姜星海 張志國

日本于2004年開啟了國立大學(xué)法人化的改革進(jìn)程。作為日本一百三十多年來最大的一次國立大學(xué)行政與財(cái)政制度改革備受世人矚目。經(jīng)過法人化之后十幾年的發(fā)展，如今日本國立大學(xué)形成了什么樣的財(cái)政體系？其具體經(jīng)費(fèi)來源和運(yùn)營情況怎樣？如何看待這次改革的價(jià)值與意義？它對我國高校的財(cái)政改革與建設(shè)有何啟示？本文試述如下：

一、國立大學(xué)法人化與財(cái)政收入體系

2003年7月，日本通過《國立大學(xué)法人法》，2004年4月1日開始施行新的國立大學(xué)行政制度。該制度通過國立大學(xué)法人地位的確立，將原先由下而上的教授會(huì)自治管理制度變?yōu)橛缮隙碌男ｉL負(fù)責(zé)制度，[1]校長作為法人負(fù)責(zé)和管理學(xué)校的人事、財(cái)務(wù)等事務(wù)，分配和使用學(xué)校相關(guān)資源。同時(shí)以校長為中心，大學(xué)內(nèi)部成立董事會(huì)、運(yùn)營協(xié)議會(huì)、教育研究評議會(huì)等組織機(jī)構(gòu)來輔助校長對學(xué)校事務(wù)的運(yùn)營管理。此外依據(jù)《法人法》規(guī)定，設(shè)立國立大學(xué)法人評估委員會(huì)對國立大學(xué)法人實(shí)施業(yè)務(wù)實(shí)效考評并處理相關(guān)事務(wù)，文部省大臣則負(fù)責(zé)審定大學(xué)法人的中期發(fā)展計(jì)劃目標(biāo)等事務(wù)，其具體結(jié)構(gòu)如圖1-1所示。[2]

圖1-1 國立大學(xué)法人制度結(jié)果示意圖

依據(jù)《法人法》規(guī)定，在國立大學(xué)法人化的同時(shí)也引入了由文部省實(shí)施的法人評價(jià)制度。該制度目的是為了提高大學(xué)教育質(zhì)量、改善大學(xué)業(yè)務(wù)運(yùn)營狀況并提高效率、改善財(cái)務(wù)狀況、自評學(xué)校內(nèi)教育和研究組織狀況并提供相關(guān)信息等。[3]為此，文部省也確立了國立大學(xué)法人化后2004-2022年的十六年中期發(fā)展目標(biāo)計(jì)劃，該計(jì)劃分為年度評價(jià)和中期評價(jià)，其中中期評價(jià)平均每六年一期，以此來落實(shí)、推進(jìn)和調(diào)整該制度改革的具體步驟和事宜。

在上述行政制度下，大學(xué)財(cái)政運(yùn)營事務(wù)主要由校長負(fù)責(zé)的役員會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)作為審議校長經(jīng)營事項(xiàng)和中期以及年度經(jīng)營計(jì)劃的大學(xué)運(yùn)營協(xié)議會(huì)負(fù)責(zé)咨詢和評議工作。在此基礎(chǔ)上，通過與文部省、其他中央和地方政府部門、社會(huì)企業(yè)財(cái)團(tuán)等財(cái)政業(yè)務(wù)關(guān)系形成了法人化改革后的新財(cái)政制度。在該財(cái)政制度中依據(jù)財(cái)政收入的來源渠道和方式，可以分為劃撥類和自營類兩大類，其中劃撥類主要是指由政府為學(xué)校運(yùn)營所提供的財(cái)政撥款（含一般運(yùn)營費(fèi)交付金、特別運(yùn)營費(fèi)交付金、特殊要因運(yùn)營費(fèi)交付金和附屬醫(yī)院運(yùn)營費(fèi)交付金四部分）、競爭性公共研究費(fèi)（輔助金），而自營類主要指由大學(xué)自主經(jīng)營籌集的經(jīng)費(fèi)（含產(chǎn)學(xué)合作收入、學(xué)費(fèi)、校產(chǎn)收益、知識(shí)產(chǎn)權(quán)收益、捐贈(zèng)金和其他部分），這兩大類共同組成了國立大學(xué)財(cái)政來源收入體系。其中，在大學(xué)財(cái)政總收入中劃撥類即財(cái)政撥款約占總收入的60%，自營類即大學(xué)自主籌集約占比40%。

