俞可平

2013年11月，中共十八屆三中全會通過了關(guān)于全面深化改革的重要決定，并且明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。2017年10月，習(xí)近平在中共十九大政治報告中再一次強(qiáng)調(diào)指出，“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端”。中共十九大還具體確定了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)，即到2035年，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”；到2050年，完全“實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[2]。將國家治理現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，并將其納入“兩個百年目標(biāo)”之中，不僅對于中國特色的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)具有重大而深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，而且也是對改革開放40年來中國政治改革和政治發(fā)展的一個重要理論總結(jié)。

一、治理和國家治理的基本意義

“治理”（governance）原來是一個社會科學(xué)的術(shù)語，自從中共十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)后，它便成為中國政治的熱門話語。對其含義存在種種不同解讀，甚至各種爭議也隨之產(chǎn)生。有人認(rèn)為它是西方的政治概念，有人則認(rèn)為它在我國古代就早已有之。其實，治理就其字面意義而言，就是“治國理政”。作為人類的一種基本政治活動，它存在于古今中外的每一個國家和每一種文明之中。然而，作為政治學(xué)的一個重要新概念，它則是當(dāng)代的產(chǎn)物。治理不同于統(tǒng)治，它指的是政府組織和（或）民間組織在一個既定范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威管理社會政治事務(wù)，維護(hù)社會公共秩序，滿足公眾需要。治理的理想目標(biāo)是善治，即公共利益最大化的管理活動和管理過程。善治意味著官民對社會事務(wù)的合作共治，是國家與社會關(guān)系的最佳狀態(tài)[3]（P1-15）。

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是一種全新的政治理念，表明中國共產(chǎn)黨對社會政治發(fā)展規(guī)律有了新的認(rèn)識，是馬克思主義國家理論的重要創(chuàng)新，也是中國共產(chǎn)黨對自身執(zhí)政經(jīng)驗的一個理論概括。從實踐上說，治理改革是政治改革的重要內(nèi)容；與此相應(yīng)，國家治理體系的現(xiàn)代化也是政治現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，勢必要求在國家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度和社會治理等重要領(lǐng)域進(jìn)行突破性的改革。

從理論上說，“治理”的概念不同于“統(tǒng)治”的概念，從統(tǒng)治走向治理，是人類整治發(fā)展的普遍趨勢?！岸嘁恍┲卫恚僖恍┙y(tǒng)治”（less government and more governance）是21世紀(jì)世界主要國家政治變革的重要特征。從政治學(xué)理論看，統(tǒng)治與治理主要有五個方面的區(qū)別。其一，權(quán)威主體不同。統(tǒng)治的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權(quán)力；治理的主體則是多元的，除了政府以外，還包括企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等。其二，權(quán)威的性質(zhì)不同。統(tǒng)治是強(qiáng)制性的；治理可以是強(qiáng)制性的，但更多的是協(xié)商性的。其三，權(quán)威的來源不同。統(tǒng)治的權(quán)威來源就是強(qiáng)制性的國家法律；治理的權(quán)威來源除了法律以外，還包括各種非國家強(qiáng)制的契約。其四，權(quán)力運(yùn)行的向度不同。統(tǒng)治的權(quán)力運(yùn)行是自上而下的；治理的權(quán)力可以是自上而下的，但更多的是平行的。其五，兩者的作用所及范圍不同。統(tǒng)治所及的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域為邊界；治理所及的范圍則以公共領(lǐng)域為邊界，后者比前者要寬廣得多。

治理體制和治理行為主要體現(xiàn)國家的工具理性。治理是一種政治行為，它體現(xiàn)著一定的政治價值，但治理行為的技術(shù)性因素要重于其價值性因素。在社會政治生活中，治理是一種偏重于工具性的政治行為。無論是哪一種社會政治體制下，無論哪個階級施行統(tǒng)治，無論誰上臺執(zhí)政，都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，更多的公民支持。換言之，執(zhí)政者都希望自己的國家有良好的治理。治理改革是政治改革的重要內(nèi)容，治理體制也是政治體制的重要內(nèi)容。但是，歸根結(jié)底，治理是實現(xiàn)一定社會政治目標(biāo)的手段，相對于國家的統(tǒng)治體制而言，治理體制是一種工具理性。

現(xiàn)代國家治理體系是一個有機(jī)的、協(xié)調(diào)的、動態(tài)的和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)，其本質(zhì)就是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，其中包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，因此，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。更進(jìn)一步來說，國家治理體系是一個制度體系，分別包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制。有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、依靠什么治理。這三個問題實際上也就是國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理工具。相應(yīng)地，政府官員的素質(zhì)、政府治理的制度和政府治理的技術(shù)，便成為影響國家治理現(xiàn)代化的三個基本變量。

國家治理的理想狀態(tài)就是善治（good governance）。中共十八屆四中全會通過的“關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定”提出了這樣一個重要的命題：“良法是善治之前提?！盵4]中共十九大的政治報告再次重申：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”[2]這意味著，中國最高領(lǐng)導(dǎo)層正式將善治當(dāng)作了中國政治發(fā)展的理想目標(biāo)。按照政治學(xué)的一般理解，善治應(yīng)當(dāng)有十個要素：（1）合法性，即社會秩序和公共權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。（2）法治，即法律成為國家治理的最高準(zhǔn)則和最高權(quán)威，法律面前人人平等。（3）透明性，即政治信息的公開性。（4）責(zé)任性，即管理者應(yīng)當(dāng)對自己的行為負(fù)責(zé)。（5）回應(yīng)，即公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)。（6）有效，即管理應(yīng)當(dāng)有很高的效率。（7）參與，即公民廣泛的政治參與和社會參與。（8）穩(wěn)定，即國內(nèi)的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫等。（9）廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔。（10）公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等[5]（P27-30）。

善治不同于傳統(tǒng)的政治理想“善政”或“仁政”。善政是對政府治理的要求，即要求有一個好的政府；善治則是對整個社會的要求，即不僅要有好的政府治理，還要有好的社會治理。簡單地說，善治就是公共利益最大化的治理過程，其本質(zhì)特征就是國家與社會處于最佳狀態(tài)，是政府與公民對社會公共事務(wù)的協(xié)同管理，或稱官民共治。作為政府與公民對社會公共事務(wù)的合作管理，善治需要政府與公民的共同努力；而且，隨著社會的發(fā)展和政治的進(jìn)步，公民在公共事務(wù)管理中的作用將變得日益重要。然而，迄今為止，在所有權(quán)力主體中，政府無疑具有壓倒一切的重要性，任何其他權(quán)力主體均不足以與政府相提并論。政府仍然是社會前進(jìn)的“火車頭”，官員依然是“人類政治列車的駕駛員”，政府對人類實現(xiàn)善治仍然有著決定性作用。一言以蔽之，善政是通向善治的關(guān)鍵；欲達(dá)到善治，首先必須實現(xiàn)善政。

