施薔生

摘要：推進(jìn)中國(guó)城市綜合治理進(jìn)入新時(shí)代，需要明確城市綜合治理的范疇主要在于城市安全與風(fēng)險(xiǎn)防范、城市規(guī)模與人口控制、智慧城市與大數(shù)據(jù)庫(kù)、城市共建與社區(qū)自治、綜合執(zhí)法與精細(xì)管理、市民需求與公共服務(wù)等方面。在中國(guó)發(fā)展以城市為主體、城市區(qū)域發(fā)展格局有重大調(diào)整、一些超大城市的功能也在進(jìn)行新的定位這樣的基本背景下，推進(jìn)的主要路徑有：依據(jù)不同城市性質(zhì)規(guī)模，實(shí)施分類指導(dǎo)政策；夯實(shí)城市基層治理基礎(chǔ)，重視業(yè)主地位作用；降低城市生活成本，提高市民生存質(zhì)量；大力發(fā)展智慧城市，注重“致知”和“至簡(jiǎn)”；加快推進(jìn)公眾參與，多元主體治理城市；精準(zhǔn)實(shí)施法治管理，精細(xì)考慮人性特點(diǎn)等。

關(guān)鍵詞：城市綜合治理；新時(shí)代；路徑研究

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-198X（2018）01-0067-06

黨的十九大報(bào)告指出：新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕。明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在“十四個(gè)堅(jiān)持”中，強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持以人民為中心。把黨的群眾路線貫徹到治國(guó)理政全部活動(dòng)之中，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。堅(jiān)持全面深化改革。必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合。建設(shè)平安中國(guó)，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)。

十九大報(bào)告第八部分，專門談“提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理”。其中第六部分：“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。保護(hù)人民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)。加強(qiáng)社會(huì)心理服務(wù)體系建設(shè)，培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會(huì)心態(tài)。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！鄙鲜鲞@些內(nèi)容，都是圍繞國(guó)家治理現(xiàn)代化，當(dāng)然也包括城市治理和社會(huì)治理現(xiàn)代化的方針、政策和要求。

從城市綜合治理的范疇來(lái)講，2015年12月20日-21日的中央城市工作會(huì)議，與1978年全國(guó)城市工作會(huì)議精神對(duì)照比較，經(jīng)過(guò)37年的歷程，這次中央城市工作會(huì)議，“一個(gè)尊重，五個(gè)統(tǒng)籌”，改變以往重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市建設(shè)資金籌措等，向重城市發(fā)展與管理的規(guī)律性、全局性、系統(tǒng)性、持續(xù)性、宜居性、積極性等方面轉(zhuǎn)化。從以往的“人民城市人民建”向現(xiàn)在的“人民城市為人民”轉(zhuǎn)化，強(qiáng)調(diào)城市的共治共管、共建共享。

一、中國(guó)城市治理的范疇和基礎(chǔ)

（一）中國(guó)城市治理的主要范疇

城市治理，又叫城市管理。從管理向治理的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)了城市治理的主體多元化和治理的服務(wù)引導(dǎo)特性等。按照傳統(tǒng)劃分，有市政基礎(chǔ)設(shè)施管理、社會(huì)服務(wù)管理及城市安全及風(fēng)險(xiǎn)防范等。根據(jù)目前城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行與管理的主要不同過(guò)程，主要有：城市安全與風(fēng)險(xiǎn)防范，城市規(guī)模與人口控制，智慧城市與大數(shù)據(jù)庫(kù)，城市共建與社區(qū)自治，綜合執(zhí)法與精細(xì)管理，市民需求與公共服務(wù)等方面。如：

1.城市安全與風(fēng)險(xiǎn)防范。隨著中國(guó)的崛起壯大，中國(guó)正在從站起來(lái)、富起來(lái)到強(qiáng)起來(lái)的過(guò)程中，中國(guó)城市尤其是大城市的安全，面臨的外部戰(zhàn)爭(zhēng)概率、內(nèi)部安全隱患等，逐漸增大。2017年入冬以來(lái)的幾場(chǎng)火災(zāi)等，給城市安全又敲響了警鐘。大城市也隨著外來(lái)人口的急劇增多，在能源供應(yīng)、水和食品的健康、空氣污染治理等方面，不僅有著必要的剛需，更有保障民生安全的重責(zé)。為此，一些大城市，近年來(lái)加大了對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)管理的調(diào)研和應(yīng)對(duì)。如上海市政協(xié)2017年組織專委會(huì)的專家和學(xué)者，專門開(kāi)展“完善城市風(fēng)險(xiǎn)管理體系，夯實(shí)全球卓越城市安全基礎(chǔ)”的重點(diǎn)課題。

