（南京師范大學(xué)，江蘇 南京 210097）

追求自由與民主，崇尚正義與法治，既是推動(dòng)美國(guó)大學(xué)快速發(fā)展的重要因素，也是美國(guó)大學(xué)精神的價(jià)值表征與重要內(nèi)涵。以此邏輯分析美國(guó)一流大學(xué)章程文本，既有助于深入把握美國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)中的共治理念、協(xié)商機(jī)制和包容精神，又可以為我國(guó)特色大學(xué)章程的建設(shè)和大學(xué)有效治理提供借鑒。

一、協(xié)商民主與大學(xué)治理結(jié)構(gòu)：概念界定及其關(guān)聯(lián)

二戰(zhàn)以降，隨著普選權(quán)的落實(shí)和大眾民主的興起，西方代議民主由于無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的公民參與公共決策和政治生活的需要而遭受批評(píng)。為了彌補(bǔ)代議民主的不足，以追求決策合法性與政治正當(dāng)性為目標(biāo)的協(xié)商民主得到復(fù)興。作為一種復(fù)興的民主治理形式，政治正義、合法性與公共利益是協(xié)商民主最基本的價(jià)值訴求，包容性、公開(kāi)性與理性是協(xié)商民主達(dá)成的基本條件和有效保障，公共協(xié)商與集體決策是協(xié)商民主的有效實(shí)現(xiàn)形式和核心概念，提升決策質(zhì)量、促進(jìn)合法決策與制約行政權(quán)的膨脹是協(xié)商民主的主要功能，培育公民協(xié)商美德與能力以及自我反思與自我懷疑精神是協(xié)商民主的外在價(jià)值，偏好的協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)變以及共識(shí)的達(dá)成是協(xié)商民主追求的理想結(jié)果。雖然建立在自由憲政主義和批判理論基礎(chǔ)之上的協(xié)商民主代表了西方尤其是美國(guó)民主政治發(fā)展的新趨勢(shì)，但其發(fā)展過(guò)程中也受到文化多元主義、社會(huì)不平等和制度復(fù)雜性等現(xiàn)代性因素的制約。然而與傳統(tǒng)民主模式相比，協(xié)商民主的功能更加完善，價(jià)值也更為多元，更具競(jìng)爭(zhēng)力、合法性和正當(dāng)性。

20世紀(jì)60年代以來(lái)，世界各國(guó)高等教育在獲得快速發(fā)展的同時(shí)也面臨著諸多困境與挑戰(zhàn)。如傳統(tǒng)的大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由受到了政治化的擠壓，大學(xué)不能為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)提供合適的日益廣泛的技能和資格并缺乏有效的職業(yè)訓(xùn)練而導(dǎo)致就業(yè)率不高，高等教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的緊縮，［1］使大學(xué)自身的管理在高等教育大眾化和法治化進(jìn)程中也變得日益復(fù)雜并遭受質(zhì)疑。在此背景下，美國(guó)開(kāi)始反思傳統(tǒng)高等教育體制的問(wèn)題，并在高等教育領(lǐng)域內(nèi)掀起了一場(chǎng)治理變革運(yùn)動(dòng)，其核心目標(biāo)是改革傳統(tǒng)教育管理模式，實(shí)現(xiàn)大學(xué)權(quán)力主體（從單一化到多元化）、價(jià)值取向（從組織效率最大化到公共利益最大化）、運(yùn)作邏輯（從依賴內(nèi)部規(guī)則到借助協(xié)商等集體選擇機(jī)制）等方面的變革。大學(xué)走向治理和善治已成為美國(guó)高等教育改革的趨勢(shì)。所謂大學(xué)治理，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是指大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過(guò)程。而大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，是指體現(xiàn)大學(xué)“非單一組織”屬性和委托代理關(guān)系特點(diǎn)的決策權(quán)結(jié)構(gòu)，旨在滿足大學(xué)應(yīng)對(duì)“沖突和多元利益”的治理需要。［2］作為源起于公司治理理論的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，它以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，是協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)外部利益相關(guān)者的正式和非正式關(guān)系的制度安排，以使利益相關(guān)者通過(guò)協(xié)商實(shí)現(xiàn)權(quán)利、義務(wù)和利益上的相互制衡，保障大學(xué)自治與社會(huì)參與、效率與公正的和諧統(tǒng)一。［3］

