(中央民族大學法學院，北京 100081)

黨的十九大報告延續(xù)了國家“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”的一貫立場，中央與民族自治地方關(guān)系的法治化是這一制度目標的題中應有之義。中國雖是單一制國家，*中國是“單一制國家”的判斷雖為目前學界通說，但實際上，1949年后的中國憲法中從未明確作出“單一制”的規(guī)定，其憲法依據(jù)應追溯至1954年憲法的民主集中制條款。許崇德先生指出：“民主集中制原則貫徹在中央國家機關(guān)和地方國家機關(guān)之間、上級和下級國家機關(guān)之間的關(guān)系上，表現(xiàn)為：一方面，地方服從中央，下級服從上級。中央或者上級的決定、指示、命令，地方或者下級必須服從?！痹S崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第195頁。此后，1975年憲法第3條、1978年憲法第3條和1982年憲法第3條均對該原則繼續(xù)予以明確。尤其是在詮釋現(xiàn)行我國憲法中的民主集中制原則時，蔡定劍教授也明確指出，在中央國家機關(guān)和地方國家機關(guān)的關(guān)系上，該原則包含“遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導”的意蘊。蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第172頁。但在央地關(guān)系的類型上呈現(xiàn)多元化特征，這是由我國地方類型的多元化所決定的：一是一般地方，即所謂的省(市)、市、區(qū)(縣、旗)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木)，其依據(jù)為我國《憲法》第30條；二是民族自治地方，即所謂的自治區(qū)、自治州、自治縣，其依據(jù)為我國《憲法》第4條第3款和第30條；三是特別行政區(qū)，即香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)，其依據(jù)為我國《憲法》第31條。除此之外，可預見的是，在海峽兩岸統(tǒng)一之后，臺灣地區(qū)將成為另一種更高程度的自治地方。*早在1981年9月30日，全國人民代表大會常務委員會委員長葉劍英代表中國共產(chǎn)黨、全國人大常委會和國務院向新華社發(fā)表的關(guān)于“臺灣回歸祖國，實現(xiàn)和平統(tǒng)一”的九條方針中就曾明確提出：“國家實現(xiàn)統(tǒng)一后，臺灣作為特別行政區(qū)，享有高度的自治權(quán)，可保留軍隊；臺灣現(xiàn)行社會、經(jīng)濟制度不變，生活方式不變，同外國的經(jīng)濟、文化關(guān)系不變，私人財產(chǎn)、房屋、土地、企業(yè)所有權(quán)、合法繼承權(quán)和外國投資不受侵犯；臺灣當局和各界人士可擔任全國性政治機構(gòu)的領(lǐng)導職務，參與國家管理?！?983年6月26日，鄧小平在會見美國西東大學教授楊力宇時，再談“一國兩制”偉大構(gòu)想，強調(diào)臺灣地區(qū)可以有自己的軍隊，臺灣地區(qū)的黨政軍等系統(tǒng)，都由臺灣地區(qū)自己來管。這種自治程度顯然是目前的港澳特別行政區(qū)所無法企及的?，F(xiàn)行我國憲法對于臺灣問題的規(guī)范闡釋主要有兩處，一是序言第九段，系直接條款；二是第31條，系間接條款。(對此觀點的)具體證成，囿于旨趣，筆者將另撰文討論，此處不再贅述。由此，在我國單一制國家的框架下，衍生出了四種不同類型的中央與地方關(guān)系，即中央與一般地方的關(guān)系、中央與民族自治地方的關(guān)系、中央與特別行政區(qū)的關(guān)系以及中央與臺灣地區(qū)的關(guān)系。我國央地關(guān)系的一體多元格局就此形成。*“一體多元格局”的表述借用自費孝通先生的“中華民族多元一體格局”理論，即“它(中華民族)所包括的五十多個民族單位是元，中華民族是一體，它們雖則都稱‘民族’，但層次不同”，而“中華民族”指的就是“現(xiàn)在中國疆域里具有民族認同的十一億人民”。費孝通：《中華民族多元一體格局》，中央民族學院出版社1989年版，第1頁。這里筆者之所以將費先生的“多元一體”改為“一體多元”，是為了強調(diào)我國央地關(guān)系的多元性應當以單一制為核心特征與基本前提的認知。在央地關(guān)系領(lǐng)域首倡“一體多元”論的學者是熊文釗教授，但對于“多元”內(nèi)涵的闡述卻略有不同。參見熊文釗主編：《大國地方：中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國政法大學出版社2012年版，第115-116頁。而在前述央地關(guān)系類型中，除最后一類以外，均基本實現(xiàn)了法制框架的初步建構(gòu)：*2005年我國《反分裂國家法》初步構(gòu)建了兩岸法律關(guān)系框架，但未涉及海峽兩岸統(tǒng)一后的法制建構(gòu)問題。參見鄭毅：《論憲法中的兩岸關(guān)系條款》，載《2014年兩岸四地法治發(fā)展青年論壇論文集》，2014年9月27日，澳門。就中央與一般地方關(guān)系而言，雖無專門法規(guī)制，但形成了以我國《立法法》、我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱：《地方組織法》)等法律為核心、各級各類相關(guān)法律規(guī)范為補充的法制體系；就中央與民族自治地方的關(guān)系和中央與特別行政區(qū)的關(guān)系而言，則分別由基本法律對相關(guān)問題予以框架性規(guī)制，即對應前者的我國《民族區(qū)域自治法》和對應后者的港澳基本法。*值得一提的是，在我國現(xiàn)行的法律體系中，除憲法外，只有我國《民族區(qū)域自治法》和港澳基本法規(guī)定了序言，這是否意味著法律序言與特別的地方自治制度間存在某種關(guān)聯(lián)？當然，囿于旨趣，筆者于本文中僅提出這種假設，不作進一步探討。

我國《民族區(qū)域自治法》同中央與民族自治地方關(guān)系法制化之間的邏輯關(guān)聯(lián)是本文的關(guān)注核心。筆者的基本判斷是，在中央與民族自治地方關(guān)系的語境中，傳統(tǒng)上被視為核心規(guī)范的我國《民族區(qū)域自治法》充其量僅能算作“半部央地關(guān)系法”，而這一認知亦將成為本文框架中我國中央與民族自治地方關(guān)系法制化建設進一步完善的邏輯起點。

一、作為中央與民族自治地方關(guān)系核心規(guī)范的我國《民族區(qū)域自治法》

作為我國民族區(qū)域自治制度的“基本法”，我國《民族區(qū)域自治法》在當前法律體系中顯然是作為中央與民族自治地方關(guān)系領(lǐng)域的“巴賽勒斯”(Basileus)首先出場的。*“巴賽勒斯”是古希臘時期的軍事首領(lǐng)，同時兼有祭祀、審判、行政等重要權(quán)力，這里引伸為“主導者”。參見何平立主編：《西方政治制度史》，中國政法大學出版社2015年版，第11頁。這一點主要可從理論基礎和規(guī)范基礎兩個方面展開論述。

(一)理論基礎

作為制度設計層面的核心解釋工具，中國的民族區(qū)域自治制度具有雙重屬性，即呈現(xiàn)為民族因素和地域因素的綜合體。因此民族區(qū)域自治制度本身的一個重要面向，就是處理中央與特定民族自治地方的關(guān)系問題。如關(guān)凱曾指出：“在民族區(qū)域自治制度中，民族因素是從屬的(大多數(shù)自治及地方的自治民族在當?shù)厝丝诳偭恐械谋壤⒉徽级鄶?shù))，主要的因素是區(qū)域因素，這樣國家與民族自治地方之間的關(guān)系更接近于中央政府與地方政府之間的關(guān)系，而不是國家與族群社會的關(guān)系?！?關(guān)凱：《族群政治》，中央民族大學出版社2007年版，第179頁。

作為中央立法層面的核心調(diào)整規(guī)范，我國《民族區(qū)域自治法》是民族區(qū)域自治制度的核心法律規(guī)范。一方面，作為我國的基本政治制度之一，民族區(qū)域自治制度法制化的核心成就即體現(xiàn)為我國《民族區(qū)域自治法》的頒布與施行。該法序言第六段明確指出：“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律。”這既彰顯了其由全國人大(而非其常委會)通過的特殊地位，也預設了其與其他法律中相關(guān)條款的“統(tǒng)領(lǐng)—配合”關(guān)系。*參見鄭毅：《〈民族區(qū)域自治法〉序言效力論》，《法商研究》2017年第4期。由此，民族區(qū)域自治法治的核心問題和基本問題均由我國《民族區(qū)域自治法》加以規(guī)定。另一方面，在2011年的《中國特色社會主義法律體系》白皮書中，憲法相關(guān)法部分第四段即開宗明義地指出：“中國制定了民族區(qū)域自治法，實行民族區(qū)域自治制度，充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務的權(quán)利，依法保障各少數(shù)民族的合法權(quán)益。”作為白皮書中唯一一部獨段列舉的憲法相關(guān)法，該法在民族區(qū)域自治制度中的核心規(guī)范地位再次獲得決策層的充分肯定。