2.城市規(guī)模與人口控制。北京、上海等大城市，最近都提出了嚴(yán)格控制城市人口的指標(biāo)，作為硬任務(wù)要堅(jiān)決貫徹落實(shí)。為何要嚴(yán)格控制城市常住人口，這首先與城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)能力有著密切關(guān)系。從城市規(guī)劃角度講，確定到某時(shí)期人口達(dá)到一定規(guī)模后，水、煤、電、醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)設(shè)施等，都要有相應(yīng)的建設(shè)完善舉措。一定的人口又與城市建設(shè)用地指標(biāo)密切相關(guān)。上海的建設(shè)用地已經(jīng)到了捉襟見(jiàn)肘的地步，如再大量增加人口，勢(shì)必要沖破建設(shè)用地的底線，也會(huì)增加人口密度。更主要的是，為了吸取國(guó)際上超大城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，中國(guó)的城市發(fā)展一定要走大城市群和新型城鎮(zhèn)化同步探索的道路，既有大城市集聚效應(yīng)，又能防止大城市病泛濫，使大城市與周邊城鎮(zhèn)均衡發(fā)展。特色小鎮(zhèn)的興起建設(shè)，有利于緩解過(guò)度依賴大城市的矛盾。

3.智慧城市與大數(shù)據(jù)庫(kù)。自從美國(guó)提出“智慧地球”戰(zhàn)略，我國(guó)許多城市都相應(yīng)提出建設(shè)智慧城市。伴隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的飛躍發(fā)展，尤其是人工智能的快速崛起，我國(guó)智慧城市的建設(shè)大踏步地前進(jìn)。貴州已建成中國(guó)的大數(shù)據(jù)庫(kù)中心之一。浙江湖州德清鎮(zhèn)正在建設(shè)城市地理信息特色小鎮(zhèn)。上海的數(shù)據(jù)化城市管理中心也將實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)。以城市網(wǎng)格化綜合管理為基礎(chǔ)，以大數(shù)據(jù)庫(kù)分析為決策前提，以公安、市政、人口等一體化信息管理為重要內(nèi)容，以廣大市民網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)實(shí)生活為多樣需求等，我國(guó)許多大城市的城市治理能力和水平插上了智慧的翅膀。

（二）中國(guó)城市治理的基本背景

改革開(kāi)放的巨大成就之一，就是我國(guó)城市建設(shè)與城市面貌有了翻天覆地的變化。城市化步伐的加快，給中國(guó)的城市治理帶來(lái)三個(gè)鮮明背景標(biāo)志：

1.中國(guó)發(fā)展進(jìn)入“以城市為主體”的時(shí)代。依據(jù)統(tǒng)計(jì)局資料，截至2016年年末，中國(guó)城市數(shù)量達(dá)到657個(gè)，常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到57.4%。依據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)判斷，中國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入初級(jí)城市型社會(huì)。表明目前中國(guó)已結(jié)束以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代，開(kāi)始進(jìn)人以城市型社會(huì)為主體的新的城市時(shí)代。城市治理也將成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要部分。endprint

