柏孟仁,董大磊

(1.信陽(yáng)師范學(xué)院，河南 信陽(yáng) 464000；2.河南涵信律師事務(wù)所，河南 信陽(yáng) 464000)

立案對(duì)于糾紛之司法解決而言，其重要性是不言而喻的。無論對(duì)于民事糾紛還是行政糾紛，立案都是啟動(dòng)司法程序的第一道門檻。依法立案是公正司法的開始，如果有案不立、有訴不理現(xiàn)象常態(tài)化存在，司法公正則無從談起。由于行政訴訟被告主體之特殊性，與民事訴訟相比，“立案難”問題在行政訴訟司法實(shí)踐中表現(xiàn)得更為突出，有訴不理、拖延立案、年底不立、不出具法律文書等人為控制立案現(xiàn)象常有出現(xiàn)，嚴(yán)重銷蝕了司法公信和司法權(quán)威。因此，“立案難”在通常所說的行政訴訟“三難”(立案難、審理難、執(zhí)行難)頑疾中一直受到較多關(guān)注、詬病。該問題若不能予以妥當(dāng)解決，公民行政訴權(quán)的保障、“讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”的理想愿景等都將很難實(shí)現(xiàn)。根據(jù)十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《依法治國(guó)決定》)做出的重大制度安排，全國(guó)人大常委會(huì)隨后即對(duì)《行政訴訟法》和《民事訴訟法》分別做出修訂，其中一大亮點(diǎn)就是在新法中均確立了立案登記制度。該制度的確立被認(rèn)為是針對(duì)“立案難”頑疾開出的一劑良方。然而與民事訴訟相比，關(guān)于行政訴訟立案登記制度的理論研究無論是在研究的廣度方面還是研究的深度方面均有較大差距。就現(xiàn)有研究成果來看，近期方有少數(shù)學(xué)者開始關(guān)注如何完善行政訴訟立案登記制度的理論問題，研究的深度有待推進(jìn)，且缺少對(duì)該制度運(yùn)行實(shí)效的梳理和分析。本文從行政訴訟立案登記制度確立的背景與功能定位入手，結(jié)合對(duì)制度實(shí)施效果的分析，對(duì)該制度存在的不足及如何進(jìn)一步完善進(jìn)行探討，以期能對(duì)促進(jìn)行政訴訟立案登記制度之良好運(yùn)轉(zhuǎn)有所裨益。

一、行政訴訟立案登記制度之確立

(一)行政訴訟立案登記制度確立之由來

毋庸置疑，解決行政訴訟中存在已久的“立案難”問題是催生立案登記制度的最直接因素。由此，很有必要對(duì)導(dǎo)致“立案難”的主要原因進(jìn)行梳理。概括來講，行政訴訟“立案難”問題之成因主要有以下幾個(gè)方面。

首先是“立案審查制”的影響與制約。一般認(rèn)為，對(duì)于是否立案，修改前的《行政訴訟法》采取的是“審查制”，這為法院人為控制立案提供了“法律上的依據(jù)”。雖然為了解決行政案件立案難問題，最高人民法院曾試圖通過司法解釋實(shí)現(xiàn)某些突破，比如在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法1999版解釋》)以及《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》中，均對(duì)立案難，尤其是對(duì)“不立不裁”現(xiàn)象做出了相應(yīng)規(guī)制，但遺憾的是在實(shí)踐中的收效卻并不能令人滿意。

其次是規(guī)范性文件相關(guān)條款意指不明。雖然對(duì)受案范圍、原告資格、起訴條件等內(nèi)容，原《行政訴訟法》及其司法解釋均做出了相應(yīng)規(guī)定，但因規(guī)定本身的模糊性，加之立案程序完全由法院?jiǎn)畏秸瓶?，?dāng)事人缺乏程序參與權(quán)，以致法院選擇性立案成為可能，將一些“疑難雜癥”性案件拒之門外也成為司法機(jī)關(guān)屢試不爽的手段，在客觀上加劇了行政訴訟立案難。