要實現(xiàn)善治的理想目標(biāo)，就必須建立與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應(yīng)的現(xiàn)代治理體制，實現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。國家治理體系的現(xiàn)代化是社會政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的必然要求，它本身也是政治現(xiàn)代化的重要表征。衡量一個國家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有以下五個標(biāo)準(zhǔn)。其一是公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化，它要求政府治理、企業(yè)治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序。其二是民主化，即公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主，所有公共政策都要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。其三是法治，即憲法和法律成為公共治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權(quán)力。其四是效率，即國家治理體系應(yīng)當(dāng)有效維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序，有利于提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效益。其五是協(xié)調(diào)，現(xiàn)代國家治理體系是一個有機(jī)的制度系統(tǒng)，從中央到地方各個層級，從政府治理到社會治理，各種制度安排作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)，密不可分。其中，民主是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征，是區(qū)別于傳統(tǒng)國家治理體系的根本所在。所以，政治學(xué)家通常也將現(xiàn)代國家治理稱為民主治理。

二、40年來中國的民主治理改革

肇始于1978年的改革開放，創(chuàng)造了中國現(xiàn)代化史上空前的輝煌成就，翻開了中國歷史的新篇章。改革開放不僅極大地改變了中國歷史的發(fā)展進(jìn)程，也在相當(dāng)程度上改變了世界歷史的發(fā)展進(jìn)程。從經(jīng)濟(jì)上說，中國創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的奇跡。從1978年到2012年，中國的年均GDP增長率超過了9%；2016年，中國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到53980元，GDP總量從1978年的3264億元增加到2016年的74.41萬億元，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體[6]。隨著國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中國城鄉(xiāng)居民的生活水平也明顯提高，不僅解決了困擾中國社會數(shù)千年的溫飽問題，而且開始全面進(jìn)入小康社會。從國際視野來看，中國已經(jīng)開始步入中等發(fā)達(dá)國家的行列。

迅速崛起的中國，舉世矚目，不僅成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)，而且也成為國際輿論爭論的熱點(diǎn)。其中一個重要的關(guān)注和爭論問題是：究竟是什么原因造就了中國的現(xiàn)代化奇跡？換言之，是什么原因使得中國在成功地實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的同時，還能夠保持社會秩序的基本穩(wěn)定？對于國際社會的許多人來說，這個問題其實已經(jīng)成為“中國發(fā)展之謎”或“中國成功之謎”。對于許多西方學(xué)者，特別是西方的中國問題專家來說，一個典型的解答是：中國推行了以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)改革，但卻保持了基本政治體制的不變。例如，美國著名中國問題專家謝淑麗就說，中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之所以獲得巨大成功，關(guān)鍵就在于改革了經(jīng)濟(jì)體制卻沒有對毛澤東時期形成的政治體制進(jìn)行實質(zhì)性改革，從而使得政治精英在改革進(jìn)程中結(jié)成了聯(lián)盟，這是中國經(jīng)濟(jì)改革的政治邏輯。相反，前蘇聯(lián)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之所以失敗，就在于先改革了政治體制然后才開始改革經(jīng)濟(jì)體制，一開始就打破了現(xiàn)存的利益格局[7]（P790-791）。

然而，對于中國官方的主流觀點(diǎn)來說，中國改革開放之所以獲得巨大成功，根本原因在于中國走上了一條中國特色的社會主義道路。習(xí)近平在中共十九大政治報告中明確指出：“我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行改革開放新的偉大革命，破除阻礙國家和民族發(fā)展的一切思想和體制障礙，開辟了中國特色社會主義道路，使中國大踏步趕上時代?！盵2]中國特色社會主義既不同于傳統(tǒng)的蘇聯(lián)社會主義模式，也不同于西方的資本主義模式。它不僅包括中國特色的社會主義民主政治，還包括中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、社會體制和文化體制。對于主流觀點(diǎn)來說，中國的改革開放過程是一個包括社會的經(jīng)濟(jì)生活、政治生活和文化生活在內(nèi)的整體性社會變遷過程。從中國歷史傳統(tǒng)來看，政治對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用尤其重大，沒有政治的進(jìn)步，就不可能有經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。標(biāo)志著并且啟動了改革開放的中共十一屆三中全會，本身就是一場政治改革。中國的領(lǐng)導(dǎo)人以及中共的重要政治文件，總是既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革，又強(qiáng)調(diào)政治改革。例如，鄧小平多次說過，沒有政治改革，就不可能有經(jīng)濟(jì)改革的成功?！安桓母镎误w制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果。”[8]（P176）“只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是取決于政治體制的改革。”[8]（P164）所以，在改革開放以來中共歷屆黨代會的政治報告中，“經(jīng)濟(jì)改革”和“政治改革”是不可或缺的兩個部分。中共十八屆三中全會后設(shè)立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下面既有經(jīng)濟(jì)改革方面的專項領(lǐng)導(dǎo)小組，也有政治改革方面的專項領(lǐng)導(dǎo)小組。最近的中共十九大報告也繼續(xù)強(qiáng)調(diào)指出：“要長期堅持、不斷發(fā)展我國社會主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、法治化、程序化，保證人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，鞏固和發(fā)展生動活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面?！盵2]

為什么對同一問題會有如此截然相反甚至針鋒相對的兩種答案？關(guān)鍵在于判斷政治改革的標(biāo)準(zhǔn)不同；或者說，是看待政治發(fā)展的視角不同。西方學(xué)者判斷和評估政治變革的主要標(biāo)準(zhǔn)是以下三個：一黨政治還是多黨競爭；國家最高領(lǐng)導(dǎo)人是否直接由選民選舉產(chǎn)生；立法、行政和司法三權(quán)是否相互獨(dú)立。若按照這三個政治標(biāo)準(zhǔn)來評判中國的政治發(fā)展，那么我們確實可以說，中國的政治幾乎沒有發(fā)生什么變化。從鄧小平到習(xí)近平的歷屆中共最高領(lǐng)導(dǎo)人，屢屢強(qiáng)調(diào)不照搬“西方政治模式”，指的就是拒絕照走上述“西方政治發(fā)展道路”，即不搞多黨競爭，不搞“三權(quán)分立”，不搞全民普選，而堅持走“中國特色的社會主義發(fā)展道路”，其實質(zhì)就是堅持中國共產(chǎn)黨的一黨執(zhí)政。

那么，中國主流觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的政治改革又指的是什么呢？實際上指的是以政府管理體制為重點(diǎn)的國家治理改革。換言之，中國的政治改革不是許多西方學(xué)者理解的政治體制改革，這種改革不涉及基本政治框架的變動，而是一種以國家治理為重點(diǎn)內(nèi)容的改革。盡管與基本政治體制相比，國家的治理體制更具有工具性，但國家治理無疑屬于政治的范疇。所以，如果從中央與地方的關(guān)系、國家與社會的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系，以及依法治國、公共服務(wù)、公民參與、民主決策、社會治理、政府問責(zé)、政治透明、基層自治等角度來看，改革開放后中國的政治生活也確實發(fā)生了重大的變革，尤其是在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化方面取得了長足的進(jìn)步。下面我們僅以黨的建設(shè)、基層民主、協(xié)商民主、政治監(jiān)督、行政改革、責(zé)任政府、公共服務(wù)、公共政策和社會治理等九個重要政治領(lǐng)域的改革為例，來說明改革開放40年來中國民主治理的變化與進(jìn)步。