作為地方立法層面的核心自治依據(jù)，我國《民族區(qū)域自治法》是民族自治地方的“自治法”。中國的民族區(qū)域自治是民族自治和區(qū)域自治的結(jié)合體，*李寶奇：《民族區(qū)域自治法學》，法律出版社2013年版，第53-55頁。具有明顯的地方自治屬性，也就必然面臨民族自治地方自治權(quán)的邊界這一核心命題，其實質(zhì)即為中央與民族自治地方的關(guān)系。我國《民族區(qū)域自治法》第4條第1款規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法和本法以及其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地方的實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策。”在規(guī)范層面，這一畛域的勘定雖然由我國《民族區(qū)域自治法》和民族自治地方的自治條例(即中央與地方)共同完成，但歸根結(jié)底，并佐之以我國《立法法》第75條第2款的規(guī)定，自治地方自治條例的制定本身即以我國《民族區(qū)域自治法》作為依據(jù)和藍本，這也是我國單一制國家結(jié)構(gòu)所決定的中央與地方關(guān)系基本模式的制度呈現(xiàn)。從這個角度來說，我國《民族區(qū)域自治法》之地方自治法的屬性的確在明晰自治的法律邊界問題上占據(jù)核心的規(guī)范地位。

(二)規(guī)范基礎

我國《民族區(qū)域自治法》中存在大量中央與地方關(guān)系的規(guī)范，其大致可分為三類。其一，關(guān)于民族自治地方自治權(quán)限的條款，典型體現(xiàn)為該法第三章“自治機關(guān)的自治權(quán)”的規(guī)定。此章共27條，占該法條文總數(shù)的36.5%，亦是該部法律中篇幅最大的一章。其二，關(guān)于上級國家機關(guān)的職責、權(quán)限的條款(在很大程度上即指中央)，*有趣的是，“上級國家機關(guān)”雖然是我國《民族區(qū)域自治法》的重要概念，但現(xiàn)行我國憲法第4條第2款和第122條實際上以“國家”代之。規(guī)范史的簡要考察顯示，1954年憲法第72條最早在憲法層面確立了“上級國家機關(guān)”的提法，其可溯至1952年《民族區(qū)域自治制度實施綱要》第六章中“上級人民政府”的提法(當時的“人民政府”實為立法、行政、司法“三位一體”結(jié)構(gòu))。此后，1975年憲法第24條第3款及1978年憲法第40條，亦均沿用了“上級國家機關(guān)”的表述。現(xiàn)行我國憲法以“國家”替代“上級國家機關(guān)”提法的原因雖然暫且不詳，但“國家”在內(nèi)涵上更趨近于(而非完全等于)“中央”是顯而易見的。參見鄭毅：《論〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉中的“上級國家機關(guān)”——一種規(guī)范主義進路》，《思想戰(zhàn)線》2016年第1期。典型體現(xiàn)為該法第六章“上級國家機關(guān)的職責”的規(guī)定。此章共19條，占該法條文總數(shù)的25.7%，是該部法律中篇幅居第二的一章。其三，除了對中央、民族自治地方各自權(quán)力的靜態(tài)表達，我國《民族區(qū)域自治法》還有部分條款對兩者間的動態(tài)互動關(guān)系進行了初步的規(guī)制，如該法第6條第2款“民族自治地方的自治機關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟、文化建設事業(yè)的發(fā)展”的規(guī)定；該法第6條第3款“民族自治地方的自治機關(guān)在國家計劃的指導下，從實際出發(fā)，不斷提高勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益，發(fā)展社會生產(chǎn)力，逐步提高各民族的物質(zhì)生活水平”的規(guī)定；該法第7條“民族自治地方的自治機關(guān)要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關(guān)交給的各項任務”的規(guī)定；該法第8條“上級國家機關(guān)保障民族自治地方的自治機關(guān)行使自治權(quán)，并且依據(jù)民族自治地方的特點和需要，努力幫助民族自治地方加速發(fā)展社會主義建設事業(yè)”的規(guī)定，等等。

在研究和處理中央與民族自治地方關(guān)系實踐中，前述我國《民族區(qū)域自治法》中的條款扮演了關(guān)鍵角色。其一，在研究層面，目前關(guān)于中央與民族自治地方關(guān)系的論文中，我國《民族區(qū)域自治法》相關(guān)條款已成最為重要的規(guī)范淵源；*筆者曾在中國知網(wǎng)分別以“中央”和“民族自治地方”及“中央”和“民族地區(qū)”作為標題關(guān)鍵詞組搜索文獻，前一條件下獲得結(jié)果39篇(1998年至2014年)，后一條件下獲得結(jié)果126篇(1983年至2017年)。在這165篇文獻中，均以我國《憲法》和我國《民族區(qū)域自治法》作為核心規(guī)范來源。鑒于我國《憲法》本身的抽象性與宏觀性，我國《民族區(qū)域自治法》在相關(guān)問題領(lǐng)域中所扮演角色的重要性可見一斑。在為數(shù)不多的專題性著作中，研究者同樣對我國《民族區(qū)域自治法》給予了極高的重視。*參見高韞芳：《當代中國中央與民族自治地方政府關(guān)系研究》，人民出版社2009年版；王倩倩：《中央與民族自治地方財政關(guān)系研究》，東北財經(jīng)大學出版社2012年版。其二，在實踐層面，作為國家頂層設計的典型代表，國務院新聞辦公室發(fā)布的一系列白皮書均對此賦予了生動注解。2011年10月的《中國特色社會主義法律體系》白皮書前文已有論及，而2004年5月的《西藏的民族區(qū)域自治》白皮書更指出：“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，將民族區(qū)域自治制度確立為國家的一項基本政治制度，對少數(shù)民族自治地方在政治、經(jīng)濟、文化等各方面的自治權(quán)利及與中央政府的關(guān)系做了系統(tǒng)的規(guī)定，為西藏人民充分行使自治權(quán)利提供了有力的法律保障。”2005年2月的《中國民族區(qū)域自治白皮書》指出：“《民族區(qū)域自治法》是實施《憲法》規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，其內(nèi)容涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會等各個方面。它規(guī)范了中央和民族自治地方的關(guān)系，以及民族自治地方各民族之間關(guān)系，其法律效力不只限于民族自治地方，全國各族人民和一切國家機關(guān)都必須遵守、執(zhí)行該項法律?！?009年9月的《中國的民族政策與各民族共同繁榮發(fā)展》白皮書亦指出：“《民族區(qū)域自治法》是實施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，規(guī)范了中央和民族自治地方的關(guān)系以及民族自治地方各民族之間的關(guān)系?！?/p>

民族區(qū)域自治法律規(guī)范的有限性使得我國《民族區(qū)域自治法》相關(guān)法律規(guī)制功能的相對重要性進一步提升。目前中央層面的重要民族區(qū)域自治法律規(guī)范其實有兩部最具代表性，除我國《民族區(qū)域自治法》外，還有2005年發(fā)布的《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》(以下簡稱：《若干規(guī)定》)。一方面，由于《若干規(guī)定》僅為行政法規(guī)，規(guī)范位階和效力位階均不高，這就自然決定了其輔助我國《民族區(qū)域自治法》實施的配角地位。另一方面，“由于制定《民族區(qū)域自治法》的實施細則條件還不成熟，《若干規(guī)定》主要只對《民族區(qū)域自治法》第六章‘上級國家機關(guān)的職責’的內(nèi)容進行了細化”，*國家民族事務委員會政策法規(guī)司：《堅持和完善民族區(qū)域自治制度——〈國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定〉貫徹實施十六講》，民族出版社2007年版，第17頁。故在前述三種中央與民族自治地方關(guān)系條款類型中，《若干規(guī)定》僅涉及第二類“關(guān)于中央的職責、權(quán)限的條款”，對現(xiàn)實需求的周延性亦考慮不足。由此，我國《民族區(qū)域自治法》作為調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系核心規(guī)范的地位在無形中被進一步凸顯。

二、“半部法”：我國《民族區(qū)域自治法》調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系的局限性

雖然我國《民族區(qū)域自治法》奠定了其作為調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系的核心法律規(guī)范的地位，但其在發(fā)揮這一功能時卻存在諸多缺憾，充其量只能算作“半部央地關(guān)系法”。

第一，規(guī)范位階的局限性導致我國《民族區(qū)域自治法》無法對核心、重大或政治性較強的民族問題(包括某些中央與民族自治地方重大關(guān)系問題)作出頂層規(guī)定。作為我國的基本政治制度之一，民族區(qū)域自治制度從產(chǎn)生之初即由憲法(或憲法性文件)對其核心內(nèi)涵、范疇、理念和框架作出明確規(guī)定。1948年起草的《中國人民民主革命綱領(lǐng)》即將“少數(shù)民族”列為十大內(nèi)容之一，并明確提出：“各民族一律平等，建立民族自治區(qū)?！?同前注①，許崇德書，第26頁。這為后來1949年《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中的民族區(qū)域自治條款直接提供了基礎，亦構(gòu)成1954年憲法第3條第4款對民族區(qū)域自治制度進行原則性規(guī)定的邏輯前提。1975年憲法和1978年憲法中關(guān)于民族區(qū)域自治制度的原則條款依然得以保留。1982年憲法的民族區(qū)域自治條款則在相當程度上向1954年憲法“致敬”(參見表1)，除原則條款外，還對自治機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、委辦事項、自治事項、重要的自治權(quán)以及上級國家機關(guān)幫助職責等核心問題予以明確。這就為作為憲法性法律的我國《民族區(qū)域自治法》相關(guān)規(guī)范的建構(gòu)和實施奠定了基調(diào)。由此，我國《民族區(qū)域自治法》基本是在現(xiàn)行憲法民族區(qū)域自治條款框架內(nèi)的拓展與細化，這也是其第1條“中華人民共和國民族區(qū)域自治法，根據(jù)中華人民共和國憲法制定”的背景所在。*敖俊德：《中華人民共和國民族區(qū)域自治法釋義》，民族出版社2001年版，第31-32頁。具體到中央與民族自治地方關(guān)系調(diào)整的論域中，這一論斷即體現(xiàn)為對于該關(guān)系調(diào)整的重大事項，我國《民族區(qū)域自治法》本身并無實施自主建構(gòu)的制度空間，而必須以憲法的相應調(diào)整作為前提。*如近年來學界熱議的設立“民族自治市”的問題，雖然不失為一條釋放城市化與民族區(qū)域自治間張力的有效途徑，但絕非僅憑我國《民族區(qū)域自治法》相關(guān)條款的調(diào)整即可為其提供相應法制基礎的，其勢必以我國《憲法》第30條的修改為前提。這種頗具因襲主義(conventionalism)色彩的制度格局，*“因襲主義”的本意是指那些具有權(quán)威地位的人保留規(guī)范詮釋職責的主張(參見[美]凱斯·R·桑斯坦：《偏頗的憲法》，宋華琳、畢競悅譯，北京大學出版社2005年版，第133頁)，這里引申為我國《民族區(qū)域自治法》因規(guī)范位階所引發(fā)的在解決重大民族問題時的話語權(quán)的有限性。雖然是我國《民族區(qū)域自治法》作為基本法律的應有之義，*這里的“基本法律”是指我國《憲法》第62條第3項規(guī)定的、由全國人大制定和修改的“刑事、民事、國家機構(gòu)以及其他的基本法律”，與作為實然規(guī)范的港澳基本法存在本質(zhì)差異。但當其欲以“核心法律規(guī)范”的身份介入核心、重大或政治性較強的民族問題(包括某些中央與民族自治地方重大關(guān)系問題)時，規(guī)范位階無疑將成為重大的制度掣肘。