此外，由于政府撥款是目前國立大學(xué)法人化后重要的經(jīng)費(fèi)來源之一，因此關(guān)于學(xué)校運(yùn)營所需財(cái)政撥款的制度即運(yùn)營費(fèi)交付金制度需要在此予以說明。該交付金制度規(guī)定，依據(jù)國立大學(xué)法人評價(jià)結(jié)果所得的“評價(jià)反映分”，政府調(diào)整對各國立大學(xué)每年的撥款額度。同時(shí)大學(xué)法人依據(jù)自主經(jīng)營狀況，可以將政府每年撥款所使用后的結(jié)余款項(xiàng)作為大學(xué)來年的積金使用，而不必如改革前那樣上繳政府。另外，政府對國立大學(xué)的年度總撥款額度在第一期中期目標(biāo)計(jì)劃中按照“效率化系數(shù)”以每年1%的比例遞減，第二期中期目標(biāo)計(jì)劃則按照“大學(xué)改革促進(jìn)系數(shù)”進(jìn)行配額，而第三期中期目標(biāo)計(jì)劃擬以“機(jī)能強(qiáng)化促進(jìn)系數(shù)”為基礎(chǔ)予以分配相關(guān)經(jīng)費(fèi)。[4]

二、財(cái)政收入體系的運(yùn)營現(xiàn)況及問題

經(jīng)過國立大學(xué)法人化改革后，國立大學(xué)形成了新的財(cái)政收入體系，其整體情況如表2-1所示：

表2-1 2004-2014年國立大學(xué)法人收入明細(xì)表[5]

在上述國立大學(xué)總收入列表中，政府經(jīng)費(fèi)撥款和大學(xué)自營收入作為大學(xué)法人化后的學(xué)校財(cái)源收入基本形式，構(gòu)成了現(xiàn)今的大學(xué)收入體系、所占比例，反映了歷年財(cái)源收入增減額度的基本情況。從上表國立大學(xué)總收入占比來看，國立大學(xué)2014年從政府獲得經(jīng)費(fèi)占總額為66.5%，而在總年限的收入總額中占比為61.9%，所占比值較大。而學(xué)校自營收入2014年占比33.5%，總年限占比38.1%?？偟膩砜?，兩者各自占比區(qū)間幅度不大，基本維持在5%上下的區(qū)間內(nèi)，形成了比較穩(wěn)定的收入結(jié)構(gòu)態(tài)勢。

圖2-1 2004年國立大學(xué)法人化改革后收支情況示意圖

進(jìn)一步結(jié)合圖2-1，從文部省公布的政府經(jīng)費(fèi)撥款統(tǒng)計(jì)情況看，從2004年到2016年，國立大學(xué)法人運(yùn)營的財(cái)政撥款（運(yùn)營費(fèi)交付金）總額從12,415億日元削減至10,945億日元，在此當(dāng)中一般運(yùn)營費(fèi)交付金從10,682億日元減少至10,300億日元（含運(yùn)營維護(hù)經(jīng)費(fèi)800億日元），退職金額度從1,149億日元減至645億日元，醫(yī)院運(yùn)營費(fèi)交付金額度從584億日元減為0日元（截止到2013年），[6]而對于國立大學(xué)的教育研究撥款總費(fèi)用從2004年13,812億日元降至2015年的13,271億日元，其中輔助金等額度從1,397億日元升至2,326億日元，[7]但總額共計(jì)減少541億日元，減幅3.9%，而運(yùn)營費(fèi)交付金的減幅則為11.8%。受此兩者減幅影響，維持大學(xué)基本事務(wù)運(yùn)營的業(yè)務(wù)費(fèi)用構(gòu)成比例也有了調(diào)整變化，如圖2-2所示：[8]