概念的分析揭示出大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與協(xié)商民主之間具有內(nèi)在的一致性和邏輯關(guān)聯(lián)。兩者之間的契合性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)層面：以合法性為價(jià)值追求（尤其是決策的合法性），以利益相關(guān)者為參與主體，以高度的公民參與為基本特征，以公共協(xié)商為運(yùn)作邏輯，以公共利益最大化為基本職能，以創(chuàng)造共識(shí)為主要目標(biāo)。從相互關(guān)系角度來(lái)說(shuō)，由于協(xié)商民主不僅是一種民主形式，也是一種政治法律制度，更是一種治理模式，［4］因此對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)而言，協(xié)商民主是其基本特征和重要內(nèi)涵，是建構(gòu)應(yīng)對(duì)“沖突和多元利益”需要的決策權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)選路徑，有助于實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的帕累托最優(yōu)。協(xié)商民主的功能在于它為大學(xué)利益相關(guān)者創(chuàng)設(shè)一種自由、平等、理性的協(xié)商氛圍，使其有機(jī)會(huì)表達(dá)自己利益訴求和偏好的同時(shí)能夠理性對(duì)待他人的觀點(diǎn)和偏好，遵循“更好觀點(diǎn)的力量”實(shí)現(xiàn)偏好的協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)變，尋求利益相關(guān)者利益的最大公約數(shù)，形成各方都能接受的、具有約束力的合法決策，從而確保大學(xué)本質(zhì)與功能最大限度釋放，實(shí)現(xiàn)治理效能的最大化。一定意義上說(shuō)，完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的根本途徑在于如何最大程度地發(fā)揮協(xié)商民主的功能，通過(guò)對(duì)話與協(xié)商處理大學(xué)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)主體、行政主體、社會(huì)主體等重要戰(zhàn)略利益相關(guān)者之間的正和博弈與良性互動(dòng)。

二、美國(guó)一流大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)中的協(xié)商民主機(jī)制

美國(guó)一流大學(xué)章程一般由法人構(gòu)成、董事會(huì)、董事會(huì)委員會(huì)、大學(xué)官員、學(xué)術(shù)組織、學(xué)生事務(wù)和雜項(xiàng)六個(gè)部分組成，治理結(jié)構(gòu)是大學(xué)章程闡述的重點(diǎn)。一般而言，董事會(huì)制度、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)是美國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)的核心要素。這三個(gè)要素彰顯的多元參與機(jī)制、權(quán)力約束機(jī)制與組織平衡機(jī)制共同激起一種對(duì)于在民主政治中重新思考包容、平等、合理性與公共性的地位的興趣［5］，即對(duì)協(xié)商民主理論與實(shí)踐的關(guān)注與研究。從這一角度來(lái)說(shuō)，美國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)中的協(xié)商民主指的是，所有大學(xué)利益相關(guān)者基于理性和權(quán)利，通過(guò)對(duì)話、討論、爭(zhēng)論等面對(duì)面的交流形式平等地參與大學(xué)治理，在超越自利和有局限性觀念的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)偏好的協(xié)調(diào)和轉(zhuǎn)變，形成對(duì)于全體具有約束力的合法決策和共同的善。在這一層面，協(xié)商演化為一種設(shè)計(jì)正義的重要規(guī)范，成為擴(kuò)展和深化民主實(shí)踐的主要理念。

（一）董事會(huì)制度與多元參與

美國(guó)大學(xué)章程規(guī)定，董事會(huì)為大學(xué)最高領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)，具有決定性的制度權(quán)力。董事會(huì)一般要確定大學(xué)的發(fā)展任務(wù)與目標(biāo)，并督促大學(xué)施政朝向既定目標(biāo)有效地運(yùn)作。植根于“分享治權(quán)”理念的董事會(huì)無(wú)疑是大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)中最具特色的制度。綜觀美國(guó)大學(xué)章程董事會(huì)制度，其顯著特征就是成員構(gòu)成的多元化、成員遴選的民主化與決策的協(xié)商化。如耶魯大學(xué)章程規(guī)定，耶魯大學(xué)董事會(huì)由19名成員組成，其中3名當(dāng)然成員，包括耶魯大學(xué)校長(zhǎng)、康涅狄格州州長(zhǎng)和副州長(zhǎng)，10名原董事的繼承人，6名校友董事。在董事會(huì)成員的選任上，也體現(xiàn)出利益相關(guān)方民主協(xié)商的特點(diǎn)。如加州大學(xué)章程規(guī)定，在遴選董事會(huì)成員時(shí)，州長(zhǎng)應(yīng)征詢重大事務(wù)委員會(huì)的意見(jiàn)。成員的多元化與異質(zhì)性以及集體決策彰顯出董事會(huì)本身就是一種協(xié)商性機(jī)構(gòu)，決策專斷的可能性較小。