第二，核心法特征導致我國《民族區(qū)域自治法》無法全面觀照中央與民族自治地方關(guān)系的各項制度細節(jié)。根據(jù)我國《民族區(qū)域自治法》序言第六段的規(guī)定，作為民族區(qū)域自治制度的核心立法，該法對于中央與民族自治地方關(guān)系問題的考慮強調(diào)框架性與全面性，這就勢必導致其對具體央地關(guān)系制度的細化規(guī)制不足。現(xiàn)代國家治理一般被解構(gòu)為立法、行政和司法三個方面，我國的中央與民族自治地方的關(guān)系同樣可分解為中央與民族自治地方的立法關(guān)系、行政關(guān)系和司法關(guān)系三個部分。*參見[美]查爾斯·弗瑞德：《何謂法律：美國最高法院中的憲法》，胡敏杰、蘇苗罕、李鸻譯，北京大學出版社2008年版，第63-64頁。然而當人們試圖將這一類型化邏輯帶入我國《民族區(qū)域自治法》文本時卻發(fā)現(xiàn)，該法對中央與民族自治地方的行政關(guān)系(即府際關(guān)系)給予了“偏頗的關(guān)注”，*無怪乎有學者在探討“上級國家機關(guān)”這一重要內(nèi)涵時，僅僅聚焦于所管轄區(qū)域內(nèi)有民族自治地方的各級人民政府，進而誘發(fā)對制度實踐的重大誤解。參見戴小明、黃元珊：《論上級國家機關(guān)的民族法責任》，《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》2010年第5期。即大量條文圍繞行政關(guān)系問題展開，而對立法關(guān)系與司法關(guān)系的重視程度則明顯薄弱——前者僅涉及第19條和第20條之一部，*我國《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定了自治機關(guān)變通、停止執(zhí)行上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示的權(quán)力，結(jié)合我國《憲法》第112條對自治機關(guān)的二元劃分，人們一般認為自治地方人大的變通、停止執(zhí)行權(quán)可歸入廣義的自治立法權(quán)范疇，進而形成對我國《民族區(qū)域自治法》第19條的自治法規(guī)變通立法權(quán)的補充；至于該法第19條款規(guī)定的自治地方政府的變通、停止執(zhí)行權(quán)中的“執(zhí)行”，則應詮釋為通常意義上的“行政”(administrative)，故仍屬于行政權(quán)范疇?？傊?，該法第20條的“執(zhí)行”不應與“行政”簡單等同。參見鄭毅：《區(qū)域民族自治地方變通權(quán)條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)》，《政治與法律》2017年第2期。后者則僅涉及第46條和第47條。因此，當實踐中涉及對這兩類關(guān)系的調(diào)整時，我國《民族區(qū)域自治法》自然無法提供充分、堅實的規(guī)范依據(jù)。此外，即便是關(guān)于中央與民族自治地方行政關(guān)系的調(diào)整，我國《民族區(qū)域自治法》形式上相對規(guī)?；臈l款集群亦未提供足夠完整的解決方案。例如，對于在多數(shù)情況下構(gòu)成這類關(guān)系的重要主體即上級國家機關(guān)，我國《民族區(qū)域自治法》雖然提及了21次之多，但從未明確其具體的內(nèi)涵指向，更遑論對“上級國家機關(guān)”與憲法上“國家”表述的內(nèi)涵關(guān)系、民族自治地方的政府是否構(gòu)成其組成部門的“上級國家機關(guān)”等細化問題的闡釋。*參見鄭毅：《論〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉中的“上級國家機關(guān)”——一種規(guī)范主義進路》，《思想戰(zhàn)線》2016年第1期。這并非我國《民族區(qū)域自治法》立法技術(shù)性缺陷，而是基于“基本法律”屬性所導致的必然結(jié)果。易言之，試圖通過《民族區(qū)域自治法》對中央與民族自治地方關(guān)系作出全面回應，或許不具有制度結(jié)構(gòu)上的期待可能性。

第三，自治法特征導致我國《民族區(qū)域自治法》無法有效地對上級(包括中央)國家機關(guān)的事權(quán)配置予以全面、深入地規(guī)制。理論上雖應將中央與民族自治地方關(guān)系作為民族區(qū)域自治法核心內(nèi)容之一，但毋庸置疑，自治法具有相對明確的面向性特征——地方層面，所以，自治法一般更傾向于對自治地方的自治權(quán)及其行使作出詳細規(guī)制，而非將中央放權(quán)、防止僭越等問題作為規(guī)范創(chuàng)制的首要考量因素。這樣，在形式上，我國《民族區(qū)域自治法》容易被誤解為一個例外，因為其第六章以專章的形式規(guī)定了“上級國家機關(guān)的職責”。*在1984年頒行的我國《民族區(qū)域自治法》中，第六章題為“上級國家機關(guān)的領(lǐng)導和幫助”，根據(jù)2001年2月28日第九屆全國人大常委會第二十次會議通過的修改該法的決定第23條的規(guī)定，該法第六章標題被修改為“上級國家機關(guān)的職責”。其原因仍在于我國《民族區(qū)域自治法》作為民族區(qū)域自治制度基本法律的屬性，即基于我國《憲法》第4條第2款和第122條的規(guī)定，該法在規(guī)范使命上必須對國家如何從財政、物資、技術(shù)等各方面幫助少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設和文化建設事業(yè)的問題做出具體回應。然而細究我國《民族區(qū)域自治區(qū)》第六章的19個條文，如下兩個問題顯而易見。其一，規(guī)定得較為抽象。其更趨近于將我國《憲法》中“財政”“物資”“技術(shù)”“經(jīng)濟建設”“文化建設”等表述作內(nèi)涵上的簡單鋪陳或白描，雖然更為細化，但仍無法從中尋覓真正可直接操作的具體實施路徑。其二，宣示性、促進性色彩較強。該法第六章在表述上對于具有強制性色彩的“應當”一詞的使用頻率為12次，分布在該章19個條文中的10個條文中。*“應當”與“必須”同義，在立法語言中具有濃重的強制性色彩。參見全國人大常委會法制委員會制定的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》(法工委發(fā)[2009]62號)第14條。一方面，另外9個沒有使用強制性表述的條文，在規(guī)范語言上授予受規(guī)制主體的選擇空間，即對于這9個條文所涉及的職責，上級國家機關(guān)有自主選擇是否實際履行的可能性。另一方面，即便是具有強制性表述的條文，由于我國《民族區(qū)域自治法》本身并未設置責任條款，相應的上級國家機關(guān)即便不履行職責，亦無實質(zhì)意義上的法定不利后果，最終使“應當”這一看似嚴厲的規(guī)范方式淪為沒有牙齒的“紙老虎”——正如拉茲(Joseph Raz)指出的：“制裁對于保證合理的守法程度和防止法律完全崩潰是必要的?！?[英]約瑟夫·拉茲：《實踐理性與規(guī)范》，朱學平譯，中國法制出版社2011年版，第180頁。總之，對于上級(包括中央)國家機關(guān)的規(guī)制不足，在很大程度上是由我國《民族區(qū)域自治法》的自治法屬性決定的，亦不能通過法律責任條款的簡單補足加以解決。*現(xiàn)在看來，筆者之前提出的對策建議有些過于簡單化。參見熊文釗、鄭毅：《論〈民族區(qū)域自治法〉的地位、作用及其完善》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》2014年第3期；熊文釗、鄭毅：《試析民族區(qū)域自治法中的軟法規(guī)范》，《中央民族大學學報(哲學社會科學版)》2011年第4期。