2.中國(guó)城市發(fā)展格局出現(xiàn)重大調(diào)整。一方面，城市群在不斷發(fā)展；另一方面，伴隨新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一些地區(qū)發(fā)展根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需要，開(kāi)始出現(xiàn)重大調(diào)整。如2015年年初，安徽完成撤銷巢湖地區(qū)，擴(kuò)大安徽省會(huì)合肥。作為世界第六大城市群長(zhǎng)三角城市群，蘇州已成為特大城市。一連串的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，把長(zhǎng)三角更緊密地連接在一起。2016年6月3日，國(guó)家發(fā)展改革委正式發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，明確將安徽合肥城市群納入新版規(guī)劃圖，長(zhǎng)三角城市群范圍也從原來(lái)的上海市、江蘇省、浙江省“一市兩省”擴(kuò)展到目前的“一市三省”，由滬蘇浙皖四地26個(gè)城市組成的新長(zhǎng)三角城市群正式亮相。2017年4月，國(guó)家決定設(shè)立河北雄安新區(qū)。規(guī)劃范圍涉及河北省雄縣、容城、安新3縣及周邊部分區(qū)域，地處北京、天津、保定腹地。規(guī)劃建設(shè)以特定區(qū)域?yàn)槠鸩絽^(qū)先行開(kāi)發(fā)，起步區(qū)面積約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里，遠(yuǎn)期控制區(qū)面積約2000平方公里。這是繼深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)。

城市規(guī)模也重新做了調(diào)整。國(guó)務(wù)院2014年10月底頒布新的城市規(guī)模調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)。以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類七檔。城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的城市為小城市，其中20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬(wàn)以上100萬(wàn)以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為大城市，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

3.我國(guó)城市主要功能的新定位。2010年，中國(guó)上海世博會(huì)提出“城市，讓生活更美好”，以及我國(guó)城市快速進(jìn)入老齡化城市等，都標(biāo)志著城市，尤其是大城市，其主要功能是生活資源配置更為優(yōu)化，生活質(zhì)量更為提高，生活環(huán)境將更加優(yōu)美。大規(guī)模的城市建設(shè)，將轉(zhuǎn)向以精細(xì)化的城市管理為主，尤其是建設(shè)現(xiàn)代化的城市治理體系為新的城市使命。如今，一些大城市，尤其是超大型城市，對(duì)未來(lái)的城市功能進(jìn)行了新的定位，如作為超大型城市的上海，已開(kāi)展未來(lái)30年的城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)研。上海2040年的目標(biāo)愿景被設(shè)定為卓越的全球城市，令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城。

二、中國(guó)城市治理的特征和瓶頸

基于上述中國(guó)城市治理的背景和基礎(chǔ)分析，中國(guó)城市治理，在新的形勢(shì)下，具有這樣幾個(gè)新的特征或發(fā)展瓶頸：

（一）主要特征

1.“數(shù)字化城市治理”平臺(tái)將迅速鋪開(kāi)。建立在城市空間地理平臺(tái)上，或大數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上的數(shù)字化城市管理，正以城市網(wǎng)格化管理為抓手，由市區(qū)向街鎮(zhèn)延伸，由市政設(shè)施向包含社會(huì)設(shè)施服務(wù)管理的“全覆蓋”。2017年12月3日，習(xí)近平給在烏鎮(zhèn)召開(kāi)的第四屆互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)的賀信中指出：“當(dāng)前，以信息技術(shù)為代表的新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命正在萌發(fā)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入了強(qiáng)勁的動(dòng)力。”黨的十九大報(bào)告也提出要建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)、智慧社會(huì)，勢(shì)必會(huì)推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和城市治理體系緊密融合。

2.城市治理與社區(qū)建設(shè)將緊密黏合。城市治理包含了社會(huì)管理與城市管理。以往，我們的社區(qū)建設(shè)管理與城市管理，都是由兩個(gè)系統(tǒng)并行運(yùn)作的。但城市治理一旦進(jìn)入網(wǎng)格化時(shí)代，即數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，也勢(shì)必與市民生存的住宅小區(qū)緊密黏合起來(lái)。以往的城市管理重市容市貌，現(xiàn)在將轉(zhuǎn)向以重城市運(yùn)行安全、重市民生存環(huán)境、重城市活力效率為主。上海等超大城市早已建立起城市綜合管理的統(tǒng)一體系，由市、區(qū)和街道三級(jí)組成，建立綜合執(zhí)法部門，修改街道條例，強(qiáng)化街道和社區(qū)的基層治理主體的責(zé)任。社區(qū)建設(shè)與服務(wù)納入城市治理的大框架中。