利益相關(guān)主體參與董事會(huì)決策不僅作為一種理念和規(guī)定體現(xiàn)在大學(xué)章程文本中，更在現(xiàn)實(shí)中得到落實(shí)。比如，國(guó)內(nèi)學(xué)者在分析美國(guó)10所著名大學(xué)298名董事會(huì)成員的職業(yè)構(gòu)成后總結(jié)出兩個(gè)特點(diǎn)，一是工商企業(yè)董事和律師所占比重超過(guò)一半（占58.7%），二是非學(xué)術(shù)界人士（占85%）與校外人士（占92.6%）居于主導(dǎo)地位。［6］

非學(xué)術(shù)人員主導(dǎo)的大學(xué)董事會(huì)在美國(guó)一般稱為外行董事會(huì)。外行管理的大學(xué)董事會(huì)是美國(guó)人的創(chuàng)造，并且至今仍是獨(dú)特的美國(guó)制度。大學(xué)章程對(duì)董事會(huì)成員多元化的規(guī)定既是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和利益相關(guān)者理論的回應(yīng)，也是對(duì)協(xié)商民主原則的遵循。成員的多元構(gòu)成以及相互制衡意味著董事會(huì)的運(yùn)行邏輯必定是妥協(xié)與協(xié)商式的，這也決定了大學(xué)董事會(huì)的功能主要在于協(xié)調(diào)各方價(jià)值判斷和提供外部資源支持。在共治模式下，任何單一主體都沒(méi)有控制董事會(huì)運(yùn)作的絕對(duì)權(quán)力，合法的決策和行為必須建立在成員同意基礎(chǔ)之上（董事會(huì)的決議一般須得到半數(shù)以上董事會(huì)成員同意），而這種同意是超越個(gè)人主義和自利道德的自由、平等與理性協(xié)商的結(jié)果。協(xié)商民主作為協(xié)調(diào)與整合個(gè)體利益與公共利益的有效機(jī)制，能使董事會(huì)中的個(gè)體利益逐步趨向公共利益，最終達(dá)到個(gè)體利益與公共利益的融合與平衡。

（二）校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與權(quán)力規(guī)制

董事會(huì)作為大學(xué)最高的治理及決策機(jī)構(gòu)，擁有處理大學(xué)事務(wù)的普遍權(quán)力（主要有行政權(quán)、人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和監(jiān)管權(quán)等），肩負(fù)著推動(dòng)大學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)大學(xué)使命的責(zé)任。這些權(quán)責(zé)主要通過(guò)校長(zhǎng)以及下設(shè)的各種委員會(huì)行使和承擔(dān)。校長(zhǎng)作為各種委員會(huì)的當(dāng)然成員在日常行政事務(wù)管理中扮演了重要角色，成為落實(shí)董事會(huì)決定的學(xué)校最高行政負(fù)責(zé)人。這種體制通常被稱為董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在校長(zhǎng)的選任上，美國(guó)大學(xué)章程一般規(guī)定校長(zhǎng)由董事會(huì)或理事會(huì)選舉產(chǎn)生。美國(guó)大學(xué)董事會(huì)不僅有權(quán)任命校長(zhǎng)，也有權(quán)罷免校長(zhǎng)。如果大學(xué)校長(zhǎng)沒(méi)有切實(shí)履行崗位職責(zé)，出現(xiàn)違法失職行為，將有可能被剝奪校長(zhǎng)身份與權(quán)利。