第四，專門法特征導致我國《民族區(qū)域自治法》無法對其他央地關(guān)系法律規(guī)范中的有益元素進行有效的吸收與整合。這里的“專門法”不僅是指我國《民族區(qū)域自治法》作為我國民族法制領(lǐng)域基本法律的身份，更指其在央地關(guān)系領(lǐng)域中司職定位中央與民族自治地方關(guān)系的功能。雖然我國存在不同類的央地關(guān)系類型，但這并不意味著不同類型間毫無彼此借鑒或參照的空間。其一，理論上，如前所述，我國央地關(guān)系“多元”特征的前提為“一體”，只要是在統(tǒng)一的單一制國家內(nèi)，不同類型的央地關(guān)系之間也必然存在或多或少的理論共性。其二，邏輯上，與其他類型央地關(guān)系進行深入比較往往更能夠凸顯中央與民族自治地方關(guān)系的核心特征，這種比較的邏輯亦是學者進行相關(guān)問題研究的常用進路。*這種與其他類型央地關(guān)系作比較的典型例子是將中央與民族自治地方關(guān)系同中央與特別行政區(qū)關(guān)系的比較。參見戴小明：《自治權(quán)比較：香港特別行政區(qū)與民族自治地方》，《民族團結(jié)》1997年第11期。其三，在規(guī)范上，我國《憲法》第115條規(guī)定：“自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，根據(jù)本地實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策?！蔽覈鴳椃ǖ倪@一規(guī)定，通過“簡單疊加”的邏輯在地方事權(quán)層面將中央與民族自治地方的關(guān)系和中央與一般地方的關(guān)系進行了初步關(guān)聯(lián)。不過，我國《憲法》中這一體系性勾連的邏輯在“總(憲法)—分(民族區(qū)域自治法、香港基本法和澳門基本法)”式的立法結(jié)構(gòu)中被相當程度地稀釋了——特定法律對特定央地關(guān)系類型的專門性、針對性規(guī)制形成了規(guī)范要素互通的障礙。一方面，我國《憲法》并未明確在處理中央與民族自治地方關(guān)系的過程中究竟可借鑒哪些中央與一般地方關(guān)系的規(guī)范要素，從而誘發(fā)具體賦權(quán)的操作性障礙；*如2015年我國《立法法》修改依據(jù)我國《民族區(qū)域自治法》第4條而賦予自治州人大及常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。然而，我國《民族區(qū)域自治區(qū)》第4條的規(guī)制對象僅限于“自治機關(guān)”，而自治州人大常委會是否屬于自治機關(guān)在立法上并無明確回答，實際上導致《立法法》此項賦權(quán)的雙進路后果：自治州人大制定地方性法規(guī)的依據(jù)是我國《民族區(qū)域自治法》第4條，而自治州人大常委會制定地方性法規(guī)的依據(jù)則只能理解為全國人大常委會的專門授權(quán)。參見鄭毅：《自治機關(guān)的構(gòu)成與自治州制定地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯》，《貴州民族研究》2015年7期。另一方面，我國《憲法》未明確可在何種程度上對不同類型的地方制度進行借鑒的問題，放大了考夫曼(Arthur Kaufmann)所謂的“規(guī)則的隱晦地帶(Zwielichtzonen)和模糊空間(Vagheitsspielr?um)”，*參見[德]阿圖爾·考夫曼主編：《當代法哲學和法律理論導論》，鄭永流譯，法律出版社2013年版，第152頁、第149頁。甚至引發(fā)了部分學者對特定類型自治權(quán)邊界乃至屬性的質(zhì)疑。*如有學者指出，我國《民族區(qū)域自治法》第三章的27個條文里除了第19條、第20條、第21條、第24條、第32條、第33條等規(guī)定的一般地方國家機關(guān)所不擁有的職權(quán)外，絕大多數(shù)與一般國家機關(guān)的職權(quán)存在雷同或重疊的情況。參見沈壽文：《中國民族區(qū)域自治制度的性質(zhì)》，法律出版社2013年版，第68-69頁。

第五，中央立法的性質(zhì)導致我國《民族區(qū)域自治法》無法對中央與三級民族自治地方各自的具象關(guān)系作出針對性規(guī)制。根據(jù)我國《憲法》第30條的規(guī)定，我國的民族自治地方依層級不同分為自治區(qū)、自治州和自治縣三級(類)，相應地，中央與民族自治地方的關(guān)系亦可分解為中央與自治區(qū)、中央與自治州以及中央與自治縣三類。然而，長期以來，受學界將中央與地方關(guān)系簡單等同于中央與省級關(guān)系的邏輯誤導，中央與民族自治地方關(guān)系亦被想當然地限縮為中央與自治區(qū)的關(guān)系。雖然多數(shù)情況下這種判斷具有一定的合理性，但在周延性上依然頗顯乏力。其一，在理論上，不能因自治州、自治縣設置于特定的省、自治區(qū)、直轄市的行政區(qū)劃內(nèi)，*目前我國隸屬于省的自治州有25個，隸屬于自治區(qū)的自治州為5個(均位于新疆)；設于省內(nèi)的自治縣有95個，設于自治區(qū)內(nèi)的自治縣有21個，設于直轄市內(nèi)的自治縣有4個(均位于重慶市，但我國《憲法》第30條并未規(guī)定直轄市可轄自治縣，這種體制有不符合我國憲法規(guī)定之嫌)。就認定中央與自治州、中央與自治縣的關(guān)系能夠被中央與其所在省級地方的關(guān)系所全面兼容或整合。我國《民族區(qū)域自治法》第8條“上級國家機關(guān)保障民族自治地方的自治機關(guān)行使自治權(quán)”的規(guī)定，恰恰說明民族自治地方作為一種(級)相對獨立的地方類型與中央直接發(fā)生央地關(guān)系的可能性。*參見鄭毅：《論上下級民族自治地方政府間關(guān)系的法律調(diào)整》，《法商研究》2015年第4期。其二，在實踐中，確實存在中央直接與自治州或自治縣發(fā)生關(guān)系的實例，如2015年我國《立法法》修改過程中，全國人大常委會直接賦予30個自治州人大常委會地方性法規(guī)制定權(quán)，從而對中央與自治州的立法事權(quán)結(jié)構(gòu)作出重大調(diào)整。在我國《民族區(qū)域自治法》的74個條文中，目前僅有第4條、第19條、第33條、第34條、第42條分別對自治州的一般地方國家機關(guān)職權(quán)、自治州和自治縣的單行條例制定程序、自治州和自治縣補充規(guī)定的批準程序、自治州和自治縣的減免稅批準程序，以及自治區(qū)和自治州的教科文衛(wèi)體的與外交流合作權(quán)等問題做出選擇性規(guī)制，除此之外，其余近70個條文均是對三級民族自治地方的統(tǒng)一規(guī)范，這不僅難以為中央與三類民族自治地方的各自關(guān)系提供差別化和針對性的規(guī)范依據(jù)，也進一步凸顯了我國《民族區(qū)域自治法》調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系的粗放性特征。

三、認真對待另一半：中央與民族自治地方關(guān)系法制的補充淵源

如前所述，雖然我國《民族區(qū)域自治法》扮演重要角色，但其在調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系的過程中仍顯得“力不從心”，需要通過規(guī)范體系的結(jié)構(gòu)性獲得其他法律規(guī)范的補充與支持，而對這另一半“中央與民族自治地方關(guān)系法”，學界的關(guān)注往往不足。筆者以為，目前“另一半”中央與民族自治地方關(guān)系法主要包括但不限于如下六個方面。

(一)我國《憲法》：作為根本法的全面觀照

如前所述，現(xiàn)行我國《憲法》對民族區(qū)域自治制度的基本問題進行了提綱挈領(lǐng)式的規(guī)定，其中就包含有處理中央與民族自治地方關(guān)系的原則性問題的規(guī)范。實際上，現(xiàn)行我國《憲法》中的民族區(qū)域自治條款在規(guī)范結(jié)構(gòu)上，主要源于1954年我國《憲法》，其對應關(guān)系如表1所示。

表1 1954年我國《憲法》與現(xiàn)行我國《憲法》中民族區(qū)域自治條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)比較

顯然，憲法的民族區(qū)域自治條款對于我國《民族區(qū)域自治法》作為中央與地方關(guān)系法所面臨的第一類問題即因位階有限而導致的局限性具有重要的補強作用。這一補強作用的實際效用，取決于我國《民族區(qū)域自治法》對前述我國《憲法》條款的邏輯承接，即我國《民族區(qū)域自治法》如何實現(xiàn)其第1條規(guī)定的“根據(jù)憲法”來制定。*有學者對此作過專門研究，參見葉海波：《“根據(jù)憲法，制定本法”的規(guī)范內(nèi)涵》，《法學家》2013年第5期。對此，目前存在四個方面的不足。

第一，不當承接。我國《憲法》關(guān)于民族區(qū)域自治制度最基礎的規(guī)定有兩處，一是序言第十一段，二是第4條第3款，這兩項內(nèi)容在我國《民族區(qū)域自治法》中則集中反映為該法的序言部分。然而在一般規(guī)范法學看來，法律序言的效力是存疑的，正如凱爾森(Hans Kelsen)指出的：“(序言)通常并不規(guī)定對人的行為的任何固定規(guī)范，因而也就缺乏法律上有關(guān)的內(nèi)容，具有一種與其說法學上的性質(zhì)倒不如說是意識形態(tài)的性質(zhì)，如果將它去掉的話，法律的真正意義通常也不會起絲毫變化。”*[奧]漢斯·凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，商務印書館2014年版，第374頁。在阿列克西(Robert Alexy)那里，即便序言有效力，但這種效力似乎更應被歸為“社會學效力”。*具有“社會學效力”的判斷基準是“規(guī)范如果被遵守，或者不被遵守時會被制裁”。[德]羅伯特·阿列克西：《法概念與法效力》，王鵬翔譯，商務印書館2015年版，第89頁。我國《憲法》中的重要條款在《民族區(qū)域自治法》中卻效力存疑，邏輯上頗為吊詭。*我國《民族區(qū)域自治法》序言效力的問題較為復雜。參見前注⑧，鄭毅文。