3.公眾參與多元治理將不斷探索創(chuàng)新推進(jìn)。隨著外來(lái)人口在大型城市中的比例迅速增大，在推進(jìn)共同參與城市治理體系中，可加快融入城市共同生活體。同時(shí)，城市治理必定是多元主體共同參與，以廣大市民的多種生活需求為出發(fā)點(diǎn)，也是引導(dǎo)和提升市民生活需求，促進(jìn)城市繁榮發(fā)展的共同目標(biāo)。南京市2013年設(shè)立城市治理委員會(huì)，由市政府及其城市管理相關(guān)部門負(fù)責(zé)人，專家、市民代表、社會(huì)組織等公眾委員共同組成，其中公眾委員比例不低于50%，并賦予其特定的法律地位，這在全國(guó)是首創(chuàng)。社會(huì)公眾正式走上城市治理決策舞臺(tái)。上海和北京等大城市，多年來(lái)也一直在孜孜不倦地探索基層多元主體治理創(chuàng)新，取得了一些好的經(jīng)驗(yàn)。

（二）主要瓶頸

當(dāng)然，在多元利益格局和秩序正在調(diào)整的過(guò)程中，城市治理也不可避免地遇到一些瓶頸。

1.核心功能與外來(lái)人口。隨著一些超大城市的快速膨脹，地價(jià)快速增長(zhǎng)，一些超大城市近年來(lái)都在疏解非核心功能。除將一些有污染、附加值低、消耗能源大的低端制造業(yè)向外轉(zhuǎn)移，對(duì)多年蝸居在超大城市的外來(lái)人口，也進(jìn)行了比較大的規(guī)模整治。如：最近引起媒體及網(wǎng)絡(luò)熱議的北京市，僅用3天的時(shí)間就梳理清走了328萬(wàn)外來(lái)人口。起因?yàn)?017年11月18日北京大興區(qū)出租屋的火災(zāi)。為了消滅安全隱患，政府采取果斷措施，清理外來(lái)人口集中居住的臟亂地區(qū)，無(wú)可非議。其背后實(shí)質(zhì)，也就是這些被清理的外來(lái)人口所從事的行業(yè)，不是屬于超大城市的核心功能范疇。

2.綜合執(zhí)法與城市活力。城市依法管理、綜合執(zhí)法已經(jīng)成為城市治理的必要保障。涉及城市安全、交通運(yùn)輸、食品衛(wèi)生、社會(huì)治安等方面的剛性執(zhí)法，遇到的阻力和干擾相對(duì)少些。而在整頓城市環(huán)境面貌上，一個(gè)城市的活力和秩序孰為先，經(jīng)常爭(zhēng)論不清。如拆除違章建筑，清理馬路上亂設(shè)攤等行為方面，引起的爭(zhēng)議就比較多。上海近年開(kāi)展的交通大整治和清理違章建筑等，一開(kāi)始許多居民還不大理解，但隨著整治效應(yīng)的逐漸明顯，社會(huì)非議聲就逐漸減少。筆者也在媒體上多次談到涉及民生問(wèn)題的菜攤設(shè)置，應(yīng)采取疏堵結(jié)合的方式，首先是規(guī)劃上要考慮公共服務(wù)設(shè)施的周全方便，其次要考慮柔性執(zhí)法。并以行業(yè)和社會(huì)管理的方式予以疏解。endprint

3.基層自治與制度創(chuàng)新。許多文件和會(huì)議，都多次強(qiáng)調(diào)要實(shí)行基層自治。但在實(shí)際運(yùn)作中，居委會(huì)組織還是處于“二政府”狀況，或成為各級(jí)政府的“漏斗”，各種瑣碎事宜較多。業(yè)委會(huì)組織，許多成員雖有積極性，但因素質(zhì)動(dòng)機(jī)等參差不一，與居委會(huì)也時(shí)有矛盾。兩個(gè)基層自治組織，一個(gè)出自正規(guī)系統(tǒng)，有居委會(huì)法規(guī)，而另一個(gè)還游離在主流系統(tǒng)外，缺乏一部專門的法規(guī)。更重要的是街道辦事處運(yùn)作，現(xiàn)在也缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法規(guī)。1954年，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》規(guī)定，街道辦事處是市轄區(qū)或不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)的派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)辦理市、市轄區(qū)人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)、指導(dǎo)居委會(huì)工作、反映居民的意見(jiàn)要求三項(xiàng)職能。2009年，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議宣布廢止《城市街道辦事處組織條例》，使街道管理失去了國(guó)家層面基本的法律依據(jù)。這些，都亟待通過(guò)制度創(chuàng)新加以破解。