從產(chǎn)生的機(jī)制與過(guò)程來(lái)看，雖然校長(zhǎng)作為學(xué)校最高行政與教育的長(zhǎng)官，對(duì)外代表學(xué)校，擁有高度的自主權(quán)，但卻不處在權(quán)力規(guī)約之中。校長(zhǎng)的典型身份演變?yōu)橐粋€(gè)發(fā)揮均衡作用的“牧羊人”，［7］不僅要接受董事會(huì)的監(jiān)督（包括董事會(huì)自身的監(jiān)督和委托其他機(jī)構(gòu)對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行牽制，如學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)），執(zhí)行董事會(huì)的決議，向董事會(huì)負(fù)責(zé)，又要受到基層組織和大學(xué)成員對(duì)校長(zhǎng)角色期待的約束，聽(tīng)取并接受他們有關(guān)學(xué)校發(fā)展和個(gè)人福利等方面的意見(jiàn)或建議，維護(hù)被代表的大學(xué)成員的利益（從大學(xué)成員作為董事會(huì)候選人這一角度也能給予解釋）。如耶魯大學(xué)章程規(guī)定，校長(zhǎng)應(yīng)向董事會(huì)提交來(lái)自全體教師和大學(xué)其他機(jī)構(gòu)的建議，這些建議需要得到法人的批準(zhǔn)。康奈爾大學(xué)章程規(guī)定，校長(zhǎng)是董事會(huì)與各個(gè)院系和學(xué)生團(tuán)體之間公務(wù)交流的媒介。毫無(wú)疑問(wèn)，董事會(huì)是校長(zhǎng)權(quán)力的直接來(lái)源，校長(zhǎng)除了董事會(huì)授予他的權(quán)力之外沒(méi)有任何其他權(quán)力。［8］甚至有學(xué)者認(rèn)為，“校長(zhǎng)幾乎不能下達(dá)什么命令，也沒(méi)有真正政治上的支持者，除了勸說(shuō)以外幾乎沒(méi)有其他權(quán)力。校長(zhǎng)可能只是校園里比較有道德影響力的人”。董事會(huì)授予校長(zhǎng)的權(quán)力也是有限的，并且董事會(huì)一般不承擔(dān)由自己行使決策權(quán)力而產(chǎn)生的責(zé)任。當(dāng)學(xué)校陷入重大危機(jī)時(shí)，董事會(huì)通常采取的策略就是換校長(zhǎng)。權(quán)力受到制衡的校長(zhǎng)同時(shí)要對(duì)董事會(huì)和大學(xué)成員負(fù)責(zé)。作為董事會(huì)與各個(gè)委員會(huì)、院系和學(xué)生團(tuán)體之間校務(wù)交流的媒介，校長(zhǎng)發(fā)揮著上情下達(dá)、下情上傳的橋梁紐帶作用，接受多重監(jiān)督，肩負(fù)多重責(zé)任。

綜觀之，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制主要在兩個(gè)層面體現(xiàn)出協(xié)商民主精神。第一，作為公共理性選擇的結(jié)果，校長(zhǎng)產(chǎn)生的程序與過(guò)程遵循了協(xié)商民主原則和要求，彰顯了自由平等的大學(xué)利益相關(guān)者在選舉校長(zhǎng)過(guò)程中的主體地位，凸顯了他們參與理性協(xié)商的權(quán)利與能力。這種參與協(xié)商的能力又是民主合法性的內(nèi)在要求和重要表現(xiàn)。第二，根據(jù)漢娜·阿倫特對(duì)權(quán)力的理解，權(quán)力屬于某個(gè)群體并且只有在這個(gè)群體聚集在一起的情形下才能維持其存在。這種觀點(diǎn)意味著，權(quán)力在一致同意基礎(chǔ)之上才能成立。按此邏輯，校長(zhǎng)的權(quán)力是利益相關(guān)者賦予的，具有典型的契約性。校長(zhǎng)沒(méi)有超越所授權(quán)限之外的權(quán)力，得到利益相關(guān)者的贊同是校長(zhǎng)獲得合法權(quán)力的根本途徑。對(duì)校長(zhǎng)而言，得到贊同的過(guò)程就是將自己的治校理念與行為同利益相關(guān)者的期待保持一致進(jìn)而達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。因而在一定意義上說(shuō)，贊同的前提和核心要素就是在充分協(xié)商基礎(chǔ)上對(duì)所討論問(wèn)題表現(xiàn)出的一致性，尤其是在核心價(jià)值觀方面能夠形成共識(shí)。而尋求共識(shí)是協(xié)商民主的一個(gè)關(guān)鍵特征。這便要求，校長(zhǎng)在行使權(quán)力過(guò)程中必須充分尊重利益相關(guān)者的參與權(quán)與決策權(quán)，在作出決策時(shí)必須考慮他們的權(quán)利與偏好，并以追求偏好的協(xié)調(diào)與轉(zhuǎn)變?yōu)榛緝r(jià)值訴求，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的社會(huì)平衡。［9］

（三）學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)與組織平衡

美國(guó)大學(xué)設(shè)立學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的主要目的是彰顯學(xué)術(shù)人員在大學(xué)治理中的主體地位，追求最優(yōu)決策的集體性產(chǎn)出，發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力對(duì)行政權(quán)力的制衡作用，使大學(xué)始終成為推動(dòng)學(xué)術(shù)發(fā)展的核心機(jī)構(gòu)。圍繞學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行協(xié)商議事而非行政決策是學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的主要功能和特征。由于學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)蘊(yùn)含著共同治理和民主協(xié)商的理念與特點(diǎn)，使得美國(guó)大學(xué)章程將其作為大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分，構(gòu)成如同行政、立法與司法三權(quán)鼎立的權(quán)力部門。

