù)安全保障工作，加強數(shù)據(jù)資源在采集、儲存、應用和開放等環(huán)節(jié)的安全保護，加強各類公共數(shù)據(jù)資源在公開共享等環(huán)節(jié)的安全評估與保護，建立互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化和利用授信機制?！币虼?，公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律監(jiān)管科學化和規(guī)范化成為視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設的制度基礎。第一，明確公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的主管單位和責任單位。許多政府職能部門和企事業(yè)主體都在參與建設公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)。在公共視頻監(jiān)控圖像信息整合和聯(lián)網(wǎng)共享上存在“信息孤島”和各自利益問題，因而需要明確主管單位和責任單位。在現(xiàn)有體制下，可以考慮將政法委作為主管單位，而公安部門作為責任單位。第二，公共視頻監(jiān)控圖像信息的安全防護機制。在大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)時代，公共視頻監(jiān)控圖像信息在采集、傳輸、儲存、應用和開發(fā)使用中都存在大量社會風險和法律風險，因而需要構建專門的圖像信息安全保障機制。第三，公共視頻監(jiān)控圖像信息的政策引導機制。政法委、公安部門、財政部門等需要在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設上以管理模式、技術標準引領視頻圖像信息的整合和應用，尤其是鼓勵社會主體積極參與公共安全視頻建設和聯(lián)網(wǎng)應用。第四，公共視頻監(jiān)控圖像信息的綜合應用平臺建設。在平臺建設上，可探索建立公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用長效機制和共建共享共治管理制度。公共視頻監(jiān)控圖像信息聯(lián)網(wǎng)共享可運用于社會治安防控、刑事案件偵查、道路狀況、行政執(zhí)法、社會綜合治理等公共服務。

(三)形成公共視頻監(jiān)控圖像信息的行業(yè)機制

從行業(yè)和產(chǎn)業(yè)角度看，公共視頻監(jiān)控行業(yè)已經(jīng)成為持續(xù)增長的潛力產(chǎn)業(yè)和高科技行業(yè)，且視頻監(jiān)控系統(tǒng)運用的領域越來越廣泛。公共視頻監(jiān)控圖像信息的行業(yè)自律機制成為視頻監(jiān)控產(chǎn)業(yè)的重要基礎。第一，制定公共視頻監(jiān)控的統(tǒng)一行業(yè)標準。視頻監(jiān)控行業(yè)的發(fā)展需要統(tǒng)一的評判標準，如果視頻監(jiān)控行業(yè)缺乏統(tǒng)一行業(yè)標準，則產(chǎn)品質(zhì)量混亂會阻礙行業(yè)發(fā)展。盡管存有《視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)工程設計規(guī)范》《安全防范視頻監(jiān)控攝像機通用技術要求》《安防監(jiān)控高清電視攝像機測量方法》PSIA協(xié)議、ONVIF標準、國內(nèi)標準GB/T 28181等部分行業(yè)標準，但是現(xiàn)有行業(yè)標準在大數(shù)據(jù)和智能化時代不能滿足現(xiàn)實需要。因此，公共視頻監(jiān)控行業(yè)需要針對數(shù)字化、智能化和網(wǎng)絡化的視頻監(jiān)控系統(tǒng)建立統(tǒng)一的行業(yè)標準以便實現(xiàn)視頻監(jiān)控圖像信息的數(shù)據(jù)傳輸、視頻流編碼、圖像信息儲存和應用等目的。第二，視頻監(jiān)控產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化。由于經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和重點行業(yè)基礎設施的大量建設帶來了公共視頻監(jiān)控建設的大量需求，如高鐵、高速公路、機場、城市軌道交通、航道、小城鎮(zhèn)，同時，公共視頻監(jiān)控正在經(jīng)歷由政府特殊部門需要向社會公眾需要轉(zhuǎn)變的時期，教育、醫(yī)療、金融、社區(qū)等社會領域?qū)σ曨l監(jiān)控系統(tǒng)建設的需求不斷增加，因此，視頻監(jiān)控產(chǎn)業(yè)需要整合現(xiàn)有資源并創(chuàng)新智慧城市、雪亮工程等視頻監(jiān)控產(chǎn)業(yè)體系。第三，視頻監(jiān)控運營商提供公共視頻監(jiān)控圖像信息公共服務。政府部門和社會領域可通過購買視頻監(jiān)控運營商的視頻監(jiān)控圖像信息的方式來實現(xiàn)安全保障的目的。由于公共視頻監(jiān)控建設前期投入巨大并且專業(yè)化程度較強，因此視頻監(jiān)控運營商應作為企業(yè)參與公共視頻監(jiān)控建設并提供視頻監(jiān)控圖像信息共享和交換機制。與此同時，視頻監(jiān)控運營商還可作為視頻監(jiān)控圖像信息的監(jiān)測認證和第三方評估機構。

