田恩舜　朱金明　別敦榮

有效的高等教育系統(tǒng)有賴于國家的積極監(jiān)督。在我國專業(yè)學位研究生教育快速發(fā)展的背景下，政府應加強對研究生教育質(zhì)量保障的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量保障的監(jiān)管制度。

一、加強立法建設，完善研究生教育政策法規(guī)體系

專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量保障機制的運行離不開政策與法規(guī)的支持與保障。自1980年頒布《中華人民共和國學位條例》以來，政府部門通過出臺教育行政法規(guī)、教育行政部門規(guī)章等多種方式，促使專業(yè)學位研究生教育有關政策的不斷完善，制度環(huán)境的不斷優(yōu)化。但總體來看，由于起步較晚，我國專業(yè)學位研究生教育的整體構架正在形成之中，現(xiàn)有的政策性文件立法層次不高、系統(tǒng)性不強、執(zhí)行效力有限等問題還比較突出。為此，必須抓好以下兩個方面的工作：

1.加快推進《學位法》的頒布和實施

改革開放以來，我國努力探索建立以《學位法》為核心的研究生教育法律法規(guī)體系，于1980年頒布了《中華人民共和國學位條例》，并于2004年對其進行了修正。然而，由于立法程序、法律技術問題以及意見不統(tǒng)一等原因，至今未能完成《學位法》的修法任務。當前，我們必須以《憲法》為基本法律依據(jù)，以《教育法》《高等教育法》等現(xiàn)行有關法律法規(guī)為基礎，需要進行頂層設計，開展一體化的立法規(guī)劃，重點是要推進《學位法》的頒布與實施，特別是應將專業(yè)學位納入立法范疇，清晰界定專業(yè)學位的性質(zhì)、培養(yǎng)方式、質(zhì)量標準、社會功能與人才優(yōu)勢等，并明確專業(yè)學位與學術學位具有同等重要的地位。

2.加快《學位與研究生教育評估暫行規(guī)定》等配套政策法規(guī)的制定

《學位法》要得到貫徹落實，必須有與之相配套的法規(guī)政策。當前，應加快《學位與研究生教育評估暫行規(guī)定》等法規(guī)的制定，明確研究生教育評估規(guī)制的主體、權利義務、程序規(guī)則、法律責任和法律救濟等，使評估活動成為按照法定程序、定期進行的合法活動，從而樹立評估活動的權威性，并以此督促研究生教育及管理機構將參加和接受評估作為義務，以此來完善專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量外部保障與監(jiān)督體系。

二、加強入口監(jiān)管，完善學位授權審核評估機制

學位授權審核制度，是對申請招收培養(yǎng)研究生和授予其學位的教育機構及其學科專業(yè)進行審核并給予授權的制度，是我國學位制度的重要組成部分，它本質(zhì)上是國家行政權力在學位制度中的具體體現(xiàn)[1]，是一種對學位質(zhì)量進行控制的資格準入評估。經(jīng)過不斷的探索，目前我國建立起了政府領導、高校申請、專家審核的授權審核制度。通過學位授權審核的培養(yǎng)單位，由國務院學位委員會辦公室批準進行試點，須接受相應專業(yè)學位研究生教育指導委員會的指導，在招生、培養(yǎng)和學位授予等方面執(zhí)行國家有關規(guī)定，切實保證學位授予質(zhì)量，并定期接受檢查和評估[2]。

授權審核機制從入口上確保了我國專業(yè)學位研究生教育的基本質(zhì)量。但是，在學位授權審核制度安排中，中央政府掌握制度設計與實施，通過行政手段發(fā)布政策，每隔幾年定期開展學位授權審核工作，省級政府在制度實施中僅發(fā)揮有限作用，例如碩士學位授權點審核等[3]。各培養(yǎng)單位主要是接受國家、省級地方政府以及全國專業(yè)學位研究生教育指導委員會的領導，依據(jù)其制定的相關政策法規(guī)，開展專業(yè)學位高層次人才培養(yǎng)工作，培養(yǎng)單位的自主權有限。因此，下放權力、管理重心下移是今后學位授權制度改革的重點。