人員構(gòu)成的多元化，尤其是普通學(xué)術(shù)人員占有很大比例，構(gòu)成了學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的第一個(gè)協(xié)商民主特征。如學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)伯克利分會(huì)章程規(guī)定，伯克利分會(huì)成員包括校董會(huì)主席、校長(zhǎng)、教授、副教授、助理教授、講師等人員。加州大學(xué)董事會(huì)章程規(guī)定，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)成員包括校長(zhǎng)與副校長(zhǎng)、各校區(qū)校長(zhǎng)與副校長(zhǎng)、學(xué)院院長(zhǎng)、教務(wù)長(zhǎng)、學(xué)科點(diǎn)主管、學(xué)籍注冊(cè)官、圖書館館員以及教學(xué)人員等。學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的任何成員均有權(quán)就有關(guān)個(gè)人、系所或大學(xué)的任何事務(wù)要求在學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)相關(guān)委員會(huì)或多個(gè)委員會(huì)上進(jìn)行聽(tīng)證。由此可見(jiàn)，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)作為大學(xué)共同治理中的重要機(jī)構(gòu)，保障了全校教師參與大學(xué)治理的權(quán)力。多元化的人員構(gòu)成排除了學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)作為教授及其他高級(jí)職稱人員單獨(dú)行使學(xué)術(shù)權(quán)力的弊端，賦予了普通學(xué)術(shù)人員與學(xué)生共享學(xué)術(shù)權(quán)力及參與大學(xué)治理與決策的資格，這種轉(zhuǎn)變不僅是學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)自身民主化與科學(xué)化的進(jìn)步表現(xiàn)，也是大學(xué)走向治理和善治的必然要求，有助于決策的科學(xué)化與大學(xué)治理“超穩(wěn)定性”結(jié)構(gòu)的形成。

功能主要在于促進(jìn)共同治理與保持組織平衡以及構(gòu)成三權(quán)分立中的重要一極，成為學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的第二個(gè)協(xié)商民主特征。行政委員會(huì)和學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)雖為董事會(huì)授權(quán)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，但是三者的權(quán)界較為清晰，既彼此獨(dú)立又相互制衡，共同構(gòu)成大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的主要權(quán)力運(yùn)作圖式。加州大學(xué)董事會(huì)章程中指出，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)應(yīng)該行使董事會(huì)所賦予的權(quán)力，履行董事會(huì)所規(guī)定的職責(zé)，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)有權(quán)決定除榮譽(yù)學(xué)位外的入學(xué)、證書和學(xué)位事宜?？梢?jiàn)，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)是董事會(huì)下設(shè)的處理有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，需要接受董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)并向董事會(huì)負(fù)責(zé)。然而向董事會(huì)負(fù)責(zé)并不等于董事會(huì)可以無(wú)視學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)的權(quán)限對(duì)其橫加干涉。相反，屬于學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)范圍內(nèi)的事務(wù)決策，董事會(huì)必須征求其意見(jiàn)才能通過(guò)。如加州大學(xué)董事會(huì)章程規(guī)定，經(jīng)校長(zhǎng)提議，征詢學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)意見(jiàn)后，董事會(huì)將設(shè)立各種學(xué)位，上述學(xué)位隨后將由大學(xué)各學(xué)術(shù)單位授予合適的候選人。事實(shí)證明，以學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)為中心的共同治理機(jī)制成為美國(guó)高校建設(shè)世界一流大學(xué)的有效手段，有助于實(shí)現(xiàn)教學(xué)研究人員與行政管理人員兩者之間的權(quán)力與利益均衡，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)共同推動(dòng)大學(xué)治理。在美國(guó)，學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)逐漸朝向一個(gè)制度合理、功能完善和運(yùn)行規(guī)范的學(xué)術(shù)性管理機(jī)構(gòu)發(fā)展，在大學(xué)共同治理結(jié)構(gòu)中扮演著不可或缺的組織平衡角色。［10］

三、原因分析

美國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)中蘊(yùn)含的協(xié)商民主機(jī)制是在特定的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)環(huán)境的互動(dòng)中產(chǎn)生的，是大學(xué)適應(yīng)高等教育大眾化、民主化和科學(xué)化而主動(dòng)變革治理方式的一種結(jié)果，凸顯出美國(guó)大學(xué)深化治理結(jié)構(gòu)改革的新路向，一定意義上反映了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)變遷的趨勢(shì)。

（一）協(xié)商民主傳統(tǒng)滲透美國(guó)社會(huì)