(四)關于公共視頻監(jiān)控圖像信息的立法建議

在社會治理社會化、智能化、法治化和專業(yè)化的背景下，公共視頻監(jiān)控建設已經(jīng)成為社會治理智能化和法治化的重要組成部分。在法律法規(guī)上存有《產(chǎn)品質(zhì)量法》《安全技術防范產(chǎn)品管理辦法》《認證認可條例》《強制性產(chǎn)品認證管理規(guī)定》《認證技術規(guī)范管理辦法》等，但是缺乏專門規(guī)定公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律法規(guī)，如《公共視頻監(jiān)控圖像信息管理辦法》或者《公共視頻監(jiān)控圖像信息管理條例》。

1.合理界定公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律主體和基本原則

第一，合理界定公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律主體。就公共視頻監(jiān)控主體而言，公共視頻監(jiān)控圖像信息的控制者包括行政機關主管部門、視頻監(jiān)控建設單位(包括行政機關和社會主體)以及視頻監(jiān)控運營商等第三方主體。第二，明確界定視頻監(jiān)控圖像信息使用的基本原則。公共視頻監(jiān)控圖像信息使用的基本原則可以類型化為：圖像信息安全原則、圖像信息權利保障原則、圖像信息目的限制原則、圖像信息合法使用原則、圖像信息合理公開原則等圖像信息采集、傳輸、儲存和應用的基本原則。

2.構建公共視頻監(jiān)控圖像信息的權利體系

第一，合理規(guī)定公共視頻監(jiān)控圖像信息的產(chǎn)權歸屬。在產(chǎn)權歸屬上，應當嚴格區(qū)分視頻監(jiān)控設備產(chǎn)權與視頻監(jiān)控圖像信息產(chǎn)權，即擁有視頻監(jiān)控設備產(chǎn)權并不等于擁有視頻監(jiān)控圖像信息產(chǎn)權。從法律主體上看，行政機關和社會主體都可以獲得視頻監(jiān)控圖像信息的產(chǎn)權，但此種產(chǎn)權應當受到非常嚴格的限制。第二，明確規(guī)定公共監(jiān)控視頻圖像信息的使用權和處分權?！懊鞔_管理者和使用者在數(shù)據(jù)收集、整理、分析和共享過程中的責任和權利?！盵13]公共視頻監(jiān)控圖像信息的使用權和處分權包括查閱、傳輸、調(diào)閱、整合、復制、刪除、保密等內(nèi)容。第三，公共視頻監(jiān)控圖像信息的權利救濟體系。作為信息權利，一旦公共視頻監(jiān)控圖像信息受到非法侵犯，如違法查閱、復制和調(diào)取，則可以通過行政方式、民事訴訟方式和刑事訴訟方式保障公共視頻監(jiān)控圖像信息的基本權利。

3.明確對公共視頻監(jiān)控圖像信息的法律監(jiān)管

第一，應當加快推動公共視頻監(jiān)控圖像信息安全保護機制。在公共視頻監(jiān)控建設和運行中應當構建圖像信息安全機制，如園林綠化、架設管線、戶外廣告等禁止妨礙視頻監(jiān)控運行以及網(wǎng)絡運營商應當保障視頻監(jiān)控圖像信息傳輸?shù)陌踩?。第二，個人隱私保護和公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用的法律規(guī)定。盡管《民法總則》《侵權責任法》《刑法》等法律已經(jīng)有關于侵犯個人隱私權的法律規(guī)定，但是，在信息安全立法中，也應當明確涉及到公共視頻監(jiān)控圖像信息的保護機制。與此同時，公共視頻監(jiān)控圖像信息綜合應用平臺應當在行政機關主管單位的法律監(jiān)管下運行，必要時可考慮賦予司法機關和監(jiān)察機關以必要的合理期待可能性。

4.完善公共視頻監(jiān)控圖像信息使用的法律責任

在公共視頻監(jiān)控圖像信息立法中，需要明確視頻監(jiān)控圖像信息的收集范圍和使用原則，并且明確視頻圖像信息泄露后的法律后果。第一，規(guī)定法律責任的歸責原則。在民事責任方面，侵犯公共視頻監(jiān)控圖像信息權利可采用無過錯責任原則，即排除不可抗力等因素外無需考慮過程便將承擔責任；在刑事責任方面，侵犯公共視頻監(jiān)控圖像信息需要造成足夠的社會危害性方能形成刑事責任。第二，侵犯公共視頻監(jiān)控圖像信息的主要法律責任。侵犯公共視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)的法律責任可以類型化為違法安裝公共視頻監(jiān)控設備的法律責任、違法損害公共視頻監(jiān)控設備的法律責任、違反公共視頻監(jiān)控建設使用和合理運行的法律責任、妨礙公共視頻監(jiān)控圖像信息整合的法律責任、違反禁止性規(guī)定的法律責任、國家機關工作人員的法律責任。

七、結 語

在社會治理的智能化和法治化時代，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設及其圖像信息的聯(lián)網(wǎng)應用是社會治理社會化、法治化、智能化和專業(yè)化的重要方式。在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)中，圖像信息、聲音信息、身份信息等信息都可能成為公共監(jiān)控視頻圖像信息的組成部分，因而需要平衡視頻監(jiān)控圖像信息與信息安全、隱私權保護之間的利益沖突。因此，研究公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的信息整合、智能應用、信息安全和隱私保護的法律制度已成為信息法學的重要內(nèi)容。