王敢平

[摘 要] 隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩，黑龍江省利用PPP項(xiàng)目緩解財(cái)政支出壓力，化解政府債務(wù)危機(jī)。然而黑龍江省PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中在很多方面并不完善，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)不僅不能化解黑龍江省債務(wù)危機(jī)，反而增加政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過國(guó)內(nèi)外PPP融資模式、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分類、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等角度對(duì)PPP項(xiàng)目研究成果文獻(xiàn)進(jìn)行梳理分析，對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的未來研究方向——財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提出一定的見解。

[關(guān)鍵詞] PPP項(xiàng)目；財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

[中圖分類號(hào)] F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2018）02-0092-03

一、國(guó)外研究現(xiàn)狀

目前，針對(duì)PPP項(xiàng)目所建立的制度體系上在國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)非常成熟和完備，但這些國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目的研究卻主要通過理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有機(jī)結(jié)合的方式來進(jìn)行。理論研究一般有四個(gè)角度，分別是社會(huì)博弈理論、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和關(guān)系性合約理論，四種理論特點(diǎn)不同，各有側(cè)重。

（一）PPP融資模式的相關(guān)研究

Suhaiza Ismail和Fatimah Azzahra Harris通過發(fā)放250份調(diào)查問卷的方式，對(duì)可能制約馬來西亞PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的幾個(gè)問題進(jìn)行了研究。[1]根據(jù)收回的122份有效問卷結(jié)果顯示：談判時(shí)間漫長(zhǎng)、政府指導(dǎo)政策的缺乏、對(duì)用戶直接收取高額費(fèi)用、政治辯論導(dǎo)致長(zhǎng)期拖延以及政府目標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的混淆是影響馬來西亞PPP發(fā)展的五大因素。Omid M.Rouhani和Debbie Niemeier以加利福尼亞州弗雷斯諾的道路網(wǎng)絡(luò)為案例，給政策制定者提供了許多有意義的研究視角，文中指出通過引入PPP模式，可以對(duì)長(zhǎng)期存在的城市交通系統(tǒng)排放物的財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬問題進(jìn)行解決。[2]

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究

Mousavi，Tavakkoli-Moghaddam等運(yùn)用非參數(shù)重復(fù)采樣技術(shù)獲取評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，以處理復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)問題。[3]MojtahediSMH等討論了項(xiàng)目中安全風(fēng)險(xiǎn)及其評(píng)價(jià)。[4]研究中不僅關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間與成本，還注重項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)人員的安全、健康與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

（三）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類研究

Schaurelberger，J.E.和Wipadapisut，I.在研究了13個(gè)案例的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)在選擇PPP項(xiàng)目的融資策略時(shí)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目條件和融資的難易程度是三個(gè)主要考慮的因素，而項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要包括政治風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)三種主要類型。[5]

Xenidis，Y.和Angelides，D.則在研究中指出，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃下的現(xiàn)金流產(chǎn)生不利影響，還可能會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的生存能力或者盈利能力產(chǎn)生負(fù)面影響。[6]

（四）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

Khalid Almarri和Paul Blackwell經(jīng)過研究，提出了提高PPP大型綠化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資評(píng)估成功的兩種方法。第一是重新審議PPP項(xiàng)目的合同；第二是通過改善輸入變量與特點(diǎn)改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)模擬方法。[7]

（五）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究

Becker S等在《2020年公共債務(wù)》研究中發(fā)現(xiàn)，自從2008年全球金融危機(jī)以來，以美國(guó)和日本為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家，為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)施了以主動(dòng)負(fù)債為主要方式的擴(kuò)張性財(cái)政政策，結(jié)果導(dǎo)致政府的債務(wù)增長(zhǎng)速度過快，超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，這就增加了引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可能性。[8]

Hochrainer S等在模擬研究由自然災(zāi)害所引起的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，認(rèn)為基于CATSIM模型理論可知，財(cái)政和經(jīng)濟(jì)活力的抗沖擊能力是自然災(zāi)害能否產(chǎn)生聚集效應(yīng)的主要因素。[9]

二、國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

（一）PPP融資模式的相關(guān)研究

上海市經(jīng)信工作黨委書記陸曉春等界定了我國(guó)推廣的PPP模式，并將實(shí)踐中的PPP模式運(yùn)作方式總結(jié)為分工合作方式、購(gòu)買公共服務(wù)方式、股權(quán)方式和特許經(jīng)營(yíng)方式四類。[10]

財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌認(rèn)為，PPP機(jī)制是一種不僅能夠更好發(fā)揮政府作用，而且與此同時(shí)還能發(fā)揮市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力的，政府和社會(huì)兩者之間以合約的形式展開合作的一種機(jī)制和體制。[11]

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授溫來成等從PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)公共物品屬性、降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和減輕財(cái)政投資壓力，提高公共物品供給效率三個(gè)方面，分析指出了稅收政策支持政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目的理論依據(jù)。[12]