（一）黨的建設(shè)

中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，掌握著國家的核心政治權(quán)力。沒有黨自身的改革，就不可能有國家的政治改革；沒有黨自身治理的現(xiàn)代化，也不可能有國家治理的現(xiàn)代化。1978年的中共十一屆三中全會，是偉大的改革開放的標(biāo)志。完全可以說，改革開放40年中國政治的變遷，從根本上說，也是黨自身的改革變遷。無論從黨執(zhí)政的合法性來源、群眾基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想，還是從黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政水平和黨內(nèi)民主等角度看，中國共產(chǎn)黨的治理都發(fā)生了極大的變化。王長江指出，在改革開放前，黨自身的建設(shè)以及黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)，面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。為了積極應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，黨采取了六個方面的重大改革措施。首先，是轉(zhuǎn)變觀念，意識到“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”。其次，是擴(kuò)大黨組織的基礎(chǔ)，“三個代表”理論使中共向全社會敞開大門，各個階層的精英都有了進(jìn)入執(zhí)政黨的機(jī)會。其三，是轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，把“民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政”當(dāng)作基本的執(zhí)政方式。其四，是更加強(qiáng)調(diào)民主，把“黨內(nèi)民主”視為“黨的生命”。其五，是改變與其他民主黨派的關(guān)系，更加重視與其他黨派的政治協(xié)商。其六，是中共十八大以后的全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨的政治紀(jì)律和集中領(lǐng)導(dǎo)?？偨Y(jié)改革開放40年來黨自身的改革歷程，王長江發(fā)現(xiàn)，這是一條頗顯曲折的線路。有時，它力求與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求相同步，作出與這種要求相適應(yīng)的努力；有時，它力圖超越現(xiàn)有的框架，所做探索具有突破性，甚至具有某種超前性；有時，它又有一種強(qiáng)烈地向傳統(tǒng)回歸的取向，更多地體現(xiàn)為對改革出現(xiàn)的不配套、不適應(yīng)的反彈。這些現(xiàn)象，其實反映的是執(zhí)政黨建設(shè)這項宏大工程的復(fù)雜性。所以，王長江的最后結(jié)論是：黨的建設(shè)“永遠(yuǎn)在路上”[9]（P69-89）。

（二）基層民主

盡管學(xué)術(shù)界在中國民主改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在基層還是放在上層，或者基層與上層一齊推進(jìn)這一問題上還存在著許多爭議，但毋庸置疑的是，中國官方始終把推進(jìn)民主的重點(diǎn)放在基層。幾乎每一次全國人民代表大會和每一次黨的代表大會，都沒有例外地強(qiáng)調(diào)基層民主的重要性。例如，十七大報告首次明確地將發(fā)展基層民主當(dāng)作“發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程”，要“重點(diǎn)推進(jìn)”[10]。十九大報告也仍然強(qiáng)調(diào)：“鞏固基層政權(quán)，完善基層民主制度，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！盵2]基層民主直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身政治權(quán)利，是全部民主政治的基礎(chǔ)，意義尤其重大。從基層開始，逐漸向上推進(jìn)，正如從黨內(nèi)民主向社會民主推進(jìn)一樣，是中國民主發(fā)展的基本路徑。改革開放以后，中國民主政治最重要的突破性改革，主要也發(fā)生在基層，如村民直接選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的公推直選等。從國家制度層面看，基層民主主要包括三個方面：一是以村民委員會為組織形態(tài)的農(nóng)村村民自治；二是以社區(qū)居民委員會為組織形態(tài)的城市居民自治；三是以職工代表大會為組織依托的企事業(yè)單位的職工自治。當(dāng)然，學(xué)者眼中的“基層民主”范圍要寬泛得多。例如，黃衛(wèi)平就認(rèn)為，所謂基層民主，即“基層”的“民主”，包括草根社會（村委會、居委會）和基層政權(quán)（縣鄉(xiāng)兩級黨委、人大、政府）兩個層面，也包括民主選舉與民主治理兩個維度，并以民主選舉的發(fā)展為主線。黃衛(wèi)平認(rèn)為，從農(nóng)村村委會的選舉開始，中國基層民主經(jīng)歷了從農(nóng)村到城市、從草根社會到基層政權(quán)、從執(zhí)政黨外到執(zhí)政黨內(nèi)、從民主選舉到民主治理的多維變化。首先是從村莊民主到社區(qū)民主，主要表現(xiàn)為村委會選舉和居委會選舉；其次是從草根社會到基層政權(quán)，主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉和縣鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉；其三是黨外民主到黨內(nèi)民主，主要體現(xiàn)為村黨支部的“兩票制”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“公推直選”；其四是從民主選舉到民主治理，即從單純的選舉擴(kuò)展到民主決策、民主管理和民主監(jiān)督[11]（P280-305）。

（三）協(xié)商民主

選舉民主和協(xié)商民主是民主政治的兩種基本形式，它們相輔相成，分別在授權(quán)和決策兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。中國政治缺乏選舉的傳統(tǒng)，但從來不缺協(xié)商的傳統(tǒng)，因此，盡管選舉民主在中國的推進(jìn)顯得非常困難，協(xié)商民主卻相對更加容易。改革開放以來，中國同時在選舉和協(xié)商兩個層面推進(jìn)民主治理，如果說選舉民主主要在基層政治發(fā)生作用，那么協(xié)商民主則在各個政治層面同時推進(jìn)。雖然“協(xié)商”“政治協(xié)商”和“民主協(xié)商”等概念在我國政治生活中是人們耳熟能詳?shù)谋硎?，不僅僅是在憲法法律和黨的文獻(xiàn)中，而且在現(xiàn)實的政治實踐中具有豐富的、多樣的形式。但根據(jù)陳家剛的研究，“協(xié)商民主”的官方表述是20世紀(jì)90年代后的事情。1991年3月，江澤民首次提出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”[12]。胡錦濤在中共十八大的政治報告中則第一次指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”[13]。2015年2月9日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，這是中共首次以“民主”為核心概念印發(fā)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。《意見》明確提出了“繼續(xù)重點(diǎn)加強(qiáng)政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、基層協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商”的規(guī)劃，同時也要求“發(fā)揮各協(xié)商渠道自身優(yōu)勢，做好銜接配合，不斷健全和完善社會主義協(xié)商民主制度”[14]。陳家剛概括說，改革開放以來，中國在協(xié)商民主方面取得的主要成就表現(xiàn)為：廣泛多層制度化的協(xié)商民主制度體系正在逐步形成；在政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、基層協(xié)商和社會協(xié)商等各個領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的實踐探索；協(xié)商民主的觀念、意識和文化氛圍正在逐步養(yǎng)成。從總體上講，從中央到地方各級政權(quán)對協(xié)商民主的必要性和重要性的認(rèn)識不斷增強(qiáng)，并且正從自發(fā)協(xié)商逐步走向自覺協(xié)商；政治協(xié)商的范圍不斷擴(kuò)大，從局部協(xié)商逐步走向全面協(xié)商；協(xié)商的主體日益多元，從單一性協(xié)商逐步走向多樣性協(xié)商；協(xié)商民主的實效不斷提升，從形式性協(xié)商逐步走向?qū)嵸|(zhì)性協(xié)商[15]。