三、推進(jìn)中國(guó)城市治理的對(duì)策和建議

城市治理是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要部分。城市治理中，更重要的是需要政府、社會(huì)和企業(yè)多方協(xié)同提升城市建設(shè)和管理水平。需要堅(jiān)持以人為本、管建并舉、管理為重、安全為先，更加注重功能建設(shè)，加強(qiáng)科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理，努力形成科學(xué)高效、安全有序的城市綜合治理機(jī)制。

（一）依據(jù)不同城市性質(zhì)規(guī)模，實(shí)施分類指導(dǎo)政策

中國(guó)是個(gè)幅員遼闊、城市地區(qū)自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況差別很大的國(guó)家。在推進(jìn)實(shí)施新的城市管理政策中，需要依據(jù)不同城市規(guī)模及性質(zhì)，分類指導(dǎo)。一般而言：對(duì)于直轄市，省會(huì)城市，即含超大、特大等大城市，應(yīng)賦予在城市管理方面上的立法自主權(quán)。擬單獨(dú)組建以城市管理為主的，由市民代表和專家共同參與的城市治理委員會(huì)。同時(shí)，大力推進(jìn)由醫(yī)療、民政、社保等與市民生活利益密切相關(guān)的政府部門的行政資源的整合。在基層自治制度的創(chuàng)新方面，可以授予相應(yīng)的立法自主權(quán)等。

（二）夯實(shí)城市基層治理基礎(chǔ)，重視業(yè)主地位作用

俗話說(shuō)，基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。城市的基礎(chǔ)是住宅小區(qū)。而小區(qū)的主體在于業(yè)主。隨著國(guó)務(wù)院于1994年7月頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入住房商品化、社會(huì)化進(jìn)程。城市的市民住房擁有率幾乎達(dá)到80%以上。全國(guó)各地城市相繼成立業(yè)主委員會(huì)。在業(yè)主委員會(huì)中，中國(guó)市民首次有了按照自己的財(cái)產(chǎn)利益觀來(lái)判斷和行使權(quán)力的環(huán)境。在這個(gè)平等、民主的環(huán)境中，每個(gè)業(yè)主可以自由地充分地行使手中一票的權(quán)力，可以培養(yǎng)出對(duì)事務(wù)的獨(dú)立思維判斷，進(jìn)而可激發(fā)其積極參與社區(qū)（社會(huì)）公共事務(wù)管理的熱情。同時(shí)也十分欣喜地看到，越來(lái)越多的高級(jí)知識(shí)分子包括白領(lǐng)階層參與業(yè)主委員會(huì)的活動(dòng)。這是社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)志。賦予業(yè)主委員會(huì)相應(yīng)的法人地位，加快組建城市業(yè)主委員會(huì)聯(lián)合會(huì)，有助于與居民委員會(huì)一起，共同構(gòu)成健全和完善的城市基層治理體系。

（三）降低城市生活成本，提高市民生存質(zhì)量

黨的十九大強(qiáng)調(diào)以人民為中心，適應(yīng)廣大群眾對(duì)美好生活的需求。中央城市工作會(huì)議，也強(qiáng)調(diào)“讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。而要真正達(dá)到“三更”，降低城市生活成本，提高市民生存質(zhì)量，尤為重要。據(jù)相關(guān)智庫(kù)研報(bào)顯示，在全球生活成本最高的城市中，中國(guó)城市的排名正在上升。北京生活成本排名全球第46位，較上年僅上升了一位。深圳、大連、青島、蘇州、廣州、天津等六個(gè)城市排名上升。上海依然是內(nèi)地生活成本最高的城市，全球排名第24位。生活成本高的城市，不利于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新人才的集聚，也不利于全球高新技術(shù)的研發(fā)機(jī)構(gòu)引入?？茖W(xué)系統(tǒng)的城市治理體系中，要包含對(duì)城市生活成本降低的考量。

當(dāng)前造成城市生活成本高的首推房?jī)r(jià)，其次是醫(yī)療、教育、網(wǎng)絡(luò)和水電煤等公共品服務(wù)消費(fèi)。結(jié)合住宅去庫(kù)存，要嚴(yán)格控制一線城市的高房?jī)r(jià)上漲，促進(jìn)其他二、三線城市的房?jī)r(jià)適度下降。