再次是黨政權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)。出于地方或部門利益的考慮，一些地方黨政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人常以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等為借口，干預(yù)法院正常立案，限制公民、法人或其他社會(huì)組織依法行使行政訴權(quán)。

最后是不符合司法規(guī)律的考核指標(biāo)體系的負(fù)面作用。一直以來，無論是對(duì)法院整體工作還是對(duì)法官個(gè)人工作業(yè)績(jī)的考核，結(jié)案率、調(diào)撤率都是重要考核指標(biāo)。正所謂“上有政策，下有對(duì)策”，法院則通過控制立案使考核成績(jī)“看上去很美”，比如年底故意不立案幾乎是法院系統(tǒng)“公開的秘密”。這些“對(duì)策”勢(shì)必影響當(dāng)事人行政訴權(quán)的正常行使，是造成立案難的又一因素[1]。

綜合來看，上述造成“立案難”的四種主要因素，第一種因素即“立案審查制”的影響與制約是首要原因，其余三種因素最終也是憑借“立案審查制”來發(fā)揮其作用的。因此，要想改變行政訴訟“立案難”的局面，必須對(duì)行政訴訟立案機(jī)制進(jìn)行變革，促進(jìn)當(dāng)事主體行政訴權(quán)得到應(yīng)有的尊重和保障，這一點(diǎn)在行政訴訟理論研究和司法實(shí)踐中已基本達(dá)成共識(shí)?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》明確指出，要“健全公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式”，對(duì)案件受理制度進(jìn)行改革，“變立案審查制為立案登記制”；對(duì)于依法應(yīng)該受理的案件，人民法院要做到“有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》為修改《行政訴訟法》確立立案登記制度提供了明確的方向指引。2014年11月1日《行政訴訟法》修正案在第3條和第51條分別做出規(guī)定，“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理”“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮薄Ｉ鲜鰞?nèi)容正式確立了行政訴訟中的立案登記制度，此舉具有重要意義，有學(xué)者就認(rèn)為，改“立案審查”為“立案登記”是新《行政訴訟法》的“第一創(chuàng)新點(diǎn)”[2]。

(二)行政訴訟立案登記制度之功能定位

前文已述，行政訴訟立案登記制度是在之前的立案審查制度基礎(chǔ)上變革而來，因此其功能定位與后者必有顯著區(qū)別。一般認(rèn)為，在訴訟程序啟動(dòng)階段，究竟是以訴權(quán)的保障作為核心理念，還是以法院審判職權(quán)的保障為中心，是區(qū)分立案登記制度和立案審查制度的關(guān)鍵之所在。

立案審查制度以法院審判職權(quán)為中心，在立案階段僅憑原告的起訴未必能啟動(dòng)訴訟程序，因?yàn)橹挥薪?jīng)法院審查符合起訴條件的，才可正式啟動(dòng)訴訟程序。與之相反，立案登記制度以保障訴權(quán)為核心，只要起訴符合法律規(guī)定，即可觸發(fā)訴訟程序。從立案登記制度的功能定位可解讀出以下內(nèi)容:其一，原告起訴只要在形式上符合法律規(guī)定，法院即應(yīng)登記立案，訴訟程序隨之啟動(dòng)；其二，法院不得無故拒收原告之訴狀，如若拒絕，則應(yīng)做出合理的書面說明并提供相應(yīng)的救濟(jì)渠道;其三，法院對(duì)原告之訴狀只進(jìn)行形式審查，對(duì)不合要求者可要求原告補(bǔ)正，不予補(bǔ)正或補(bǔ)正后仍不合要求的，法院應(yīng)裁定駁回起訴[3]。

二、行政訴訟立案登記制度實(shí)施之效果

如前文所述，作為行政訴訟司法制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，確立立案登記制度的主要目的是要解決長(zhǎng)期存在的“立案難”問題，暢通解決行政糾紛的訴訟渠道，切實(shí)保障當(dāng)事人的行政訴權(quán)。新《行政訴訟法》第51條是對(duì)立案登記制度的集中體現(xiàn)，通過共計(jì)4款規(guī)定，分別明確了立案登記制度之設(shè)立、不能初步判定是否符合起訴條件案件之處理、履行補(bǔ)正起訴狀瑕疵之釋明義務(wù)、阻礙立案登記制度實(shí)施特定情形之規(guī)制等內(nèi)容。