（四）政治監(jiān)督

不受監(jiān)督和制約的權(quán)力，無論這個權(quán)力掌握在誰的手中，都必然導(dǎo)致濫用和腐敗，這是政治學(xué)的一條普遍公理，也是中國從自身政治發(fā)展中得到的慘痛教訓(xùn)。給中國人民帶來深重災(zāi)難的十年“文革”之所以能夠發(fā)生，主要原因便是最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力不受任何制約和監(jiān)督。改革開放后，以鄧小平和胡耀邦為代表的中共最高領(lǐng)導(dǎo)層充分吸取了“文革”的教訓(xùn)，堅決制止導(dǎo)致最高權(quán)力不受監(jiān)督的個人崇拜，著手建立起有效的權(quán)力監(jiān)督體制。從根本上說，推進(jìn)民主和法治是防止權(quán)力濫用的基本制度保障。在西方代議民主制度下，立法、司法、行政三權(quán)的分立，是實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督和制衡的基本方式。中國不走西方三權(quán)分立的政治道路，但同樣要對權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，因此發(fā)展起了一套別具中國特色的權(quán)力監(jiān)督形式。按照何增科的研究，中國現(xiàn)行的政治監(jiān)督體系靠11根制度支柱來支撐，包括紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大及其常委會監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、人民政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、社會組織監(jiān)督等11大類政治監(jiān)督主體，以及為這些政治監(jiān)督主體行使權(quán)力或權(quán)利提供的基本法律制度保障。何增科對改革開放40年來中國的政治監(jiān)督經(jīng)驗做了如下的總結(jié)：在汲取“文化大革命”慘痛教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以鄧小平為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體先后恢復(fù)了我國政治監(jiān)督的基本制度框架，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計機(jī)關(guān)先后得以恢復(fù)重建，人民代表大會和政治協(xié)商會議恢復(fù)正常運(yùn)作，新聞輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督受到重視。隨后的歷代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)完善各種政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，注意發(fā)揮不同政治監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用。在現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型和市場化改革過程中，新的社會階層逐步形成，國民的公民意識逐步覺醒，政治監(jiān)督增添了新的來自社會的監(jiān)督力量。在黨和政府的主動變革和社會力量的積極推動下，中國在政治監(jiān)督方面出現(xiàn)了一系列重要的制度變遷，其中包括：政治監(jiān)督主體日益多樣化，政治監(jiān)督體系基本形成；政治監(jiān)督內(nèi)容日益豐富，逐步向縱深拓展；政治監(jiān)督法規(guī)體系日益完備，監(jiān)督依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)趨于清晰；政治監(jiān)督方式傳統(tǒng)和現(xiàn)代并重，技術(shù)監(jiān)督和制度監(jiān)督并舉；政治監(jiān)督對象逐步實現(xiàn)全覆蓋[16]。

（五）行政改革

盡管在全球化和信息化時代，治理的主體日益多元化，政府在國家治理中的作用已經(jīng)遠(yuǎn)沒有傳統(tǒng)政治那么重要。但是，正如前面已經(jīng)指出的那樣，在人類政治發(fā)展的現(xiàn)階段，在國家治理的所有主體中，政府依然最為重要，政府是國家治理的主要角色。善政是善治的關(guān)鍵，沒有良好的政府治理，就沒有良好的國家治理。而狹義的政府便是行政系統(tǒng)，因此，行政改革對于政府治理的現(xiàn)代化有著至關(guān)重要的意義。改革開放以來，中國的政府創(chuàng)新和政府治理改革，在很大程度上體現(xiàn)為行政的改革創(chuàng)新。周光輝認(rèn)為，中國的行政改革涉及的內(nèi)容十分廣泛，包括各級政府的法定地位、權(quán)限、職能、管理方式以及機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、財政預(yù)算、審批體制、工作流程等方面。既有觀念層面的更新，也有體制、機(jī)制、政策層面的變革；既有宏觀結(jié)構(gòu)的重新設(shè)置，也有微觀方面的更新調(diào)整；既有中央層面的改革，也有地方層面的多樣化的探索和創(chuàng)新。周光輝認(rèn)為，在改革開放的40年中，中國的行政改革經(jīng)過了四個發(fā)展階段：以簡政放權(quán)為重點(diǎn)的行政改革；以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的行政改革；以強(qiáng)化公共服務(wù)為重點(diǎn)的行政改革；以行政審批制度為重點(diǎn)的行政改革。從改革的內(nèi)在邏輯看，行政改革體現(xiàn)了一個方向和雙重使命。一個方向就是要構(gòu)建責(zé)任、法治、人民滿意的服務(wù)型政府；雙重使命表現(xiàn)為，行政改革既是一次政府的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，也是政府與市場、政府與社會、國內(nèi)治理與全球治理關(guān)系的深刻調(diào)整。在經(jīng)過深刻細(xì)致的觀察和分析后，周光輝認(rèn)為中國行政改革背后的內(nèi)在邏輯是：經(jīng)過40年的行政改革，期間經(jīng)歷了簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、政府管理模式創(chuàng)新等階段的改革，那種傳統(tǒng)的以行政管制為主體的政府管理方式已經(jīng)發(fā)生了根本性改變，開始向構(gòu)建以服務(wù)型政府為核心內(nèi)涵的政府管理模式轉(zhuǎn)變。政府管理從注重管制向注重服務(wù)轉(zhuǎn)變，不僅涉及政府管理理念的更新、政府行為取向的重新定位、政府施政規(guī)則的重建，也包括政府職能和結(jié)構(gòu)、政府施政方式、方法和運(yùn)行機(jī)制的改變。例如，從“以政府為中心”向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變；從“權(quán)力主體”向“責(zé)任主體”轉(zhuǎn)變；從無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變；從自上而下的單方面的行政管理向以政府為主導(dǎo)的協(xié)商、對話、合作多元主體共同治理的方向轉(zhuǎn)變；從依靠“長官”意志行政向依法行政轉(zhuǎn)變；從以行政手段為主向以法律手段、經(jīng)濟(jì)手段為主行政手段為輔的方向轉(zhuǎn)變；從注重經(jīng)濟(jì)增長向注重社會公平轉(zhuǎn)變；從封閉式管理向公開透明管理轉(zhuǎn)變[17]。