同樣，目前的大城市普遍面臨空氣、水土污染，以及食品安全等城市通病，已嚴(yán)重威脅到廣大市民的生存質(zhì)量，必須立重法加以遏制。城市政府的主要負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)把主要精力放在切實(shí)提高城市生活質(zhì)量的方面。

（四）大力發(fā)展智慧城市，注重“致知”和“至簡(jiǎn)”

當(dāng)前，我國(guó)一些主要城市，以移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段和途徑，提升城市治理水平。但這些精細(xì)化管理、精準(zhǔn)定位，都需要以人性化為本。建設(shè)智慧城市的核心應(yīng)是：格物致知，大道至簡(jiǎn)。推進(jìn)智慧城市的主要目的是要化繁為簡(jiǎn)，技術(shù)含量提高，方便市民生活，同時(shí)把消費(fèi)價(jià)格降下來(lái)。

在推進(jìn)智慧城市建設(shè)中，通過(guò)運(yùn)用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)智能技術(shù)，不僅調(diào)整政府的行政職能整合轉(zhuǎn)變，還要提升人們的生活方式和消費(fèi)模式，讓市民在城市行為中自覺(jué)反饋和整合對(duì)城市運(yùn)作的意見(jiàn)和建議，并被城市決策者和管理者及時(shí)采納，共同成為城市治理體系中的主體之一。

城市管理的出發(fā)點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)，都要落實(shí)在民生上。其目標(biāo)是讓廣大市民在有序的城市運(yùn)行和安全的城市環(huán)境中，快樂(lè)、舒暢、祥和地居住、工作、游憩。要使城市管理從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，從應(yīng)急變?yōu)殚L(zhǎng)效，就應(yīng)切實(shí)做到“以人為本”，即根據(jù)市民的需求，配置可供選擇適應(yīng)的供給，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

在城市治理中還必須倡導(dǎo)“簡(jiǎn)約實(shí)效”的管理風(fēng)格。即應(yīng)根據(jù)區(qū)情實(shí)際，注重城市管理的投入和效率，祛除虛榮和浮夸，追求實(shí)效和效益。建議今后每年在政府的財(cái)政預(yù)算中，對(duì)城市建設(shè)與管理的支出，要按照“人本、簡(jiǎn)約”的理念進(jìn)行審核。城市治理是動(dòng)用公共財(cái)力、整合公共資源、提供公共服務(wù)的公共行為。因此，要參照財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委關(guān)于公共項(xiàng)目資金投入開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的精神，對(duì)于城市管理開(kāi)展社會(huì)評(píng)價(jià)。

（五）加快推進(jìn)公眾參與，多元主體治理城市

城市管理的根本，在于市民自治。改革開(kāi)放的目標(biāo)和任務(wù)之一，是要使城市管理從政府為主向社會(huì)聯(lián)合的多元主體轉(zhuǎn)變。城市管理的機(jī)制創(chuàng)新，關(guān)鍵還在于市民的參與程度和參與權(quán)限。聯(lián)合國(guó)人居署自2003年始，設(shè)計(jì)了一套城市的指標(biāo)體系。20個(gè)指標(biāo)中，第五方面的“管理”類中，專門設(shè)有“公眾參與”指標(biāo)，包括“市民參與程度”“投票參與率”“民間團(tuán)體數(shù)量”這三大細(xì)指標(biāo)。公眾參與，已成為全球城市管理的重大指向之一。endprint

公眾參與，包括企業(yè)等社會(huì)力量的聯(lián)合參與，關(guān)鍵在于大力培育社會(huì)組織和政府實(shí)施購(gòu)買服務(wù)。一些城市近年來(lái)成立了民辦機(jī)構(gòu)“如城市管理服務(wù)社”等。但在全國(guó)，城市管理類的民辦機(jī)構(gòu)還屬鳳毛麟角，我們要大力發(fā)展。可在網(wǎng)格化監(jiān)督員隊(duì)伍的組織創(chuàng)新上邁出大步。同時(shí)，要梳理各類“協(xié)管員”組織的有效管理，公眾參與應(yīng)講究有序和效率。