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，隨著立案登記制度的施行，法院受理行政案件數(shù)量增幅明顯。2015年5月4日是新《行政訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法2015版解釋》)以及《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《立案登記規(guī)定》)施行的首個(gè)工作日，全國(guó)當(dāng)天共有2 000余件行政案件在各級(jí)一審法院登記立案。全國(guó)法院行政案件日均立案數(shù)量，2014年日均是600件左右，2015年4月份日均是1 100件左右。從這些數(shù)據(jù)對(duì)比中可以看出，立案登記制施行首日行政案件立案數(shù)量超過了2014年日均立案量的3倍，接近同年上一月份日均立案量的2倍。2015年1月至9月間，全國(guó)法院受理各類行政案件40萬件，與2014年相比，同比上升47.6%，僅5月份就受理2.6萬件，同比上升221%[4]。

雖然上述變化不能完全歸因于某個(gè)單一因素，但毋庸置疑，從“立案審查”到“立案登記”的改變是促成立案數(shù)量大幅上升的最為重要的因素。這說明立案登記制度對(duì)當(dāng)事人行政訴權(quán)保障之功效業(yè)已顯現(xiàn)，制度設(shè)置之目的已初步實(shí)現(xiàn)，立案程序也更加規(guī)范，更多的行政爭(zhēng)議得以進(jìn)入司法程序。有學(xué)者進(jìn)一步指出，在保障當(dāng)事人行政訴權(quán)的同時(shí)，立案登記制度也有利于提高政府治理能力，加快社會(huì)治理法治化進(jìn)程，對(duì)全面落實(shí)依法治國(guó)戰(zhàn)略部署、建設(shè)法治政府具有重要推動(dòng)作用[1]。

當(dāng)然，不同地區(qū)的社會(huì)民眾對(duì)行政訴訟立案難的直觀感受有所不同。如有學(xué)者調(diào)研得出結(jié)論，對(duì)于“行政起訴得到及時(shí)受理”的體驗(yàn)，不同地域之間差別較大。按照調(diào)研組設(shè)計(jì)的計(jì)分辦法，滿意度得分最高的省份為廣東省(81.2分)，得分最低的是四川省(66.5 分)，最高分和最低分相差14.7分。受訪人群中，認(rèn)為法院對(duì)于符合立案條件的行政訴訟及時(shí)受理“完全不可能”或“不太可能”的受訪者比例，廣東分別為0.6% 和10.1%，四川分別為5.4% 和 39.3%[5]。這些數(shù)據(jù)在一定程度上反映出法律制度在特定區(qū)域的實(shí)施狀況與該區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在正相關(guān)性，“發(fā)展才是硬道理”的論斷在法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)程中再次得到驗(yàn)證。

另外，據(jù)學(xué)者對(duì)某地兩級(jí)法院于2013-2016年4年間裁定不予受理的行政和民事案件所占比例之統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2013年前者和后者分別為4.20%和0.04%，2014年分別為4.20%和0.10%，2015年分別為19.50%和0.10%，2016年分別為16.00%和0.09%[6]。該組數(shù)據(jù)固然不能全面反映行政訴訟和民事訴訟“立案難”之差別，但至少可以讓我們獲得某種直觀感受，即立案登記制度雖已成為行政訴訟和民事訴訟通用規(guī)則，而相比之下，“立案難”問題在行政訴訟中的表現(xiàn)依然比民事訴訟更為突出。

三、行政訴訟立案登記制度存在不足

(一)起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)尚欠清晰

《依法治國(guó)決定》強(qiáng)調(diào)法院對(duì)“依法應(yīng)該受理的案件”實(shí)行“有案必立、有訴必理”；新《行政訴訟法》也明定對(duì)符合“規(guī)定的起訴條件”的案件實(shí)行“登記立案”。上述規(guī)定的落實(shí)勢(shì)必面臨一個(gè)問題，即在立案環(huán)節(jié)，對(duì)于原告的起訴是否屬于“依法應(yīng)該受理的案件”、是否“符合起訴條件”該如何進(jìn)行審查并做出判斷。