（六）責(zé)任政府

任何政府都必須承擔(dān)法定的責(zé)任，在現(xiàn)代民主治理的條件下，政府對公民的責(zé)任是政府的第一要義。改革開放以來，中國國家治理最重要的進(jìn)步之一，便是政府責(zé)任體系的逐步建立，對失職的政府部門及政府官員依法追究責(zé)任成為政治生活的常態(tài)。2003年的SARS危機(jī)后，中央政府對失職官員進(jìn)行了大規(guī)模的問責(zé)，總共查處了數(shù)千名各級政府的官員，包括兩名正部級官員。這是新中國歷史上第一次因非政治原因而進(jìn)行大規(guī)模的官員問責(zé)，從而開啟了現(xiàn)代的政府問責(zé)制。此后，為了應(yīng)對全球金融風(fēng)險和一系列的突發(fā)事件，中國的政府責(zé)任體系日益完善。楊雪冬認(rèn)為，改革開放40年來，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了令世界矚目的成就。無論置于縱向的歷史維度，還是橫向的全球視野，都可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)代中國政府不僅高質(zhì)量地完成了各國政府普遍承擔(dān)的基本職責(zé)，而且還順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，積極進(jìn)取，不斷拓展責(zé)任內(nèi)容、調(diào)整責(zé)任結(jié)構(gòu)、完善責(zé)任機(jī)制，構(gòu)建出一套能發(fā)揮制度優(yōu)勢的政府責(zé)任體制。在改革開放的推進(jìn)過程中，政府責(zé)任的三要素（基本責(zé)任、履行責(zé)任的制度機(jī)制以及實現(xiàn)責(zé)任的能力）都發(fā)生了變化。政府所承擔(dān)的基本責(zé)任從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；政府履行責(zé)任的制度機(jī)制更加完善；政府實現(xiàn)責(zé)任的能力在不斷增強(qiáng)。根據(jù)楊雪冬的觀察，改革開放40年來，中國政府責(zé)任變化的基本特征是：在執(zhí)政黨自身變革的驅(qū)動下，政府承擔(dān)的責(zé)任不斷豐富全面，實現(xiàn)責(zé)任的體制機(jī)制不斷調(diào)整完善，政府的“公共性”更為明顯。這些變化反映了黨—國—社會三重關(guān)系的變化，基本順應(yīng)了中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本要求，并保障和維護(hù)了后者的健康快速發(fā)展，從而使政府改革與經(jīng)濟(jì)社會變革能夠形成有效的、較為良性的互動。這是中國制度取得明顯績效的重要原因。盡管中國政府承擔(dān)的責(zé)任不斷豐富，但是政府責(zé)任理念已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，全能政府理念被揚(yáng)棄，從中央到地方各級政府都清醒認(rèn)識到，政府不僅沒有權(quán)力，而且沒有能力承擔(dān)所有責(zé)任而成為全責(zé)政府[18]。

（七）公共服務(wù)

現(xiàn)代政府既有公共管理的職能，也有公共服務(wù)的職能。增加政府的服務(wù)職能，減少其管制職能，不斷地從管制型政府走向服務(wù)型政府，是政府治理的發(fā)展趨勢。1998年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》首次把“公共服務(wù)”確立為政府的基本職能，2004年溫家寶首次提出了“建立服務(wù)型政府”的目標(biāo)，2005年的《政府工作報告》正式將“建設(shè)服務(wù)型政府”確認(rèn)為政府的目標(biāo)，并且提出了相應(yīng)的措施。中共十六大和十七大后，中國政府進(jìn)一步明確了服務(wù)型政府的基本內(nèi)容和相應(yīng)的公共政策體系。中共十八大提出了“加快健全基本公共服務(wù)體系”的要求。習(xí)近平在十九大報告中再次強(qiáng)調(diào)“堅持人人盡責(zé)、人人享有，堅守底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會公平正義”[2]。由此可知，完善公共服務(wù)體系既是建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府的著力點(diǎn)，更是中國共產(chǎn)黨堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想、帶領(lǐng)全國人民實現(xiàn)全面小康社會建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵點(diǎn)。按照姜曉萍的定義，公共服務(wù)體一般是指政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的情況與民生發(fā)展需求，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、公共安全等方面進(jìn)行總體建設(shè)的有機(jī)系統(tǒng)，它包括基本公共服務(wù)的供給者、組織載體、范圍標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制、績效評估等內(nèi)容。姜曉萍認(rèn)為，改革開放40年來，中國政府在公共服務(wù)方面的主要成就是：明確了新時期公共服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)，制定了國家基本公共服務(wù)體系建設(shè)的總體戰(zhàn)略規(guī)劃；公共服務(wù)的財政投入力度逐步加大，基本形成了中國特色的公共服務(wù)體系；公共服務(wù)體制改革不斷深入，基本形成了多元協(xié)同的公共服務(wù)供給模式；公共服務(wù)政策法規(guī)不斷健全，初步構(gòu)建起覆蓋全民的國家基本公共服務(wù)制度體系；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展不斷推進(jìn)，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平有所改善[19]。

（八）公共政策

在現(xiàn)代公共治理中，制度、政策和工具三要素變得日益重要，公共政策是政府最重要的公共品之一，公共政策的質(zhì)量直接關(guān)系到公共治理的效果。改革開放以來，中國政治的一個重要變化就是政治決策與公共政策開始適度分離。黨的決策重點(diǎn)依然在政治事務(wù)，而政府決策的重心則從政治事務(wù)轉(zhuǎn)向公共事務(wù)，公共政策在各級政府治理中的作用變得日益重要，制定并執(zhí)行公共政策成為政府最重要的職能。楊團(tuán)認(rèn)為，公共政策的范圍很廣泛，只要能產(chǎn)生公共物品、公共服務(wù)的領(lǐng)域都存在著公共問題，都需要解決這些問題的公共政策。公共政策的領(lǐng)域可以按照具有公共性的問題領(lǐng)域來劃分，例如政治問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會問題、科技問題、教育問題、人口問題、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)問題、軍事問題、外交問題，等等。而且，由于各領(lǐng)域之間實際上是相互滲透和交融的，所以，一個領(lǐng)域的公共政策會影響其他領(lǐng)域，解決一個公共問題需要多領(lǐng)域的公共政策的支持。在考察了改革開放40年來中國公共政策的變革與發(fā)展后，楊團(tuán)指出了公共政策領(lǐng)域的四個重要變化。第一，減少公共決策的隨意性和碎片化，公共政策更加制度化和體系化。中國公共政策關(guān)注的重點(diǎn)從單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)向全面的社會進(jìn)步，在三農(nóng)政策、勞工政策、教育政策、醫(yī)療政策、住房政策等方面，都出現(xiàn)了新的變化，這顯示出中國的公共政策正在從追求單一經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式轉(zhuǎn)向以人為本的新發(fā)展模式。第二，公共政策開始進(jìn)行突破性的調(diào)整。常規(guī)條件下的漸進(jìn)主義政策模式已經(jīng)不再適宜，改革進(jìn)入全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)的階段，需要公共政策發(fā)揮導(dǎo)向與調(diào)節(jié)功能。第三，公共政策制定更加科學(xué)化。在國內(nèi)外復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境下，公共決策制定機(jī)制的科學(xué)化日益重要。中共十六屆四中全會正式提出科學(xué)執(zhí)政的命題后，公共決策的科學(xué)化進(jìn)程也大大加速，一整套科學(xué)、合理的政策制定機(jī)制開始形成，如政策聽證制度、重大決策失誤責(zé)任追究制度、重大政策風(fēng)險評估制度等。第四，公共決策不斷民主化。開始鼓勵政策制定過程中的國家和社會合作，開始強(qiáng)調(diào)公眾參與，社會組織對公共政策的制定也開始產(chǎn)生各種影響[20]。