圖2-2 國立大學(xué)法人日常費(fèi)用變化情況

可以看出，在運(yùn)營費(fèi)交付金不斷減少的情況下，依靠該項(xiàng)資金維持運(yùn)營的大學(xué)常務(wù)職員和常務(wù)教員的人事費(fèi)用被消減，二者在2004年的占比58.56%下降到2014年46.83%，消減比例分別為3.58%和8.15%，共計(jì)減少11.73%。而同時(shí)主要依靠輔助金和自營經(jīng)費(fèi)的教育研究經(jīng)費(fèi)和受托經(jīng)費(fèi)同期也在增加，二者在2004年的占比37.08%上升到2014年46.56%，增比分別為6.17%和3.31%，共計(jì)增加11.73%。由此不難發(fā)現(xiàn)，隨著大學(xué)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和數(shù)額的變化調(diào)整，大學(xué)內(nèi)部事務(wù)經(jīng)營費(fèi)用也隨之改變，在教職人員費(fèi)用減少的同時(shí)提高了教育研究經(jīng)費(fèi)的投入，從而客觀上為提高大學(xué)自身產(chǎn)出效率奠定了新的基礎(chǔ)。

受此財(cái)政收入體系的整體狀況影響，各國立大學(xué)也在此當(dāng)中進(jìn)行了收入體系的調(diào)整和建設(shè)，積極尋求符合自身定位和情況的多財(cái)源渠道，依據(jù)自身資源條件建立研究和產(chǎn)業(yè)聯(lián)攜推進(jìn)組織，形成了多元化的財(cái)政收入體系。以國立東京大學(xué)為例，從該大學(xué)2013年財(cái)政收入來源構(gòu)成的百分比來看（不含附屬醫(yī)院營業(yè)收入），運(yùn)營費(fèi)交付金占比45%，委托研究收入占比22%，學(xué)納金收入占比8%，捐贈(zèng)金占比4%，校產(chǎn)運(yùn)營收入占比3%，其他收入占比18%。其自營收入已經(jīng)占到55%，形成了自身多元的收入體系。并且創(chuàng)收明顯，在該大學(xué)財(cái)政收入體系中，僅民間展開共同研究一項(xiàng)，2015年便開展合作項(xiàng)目1,370個(gè)，創(chuàng)收50億日元；技術(shù)許可轉(zhuǎn)讓2,386項(xiàng)，創(chuàng)收5.5億日元。[9]

此外，一些位于地方的國立大學(xué)也在法人化改革后開拓多渠道收入體系，取得一定的成果。以國立三重大學(xué)為例，該校從2004年到2009年，在伴隨著運(yùn)營費(fèi)交付金和學(xué)費(fèi)收入減少的同時(shí)，附屬醫(yī)院收益和學(xué)校經(jīng)營收益則上漲10%，除去附屬醫(yī)院收益當(dāng)年收入為196億日元，具體情況如圖2-3和圖2-4所示：[10]

圖2-3 三重大學(xué)法人化后整體收益圖

圖2-4 三重大學(xué)法人化后外部收益圖

在這當(dāng)中，大學(xué)與民間企業(yè)合作研究項(xiàng)目215個(gè)，其外部資金（含共同研究、輔助金）收入同期增加10億日元，達(dá)到24.5億日元，與法人化改革之前相比，無論在收入總額上還是來源收入結(jié)構(gòu)上均有所變化和提高，形成了自身的多元化收入體系。