國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院三部門之間的協(xié)商，是美國(guó)分權(quán)制度的一個(gè)核心特征，這一事實(shí)有力地支持了協(xié)商民主是美國(guó)憲法的概念性特征。20世紀(jì)80年代，“協(xié)商民主”的思想萌芽。［11］20世紀(jì)后期，協(xié)商民主理論與實(shí)踐再次引起了美國(guó)學(xué)者的高度關(guān)注，他們探索出了共識(shí)會(huì)議、協(xié)商式民意調(diào)查、愿景討論會(huì)、公民陪審團(tuán)、學(xué)習(xí)圈等協(xié)商民主形式。在學(xué)者的倡導(dǎo)下，美國(guó)對(duì)協(xié)商民主的認(rèn)同和運(yùn)用已經(jīng)滲透到政治與社會(huì)生活的各個(gè)方面，如美國(guó)聯(lián)邦參議院的協(xié)商民主、社區(qū)民主協(xié)商等。面對(duì)勢(shì)不可擋的協(xié)商民主潮流，美國(guó)一流大學(xué)不同程度地成為協(xié)商民主試驗(yàn)場(chǎng)所（有的大學(xué)成立了協(xié)商民主研究中心），對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的改革與完善產(chǎn)生了重要影響。尤其是有些協(xié)商民主理論家本身就是大學(xué)的教授與管理者，他們的研究在某種程度上也間接地推動(dòng)了大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的協(xié)商民主化進(jìn)程。

（二）大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)利益相關(guān)者權(quán)利的尊重

現(xiàn)代美國(guó)大學(xué)的主要特征是教師個(gè)人享有極高的自治權(quán)以及由教師組成的學(xué)科院系具有強(qiáng)大的力量。成功的政治制度必須在大學(xué)這種權(quán)力分散的特性與建立集體決策機(jī)制的要求之間保持一種平衡。協(xié)商民主則是保持這種平衡的有效手段。可以說(shuō)，美國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)中表現(xiàn)出的協(xié)商民主精神和原則是主客觀因素共同作用的結(jié)果，既可看作是協(xié)商民主理論在大學(xué)治理中的延伸與實(shí)踐以及大學(xué)舉辦者對(duì)協(xié)商治理的有效回應(yīng)，又可認(rèn)為是大學(xué)為消除分歧和差異以及形成共識(shí)而有意采取的一種妥協(xié)策略。其中，在依法治教背景下，大學(xué)權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)利益相關(guān)者應(yīng)有權(quán)利的尊重以及利益相關(guān)者對(duì)現(xiàn)實(shí)權(quán)利的爭(zhēng)取在諸多影響因素中占主導(dǎo)地位。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)正是在行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力以及行政權(quán)力與利益相關(guān)者權(quán)利之間的互動(dòng)、博弈與融合中逐漸生成出協(xié)商民主基因。協(xié)商民主基因的產(chǎn)生反過(guò)來(lái)又有助于增強(qiáng)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、有效性和合法性。作為構(gòu)建利益均衡機(jī)制的核心要素，協(xié)商民主能有效避免某些單一主體對(duì)大學(xué)的控制，有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，從而使得大學(xué)獲得校內(nèi)外的廣泛支持。

四、對(duì)完善我國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)的啟示

雖然我國(guó)的協(xié)商民主具有鮮明的中國(guó)特色，且我國(guó)大學(xué)章程與美國(guó)大學(xué)章程制定的歷史、社會(huì)與文化背景差異較大，但是在凸顯“中國(guó)特色”的基礎(chǔ)上借鑒“美國(guó)通見(jiàn)”，應(yīng)是完善我國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)的務(wù)實(shí)選擇。