公眾參與是新形勢(shì)下，針對(duì)城市服務(wù)需求日益多樣化、城市主體愈來(lái)愈多元化的特征，做出的明智選擇。這種政策選擇，有利于執(zhí)行的效益和效率、公正與公平的有機(jī)結(jié)合。城市治理中的公眾參與，需要大力倡導(dǎo)公民社會(huì)理念，確立公眾參與共識(shí)；重視制訂發(fā)展實(shí)施規(guī)劃，構(gòu)筑公眾參與體系；建立健全長(zhǎng)效治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公眾參與目標(biāo)。

（六）精準(zhǔn)實(shí)施法治管理，精細(xì)考慮人性特點(diǎn)

城市管理既然確立“以人為本”的價(jià)值目標(biāo)理念，就應(yīng)充分考慮普通市民的心理和生活狀況。城市管理的綜合執(zhí)法需要精準(zhǔn)到位。作為執(zhí)法前置和全過(guò)程的城市治理，則需要精細(xì)考慮市民的多樣需求特點(diǎn)。

一是應(yīng)以市民的基本需求和合理需求提供公共服務(wù)為基準(zhǔn)，管理有難度或資源配置一時(shí)跟不上，應(yīng)積極創(chuàng)造條件加以適應(yīng)和滿足，而不是一味壓抑市民的正常需求。如：如何合理疏導(dǎo)“亂設(shè)攤”現(xiàn)象，如何實(shí)施市民上下班“拼車”方案，如何考慮上班族攜帶折疊式自行車乘地鐵的實(shí)際需要，等等，都應(yīng)體現(xiàn)政府城市管理的寬容和細(xì)膩。

二是應(yīng)向社會(huì)每個(gè)成員均等提供公共資源配置，不能向富豪或權(quán)貴傾斜，要照顧好老弱病殘者和貧困戶等。如在城市道路上，應(yīng)如何尊重行人、騎自行車出行者的權(quán)利，切實(shí)建立以人為本的市政交通體系。2010年上海世博會(huì)上西班牙的塞維利亞市的城市交通案例，就給我們城市管理提供了很好的典型經(jīng)驗(yàn)。特別是進(jìn)入老齡化社會(huì)后，城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共服務(wù)設(shè)施，要更多考慮老年人的出行、購(gòu)物、居住、交際等方便和安全。

三是應(yīng)給每個(gè)市民在城市活動(dòng)中創(chuàng)造祥和、創(chuàng)新、寬松的氛圍和環(huán)境。城市公共文化、娛樂(lè)設(shè)施要考慮到大多數(shù)民眾的實(shí)際需要和承受能力。博物館、科技館、圖書(shū)館、園林等屬于公共設(shè)施的，應(yīng)全部免費(fèi)向公眾開(kāi)放。應(yīng)制定獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)市民在主動(dòng)接受終身教育中，獲得人生價(jià)值觀的實(shí)現(xiàn)。

四是應(yīng)健全城市治理的相關(guān)法規(guī)，提升執(zhí)法權(quán)威。2012年4月19日，上海市在全國(guó)較早公布《上海市城市管理行政執(zhí)法條例》，并于同年7月15日施行。根據(jù)城市管理和社區(qū)建設(shè)管理的新發(fā)展要求，我國(guó)一些大城市應(yīng)健全和完善這方面的條例，并組織開(kāi)展社會(huì)第三方的客觀評(píng)估?？蓞⒄漳暇┑瘸鞘薪?jīng)驗(yàn)，專門制定一部城市治理綜合法規(guī)，把城市管理中的綜合執(zhí)法管理和專業(yè)執(zhí)法管理等，都統(tǒng)一納入法規(guī)。

為了進(jìn)一步提升城市管理的綜合執(zhí)法權(quán)威，一是要繼續(xù)加強(qiáng)和健全公安部門對(duì)城管綜合執(zhí)法的保障機(jī)制；二是要實(shí)施區(qū)對(duì)街道的城管綜合執(zhí)法的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)管理；三是司法部門對(duì)于城市管理中的重大案件或暴力抗法等，進(jìn)行提早介入預(yù)防和及時(shí)審判等。endprint