不過，因?yàn)?004年87所國立大學(xué)統(tǒng)一進(jìn)行法人化改革之時(shí)，各個(gè)國立大學(xué)改革起步的基礎(chǔ)不一，加之此項(xiàng)改革以市場和競爭原則為基準(zhǔn)，因此各國立大學(xué)在人力物力資源方面原本就存在的差距隨之也進(jìn)一步擴(kuò)大了。以老牌的帝國大學(xué)為例，其比新制成立的大學(xué)無疑在許多方面都具有優(yōu)勢，因此經(jīng)濟(jì)收入上的馬太效應(yīng)難以避免。特別是依據(jù)效率原則制定的評價(jià)制度，更是加劇了這一趨勢，造成了國立大學(xué)之間發(fā)展的不平衡，從而成為一個(gè)比較突出問題。同時(shí)在大學(xué)法人化之后，因?yàn)榭紤]到效益的產(chǎn)出問題，因此，大學(xué)內(nèi)部各單位也隨之產(chǎn)生了激烈的競爭關(guān)系，理科與應(yīng)用學(xué)科無疑在此當(dāng)中占據(jù)優(yōu)勢，而人文學(xué)科則處于不利的地位，這樣便加大了大學(xué)內(nèi)部的緊張關(guān)系。圍繞資金的分配與使用，各部門學(xué)科陷入了利益的爭奪與博弈之中。受此影響，大學(xué)在編人員的科研經(jīng)費(fèi)以及相關(guān)設(shè)施設(shè)備費(fèi)用也便被壓縮。在此內(nèi)外的環(huán)境影響下，年輕的教職員人數(shù)近年來不斷減少，且作為聘任制的教員增多，教員薪資在出現(xiàn)降低的跡象同時(shí)也伴隨著工作量的激增。上述這些問題都在影響著國立大學(xué)法人化后整體水平的提高，[11]而目前尚未看到十分有效的對策。

三、財(cái)政收入體系背后的價(jià)值啟示

關(guān)于日本實(shí)施國立大學(xué)法人化改革的原因和背景，除了目前學(xué)界已有的歸因外，[12]即從當(dāng)時(shí)日本所面臨的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境、國家行政體制改革、國際競爭環(huán)境影響、新自由經(jīng)濟(jì)學(xué)說影響以及國立大學(xué)原有體制弊端等方面進(jìn)行解讀之外，本文通過梳理此次財(cái)政體系改革過程發(fā)現(xiàn)，此次法人化改革與日本近代以來所確立的“教育立國”的思想傳統(tǒng)有緊密的聯(lián)系。從此角度來解讀此次行財(cái)政改革及其財(cái)政收入體系，才能較好地讀懂其背后所蘊(yùn)藏的價(jià)值與深意。

眾所周知，日本自從明治維新以來，便一直注重教育在國家和社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展之中所發(fā)揮的重要作用。二戰(zhàn)戰(zhàn)敗之后，更是在當(dāng)時(shí)一片廢墟的基礎(chǔ)上依靠國家力量強(qiáng)力推進(jìn)教育所獲得的豐厚人力資本，在短短三十多年的時(shí)間內(nèi)一躍成為先進(jìn)的發(fā)達(dá)國家，可以說沒有教育的支撐便不可能有其迅猛的發(fā)展和現(xiàn)代化的今天，因此日本對“教育立國”的信念根深蒂固，備受推崇。實(shí)際上，從日本國立大學(xué)法人化改革的前后情況來看，也無一不是受這個(gè)思想傳統(tǒng)的影響。日本國立大學(xué)在改革前，雖然一直秉承的是自下而上的“教授治?！痹瓌t，但其事務(wù)與人員的運(yùn)營經(jīng)費(fèi)都來自政府的一手包辦。政府以此通過對國立大學(xué)的扶持和庇護(hù)，在當(dāng)時(shí)國家尚處于起步發(fā)展階段，社會(huì)整體發(fā)展環(huán)境比較脆弱的時(shí)候，為教育提供了良好的發(fā)育土壤，從而為國家后續(xù)的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的人力基礎(chǔ)，提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力。