（二）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別研究

清華大學(xué)副教授亓霞等選取了16個(gè)失敗的PPP項(xiàng)目實(shí)施案例，總結(jié)得到了引起失敗的包括法律變更風(fēng)險(xiǎn)、審批延誤風(fēng)險(xiǎn)、政府反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的13條風(fēng)險(xiǎn)因素，在對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)律和特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的若干建議。[13]

東南大學(xué)副教授鄧小鵬等首先通過系統(tǒng)化的方法確定了20個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，然后采用對(duì)PPP項(xiàng)目專家發(fā)放調(diào)查問卷的方式獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，并且對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行多元統(tǒng)計(jì)因子分析，最后從20個(gè)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)中提煉得到5個(gè)主因子，并提出針對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的5個(gè)目標(biāo)。[14]

湖北省襄陽市財(cái)政局運(yùn)用PPP模式的時(shí)間與思索，提出推進(jìn)PPP模式的發(fā)展要搞好頂層設(shè)計(jì)，建立健全適合中國(guó)特色的PPP制度框架與法規(guī)體系、重塑契約精神，搞好PPP協(xié)議的簽訂、注重PPP項(xiàng)目前期論證和決策，確保決策科學(xué)化等對(duì)策建議。[15]

（三）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分類研究

大連理工大學(xué)孫淑云等在對(duì)高速公路BOT項(xiàng)目特許定價(jià)中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行研究的過程中，總結(jié)出BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)主要包括8種類型，分別是政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和自然風(fēng)險(xiǎn)。[16]

河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)趙彥鋒和張笑斐以首個(gè)獲得立法保障項(xiàng)目的中信濱海新城為例，提出PPP模式中城市運(yùn)營(yíng)過程中會(huì)遇到外部風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)兩大類。其中外部風(fēng)險(xiǎn)包括政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)等6類，內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)包括建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、完工風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和合作風(fēng)險(xiǎn)等4類。[17]endprint

北京科技大學(xué)副教授張?jiān)徟c郝佳赫分析研究PPP項(xiàng)目中的46種風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)歸屬進(jìn)行打分，最后得到比較普遍接受的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方法提供一定的指導(dǎo)和建議。[18]

（四）PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)陳紅等提出PPP實(shí)施過程中政府監(jiān)管和私人機(jī)構(gòu)尋租的博弈困境的現(xiàn)實(shí)情況，并通過法律環(huán)境和信息紕漏等方面提供相應(yīng)的政策建議以解決困境。[19]

防災(zāi)科技學(xué)院王鳳京等針對(duì)災(zāi)區(qū)經(jīng)濟(jì)重建時(shí)期融資環(huán)境、融資特點(diǎn)，對(duì)PPP模式的應(yīng)用提出了包括風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)的設(shè)計(jì)等在內(nèi)的四種特殊設(shè)計(jì)。其中風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)設(shè)計(jì)主要基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與控制力對(duì)稱原則、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益相匹配原則和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)動(dòng)態(tài)原則。[20]

昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)院王松江和常雅楠結(jié)合“一帶一路”背景分析了基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)問題，將風(fēng)險(xiǎn)分為自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)兩種，利用隨機(jī)合作博弈模型確定雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例，并實(shí)現(xiàn)“一帶一路”PPP項(xiàng)目最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)策略組合。[21]

（五）地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)研究

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)余應(yīng)敏和王蓓以寧波市公債危局為例，利用定性和與定量相結(jié)合的方法分析寧波市政府的債務(wù)規(guī)模與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。研究表明寧波市政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)率和償債率在不斷上升，早已超過警戒線水平，并提出針對(duì)地方政府債務(wù)融資規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防控的相關(guān)政策建議，為解決地方債務(wù)危局提供思路。[22]

南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院田志剛和毛翠英引入HHM框架作為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模塊的分析工具，借鑒相關(guān)機(jī)構(gòu)的研究成果，將地方財(cái)政內(nèi)控制度設(shè)定為6個(gè)元素組成，在此基礎(chǔ)上分解出36個(gè)等級(jí)子系統(tǒng)，進(jìn)而提出HHM框架在識(shí)別地方財(cái)政管理風(fēng)險(xiǎn)中的具體運(yùn)用。[23]

云南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心繆小林和史倩茹通過從財(cái)政效率視角對(duì)我國(guó)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)予以考察，并通過實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與地方政府債務(wù)、生產(chǎn)能力條件、社會(huì)投資強(qiáng)度、金融信貸環(huán)境、居民消費(fèi)強(qiáng)度等因素關(guān)聯(lián)緊密。[24]

三、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀評(píng)析

從上述文獻(xiàn)來看，國(guó)內(nèi)外研究的主要出發(fā)點(diǎn)是：針對(duì)PPP模式的應(yīng)用實(shí)例來分析PPP項(xiàng)目中遇到的問題以及相應(yīng)的解決措施，如PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控等。目前還沒有專家學(xué)者研究PPP模式應(yīng)用中對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控，PPP模式應(yīng)用的出發(fā)點(diǎn)是減輕政府提供公共服務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這個(gè)過程控制不好會(huì)適得其反，使政府面臨財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，這是未來PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的研究方向。

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[責(zé)任編輯：史樸]endprint