第二，形式承接。這里的形式承接，指的是我國《民族區(qū)域自治法》對我國《憲法》中的個別條款全文照搬，所謂的“承接”僅具有形式意義而不存在任何的規(guī)范細化或邏輯衍伸，我國《民族區(qū)域自治法》在規(guī)范角色上淪為純粹的我國《憲法》的“復錄文本”。例如，民族自治地方組織本地方公安部隊權(quán)被作為民族自治地方的一項重要自治權(quán)而在我國《憲法》第120條被明確列舉，不僅在憲法文本中獲得專條規(guī)定的“待遇”，而且也成為憲法所明確列舉的最為重要的八項自治權(quán)類型之一。*憲法中列舉的八項自治權(quán)分別是參政權(quán)(第113條、第114條)、自治地方的委辦權(quán)和自治權(quán)(第115條)、自治法規(guī)制定權(quán)(第116條)、財政自治權(quán)(第117條)、地方性經(jīng)濟自主權(quán)(第118條)、地方科教文衛(wèi)體事業(yè)自主權(quán)(第119條)、組織地方公安部隊權(quán)(第120條)以及自治機關(guān)公務語言權(quán)(第121條)。其中的自治法規(guī)即自治條例與單行條例的合稱。參見沈宗靈：《法理學》，北京大學出版社2009年版，第268頁。然而，這項重要的自治權(quán)在我國《民族區(qū)域自治法》中卻僅僅被其第24條全文照搬，沒有任何細化與展開。此外，我國《民族區(qū)域自治法》第45條關(guān)于環(huán)境保護自治權(quán)問題的規(guī)定，也存在照搬我國《憲法》第26條之嫌。

第三，錯位承接。這里的錯位承接，指的是我國《民族區(qū)域自治法》在承接我國《憲法》特定條文的過程中自行予以修改或突破，造成形式上與憲法的規(guī)定不一致。如作為民族自治地方最具代表性的自治法規(guī)制定權(quán)，我國《憲法》第116條給予了較為罕見的“實體+程序”的詳細規(guī)定，但我國《民族區(qū)域自治法》第19條在承接該條規(guī)定時卻出現(xiàn)了錯位。一方面，因我國《憲法》第30條排除了直轄市轄自治縣的體制，其第116條僅規(guī)定自治州、自治縣的自治條例和單行條例報省或者自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后生效。我國《民族區(qū)域自治法》第19條為了顧及1997年重慶升格為直轄市后轄有四個自治縣的情況，新增了直轄市的人民代表大會常務委員會為批準主體。*對我國《憲法》第116條的這一形式突破，最早源于2000年我國《立法法》第66條第1款(即2015年修改后的我國《立法法》第75條第1款)。另一方面，根據(jù)我國《憲法》第116條，自治州和自治縣的自治法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會備案即可，而我國《民族區(qū)域自治法》第19條增加“國務院”為備案主體。這種錯誤承接雖然事出有因，也有其客觀需求，但是其置我國憲法的明文規(guī)定而不顧，不利于社會主義法治建設方略的實現(xiàn)。

第四，缺位承接。形式上，相關(guān)的我國《憲法》條款均得到了我國《民族區(qū)域自治法》的規(guī)范承接，但仍有極少數(shù)的邏輯例外。如我國《憲法》第112條將自治機關(guān)的結(jié)構(gòu)明確為“人大+政府”，但學界對人大常委會是否屬于自治機關(guān)的問題存在爭論，我國《憲法》并未很好地回應。我國《民族區(qū)域自治法》雖然出現(xiàn)了近70處“自治機關(guān)”的表述，但沒有一個條文對其內(nèi)涵予以明確規(guī)定，這就在實踐中放大了規(guī)范缺陷。*如關(guān)于2015年修改后的我國《立法法》賦予自治州的人大常委會地方性法規(guī)制定權(quán)進路的疑問。

前述問題，有的是憲法與憲法性法律銜接過程中普遍存在的，有的則在事實上暗示了相對充分的規(guī)范完善空間。

(二)我國《立法法》：立法事權(quán)劃分的核心規(guī)范

我國《立法法》主要針對我國《民族區(qū)域自治法》在調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系中三類力有不逮的情形作出必要的規(guī)范補足。

第一，針對我國《民族區(qū)域自治法》前述第二類缺憾，我國《立法法》提供了相對細化的實施方案。例如，經(jīng)全國人大常委會于2015年3月15日修訂后的我國《立法法》對中央與民族自治地方立法關(guān)系，一是在第75條重申了自治法規(guī)的制定批準和備案程序，二是在第72條分別對自治區(qū)和自治州、自治縣的地方性法規(guī)的立法范圍予以明確，三是在第82條分別對自治區(qū)和自治州、自治縣的地方政府規(guī)章的立法范圍予以明確，四是在第72條和第82條分別賦予全國人大常委會關(guān)于自治州正式開展一般性地方立法具體時間的備案權(quán)。*當然，對于自治州一般地方立法權(quán)的具體行使等同設區(qū)的市實行“梯度放開”的規(guī)定，筆者持保留立場。參見鄭毅：《對新〈立法法〉地方立法權(quán)改革的冷思考》，《行政論壇》2015年第7期。

第二，針對我國《民族區(qū)域自治法》前述第三類缺憾，我國《立法法》初步明確了中央的立法職責與權(quán)力范圍。例如，我國《立法法》第8條和第9條就法律和行政法規(guī)這兩類主要中央立法形式的規(guī)制范圍予以明確，我國《立法法》第72條第2款明確賦予并限制自治州的地方性法規(guī)制定權(quán)，我國《立法法》第82條第2款明確賦予并限制自治州的地方政府規(guī)章制定權(quán)，*值得一提的是，我國《立法法》第80條并未直接界定部門規(guī)章的立法事項，但由于該法第82條對地方政府規(guī)章的規(guī)制范圍相對明確，這就在一定程度上間接實現(xiàn)了央地規(guī)章事項的畛域劃分。我國《立法法》第72條第4款將中央(全國人大常委會和國務院)對自治州開始制定地方性法規(guī)的時間的掌控限制確定為備案而非批準，我國《立法法》第90條通過確認自治法規(guī)中變通規(guī)定的優(yōu)位的形式向民族自治地方變相下放中央立法權(quán)，我國《立法法》第96條和第97條賦予全國人大常委會和國務院對民族自治地方相應立法行使的審查與撤銷權(quán)等。

第三，針對我國《民族區(qū)域自治法》前述第四類缺憾，我國《立法法》搭建了不同類型央地關(guān)系間規(guī)范要素溝通的橋梁。如在中央與地方立法關(guān)系方面，我國《立法法》除了對民族自治地方特有的自治法規(guī)制定權(quán)以第75條作單獨規(guī)定外，對于一般地方和自治州、自治區(qū)均享有的兩級地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章制定權(quán)問題，則采取同條規(guī)制的技術(shù)進路，前者集中于第72條，后者集中于第82條。此外，我國《立法法》還通過特定表述明確了民族自治地方與一般地方同類立法權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，如該法第72條第5款規(guī)定：“自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規(guī)定行使設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的職權(quán)?！痹摲ǖ?2條第2款、第3款更是在地方政府規(guī)章的制定問題上直接將“設區(qū)的市”與“自治州”并列表述。

應當認識到，我國《立法法》在中央與民族自治地方關(guān)系調(diào)整上對我國《民族區(qū)域自治法》的補足效用仍是有限的，其癥結(jié)在于，作為立法領(lǐng)域的專門法律，我國《立法法》規(guī)制范圍亦僅限于中央與民族自治地方立法關(guān)系的調(diào)整，即便與偏重政府間縱向關(guān)系調(diào)整的我國《民族區(qū)域自治法》形成體系解釋的空間，亦無法對諸如組織關(guān)系、司法關(guān)系等方面的規(guī)制不足形成系統(tǒng)糾偏。

(三)《地方組織法》：權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的地方性依據(jù)

針對我國《民族區(qū)域自治法》前述第一類與第二類缺憾中關(guān)于自治機關(guān)內(nèi)涵與范疇的問題，《地方組織法》提供了初步的解釋方案。

例如，我國《憲法》第112條規(guī)定自治機關(guān)為民族自治地方的人大及政府，其中沒有明確人大常委會是否屬于自治機關(guān)。通常認為，人大常委會作為人大的常設機關(guān)，應與人大具有同一屬性?！兜胤浇M織法》卻對這種想當然的理解提出了規(guī)范意義上的反駁。其一，該法第13條規(guī)定縣級以上各級人大以主席團作為核心機構(gòu)，第46條規(guī)定縣級以上地方各級人大常委會則以主任會議作為運行的核心機構(gòu)，因此兩者組織機構(gòu)有異。其二，該法第8條規(guī)定的縣級以上地方各級人大的15項職權(quán)和第44條規(guī)定的縣級以上地方各級人大常委會的14項職權(quán)亦差異明顯。其三，該法第44條規(guī)定地方各級人大常委會只有在第9項、第12項和第13頁的三種情況下被明確認定為代行人大的職權(quán)，但這三類代行性職權(quán)在內(nèi)容上與民族區(qū)域自治權(quán)并無明確關(guān)聯(lián)。因此，《地方組織法》對民族自治地方人大常委會不屬于自治機關(guān)的這種性質(zhì)判斷提供了規(guī)范依據(jù)。*參見鄭毅：《自治機關(guān)的構(gòu)成與自治州制定地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯》，《貴州民族研究》2015年7期。當然，也有學者認為民族自治地方人大常委會本就屬于自治機關(guān)的范疇。參見朱應平：《民族區(qū)域自治地方人大常委會是自治機關(guān)》，《人大研究》2015年第7期。筆者對這種未區(qū)分具體情形的絕對化判斷持保留意見。囿于本文旨趣，此處不贅。