（九）社會治理

改革開放后，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會事務(wù)日益繁雜，管理社會事務(wù)成為政府的重要職能。1993年十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》首次使用了“社會管理”概念，并提出要加強(qiáng)政府的社會管理和公共服務(wù)職能。1998年的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)方案》正式將“社會管理”“宏觀調(diào)控”“公共服務(wù)”一起列為政府的基本職能。中共十八屆三中全會通過的關(guān)于全面深化改革的決定，將“社會管理”改為“社會治理”；中共十九大進(jìn)一步提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”，并且鼓勵建立“法治、德治和自治”有機(jī)融合的鄉(xiāng)村治理體系。將“社會管理”變?yōu)椤吧鐣卫怼保@不是簡單的文字游戲，而是重大的理念轉(zhuǎn)變。這表明社會管理或社會治理的主體從單一轉(zhuǎn)向多元，不再是單一的政府公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，還包括社會組織、社區(qū)組織、企事業(yè)單位，甚至公民自己。這還進(jìn)一步表明，“共建共享”“社會共治”“社會自治”已經(jīng)成為社會治理的理想目標(biāo)。周紅云在系統(tǒng)地梳理改革開放后從社會管理走向社會治理的轉(zhuǎn)變歷程后指出，“社會治理”理念取代“社會管理”，意味著社會秩序的維護(hù)和達(dá)成不再是政府單方面的事務(wù)，而是政府與公民、社會共同的事務(wù)；政府不再是單一的管理主體，公民社會不再是被管理的客體；治理過程不再是自上而下的單向度管控，而是多元主體的平等協(xié)商與合作。周紅云認(rèn)為，過去40年社會治理改革的主要成就，既包括宏觀制度環(huán)境的改善，例如，明確了全民共建共享的社會治理格局，確立了政府、市場、社會共同治理的社會治理體制；也包括微觀的治理創(chuàng)新，例如，事業(yè)單位體制的改革、新型社會保障體制的確立、社會組織的培育和規(guī)范、社區(qū)治理體制的推行，等等。所有這些社會治理的改革，都表明了中國的社會治理開始從單位本位走向社會本位，從社會管制走向社會服務(wù)，從政府統(tǒng)治走向社會共治[21]。

三、中國治理模式的特征

中共十八大后，新的中央最高領(lǐng)導(dǎo)層提出了一系列重大的戰(zhàn)略改革舉措，黨的治理和國家治理進(jìn)入了“新常態(tài)”和“新時代”。這些重要的治理改革包括：重構(gòu)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化中央的最高權(quán)威；確立“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”，更加強(qiáng)調(diào)政治意識形態(tài)的引領(lǐng)作用；將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化當(dāng)作全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化；重新回歸中共的某些政治傳統(tǒng)，通過強(qiáng)調(diào)群眾路線等發(fā)揮黨的政治動員力量；全面從嚴(yán)治黨，通過強(qiáng)調(diào)政治規(guī)矩和政治紀(jì)律，營造新的政治生態(tài)；構(gòu)筑新的監(jiān)督監(jiān)察體系，加大反腐敗力度，建立廉潔政治；遏制政治競爭，重點(diǎn)推進(jìn)社會主義協(xié)商民主。然而，縱觀整個改革開放40年的中國政治發(fā)展進(jìn)程，這些“新常態(tài)”和“新時代”的政治改革目前還不足以完全改變或扭轉(zhuǎn)中共十八大之前業(yè)已形成的國家治理模式，在許多方面則進(jìn)一步強(qiáng)化了改革開放以來逐漸形成的中國特色治理模式。因此，我們在10年前對改革開放30年中國治理改革的經(jīng)驗總結(jié)和理論概括在很大程度上仍然適用[22]（P1-22）。

首先，以黨組織為主導(dǎo)的多元治理結(jié)構(gòu)。中國的治理主體已經(jīng)多元化，但是在所有治理主體中，最重要的是中國共產(chǎn)黨的各級組織。在西方國家，政府通常是公共治理的最重要主體。與此不同，中國的公共治理結(jié)構(gòu)是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。黨掌握著國家的核心政治權(quán)力，黨組織比起政府機(jī)關(guān)來在公共治理中作用更大。用習(xí)近平的話來說就是：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”[2]一方面，在同級的黨委和政府中，黨委是權(quán)力核心，是最高決策權(quán)威所在。比起黨組織而言，政府在公共治理中更多起著執(zhí)行黨的決策的角色。另一方面，中國共產(chǎn)黨目前已經(jīng)擁有黨員8700多萬，黨的基層組織達(dá)436萬個，其數(shù)量遠(yuǎn)多于政府組織。在許多沒有政府組織的社會領(lǐng)域，通常存在著黨的組織，它們擔(dān)負(fù)著公共治理的責(zé)任。

其次，基于“路徑依賴”（path dependence）之上的增量改革道路。增量改革的實質(zhì)，是在不損害或不剝奪人們已有利益的前提下，最大限度地增加新的利益總量，使人們在改革中獲得更多好處。這種增量改革的方式，既強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新與變革，又注意保持和發(fā)揚(yáng)傳統(tǒng)的政治優(yōu)勢，不是簡單地割裂傳統(tǒng)。它強(qiáng)調(diào)改革過程的漸進(jìn)性，但并不是沒有突破性變革。相反，在條件成熟時也經(jīng)常會有一些突破性發(fā)展。這種突破性改革是局部的和間隙性的，而不是整體性和持續(xù)不斷的突變。在改革的策略上，增量改革所采取的重要舉措是“以點(diǎn)帶面”，即在一些地方做局部的試驗性改革，取得經(jīng)驗和教訓(xùn)后，再在更大范圍推廣。

其三，與選舉民主相比，更加重視協(xié)商民主。選舉是授權(quán)環(huán)節(jié)的民主，主要解決權(quán)力的產(chǎn)生和委托問題。“權(quán)為民所有”和“權(quán)為民所賦”主要通過民主選舉得以實現(xiàn)，沒有選舉，就沒有民主。協(xié)商是決策環(huán)節(jié)的民主，主要解決權(quán)力的制約和公共參與的問題?！皺?quán)為民所用”和“權(quán)為民所謀”主要通過民主協(xié)商得到實現(xiàn)。因此，選舉民主與協(xié)商民主處于政治過程的不同環(huán)節(jié)，都是現(xiàn)代民主政治不可或缺的基本要素。然而，從中國民主政治的現(xiàn)實發(fā)展來看，比起選舉民主來，協(xié)商民主處于更加優(yōu)先的地位，也更容易取得突破性成就。這既與中國的政治傳統(tǒng)有關(guān)，也與現(xiàn)實的制度框架有關(guān)。從歷史上看，中國有察舉、科舉、薦舉和協(xié)商的傳統(tǒng)，但卻從來沒有選舉的傳統(tǒng)。從現(xiàn)實上看，中國有一個相當(dāng)完備的政治協(xié)商制度，有利于推進(jìn)協(xié)商民主。