對(duì)于上述問題，相關(guān)規(guī)范性文件均未做出明確規(guī)定，從寬還是從嚴(yán)沒有一個(gè)相對(duì)清晰的標(biāo)準(zhǔn)，在客觀上賦予了法官較大的自由裁量權(quán)。自立案登記制度實(shí)施后，有些法院的做法是對(duì)起訴條件不作審查，只要原告遞交訴狀即登記立案。這種做法雖然最大限度地保障了公民的行政訴權(quán)，但同時(shí)也導(dǎo)致不少不符合起訴條件的案件涌入法院[7]。中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》(以下簡(jiǎn)稱《立案登記意見》)，最高人民法院負(fù)責(zé)人就該意見答記者問時(shí)曾指出，立案登記制要求“法院對(duì)當(dāng)事人的起訴不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，僅僅對(duì)形式要件進(jìn)行核對(duì)。除了意見規(guī)定不予登記立案的情形外，當(dāng)事人提交的訴狀一律接收，并出具書面憑證。起訴狀和相關(guān)證據(jù)材料符合訴訟法規(guī)定條件的，當(dāng)場(chǎng)登記立案”[8]。無論是法院的上述做法還是最高人民法院對(duì)《立案登記意見》的解讀都具有鮮明的“從寬把握”的特征。

與之相反，針對(duì)立案登記制度實(shí)施以來行政案件猛增造成的壓力，某省高級(jí)人民法院要求立案庭在決定是否立案時(shí)首先要對(duì)訴狀進(jìn)行形式審查，并特別強(qiáng)調(diào)接收訴狀不等于登記立案，要堅(jiān)持依法對(duì)起訴是否符合法定條件進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查[7]。最高人民法院法官在其編著的工具書中也表示，“立案登記制并不表明對(duì)起訴材料完全不進(jìn)行審查，對(duì)起訴材料是否符合法律要求仍需進(jìn)行程序性審查，但排除嚴(yán)格的實(shí)體審查”[9]232。這種表述的潛臺(tái)詞是，法院在立案環(huán)節(jié)不僅可作程序性審查，而且可作寬松的實(shí)體審查，因?yàn)橹挥小皣?yán)格的實(shí)體審查”才是被排除的。2018年2月8日開始施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法2017版解釋》)相較于《行訴法2015版解釋》，在受案范圍方面有了更為明晰的排除性規(guī)定，在很大程度上改變了《行訴法2015版解釋》第3條通過具體列舉加兜底條款方式產(chǎn)生的無限增加“法定起訴條件”的風(fēng)險(xiǎn)[10]，但《行訴法2017版解釋》第1條第2款是關(guān)于不屬于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，其中第10項(xiàng)是“對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”，該項(xiàng)內(nèi)容依然留下了較大的裁量余地，恐為今后法院以“立案登記”之名行“立案審查”之實(shí)留下了操作空間。

(二)立案環(huán)節(jié)救濟(jì)制度設(shè)置尚欠完備

在立案階段，除起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)之設(shè)置至關(guān)重要外，對(duì)原告當(dāng)事人的救濟(jì)制度配置同樣重要，即如果原告遭遇了法院拒收起訴狀抑或接收訴狀后不出具書面憑證的情形，應(yīng)有可資利用的救濟(jì)途徑。因?yàn)檫@些情形導(dǎo)致法律規(guī)定的“七日”立案期限無從算起，原告將陷入無奈的等待之中。而且在缺乏書面憑證的情況下，原告即使向上級(jí)法院投訴或者越級(jí)起訴也很難獲得支持。