《地方組織法》補充效應的局限在于，相關(guān)闡述體系的建構(gòu)具有較強的主觀性特征。*惠廷頓(Keith E.Whittington)認為，“闡述”是解釋和闡釋的集合。前者指基于“有洞察力的智慧”(discerning wit)發(fā)現(xiàn)文本含義，后者指在不拋棄文本的前提下，基于“虛構(gòu)的幻影”(imaginative vision)創(chuàng)造性、政治性地探求規(guī)范內(nèi)涵。參見[美]基思·E·惠廷頓：《憲法解釋：文本含義、原初意圖與司法審查》，杜強強、劉國、柳建龍譯，中國人民大學出版社2006年版，第5頁。筆者于本文中不欲牽涉具體的判斷標準，故權(quán)且以“闡述”概稱。易言之，前述規(guī)范在制定時并非針對本文的核心關(guān)切點而作出，其解釋力的產(chǎn)生僅基于純粹的理論分析。*基于“特別法優(yōu)于一般法”的法理，對于民族自治地方組織的法律調(diào)整，我國《民族區(qū)域自治法》構(gòu)成特殊性規(guī)范，我國《地方組織法》構(gòu)成一般性規(guī)范，而我國《民族區(qū)域自治法》中特定規(guī)范缺失恰恰構(gòu)成《地方組織法》得以介入相關(guān)問題的邏輯基礎。這在相當程度上僅具有一定程度的說服力，而不具有正式的法律約束力，更不屬于規(guī)范的法律淵源。*沈宗靈主編：《法理學》，北京大學出版社2009年版，第272-273頁。

(四)《若干規(guī)定》：我國《民族區(qū)域自治法》第六章的實施助力

《若干規(guī)定》主要針對我國《民族區(qū)域自治法》前述第三類不足提供了一定程度的規(guī)范補充效用。一方面，在立法目標上，其作為針對我國《民族區(qū)域自治法》第六章的細化規(guī)定，有效緩解了第六章的相關(guān)條款規(guī)定過于抽象導致的實施性不足問題。*當然，在拉倫茨看來，抽象表述的條文并不一定是“偽規(guī)范式的空洞形式”，因為“價值導向的思考方式”同樣值得關(guān)注。參見[德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第102頁。具體到本文語境中，我國《民族區(qū)域自治法》部分條款的宣示效用本身也當然構(gòu)成其規(guī)范價值的一部分，但我國《民族區(qū)域自治法》理應在宣示價值和規(guī)制價值之間找到恰當?shù)木?，而現(xiàn)在的規(guī)范抽象程度顯然過分夸大了宣示的部分。參見前注，熊文釗、鄭毅文。另一方面，《若干規(guī)定》還設置了第31條和第32條兩個責任條款：除了對違反國家財政制度、財務制度，挪用、克扣、截留國家財政用于民族自治地方經(jīng)費以及各級行政機關(guān)工作人員在執(zhí)行該規(guī)定過程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等情形明確了行政處分乃至追究刑事責任外，*我國《立法法》第8條明確將“犯罪和刑罰”列為法律保留事項，因此《若干規(guī)定》中刑事責任規(guī)范的價值實際有兩點：一是宣示，即強調(diào)相關(guān)刑事責任追究的民族法制場域；二是指示，即作為卡爾·拉倫茨所謂的“指示參照性的法條”(參見前注，卡爾·拉倫茨書，第141頁)，精準引入我國《刑法》第397條的規(guī)制效力。還賦予上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責令各級人民政府行政部門改正違反本規(guī)定不依法履行職責行為的權(quán)力。雖然追責情形有一定的局限，但畢竟在一定程度上破解了我國《民族區(qū)域自治法》因法律責任條款缺失而面臨的軟法(soft law)性困境。*參見前注，熊文釗、鄭毅文。

然而，《若干規(guī)定》的上述補充效用同樣存在局限，從而導致其對我國《民族區(qū)域自治法》細化實施問題的“可治理性”(governability)缺陷。*“可治理性”是指治理能力以及找到指導公共行為之實際條件的能力。參見[法]讓-皮埃爾·戈丹：《何為治理》，鐘震宇譯，社會科學文獻出版社2010年版，第35頁。第一，規(guī)范畛域較為模糊。“由于制定《民族區(qū)域自治法》的實施細則條件還不成熟，《若干規(guī)定》主要只對《民族區(qū)域自治法》第六章‘上級國家機關(guān)的職責’的內(nèi)容進行了細化”。*國家民族事務委員會政策法規(guī)司：《堅持和完善民族區(qū)域自治制度——〈國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定〉貫徹實施十六講》，民族出版社2007年版，第17頁。第二，對于實踐中“上級國家機關(guān)”內(nèi)涵模糊不清的問題未予以充分回應，其對于職責主體的表述有“國家”“上級人民政府”“上級財政”三種，這一表述格局與我國《民族區(qū)域自治法》第六章完全一致，雖然《若干規(guī)定》第33條規(guī)定“本規(guī)定所稱上級人民政府，是指民族自治地方的上級人民政府”，但這對于在某一特定職責履行的語境中回應“國家究竟應具化為哪一機關(guān)”“上級究竟是指哪級”等實際操作上的疑惑之解決并無裨益。第三，目前“上級國家機關(guān)職責”的運行中存在“怠于履行”的問題，這就要求相應的法律責任具有足夠的懲罰性和震懾性，但《若干規(guī)定》對此僅在其第32條第1款籠統(tǒng)規(guī)定“各級人民政府行政部門違反本規(guī)定，不依法履行職責，由其上級行政機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)責令改正”，這難以對不作為問題給予切實、有力的追責。第四，《若干規(guī)定》作為行政法規(guī)，其規(guī)定的法律責任條款在規(guī)范位階上難以與我國《民族區(qū)域自治法》的法律責任條款同日而語。

(五)自治條例：自下而上的法治化期待

從理論上看，自治條例理應發(fā)揮的補強作用主要針對我國《民族區(qū)域自治法》的第五類缺憾，即該法難以對中央與三級民族自治地方各自的具象關(guān)系作出針對性規(guī)制的問題，正如有學者指出的：“自治區(qū)的自治條例是……調(diào)整自治區(qū)內(nèi)民族關(guān)系以及自治區(qū)與中央有關(guān)國家機關(guān)關(guān)系的綜合性自治法規(guī)。”*張文山：《突破傳統(tǒng)思維的瓶頸——民族區(qū)域自治法配套立法問題研究》，法律出版社2007年版，第196頁。自治條例的這一功能在內(nèi)涵上包含如下遞進邏輯。第一，聚焦民族自治地方。與作為中央立法的我國《民族區(qū)域自治法》聚焦全國層面而缺乏地方針對性不同，自治條例屬于典型的地方立法，因此其規(guī)范重心就與作為其制定依據(jù)的我國《民族區(qū)域自治法》形成邏輯上的互補。*在我國《立法法》第四章的標題中，自治條例與單行條例、地方性法規(guī)、規(guī)章并列表述，這一方面突出了自治條例的地方立法屬性，另一方面也澄清了某些學者將自治條例視作一類特殊的地方性法規(guī)的誤解。第二，聚焦特定的民族自治地方。我國《民族區(qū)域自治法》不可能對我國各民族自治地方予以針對性、差異化的規(guī)制，但自治條例卻在對本自治地方重要事務“一攬子”法制化方面具有天然優(yōu)勢，因為我國《憲法》第116條規(guī)定其制定必須“依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點”。第三，聚焦特定民族自治地方的自治權(quán)。我國《民族區(qū)域自治法》第三章構(gòu)建了初步的自治權(quán)體系，但將這一體系具體契合于每個民族自治地方的實踐中，卻有賴于自治條例獨特的規(guī)范貢獻。*縱觀目前大多數(shù)的自治條例文本，其均將自治權(quán)問題進一步拆分，分解為若干章節(jié)進行規(guī)制，在精細化程度上遠非我國《民族區(qū)域自治法》第三章可比。