其四，穩(wěn)定壓倒一切的核心價值。從鄧小平到現(xiàn)任中國領(lǐng)導(dǎo)人習(xí)近平，都把“穩(wěn)定壓倒一切”當(dāng)作核心的治理價值，并以此作為評價公共治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。在傳統(tǒng)的中國政治語境中，社會穩(wěn)定的主要意義是政權(quán)的穩(wěn)定和現(xiàn)狀的不變。改革以來，這種傳統(tǒng)的穩(wěn)定觀正在發(fā)生重大變化。公共秩序在社會穩(wěn)定中的重要性正在增加，以“疏”為主的“動態(tài)穩(wěn)定”開始逐漸替代以“堵”為主的“靜態(tài)穩(wěn)定”。傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為現(xiàn)狀的靜止不動，并通過壓制的手段維持現(xiàn)存的秩序。現(xiàn)代的動態(tài)穩(wěn)定，其主要特點(diǎn)是把穩(wěn)定理解為過程中的平衡，并通過持續(xù)不斷的調(diào)整來維持新的平衡。動態(tài)穩(wěn)定的實質(zhì)，是用新的平衡代替舊的平衡，使秩序由靜止的狀態(tài)變?yōu)橐环N過程的狀態(tài)。中共十五大報告所表達(dá)的就是這樣一種動態(tài)穩(wěn)定：“在社會政治穩(wěn)定中推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革、發(fā)展中實現(xiàn)社會政治穩(wěn)定?！盵23]

其五，法治與人治同時起著重要作用的治理方式。中國在改革開放后日益重視依法治國，而且在20世紀(jì)90年代正式提出了建立社會主義法治國家的目標(biāo)，在法治建設(shè)方面也確實取得了巨大的進(jìn)步。但是，中國畢竟是一個有著兩千多年人治傳統(tǒng)的國家，建設(shè)法治國家將是一個相當(dāng)漫長的過程。在這一過程中，人治仍將發(fā)揮重要的作用，在許多公共治理活動中，人治的作用甚至?xí)^續(xù)重于法治。這也是為什么在中國政治中會出現(xiàn)獨(dú)特的“一把手”現(xiàn)象，“一把手”在政治生活中的作用尤為重要。因此，一方面，中國要真正走向民主治理，就必須堅定不移地實現(xiàn)法治；另一方面，在現(xiàn)實生活中要取得理想的公共治理效果，公共管理者也要清醒地看到人治實際上所發(fā)揮的重要作用。對于中國的公共治理而言，正確處理好人治與法治的關(guān)系，是達(dá)到理想治理狀態(tài)的重要環(huán)節(jié)。

最后，條塊結(jié)合的治理格局。中國是一個實行單一制的大國，中央政府通過垂直的與平行的兩個權(quán)力系統(tǒng)實施對國家的治理。垂直的權(quán)力系統(tǒng)即是由中央和省直接管理的縱向政權(quán)組織，也就是通常所說的“條”，其特征是上下垂直管理。平行的權(quán)力系統(tǒng)即是以地方各級黨政機(jī)關(guān)管理的橫向政權(quán)組織，也就是通常所說的“塊”，其特征是橫向的平行管理。條條與塊塊的結(jié)合，構(gòu)成了中國公共權(quán)力錯綜復(fù)雜的“矩陣結(jié)構(gòu)”。這一矩陣結(jié)構(gòu)，既體現(xiàn)著中央與地方、上級與下級的關(guān)系，也體現(xiàn)著黨委與政府、黨委與人大、政府與人大以及部門與部門之間的關(guān)系。

結(jié)束語：推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化

中國改革開放40年的巨大成功，實質(zhì)上也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的巨大成功。在當(dāng)代中國，沒有任何其他的政治力量可以與中國共產(chǎn)黨相抗衡，更沒有任何政治力量可以取代中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政。因而，對于中國共產(chǎn)黨來說，不存在執(zhí)政危機(jī)和統(tǒng)治危機(jī)。但是，這并不意味著黨的執(zhí)政沒有任何挑戰(zhàn)，更不意味著中國的國家治理沒有任何問題。經(jīng)過40年的改革開放，中國特色社會主義現(xiàn)代化進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。社會中不同的利益群體已經(jīng)形成，各種利益沖突日益明顯，社會不公平現(xiàn)象突出，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，群體性事件急速增多，維持穩(wěn)定的代價愈益增大，黨和政府的公信力嚴(yán)重流失，現(xiàn)存的許多體制機(jī)制嚴(yán)重阻礙了社會進(jìn)步——凡此種種都意味著我們在國家治理體制和能力方面正面臨諸多新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。僅以政府治理和社會治理為例，我們就可以發(fā)現(xiàn)許多亟待解決的突出問題，包括選舉、協(xié)商、決策、監(jiān)督等基本民主治理制度還不健全，公共權(quán)力還沒有得到有效的制約，公民參與的渠道還不暢通，公共利益部門化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，官員的失職瀆職現(xiàn)象時有發(fā)生，政府的公共服務(wù)還相當(dāng)不足，動態(tài)穩(wěn)定的機(jī)制尚未完全確立，政治透明程度相對較低，行政成本過高而效率低下，人治的狀況依然相當(dāng)嚴(yán)重，社會組織發(fā)育不健全，社會自治的程度相當(dāng)?shù)?，主要公共?quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系還不夠協(xié)調(diào)，等等。

中共十九大再次強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并且把推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化納入了“兩個百年目標(biāo)”的總體戰(zhàn)略框架之內(nèi)，說明我們現(xiàn)存的治理體系和治理能力還相對落后，跟不上社會現(xiàn)代化的步伐，不能滿足人民群眾日益增長的政治經(jīng)濟(jì)需求。十九大報告指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我國穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問題，總體上實現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。”[2]如果不采取突破性的改革舉措解決國家治理中存在的緊迫問題，那么我們目前的局部性治理危機(jī)就有可能轉(zhuǎn)化為全面的統(tǒng)治危機(jī)和執(zhí)政危機(jī)?；庵卫砦C(jī)的根本途徑，就是以巨大的政治勇氣，堅定地進(jìn)行政治體制改革，推進(jìn)國家治理體系的現(xiàn)代化。

如何推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？中共十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定和中共十九大的報告，提出了總的指導(dǎo)思想、主要的路線圖和重大的戰(zhàn)略部署。我們認(rèn)為，從國家治理改革的角度看，應(yīng)當(dāng)著重做好以下六個方面的工作：