針對(duì)上述問題，與原規(guī)范性文件相比，新《行政訴訟法》增設(shè)了司法機(jī)關(guān)內(nèi)部處分制度，這無疑是一個(gè)進(jìn)步。但美中不足的是，對(duì)于接到投訴或越級(jí)起訴后，上級(jí)人民法院應(yīng)通過何種程序進(jìn)行后續(xù)處理，被處分者如有異議如何表達(dá)等細(xì)節(jié)性內(nèi)容，目前尚無可供操作的規(guī)定或細(xì)則，以致實(shí)踐操作無據(jù)可依。即使有明確的規(guī)定，從之前的司法實(shí)踐來看，這些規(guī)定能否落到實(shí)處尚存在較大疑問。比如，早在1999年，《行訴法1999版解釋》第32條第3款就已規(guī)定了申訴和越級(jí)起訴制度，但從其實(shí)施情況來看很不理想。在實(shí)踐中，即使某些投訴或越級(jí)起訴被法院受理，但這種情況并非常態(tài)。更為常見的是，由于上下級(jí)法院間工作聯(lián)系頗為緊密，上級(jí)法院的法官多遵循保護(hù)同行之“隱性慣例”，或出于“多一事不如少一事”之心態(tài)，對(duì)投訴或越級(jí)起訴推諉扯皮甚至不予理睬[11]，以致投訴與越級(jí)起訴制度形同虛設(shè)。如果沒有可供操作的細(xì)則，司法內(nèi)部處分制度在實(shí)施過程中很難保證不會(huì)遭受同樣的命運(yùn)。

(三)與立案登記制配套的實(shí)體判決要件制度闕如

通過考察域外立法例可以看出，立案登記制的施行需要實(shí)體判決要件制度與之相配套。所謂實(shí)體判決要件是指“法院對(duì)本案實(shí)體權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議問題繼續(xù)進(jìn)行審理并做出實(shí)體判決的要件”[12]。某一案件獲得登記，只表明其具備了初步的案件形式，至于是否為具備實(shí)體判決要件之案件有待進(jìn)一步審查。換言之，只有案件具備了實(shí)體判決要件才能算是真正意義上的受案法院可審案件[13]。在立案登記制度背景下，案件獲得立案后，承辦法官應(yīng)首先審查案件是否具備實(shí)體判決要件，若不具備，法官無需作進(jìn)一步的實(shí)體審查，可以駁回起訴方式終結(jié)訴訟。只有如此，才能解決因立案登記制的實(shí)施致使案件猛增與有限的司法資源間的緊張與矛盾。

新《行政訴訟法》實(shí)施一段時(shí)間以來，獲得受理的行政案件成倍增長(zhǎng)，其中不乏不符合起訴條件和不具備實(shí)體判決要件的案件，加劇了案件數(shù)量龐大與司法資源有限之間的矛盾。針對(duì)這種局面，勢(shì)必要考慮一個(gè)問題，即在立案環(huán)節(jié)寬松處理的情況下，進(jìn)入審判環(huán)節(jié)后，在對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體審理前，合議庭是否要進(jìn)行實(shí)體判決要件的審查？經(jīng)審查若發(fā)現(xiàn)起訴不符合法定條件，或存在諸如已過起訴期限、已為生效判決所羈束、缺少法定前置程序處理等程序性問題，合議庭將如何處理？新《行政訴訟法》并未就這些方面做出相應(yīng)規(guī)定，不能不說是一種疏漏[10]。

四、行政訴訟立案登記制度完善之構(gòu)想

(一)明確起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)上述因起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)欠清晰所導(dǎo)致的問題，可將“以形式審查為主、淺程度實(shí)體審查為輔”作為起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)[10]。形式審查主要針對(duì)新《行政訴訟法》第49條的第2和第3項(xiàng)內(nèi)容而展開。第2項(xiàng)要求“有明確的被告”，在立案階段對(duì)于被告是否適格不作審查，只要起訴狀中列明的被告指向明確即可。第3項(xiàng)要求“有具體的訴訟請(qǐng)求和事實(shí)根據(jù)”，在立案階段只要訴訟請(qǐng)求具體，對(duì)于訴訟請(qǐng)求是否成立、能否勝訴不作審查；在證據(jù)方面，只要有初步的證據(jù)材料即可，而且只審查證據(jù)的關(guān)聯(lián)性，至于其真實(shí)性、合法性則不作審查。雖然在司法實(shí)踐中對(duì)這種審查標(biāo)準(zhǔn)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，但已有審判人員表示了認(rèn)同，認(rèn)為在立案階段，對(duì)于原告提出的支撐其訴訟請(qǐng)求之事實(shí)和理由是否“具體”應(yīng)從寬把握，事實(shí)之記載只需足以辨別訴訟標(biāo)的即可，不以詳盡、真實(shí)為必要，更不可要求其足以支持原告之訴訟請(qǐng)求[14]。