然而，上述立場的前提限定是“理應”——在實踐中，各級自治地方的自治條例遠未發(fā)揮應有的規(guī)范功能。第一，并非所有民族自治地方均出臺了自治條例，五個自治區(qū)以及新疆的5個自治州和6個自治縣的自治條例尚付闕如。如果說新疆、西藏由于情況特殊而暫緩出臺尚能理解的話，則其余三個自治區(qū)自治條例的闕如則在中央與民族自治地方關(guān)系法制方面產(chǎn)生了一定的負面影響——在大多數(shù)語境下，“中央與民族自治地方的關(guān)系”往往被狹隘理解為“中央與自治區(qū)的關(guān)系”，而作為調(diào)整中央與自治區(qū)關(guān)系的重要規(guī)范基礎的自治條例缺位對中央與民族自治地方關(guān)系法制化問題的消極影響毋庸置疑。第二，在已經(jīng)出臺的自治條例文本中，普遍存在內(nèi)容空洞、千篇一律、照搬我國《民族區(qū)域自治法》等問題，真正反映“當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點”的內(nèi)容比較有限，*例如，筆者曾對既有的25個自治州自治條例中的“協(xié)商民主條款”進行分析，發(fā)現(xiàn)存在此類條款的21部自治條例均在不同程度上照搬我國《民族區(qū)域自治法》第51條。參見鄭毅：《民族區(qū)域自治法中的協(xié)商民主條款》，《內(nèi)蒙古社會科學》2014年第5期。由此導致自治條例和我國《民族區(qū)域自治法》在體系化層面的“結(jié)構(gòu)性分離”。2015年修改后的我國《立法法》第73條第4款明確規(guī)定：“制定地方性法規(guī)，對上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不做重復性規(guī)定?！彪m然其規(guī)制對象指向“地方性法規(guī)”，但在邏輯上，以“執(zhí)行法律”為重要功能價值的地方性法規(guī)尚不應照搬上位法，更遑論以“自治”為核心的自治條例了。全國人大常委會副委員長向巴平措2015年12月22日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上作的《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實施情況的報告》就明確指出：“配套法規(guī)不健全是民族區(qū)域自治法貫徹執(zhí)行難的一個最主要的原因，也影響了民族工作的法制化、規(guī)范化進程?！?向巴平措：《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉實施情況的報告》(在第十二屆全國人民代表大會常務會員會第十八屆會議上)，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-12/22/content_1955659.htm，2016年12月9日訪問。第三，既有的自治條例往往在設有賦予權(quán)力和職責條款規(guī)定的同時，未設置與之配套的責任條款，一定程度上放大了我國《民族區(qū)域自治法》法律責任缺失所誘發(fā)的消極影響的“奶酪效應”。*也就是說，各種法規(guī)范的屬性具有同構(gòu)性，就很容易形成一個規(guī)范缺陷環(huán)環(huán)緊扣的法律規(guī)制漏洞，無法有效防治權(quán)利或權(quán)力的濫用，導致潛在危險(hazards)變成現(xiàn)實的損失(losses)，造成部分法制價值的流失和法治目標的落空。參見羅豪才、宋功德：《軟法亦法：公共治理呼喚軟法之治》，法律出版社2009年版，第383頁。第四，地方自治立法屬性導致其對中央與民族自治地方權(quán)力劃分問題鞭長莫及。*2009年，廣東省在對三個自治縣自治條例的修改過程中，加入了“要求省、市人民政府比照國家對西部大開發(fā)有關(guān)政策，給予自治縣的生態(tài)保護補償和對工藝林補償標準傾斜的照顧”的規(guī)定。參見李亮明等：《助推民族地區(qū)和諧發(fā)展——廣東修訂三個自治縣自治條例紀實》，《人民之聲》2009年第9期。不過，這并不涉及中央與民族自治地方關(guān)系問題，且此類規(guī)定在自治條例中亦屬少見。倘若中央立法對自治條例的范疇邊界本身缺乏明確的劃分，則難以指望單純依靠民族自治條例在中央和地方關(guān)系中發(fā)揮引領(lǐng)作用。*參見鄭毅：《駁“以自治區(qū)單行條例替代自治條例”論——兼議自治區(qū)自治條例的困境與對策》，《廣西民族研究》2014年第3期?？梢?，學界長期以來將自治區(qū)作為診判重點的邏輯陷入了“路燈效應”的怪圈。*所謂“路燈效應”，即人們經(jīng)常成為下面這個事實的受害者，比如夜間我們在街上把鑰匙丟了，我們總是傾向于回到照明較好的便道上去找，也就是在路燈下找。參見[法]讓-皮埃爾·戈丹：《何為治理》，鐘震宇譯，社會科學文獻出版社2010年版，第35頁。也正如有學者指出的：“當自治成為一種制度選擇的時候，一個社會首先應該反省的，不是要給少數(shù)民族群體多大的自治權(quán)，而是社會本身是否在這些問題上有更大范疇內(nèi)的合理而有效的解決機制?！?同前注⑦，關(guān)凱書，第175-176頁。

(六)其他法律規(guī)范

除前述法律規(guī)范相對集中地展現(xiàn)了對我國《民族區(qū)域自治法》處理中央與民族自治地方關(guān)系的鞭長莫及外，尚有其他一些法律規(guī)范扮演了相關(guān)的角色。例如，根據(jù)我國《人民檢察院組織法》第23條和第26條的規(guī)定，上級檢察院的檢察長對于設于民族自治地方的下級檢察院的人事任免具有程序上的提請權(quán)和建議權(quán)，這實際涉及中央與民族自治地方司法關(guān)系問題；又如，對于屬中央立法的部門規(guī)章和屬地方立法的自治條例與單行條例在審判實踐中以何者優(yōu)先適用的問題，我國《民族區(qū)域自治法》和我國《立法法》均未予回應，而我國《行政訴訟法》第63條第2款“人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)”的規(guī)定，以及該條第3款“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”的規(guī)定卻間接給出了答案，實際上也對特殊的中央與民族自治地方立法關(guān)系予以了明確。凡此種種，不一而足。*關(guān)于自治法規(guī)的位階問題，可參見前注，鄭毅文。

其他法律規(guī)范對中央與民族自治地方關(guān)系的調(diào)整，最大弊端是過于分散，查找相關(guān)規(guī)范并建立適當?shù)倪壿嬯P(guān)聯(lián)并非易事，這就阻礙了法律有機解釋的標準的實際建立，不利于對“規(guī)整脈絡中許多條文間事理上的一致性、對法律的外部安排及其內(nèi)在概念體系的考慮”，*同前注，卡爾·拉倫茨書，第207頁。進而影響對具象央地關(guān)系實施法律調(diào)整的效率。

四、邁向中央與民族自治地方關(guān)系法治時代

顯然，盡管其他法律規(guī)范對我國《民族區(qū)域自治法》在央地關(guān)系的調(diào)整問題上各有補充效用，但這些法律規(guī)范的簡單疊加不能形成一個真正意義上的、完整的中央與民族自治地方關(guān)系法律體系。其中的原因，或是立法工作的滯后，或是規(guī)制預期超出了特定規(guī)范所能承載的范疇，或是對既有規(guī)范未能進行體系把握與詮釋。筆者認為，中央與地方關(guān)系法制化建構(gòu)問題的解決至少可從如下五個方面著手。

首先，作為邏輯前提，應深入認識憲法在調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系過程中的核心規(guī)范地位。第一，在理論上，鑒于規(guī)范文本分散的現(xiàn)狀，體系化的核心無疑在于規(guī)范脈絡的“規(guī)整”，而我國《憲法》恰好可在這種中央與民族自治地方關(guān)系法律意義的把握過程中扮演提綱挈領(lǐng)的角色，因為我國“法律必須依據(jù)憲法才有效力，必須以憲法為其先決條件”。*[德]卡爾·施米特：《憲法學說》(修訂譯本)，劉鋒譯，上海人民出版社2016年版，第49頁。第二，在體系上，我國《民族區(qū)域自治法》在中國特色社會主義法律體系中被定位為典型的憲法相關(guān)法，*參見國務院新聞辦公室：《中國特色社會主義法律體系》(白皮書)，2011年10月27日，第二部分。其重要原則、理念乃至規(guī)范均以現(xiàn)行我國《憲法》序言中關(guān)于民族問題的表述和總計25條的民族問題規(guī)范為淵源，從而與我國《憲法》之間建立了一套初步的承接邏輯和體系。第三，在規(guī)范上，如前所述，諸如自治機關(guān)的內(nèi)涵、自治權(quán)的邊界以及自治法規(guī)制定權(quán)、財政自治權(quán)、地方性經(jīng)濟自主權(quán)、地方科教文衛(wèi)體事業(yè)自主權(quán)、組織地方公安部隊權(quán)、自治機關(guān)公務語言權(quán)、國家的幫助職責等民族區(qū)域自治制度要素基礎本身，即屬我國《憲法》第三章第六節(jié)所規(guī)制的核心問題，以憲法相關(guān)規(guī)定的存在作為規(guī)范基礎?？傊?，試圖繞過我國《憲法》而直接在我國《民族區(qū)域自治法》和其他法律中尋找解決中央與民族自治地方關(guān)系調(diào)整方案的進路必然是不切實際的。*參見鄭毅：《論憲法實施機制的“雙核化”——以民族區(qū)域自治法制為例》，《中國法律評論》2017年第3期。

其次，作為重要路徑，應進一步加強法律解釋工作，將既有規(guī)范資源用足、用好、用活，其效用主要集中在如下四點。第一，明晰關(guān)鍵內(nèi)涵。明確規(guī)范的意思表示是賦予確定法效果的前提。*參見前注，卡爾·拉倫茨書，第177-178頁。如前所述，一些涉及中央與民族自治地方關(guān)系重要規(guī)范內(nèi)涵的模糊性現(xiàn)狀確實誘發(fā)了具體適用難題，如“自治機關(guān)”的內(nèi)涵的想當然式的理解導致中央授予自治州一般立法權(quán)的邏輯悖論，又如“上級國家機關(guān)”的籠統(tǒng)指向?qū)е轮醒雮€別部門對幫助、照顧民族自治地方職責的怠于履行，再如“本民族內(nèi)部事務”的含混不清導致民族自治地方自治權(quán)邊界的混沌狀態(tài)。凡此種種，不一而足。第二，發(fā)展規(guī)范條款。權(quán)威性是法的生命，而這種權(quán)威很大程度上源于法的穩(wěn)定，即法的安定性。如何在規(guī)范穩(wěn)定的前提下實現(xiàn)制度發(fā)展乃至續(xù)造？塑造“活的法律”就成為法律解釋的重要時代使命，此即斯特勞斯(David A. Strauss)所謂的“隨著時間演進、變化、適應新環(huán)境而無需正式修正”。*[美]戴維·斯特勞斯：《活的憲法》，畢洪海譯，中國政法大學出版社2012年版，第1頁。第三，優(yōu)化制度體系。一方面，如前所述，對于中央與民族自治地方關(guān)系的調(diào)整，我國《民族區(qū)域自治法》僅具有“半部法”效果，尚有大量重要法律關(guān)系的調(diào)整需要其他相關(guān)法律規(guī)范的有機介入，而這種介入過程本身就存在先天的結(jié)構(gòu)性要求。另一方面，前述各法律規(guī)范在調(diào)整中央與民族自治地方關(guān)系的過程中均有所局限，其各自在規(guī)則上的模糊邊緣即哈特(H.L.A. Hart)所謂的“開放性結(jié)構(gòu)”(open texture)在其中扮演著重要角色，*參見[英]哈特：《法律的概念》(第2版)，許家馨、李冠宜譯，法律出版社2011年版，第112頁。而體系化的解釋路徑無疑將對這種不確定性的抑制彰顯獨特價值。第四，規(guī)制解釋行為。適當?shù)姆山忉尲仁浅吻逡?guī)范意旨的關(guān)鍵路徑，又能巧妙消解規(guī)范滯后性與制度實踐發(fā)展的張力。*參見鄭毅：《研究起草法律解釋法正當時》，《檢察日報》2017年4月18日，第003版。我國學界早在上世紀末就開始系統(tǒng)地探討是否需要《法律解釋法》的問題，但回應性色彩多于建構(gòu)性意圖。*典型成果如張兆松：《檢察解釋與審判解釋沖突的解決》，《法學》1997年第5期。在各方面條件日趨成熟的今天，與其強調(diào)重提制定我國《法律解釋法》以滿足本文論域下相關(guān)制度需求，毋寧在更寬泛的層面上應將其視為將我國《民族區(qū)域自治法》的解釋行為納入宏觀法律規(guī)制的一種體系性反饋。*關(guān)于我國《法律解釋法》制定的相關(guān)問題，可參見前注鄭毅文。