（一）實(shí)現(xiàn)行政決策主體的多元化

我國(guó)目前的大學(xué)章程都是在遵循相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的，合法律性特征明顯。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是每一所公辦高?，F(xiàn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制?，F(xiàn)有文本中，幾乎沒(méi)有大學(xué)章程規(guī)定將師生員工及其他利益相關(guān)者納入黨委成員。這一方面既是我國(guó)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)體制的傳統(tǒng)和特色，另一方面又為黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的改革預(yù)留了空間。與美國(guó)大學(xué)章程相比，我國(guó)大學(xué)章程的一個(gè)突出的問(wèn)題就是既沒(méi)有規(guī)定黨委會(huì)的人員職數(shù)和構(gòu)成，也沒(méi)有規(guī)定黨委會(huì)的運(yùn)行程序，大學(xué)權(quán)力運(yùn)行缺乏“最低限度的公正”。［12］為使利益相關(guān)者作為權(quán)力機(jī)構(gòu)成員參與大學(xué)決策，提升決策質(zhì)量和治理效果，體現(xiàn)協(xié)商共治的辦學(xué)理念，有學(xué)者主張中國(guó)大學(xué)應(yīng)引入美國(guó)董事會(huì)制度。事實(shí)上，國(guó)內(nèi)的南方科技大學(xué)已經(jīng)在大學(xué)治理結(jié)構(gòu)中確立了理事會(huì)的決策機(jī)構(gòu)地位。然而，現(xiàn)實(shí)中更多的大學(xué)章程只是將董事會(huì)作為學(xué)校建設(shè)與發(fā)展的咨詢建議機(jī)構(gòu)看待，與美國(guó)大學(xué)董事會(huì)相比有著本質(zhì)上的不同。即使是南方科技大學(xué)，黨委會(huì)依然是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心。就完善我國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)而言，需要思考的是如何借鑒美國(guó)大學(xué)董事會(huì)多元主體治理的模式而不是簡(jiǎn)單地引入其形式。中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)情決定了堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是我國(guó)大學(xué)的立校之本、辦學(xué)之基、力量之源。但是，強(qiáng)基固本不等于放棄局部開(kāi)新。務(wù)實(shí)的選擇是改善黨委成員的結(jié)構(gòu)與增加成員的人數(shù)，逐步實(shí)現(xiàn)行政決策主體的多元化。正如有學(xué)者提出，中國(guó)大學(xué)的黨委會(huì)委員可以由三部分人組成，校外人士占三分之一、教授黨員學(xué)生黨員占三分之一，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的負(fù)責(zé)人占三分之一。［13］還有學(xué)者認(rèn)為，要建立以黨委會(huì)為主導(dǎo)的大學(xué)委員會(huì)。大學(xué)委員會(huì)成員由黨委委員（占1/2-1/3）、政府相關(guān)職能部門人員、師生代表和合作辦學(xué)代表組成。［14］無(wú)論是哪一種改革方案，都凸顯出目前的高校行政決策體制已不能適應(yīng)高校利益格局中形成的不同利益主體并存、各利益主體相互博弈的局面，也不利于加快推進(jìn)大學(xué)治理體系與治理能力現(xiàn)代化。我國(guó)大學(xué)章程應(yīng)在堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向不動(dòng)搖的前提下逐步使決策機(jī)構(gòu)和權(quán)力向利益相關(guān)者（主要包括政府相關(guān)部門人員、師生代表、大學(xué)出資者與校外有關(guān)人士）開(kāi)放，構(gòu)建以黨員代表為主體、成員構(gòu)成比例相協(xié)調(diào)的決策體制機(jī)制，讓多元利益主體在享受共同治理和民主協(xié)商權(quán)利的基礎(chǔ)上追求利益的最大公約數(shù)，這將是大學(xué)走向治理和善治的重要戰(zhàn)略選擇。

（二）構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制

構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制是避免權(quán)力腐敗與維護(hù)權(quán)力有效運(yùn)行的重要保障。權(quán)力制衡的前提是權(quán)力的分離與彼此獨(dú)立。在我國(guó)大學(xué)場(chǎng)域中，由于法律關(guān)系不明晰、權(quán)責(zé)不明確，致使權(quán)力制衡機(jī)制尚未完全建立起來(lái)。這種“權(quán)力失衡”主要體現(xiàn)在政府對(duì)學(xué)校的微觀管理過(guò)多以及校內(nèi)學(xué)術(shù)權(quán)與監(jiān)督權(quán)對(duì)行政權(quán)約束乏力兩個(gè)方面。在政府與高校關(guān)系層面，由于法律沒(méi)有明確高校公法人地位以及政府未能完全擺脫對(duì)學(xué)校進(jìn)行微觀管理的路徑依賴，從而影響到高校依法自主辦學(xué)局面的形成。在學(xué)校內(nèi)部層面，雖然《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》規(guī)定了大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)保障學(xué)術(shù)組織充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護(hù)學(xué)術(shù)活動(dòng)的獨(dú)立性，健全社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。但是，行政權(quán)依然是控制學(xué)校運(yùn)行和決策的主導(dǎo)力量，學(xué)術(shù)權(quán)與監(jiān)督權(quán)發(fā)育不足，難以在權(quán)力制衡機(jī)制中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