“淺程度實(shí)體審查”主要針對(duì)新《行政訴訟法》第49條的第1項(xiàng)內(nèi)容而展開，可分為兩個(gè)方面：一方面是對(duì)“利害關(guān)系”之審查，另一方面是對(duì)受案范圍之審查。對(duì)于前者，“利害關(guān)系”應(yīng)從寬把握，只要被訴行政行為可能侵犯原告之權(quán)益，法院即應(yīng)立案。至于這種“利害關(guān)系”是“直接利害關(guān)系”還是“間接利害關(guān)系”，是“法律上的利害關(guān)系”還是“事實(shí)上的利害關(guān)系”，立案階段不作深度審查，否則將與立案登記制之初衷背道而馳。為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公益的保護(hù)力度，在2017年修法時(shí)，新增第25條第4款，賦予檢察機(jī)關(guān)于特定情形下提起公益訴訟之權(quán)能，也進(jìn)一步拓寬了“利害關(guān)系”的涵攝范圍。對(duì)于后者，原告認(rèn)為其合法權(quán)益受到行政行為侵害的，只要不是新《行政訴訟法》第13條明確排除之情形，均應(yīng)先行立案，不能因爭(zhēng)議不屬于第12 條所列之范疇而拒絕立案。

(二)完善立案環(huán)節(jié)救濟(jì)機(jī)制

對(duì)于完善立案環(huán)節(jié)的救濟(jì)機(jī)制，可從以下兩個(gè)方面著手。

一是要完善和細(xì)化投訴及越級(jí)起訴之處理規(guī)則。從邏輯上講，設(shè)置這兩項(xiàng)制度的假設(shè)前提是上級(jí)法院比下級(jí)法院更能公正對(duì)待利益受損原告之訴求，但制度設(shè)置的“理想很豐滿”，司法實(shí)踐的“現(xiàn)實(shí)很骨感”。如前文所述，對(duì)于投訴或越級(jí)起訴，不少上級(jí)法院也是抱著多一事不如少一事的態(tài)度能推則推。當(dāng)然，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是多方面的，但不可否認(rèn)，缺乏相應(yīng)的可操作性規(guī)則是這兩項(xiàng)制度被虛置的主要原因。欲使投訴和越級(jí)起訴制度真正發(fā)揮作用，應(yīng)從受理機(jī)構(gòu)、處理期限、處理程序、責(zé)任形式以及追責(zé)機(jī)制等方面做出細(xì)化和完善。如有學(xué)者建議，對(duì)于投訴，可參照既有的申訴程序，對(duì)拒收訴狀、不出具書面憑證、不一次性告知補(bǔ)正內(nèi)容的，當(dāng)事人可向上級(jí)法院投訴，上級(jí)法院則應(yīng)比照申訴程序予以處理；對(duì)于越級(jí)起訴無果的，甚至可引入檢察監(jiān)督程序，即對(duì)于既不立案又不出具不予立案裁定的，當(dāng)事人向上級(jí)法院越級(jí)起訴依然無果的，可轉(zhuǎn)而向檢察機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的立案程序進(jìn)行監(jiān)督，從而為當(dāng)事人提供盡可能完備的救濟(jì)程序配置[15]。