再次，作為努力方向，應推動既有法律規(guī)范的修改完善以回應現(xiàn)實法治需求。法律解釋雖然重要，但絕非萬能，尤其是對于那些存在結(jié)構(gòu)性缺失的規(guī)范條款。在拉倫茨看來，這些條款在語言上雖是完整的語句，但作為法條卻不完全——“它們或就構(gòu)成要件，或就法效果的部分，指示參照另一法條”，*同前注，卡爾·拉倫茨書，第138頁。而當作為指示對象的規(guī)范闕如時，這些法條本身也就喪失了規(guī)范結(jié)構(gòu)的完整性。在本文論域中，這類條款完善的類型和方向主要有三個方面。一是細化條款，如民族自治地方組織公安部隊的屬性究竟為何、權(quán)力及活動的邊界何在等。二是確權(quán)條款，如自治條例究竟應當規(guī)定什么、自治條例能夠規(guī)定什么、全國人大常委會對自治區(qū)自治條例的批準權(quán)是否是對自治區(qū)立法權(quán)的限制等。這兩類條款的優(yōu)化主要存在于縱向規(guī)范位階的層面，即通過修改相關(guān)法律實現(xiàn)對憲法的實質(zhì)承接，或通過修改相關(guān)法規(guī)和地方立法實現(xiàn)對法律的實質(zhì)承接。三是責任條款，其主要集中在規(guī)范個體自我完善的層面。一方面，在我國《民族區(qū)域自治法》中至少應對自治機關(guān)(及其工作人員)尤其是上級國家機關(guān)(及其工作人員)較為嚴重的違法行為配置相應的法律責任，這在規(guī)范功能上恰是《若干規(guī)定》責任條款所難以承受的。另一方面，應在各民族自治地方的自治法規(guī)中主要針對自治機關(guān)(及其工作人員)以及其他地方國家機關(guān)(及其工作人員)的責任設置專門條款，促進自治法規(guī)的“硬化”。

又其次，作為改革抓手，應著力推進自治區(qū)自治條例的制定。目前，自治區(qū)自治條例難產(chǎn)原因主要有三個方面：一是規(guī)范模糊導致中央和自治區(qū)均不清楚自治條例的立法權(quán)限；二是觀望情緒導致五大自治區(qū)均不愿率先啟動制定程序；三是全國人大常委會批準程序管控過嚴，歷史上對個別上報至中央的自治條例草案的嚴苛立場亦在一定程度上打擊了自治區(qū)繼續(xù)開展相關(guān)立法工作的積極性。依循前述的完善進路，規(guī)范模糊和批準程序的問題可通過法律解釋或法律修改的方式解決；*如有學者提出的將全國人大常委會的批準程序改為備案程序，以為自治區(qū)自治條例“松綁”。參見韋以明：《對自治區(qū)自治條例出臺艱難的立法思考——兼談我國中央和地方立法思維中的非邏輯性因素》，《廣西社會科學》1999年第5期。.至于自治區(qū)的觀望情緒和積極性調(diào)動的問題，則須寄希望于中央依據(jù)我國《憲法》第3條第4款“充分發(fā)揮地方的主動性、積極性”規(guī)定的充分實施以及優(yōu)化其與自治區(qū)關(guān)系的法治理念的主動作為。*參見前注，鄭毅文。這也從另一個角度說明，欲實現(xiàn)中央與民族自治地方關(guān)系法治的良性建構(gòu)，不僅要依托靜態(tài)規(guī)范的發(fā)展與完善，央地關(guān)系法治化理念所激發(fā)的主觀能動性同樣必不可少。

最后，作為遠景目標，可考慮適時推動《中央與地方關(guān)系法》的出臺。*制定《中央與地方關(guān)系法》并非筆者的一家之言，許多學者均提出了類似的立法建議。參見熊文釗主編：《大國地方：中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國政法大學出版社2012年版，第252-253頁。筆者提及的法律規(guī)范無論如何解釋或修改，都難以從根本上解決中央與不同地方關(guān)系規(guī)范的體系建構(gòu)問題，其根本解決之道在于《中央與地方關(guān)系法》的制定。就目前而言，對該法的期待價值至少有三方面。第一，提供規(guī)范基礎。雖然我國的地方制度呈現(xiàn)“一體多元”特征，但不論是何種類型的中央與地方關(guān)系，在一些基本問題上仍然具有共性，如事權(quán)劃分的原則和概括性范圍、財力劃分的基本原則和概括性范圍、動態(tài)關(guān)系協(xié)調(diào)的基本原則、糾紛爭議解決機制等。*筆者曾對這些問題作過系列研究。參見鄭毅：《中央與地方事權(quán)劃分基礎三題——內(nèi)涵、理論與原則》，《云南大學學報(法學版)》2011年第4期，第48-53頁；鄭毅：《淺議中央與地方關(guān)系法制化的法律保留原則和糾紛解決機制》，載里贊主編：《望江法學》(2010年卷)，法律出版社2011年，第89-112頁；鄭毅：《作為中央與地方事權(quán)劃分基礎的“委托-代理”理論》，《云南大學學報(法學版)》2015年第1期。這類基礎性規(guī)范恰恰是目前所缺失的和亟需的?；诖祟悊栴}的普遍性、一般性，無法借由針對特定類型中央與地方關(guān)系的法律規(guī)范實現(xiàn)全面、深入、充分的規(guī)制，只能寄望于中央與地方關(guān)系基本法律來解決。第二，整合規(guī)范資源。雖然諸如我國《立法法》《地方組織法》等法律中的個別條款對不同類型央地關(guān)系間規(guī)范要素的整合進行了初步的制度嘗試，然而，這類整合邏輯的建立往往基于特定問題的解決，缺乏普適性和周延性，同時，這類整合多以學者理論探討的主觀能動為邏輯動因，規(guī)范層面的說服力有限。因此，只有借助基礎性的中央與地方關(guān)系專門法方能從根本上建構(gòu)實質(zhì)、規(guī)范的整合框架。第三，構(gòu)建規(guī)范體系。如前所述，我國在民法、教育法等領(lǐng)域均已形成了“一部基本法+數(shù)部專門法”的體系，*如我國《民法通則》與我國《物權(quán)法》《合同法》《擔保法》《婚姻法》《繼承法》等一系列專門民事法律的關(guān)系，又如我國《教育法》與我國《義務教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進法》等一系列專門教育行政法律的關(guān)系。其良好的實施效果不僅為此類規(guī)范體系的科學性提供了生動注腳，更重要的是，此類規(guī)范體系亦與我國“一體多元”的央地關(guān)系特征深度耦合。目前，幾類央地關(guān)系在法律化層面的多元格局已現(xiàn)雛形，*在民族區(qū)域自治制度層面，以我國《民族區(qū)域自治法》為代表；在特別行政區(qū)高度自治制度層面，以港、澳特別行政區(qū)基本法為代表；在中央與一般地方關(guān)系層面，相關(guān)的法律規(guī)范相對分散，我國《立法法》《地方組織法》等均承擔了相應職能。中央與一般地方關(guān)系法律規(guī)范的亟待整合與央地關(guān)系基本法的闕如，共同構(gòu)成了制定《中央與地方關(guān)系法》的實踐基礎。唯缺一部提綱挈領(lǐng)式的央地關(guān)系“基本法”。綜上所述，《中央與地方關(guān)系法》的制定勢在必行，其與我國《憲法》《民族區(qū)域自治法》以及其他相關(guān)法律在規(guī)范結(jié)構(gòu)上的關(guān)系如圖1所示，該圖也為筆者于本文開篇處提出的我國中央與地方一體多元格局提供了更為直觀的注腳。

圖1 《中央與地方關(guān)系法》與我國《憲法》《民族區(qū)域自治法》以及其他相關(guān)法律的關(guān)系

值得一提的是，2016年8月發(fā)布的《國務院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》(國發(fā)〔2016〕49號)明確提出在2019年至2020年將“梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時制修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財政關(guān)系法，推動形成保障財政事權(quán)和支出責任劃分科學合理的法律體系”。這不僅暗合了2015年我國《立法法》修改對我國地方立法權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整背景，而且為《中央與地方關(guān)系法》這一學界呼吁日久的法律正式提上議事日程釋放出積極的制度信號。