第一，進(jìn)一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛。解放思想，是一個民族保持其理論思維的先進(jìn)性和激發(fā)其精神活力的生生不息的源泉，只有解放思想，才可能沖破傳統(tǒng)和教條的束縛，提出新的觀點(diǎn)和見解。治理體制的改革屬于政治改革的范疇，比起其他改革更具有政治敏感性，更容易使人們畏首畏尾，解放思想尤其重要。

第二，加強(qiáng)頂層設(shè)計，從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現(xiàn)代化。正如中共十八屆三中全會的《決定》所指出的，我們既要摸著石頭過河，在實踐中探索；又要加強(qiáng)頂層設(shè)計，加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)。國家的治理體系是一個制度系統(tǒng)，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等各個領(lǐng)域，必須從總體上考慮和規(guī)劃各個領(lǐng)域的改革方案，從中央宏觀層面加強(qiáng)對治理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。

第三，總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗，及時將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度。改革開放40年來，我們在政府治理和社會治理方面做了大量可貴的探索，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。然而，許多好的治理改革經(jīng)驗因為沒有上升為國家制度而被中止，或者僅在小范圍內(nèi)實施。應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)地總結(jié)各級政府，特別是城市政府的治理改革經(jīng)驗。城市治理是地方治理的重要組成部分，也是國家治理的重要組成部分，國家治理現(xiàn)代化必然要求城市治理現(xiàn)代化。城市治理既要注重實踐經(jīng)驗，也要將理論創(chuàng)新結(jié)合起來，并及時將成熟的改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題。

第四，既要繼承發(fā)揚(yáng)我國傳統(tǒng)治國理政的經(jīng)驗，也要學(xué)習(xí)借鑒國外政府治理和社會治理的先進(jìn)經(jīng)驗。一方面，中國有許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)治理經(jīng)驗，特別是在基層社會治理方面，如何將德治、自治和法治有機(jī)結(jié)合起來，可以從傳統(tǒng)治理中吸取經(jīng)驗。另一方面，政府治理和社會治理的改革創(chuàng)新，是一種世界性的趨勢，各國在這方面既有許多成功的經(jīng)驗，也有不少深刻的教訓(xùn)，我們應(yīng)當(dāng)借鑒、汲取。我們從來主張要學(xué)習(xí)人類文明的一切優(yōu)秀成果，當(dāng)然包括政治文明的優(yōu)秀成果。改革開放以來，我們在建立現(xiàn)代國家治理體系方面的許多進(jìn)步和成就，其實也得益于向外國的先進(jìn)經(jīng)驗學(xué)習(xí)。

第五，堅決破除阻礙社會進(jìn)步的體制機(jī)制障礙，建立和完善與中國特色社會主義現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的現(xiàn)代國家治理體制。國家治理體系的現(xiàn)代化，最重要的還是體制機(jī)制的現(xiàn)代化和人的現(xiàn)代化。影響國家的治理水平和效益有兩個基本因素，即治理者的素質(zhì)和治理的制度，這兩者都不可或缺。但比較而言，制度更具有根本性，因為制度可以改造人的素質(zhì)，可以制約治理者的濫權(quán)和失職。因此，國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，即制度的破與立。

第六，破除官本位觀念，消除官本主義流毒。就目前我國的實際情況而言，官本位觀念和官本位現(xiàn)象是影響治理者素質(zhì)的重要因素。官本主義是長期支配我國傳統(tǒng)社會的政治文化和政治體制，其實質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和現(xiàn)代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的。

總而言之，要在2035年基本實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，到2050年全面實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，其艱巨性可想而知。實現(xiàn)這項艱巨的戰(zhàn)略任務(wù)，不僅需要堅定的決心、堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和果斷的措施，同樣也需要寬廣的胸懷、高度的智慧和正確的道路。國家治理現(xiàn)代化必須超越任何組織和群體的局部利益，而以中華民族和全體人民的整體利益和長遠(yuǎn)利益為著眼點(diǎn)：不僅要集中全黨的智慧，而且要集中全國人民的智慧；不僅要有政治精英的參與，也要有普通民眾的參與；不僅要依靠黨組織強(qiáng)大的政治動員能力，更要嚴(yán)格遵循民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學(xué)執(zhí)政的基本方略。

（本文是“改革開放40年中國的治理改革”課題的總報告。感謝楊團(tuán)、王長江、周光輝、何增科、黃衛(wèi)平、時和興、姜曉萍、楊雪冬、陳家剛、周紅云等教授的參與。本文充分吸取了他們的研究成果，但對于文中觀點(diǎn)，作者負(fù)全部責(zé)任）

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定.人民日報,2013-11-16.

[2]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告.人民日報,2018-10-28.

[3]俞可平.治理與善治.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[4]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定.人民日報,2014-10-29.

[5]俞可平.論國家治理現(xiàn)代化.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2014.

[6]國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒（2016）.北京:中國統(tǒng)計出版社,2016.

[7]Avery Goldstein.The Political Logic of Economic Reform in China by Susan Shirk.American Political Science Review,1994,88(3).

[8]鄧小平文選:第3卷.北京:人民出版社,1993.

[9]王長江.中國共產(chǎn)黨:黨的建設(shè)//俞可平.中國治理變遷40年（1978-2018）.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2018.

[10]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗（在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告，2007年10月15日）.北京:人民出版社,2007.

[11]黃衛(wèi)平.中國基層民主制度:發(fā)展與評估//俞可平,李侃如等.中國的政治發(fā)展:中美學(xué)者的視角.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013.

[12]政協(xié)全國委員會辦公廳,中央文獻(xiàn)研究室編.人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編:中.北京:中央文獻(xiàn)出版社,中央文史出版社,2009.

[13]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告.人民日報,2012-11-08.

[14]中共中央.關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見.人民日報,2015-02-10.

[15]陳家剛.協(xié)商民主:制度設(shè)計及實踐探索.國家行政學(xué)院學(xué)報,2017,(1).

[16]何增科.建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系:中國的反腐敗與權(quán)力監(jiān)督.廣州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）,2011,(1).

[17]周光輝.中國行政改革40年//俞可平.中國治理變遷40年（1978-2018）.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2018.

[18]楊雪冬.社會變革中的政府責(zé)任:中國的經(jīng)驗.中國人民大學(xué)學(xué)報,2009,(1).

[19]姜曉萍,陳朝兵.我國基本公共服務(wù)體系的共同趨勢與地區(qū)差異——基于國家和地方基本公共服務(wù)十二五規(guī)劃的比較.上海行政學(xué)院學(xué)報,2013,(6).

[20]楊團(tuán).社會政策//俞可平.中國治理變遷30年.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[21]周紅云.從社會管理走向社會治理:概念、邏輯、原則與路徑.團(tuán)結(jié),2014,(1).

[22]俞可平.走向善治：30年來中國的治理變遷及其未來趨勢//俞可平.中國治理變遷30年.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[23]江澤民.高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設(shè)有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì).人民日報,1997-09-12.