但經(jīng)過幾十年的發(fā)展，這樣一種“教育立國”的模式也遇到了問題。一方面隨著日本成為全面現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家之后，基于原先發(fā)展基礎(chǔ)之上的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力達(dá)到了瓶頸期，加之國際整體環(huán)境影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入停滯不前的地步，政府的財(cái)源狀況日趨緊張，現(xiàn)實(shí)情況迫使政府不得不重新考慮既有的相關(guān)財(cái)政制度與政策；另一方面，國立大學(xué)基于政府財(cái)政的一手包辦，雖然在國家的發(fā)展階段中很好地發(fā)揮了其作用，但伴隨著國家既定目標(biāo)的完成也逐漸喪失了自身在此當(dāng)中的主體推動(dòng)作用，形成了依靠政府的惰性和慣性，其所發(fā)揮的作用出現(xiàn)弱化趨勢，而這與“教育立國”的思想初衷相悖。同時(shí)，在經(jīng)過幾十年的發(fā)展之后，國立大學(xué)和社會(huì)產(chǎn)業(yè)界也擁有了較強(qiáng)的實(shí)力基礎(chǔ)，具備自身獨(dú)立合作與發(fā)展的條件。因此，打破原有由政府一手操辦的國立大學(xué)財(cái)政格局，恢復(fù)和重新煥發(fā)其在國家新發(fā)展階段之中所發(fā)揮的主體作用，形成新的“教育立國”模式便成為此次日本國立大學(xué)改革的應(yīng)有之義，國立大學(xué)法人化的財(cái)政改革也便是順理成章的事情了。

從此次國立大學(xué)財(cái)政改革的內(nèi)部關(guān)系來看，通過打破原先封閉的國立高校內(nèi)部資源格局與利益結(jié)構(gòu)，引進(jìn)外部力量，將大學(xué)內(nèi)部的人力和財(cái)力資源置于開放的市場條件下，以競爭的手段進(jìn)行內(nèi)外部資源重組和利用，激發(fā)其內(nèi)部各部門學(xué)科的活力與潛力，進(jìn)而提高國立大學(xué)整體資源的使用效率和產(chǎn)出成果，帶動(dòng)和推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，便是其實(shí)現(xiàn)其教育興國的用心之一；而從改革的外部關(guān)系來看，通過重新界定和確立國立高校與政府、社會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系，改變了國立大學(xué)原先過度依賴政府財(cái)政而形成的惰性和慣性，建立起由校長負(fù)責(zé)的自上而下的財(cái)政運(yùn)營管理制度，恢復(fù)了國立大學(xué)自身的自主地位和作用，從而在開放的市場與競爭環(huán)境下?lián)碛辛烁蟮淖灾靼l(fā)展空間，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)其教育自立，更是為教育立國找到了新的基點(diǎn)。因此，綜上所述，無論從此次財(cái)政改革的背景還是改革自身的情況來看，其改革的核心都緊緊圍繞著“教育立國”這個(gè)思想主線而展開，并在新的發(fā)展階段賦予了新的時(shí)代價(jià)值與內(nèi)涵。

此外，受此思想主線的影響，落實(shí)到此次具體的國立大學(xué)財(cái)政制度改革上，也呈現(xiàn)出如下幾點(diǎn)特征。

第一，導(dǎo)向性。從國立大學(xué)改革后的財(cái)政收入來源來看，可以發(fā)現(xiàn)政府在此新的財(cái)政來源分配當(dāng)中仍然具有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用，其對國立大學(xué)的作用與影響力并沒有因?yàn)榇髮W(xué)法人化改革而被削弱，無論是政府直接撥款的標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營費(fèi)交付金和特定運(yùn)營費(fèi)交付金，還是通過競爭性的公共項(xiàng)目獲得研究費(fèi)用，特別是考慮到政府資金在現(xiàn)行國立大學(xué)收入來源之中所占的份額之大，我們都不得不承認(rèn)國立大學(xué)改革仍然深受政府的導(dǎo)向影響，為政府所制定的國家發(fā)展目的服務(wù)。此外，盡管此次改革引進(jìn)了第三方評價(jià)，無論各國立大學(xué)的年度自評、第三方評估和文部省中期綜評怎樣，其最終投給國立大學(xué)的資金額度都是由政府決定的，這也進(jìn)一步強(qiáng)化了為國家發(fā)展目的服務(wù)的導(dǎo)向作用。

第二，效率性。從此次國立大學(xué)改革之后的財(cái)政來源渠道看，無論是來自政府的公共研究項(xiàng)目，還是與地方區(qū)域的合作項(xiàng)目，或者是社會(huì)產(chǎn)業(yè)界的研究合作項(xiàng)目以及其他捐贈(zèng)項(xiàng)目等等，也不論采取共同研究或委托研究以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易等形式，其根本還是在于通過市場與競爭提高其生產(chǎn)效率，避免教育資源的閑置和浪費(fèi)，而國立大學(xué)自身產(chǎn)出效率的提高也意味著教育在社會(huì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用越大，從而客觀上起到推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的目的。