針對(duì)高校內(nèi)外部權(quán)力失衡的現(xiàn)狀，政府應(yīng)改變傳統(tǒng)微觀管理的慣習(xí)，探索宏觀管理的途徑與方式，不斷弱化政府的干預(yù)、控制等行政角色，強(qiáng)化政府的立法、監(jiān)督等服務(wù)職能，明確政府和高校各自的權(quán)責(zé)，為高校真正實(shí)現(xiàn)依法自主辦學(xué)提供良好的外部環(huán)境和制度保障。高校應(yīng)依憑大學(xué)章程以及有關(guān)法律法規(guī)，約束對(duì)高校擁有直接管理權(quán)的政府權(quán)力，充分發(fā)揮章程作為第三方約束機(jī)制的功能。對(duì)于高校內(nèi)部權(quán)力，大學(xué)章程應(yīng)完善校長(zhǎng)選拔任用制度，借鑒美國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)遴選機(jī)制，加強(qiáng)校內(nèi)人員在校長(zhǎng)選聘上的主導(dǎo)作用；同時(shí)，章程要?dú)w權(quán)于學(xué)術(shù)，逐步發(fā)揮學(xué)術(shù)權(quán)力在學(xué)校決策中的作用，使得學(xué)術(shù)權(quán)力能夠自發(fā)地對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束。［15］從根本上說(shuō)，構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制的關(guān)鍵在于約束對(duì)高校擁有直接管理權(quán)的政府權(quán)力和高校中的行政權(quán)力，而制約行政權(quán)的膨脹又是協(xié)商民主的重要價(jià)值之一。在這里，構(gòu)建權(quán)力制衡機(jī)制與協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)了一種耦合。對(duì)約束政府權(quán)力來(lái)說(shuō)，由于協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)合法的決策來(lái)自于公民的公共協(xié)商，因此政府對(duì)高校管理的合法性必須建立在與高校進(jìn)行理性協(xié)商的基礎(chǔ)上，未經(jīng)高校參與的政府教育決策是不符合協(xié)商民主原則的。對(duì)約束高校行政權(quán)力而言，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)所有受決策影響的人都應(yīng)該參與決策過(guò)程，主張共識(shí)的達(dá)成是運(yùn)用公共理性進(jìn)行對(duì)話、討論的結(jié)果，因而高校行政權(quán)力必須與學(xué)術(shù)權(quán)力進(jìn)行平等的理性對(duì)話才能消除利益分化和沖突，進(jìn)而達(dá)成共識(shí)，形成教育合力。

（三）凸顯“妥協(xié)”在治理結(jié)構(gòu)中的價(jià)值

美國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)中體現(xiàn)出的多元參與以及權(quán)力制衡原則既是對(duì)協(xié)商民主理論的認(rèn)同，也是對(duì)妥協(xié)理念的尊重和運(yùn)用。綜觀我國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)，似乎難以尋覓到“妥協(xié)”影跡。這是因?yàn)橥讌f(xié)被“污名化”和“妖魔化”了。人們往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)妥協(xié)的消極意義，將它與“屈服”“背叛”“變節(jié)”等同。與美國(guó)相比，我國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)一個(gè)顯著的特征就是“不妥協(xié)”，如學(xué)生不能作為學(xué)校最高決策機(jī)構(gòu)成員，教師不能選舉和罷免校長(zhǎng)，社會(huì)人士不能參與學(xué)校重大事務(wù)決策，學(xué)術(shù)委員會(huì)不能監(jiān)督黨委和校長(zhǎng)等。為進(jìn)一步完善我國(guó)大學(xué)章程治理結(jié)構(gòu)，理性與務(wù)實(shí)的做法是既要堅(jiān)守原則，又要適度妥協(xié)。事實(shí)上，妥協(xié)并不是對(duì)原則的犧牲，它是以非根本利益、非根本原則上的讓步換取對(duì)根本利益、根本原則的堅(jiān)持，是一種堅(jiān)持原則穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的最好方式。［16］就現(xiàn)實(shí)而言，堅(jiān)守原則主要包括：堅(jiān)持高校社會(huì)主義辦學(xué)方向不動(dòng)搖，堅(jiān)持黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)不動(dòng)搖，堅(jiān)持“雙一流”建設(shè)目標(biāo)不動(dòng)搖，堅(jiān)持高?；韭毮懿粍?dòng)搖。適度妥協(xié)主要指的是為了實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)而采取的必要讓步和改革，如賦予師生更多平等的參與權(quán)與決策權(quán)，加強(qiáng)學(xué)術(shù)委員會(huì)自身的建設(shè)，引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)督，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與辦學(xué)，等等。需注意的是，不能將適度妥協(xié)與“怎么樣都行”混同。從根本上說(shuō)，適度妥協(xié)是對(duì)利益相關(guān)者基本權(quán)利和理性精神的尊重，是對(duì)教育民主理念的遵循，是對(duì)高校教育發(fā)展規(guī)律的順應(yīng)，而不是無(wú)原則、無(wú)立場(chǎng)、無(wú)底線的迎合獻(xiàn)媚。顯然，高校需要重新認(rèn)識(shí)“妥協(xié)”在治理結(jié)構(gòu)中的價(jià)值，區(qū)分值得稱贊的妥協(xié)與可譴責(zé)的妥協(xié)，替教育“妥協(xié)”正名，為教育“妥協(xié)”而努力。