二是要完善司法機(jī)關(guān)內(nèi)部處分機(jī)制。新《行政訴訟法》第51 條第 4 款明確規(guī)定，下級(jí)法院怠于立案的，上級(jí)法院除責(zé)令其改正外，還可對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行司法處分。至于此項(xiàng)司法處分權(quán)該如何行使還需要更為詳細(xì)的制度安排。鑒于對(duì)法院工作人員的懲處權(quán)限原則上歸屬于其所在法院，不同級(jí)別法院間在理論上只存在審級(jí)上的高低之分，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此司法處分應(yīng)以處分建議的方式，由上級(jí)法院交由應(yīng)受處分工作人員所在法院，由后者執(zhí)行處分較為妥當(dāng)。值得欣慰的是，為了推動(dòng)司法改革向縱深推進(jìn)，規(guī)范和落實(shí)責(zé)任追究，最高人民法院和最高人民檢察院于2016年10月12日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立法官、檢察官懲戒制度的意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《懲戒意見》)。該意見對(duì)法官、檢察官懲戒委員會(huì)的機(jī)構(gòu)職能、人員組成、工作程序等都做出了相應(yīng)規(guī)定，為司法處分權(quán)的落實(shí)提供了制度依據(jù)。據(jù)法制網(wǎng)消息，截至2017年底，全國(guó)已有20個(gè)省份成立了法官、檢察官懲戒委員會(huì)，另有11個(gè)省份的懲戒委員會(huì)正在籌備中，行動(dòng)可謂迅速?！稇徒湟庖姟吩谧詈笠粭l授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院結(jié)合實(shí)際，分別制定法官、檢察官懲戒工作辦法，然而截至目前，兩院尚未分別制定出各自的辦法。相信隨著各地懲戒委員會(huì)工作的陸續(xù)開展和工作經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和豐富，更為詳細(xì)、更具操作性的懲戒工作辦法的出臺(tái)是指日可待的，屆時(shí)司法機(jī)關(guān)內(nèi)部處分機(jī)制將會(huì)更加完善。

上述兩個(gè)方面都是從司法機(jī)關(guān)內(nèi)部來完善行政訴訟立案環(huán)節(jié)的救濟(jì)機(jī)制，也有學(xué)者認(rèn)為還應(yīng)從外部加強(qiáng)對(duì)行政訴訟立案程序的監(jiān)督，一是賦予行政訴訟原告聽證權(quán)，二是設(shè)置立案監(jiān)督員制度[1]。具體來說，法院接收訴狀后若認(rèn)為起訴不符合條件不應(yīng)立案的，應(yīng)告知原告有權(quán)要求聽證；對(duì)原告的聽證請(qǐng)求，法院應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)組織聽證。對(duì)于某些爭(zhēng)議較大或者專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛，可聘請(qǐng)某領(lǐng)域?qū)＜?、律師等?dān)任立案監(jiān)督員，對(duì)立案環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。從理論上來說，在立案階段賦予當(dāng)事人聽證權(quán)，可拓寬當(dāng)事人的程序參與范圍，無論是對(duì)于原告程序權(quán)的保障，還是對(duì)于行政糾紛的有效徹底解決都具有積極意義。但在面對(duì)行政案件大幅增長(zhǎng)、“案多人少”的司法現(xiàn)實(shí)時(shí)，聽證的大范圍適用很顯然不切實(shí)際，是否需要聽證應(yīng)根據(jù)案件重大復(fù)雜程度、有無濫訴等情形具體確定。立案監(jiān)督員制度之設(shè)置確有必要，因?yàn)?，通過第三方力量的介入能夠更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督，同時(shí)也促進(jìn)了司法公開，有利于保障公民行政訴權(quán)。

(三)增設(shè)實(shí)體判決要件制度

任何一項(xiàng)制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)都不是“單打獨(dú)斗”能完成的，立案登記制度亦不例外。前文已述，為了避免立案登記制度陷入困境，實(shí)體判決要件制度的設(shè)置不可或缺，因?yàn)橛伞傲笇彶椤钡健傲傅怯洝钡母淖儎?shì)必引起行政訴訟案件數(shù)量的猛增，前文相關(guān)數(shù)據(jù)已經(jīng)證明。案件數(shù)量的激增與有限的審判人員和司法資源間的矛盾，需要在審判中借助實(shí)體判決要件制度的案件分流功能來予以解決。