第三，主體性。此次法人化財(cái)政改革也注意到了國立大學(xué)自身主體在經(jīng)營中的價(jià)值與意義。無論是大學(xué)內(nèi)部由校長領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的運(yùn)營評議會(huì)制度，以及各部門學(xué)科的相關(guān)經(jīng)營活動(dòng)，還是大學(xué)外部由政府所撥款的特殊運(yùn)營費(fèi)交付金和特別支援金，以及地方研究的經(jīng)費(fèi)收入，都是建立在各國立大學(xué)自身的歷史特點(diǎn)基礎(chǔ)之上的，這樣就圍繞各國立大學(xué)自身情況形成了多樣性和差異性的財(cái)政體系，避免了受政府或市場影響而形成的單一性、同質(zhì)性發(fā)展傾向，以及資源的再次浪費(fèi)，從而為塑造強(qiáng)有力的教育主體，支撐國家新階段的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

總的來看，日本國立大學(xué)法人化的財(cái)政改革，無論其具體表現(xiàn)形式如何，其出發(fā)點(diǎn)都是立足于自身的思想傳統(tǒng)土壤和實(shí)際發(fā)展情況，同時(shí)通過吸取外來有益經(jīng)驗(yàn)，最終形成了有自身特色的財(cái)政來源收入體系。中日兩國在文化淵源上具有相似性，同時(shí)又都同屬于現(xiàn)代化后發(fā)型國家，因此，在我國邁向世界一流教育強(qiáng)國的途中，我國高校財(cái)政改革與建設(shè)工作一方面要結(jié)合自身的實(shí)際情況和階段發(fā)展特點(diǎn)，同時(shí)也可以汲取其有關(guān)財(cái)政改革的舉措與經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步發(fā)揮自身特色，形成多樣有效的財(cái)政來源收入體系，推動(dòng)我國高校健康有序發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)我國在本世紀(jì)中葉成為世界教育強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)。

注釋：

[1]天野郁夫，鮑威.日本國立大學(xué)的法人化：現(xiàn)狀與課題[J].北京大學(xué)教育評論，2006,4(2):93-109.

[2]巖崎保道,國立大學(xué)法人評価制度の現(xiàn)狀と課題——運(yùn)営費(fèi)交付金の在り方に著目して[J].大學(xué)教育年報(bào)，2011,3(7).

[3][12]周天琪，關(guān)于日本國立大學(xué)法人化研究的現(xiàn)狀述評和前景展望——基于 CNKI 數(shù)據(jù)庫[J].高教研究與實(shí)踐，2015,(3):25-29.

[4]國立大學(xué)法人運(yùn)営費(fèi)交付金の在り方に関する検討會(huì)，第3期中期目標(biāo)期間における國立大學(xué)法人運(yùn)営費(fèi)交付金の在り方について（中間まとめ）[EB/OL].2015-4-8.

[5][6][7][8]日本財(cái)務(wù)省財(cái)政制度分科會(huì)資料，[EB/OL]http://www.mof.go.jp/about_mof/councils/ fi scal_system_council/sub-of_ fi scal_system/proceedings/material/zaiseia281104/02.pdf.2016-11-4.

[9]産學(xué)官連攜による共同研究強(qiáng)化のためのガイドライン [EB/OL].http://www.meti.go.jp/press/2016/11/20161130001/20161130001-2.pdf.2016-11.

[10]西村訓(xùn)弘，三重大學(xué)における産學(xué)連攜推進(jìn)に向けたマネジメント[EB/OL].http://www.jst.go.jp/tt/mext2017/pdf/20170207_j04.pdf.2017-2-7.

[11]國立大學(xué)協(xié)會(huì),國立大學(xué)法人の現(xiàn)狀·取組·課題[EB/OL].http://www.janu.jp/news/ fi les/20150803-wnewkoukan6.pdf.2015-8-3.