在行政訴訟中，實(shí)體判決要件意指原告之訴訟請(qǐng)求欲獲得法院之實(shí)質(zhì)性審判所必須具備的條件。對(duì)此，有學(xué)者曾論及，原告提起行政訴訟之目的在于請(qǐng)求法院就爭(zhēng)議之法律關(guān)系為實(shí)體判決，但法院并非對(duì)所有起訴之事件均負(fù)有作實(shí)體判決之義務(wù)，只有起訴合于一定要件方有獲得實(shí)體判決之可能，此即為實(shí)體判決要件，又謂之“訴訟要件”[16]91。簡(jiǎn)言之，只有原告之訴具備實(shí)體判決之要件，受訴法院才會(huì)對(duì)原告之請(qǐng)求是否有理由做出裁判。

鑒于我國(guó)法律體系與大陸法系國(guó)家和地區(qū)更為相近，對(duì)于實(shí)體判決要件制度之設(shè)置，可借鑒德國(guó)、日本立法例。以德國(guó)為例，他們將實(shí)體判決要件分為兩種，一種是適用于所有訴訟類型的一般實(shí)體判決要件，另一種是僅適用于某些特殊訴訟類型的特殊實(shí)體判決要件。前者包括行政訴訟之開啟要件和訴之適法性要件。開啟要件關(guān)涉法院對(duì)某一案件是否擁有管轄權(quán)，涉及受案范圍、級(jí)別和地域管轄等問題；適法性要件包括當(dāng)事人能力、起訴程序是否符合法律要求、是否具有一般權(quán)利保護(hù)必要等內(nèi)容，涉及案件可審性問題[10]。對(duì)于不滿足一般實(shí)體判決要件之案件，法官可駁回起訴以終結(jié)訴訟，從而實(shí)現(xiàn)案件在審理程序上的繁簡(jiǎn)分流。

參考上述域外立法例，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，可以考慮通過擴(kuò)充性解釋實(shí)現(xiàn)對(duì)行政訴訟實(shí)體判決要件制度之構(gòu)建。具體而言，建議規(guī)定審判人員在對(duì)案件進(jìn)行實(shí)體審理前，可先行審查起訴條件和其他實(shí)體判決要件。對(duì)于不符合起訴條件和其他實(shí)體判決要件的，審判人員可裁定駁回起訴以終結(jié)訴訟；如已進(jìn)入實(shí)體審查階段，可停止審查，徑行駁回起訴[10]。實(shí)際上《行訴法2015版解釋》第3條已在一定程度上在構(gòu)建實(shí)體判決要件制度方面做出了某些嘗試，只是在系統(tǒng)性和可操作性方面還有待進(jìn)一步完善。

五、結(jié)語(yǔ)

制度的確立只為解決問題提供了條件，制度的良好運(yùn)轉(zhuǎn)才是解決問題的根本所在?！兑婪ㄖ螄?guó)決定》就明確指出，“法律的生命力在于實(shí)施”。制定法律的目的就是為了能夠有效實(shí)施，發(fā)揮其規(guī)范、調(diào)整社會(huì)關(guān)系的作用。正如有學(xué)者指出，行政訴訟不同于民事訴訟，其原被告雙方地位和權(quán)力相差懸殊，“原告以個(gè)體身份對(duì)抗以政府為被告的行政機(jī)關(guān)，其合法訴訟權(quán)益往往難以得到保障”[17]。因此，我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然目前立案登記制以法律的形式在行政訴訟中得以確立，但欲使其良好運(yùn)轉(zhuǎn)，必須在諸如明確起訴條件審查標(biāo)準(zhǔn)、完善監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制以及增設(shè)實(shí)體判決要件制度等方面做出改進(jìn)。只有如此，才能讓立案登記制度從“紙面上的法”真正落實(shí)為“現(xiàn)實(shí)中的法”，才能真正發(fā)揮其保障公民行政訴權(quán)的重要作用，進(jìn)而讓民眾更切實(shí)地感受到司法公正與權(quán)威，增強(qiáng)對(duì)法治國(guó)家建設(shè)的信心與獲得感。