首先，國務院學位委員會的作用是宏觀調(diào)控、規(guī)范引導、監(jiān)督管理，要根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整、市場需求和國家重大發(fā)展計劃，確定適應不同時期、不同地區(qū)、不同行業(yè)需要的學位授權審核原則、方針與方法，確定學位授權單位和學位點的新增分布和數(shù)量，優(yōu)化調(diào)整存量結(jié)構。

其次，發(fā)揮省級政府職能部門在學位授權審核中的作用。在獲得國家授權后，省級政府應當制定本行政區(qū)的學科建設和學位點建設的中長期規(guī)劃，統(tǒng)籌本地學位授予單位和學科點布局并按規(guī)劃實施學位授權工作，提高資源配置水平、自我調(diào)節(jié)和適應能力；通過宏觀政策指導和發(fā)布戰(zhàn)略方向，引導本地區(qū)學位授予單位及學科點的規(guī)劃和建設，制定適合本地區(qū)的學位授權審核指標體系、評審程序及其監(jiān)督機制，制定學位點的檢查評估和調(diào)整機制。

再次，引導學位授予單位合理定位和特色發(fā)展。學位授權審核機制是引導學位授予單位合理定位和特色發(fā)展的有效手段。培養(yǎng)單位應以自己的優(yōu)勢資源為基礎，根據(jù)所處環(huán)境，集中力量構筑優(yōu)勢學科群、特色學科群，明確自己學位授權申請的重點，堅持在謀劃特色上下功夫，突出學科特色，并在資源配置、條件保障上予以優(yōu)先配置。探索實施培育授權制度，對于那些適應國家和區(qū)域經(jīng)濟社會需求、特色彰顯的專業(yè)學位授權申請，在部分條件達不到一級學科授權要求時，不妨按照二級學科予以授權，鼓勵培育單位辦出特色和水平。

三、加強過程監(jiān)管，建立研究生教育預測預警機制

學位授權審核既是一種資格審查，也是學位質(zhì)量保障體系中的一個重要環(huán)節(jié)。學位授權審核在對申請單位是否符合學位授權標準進行審核的同時,實際上也建立了一種質(zhì)量標準,要求培養(yǎng)單位在獲得學位授予權以后應按照學位標準進行學科建設和人才培養(yǎng)[4]。準入后，依據(jù)審批時的要求和培養(yǎng)單位承諾，開展定期監(jiān)測評估，建立動態(tài)的學位質(zhì)量評估體系是確保專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量穩(wěn)步提升的重要舉措。

研究生教育監(jiān)測評估是利用現(xiàn)代信息技術持續(xù)收集和深入分析研究生教育系統(tǒng)中的有關數(shù)據(jù)，直觀呈現(xiàn)研究生教育狀態(tài)，為多元主體價值判斷和科學決策提供客觀依據(jù)的過程。監(jiān)測評估注重過程控制，通過持續(xù)、動態(tài)地收集與分析研究生教育相關數(shù)據(jù)，客觀呈現(xiàn)實際運行狀態(tài)，對運行狀態(tài)是否按照預定計劃發(fā)展、是否向預定目標靠近等進行監(jiān)控、預警，建立起一套反應及時、措施得當、改進務實的新機制[5]。建立專業(yè)學位研究生教育的預測預警機制，旨在通過開展監(jiān)測評估，準確描述專業(yè)學位研究生教育的運行態(tài)勢、運行過程及各種影響因素,為政府、專業(yè)學位培養(yǎng)單位制定政策、確定研究生教育發(fā)展方向提供前瞻性和導向性的建議，引導我國專業(yè)學位研究生教育健康正常發(fā)展。

專業(yè)學位研究生教育的預測預警管理系統(tǒng)由 6個子系統(tǒng)組成，即指標管理系統(tǒng)、信息管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、專家分析系統(tǒng)、事故演示系統(tǒng)和預控對策系統(tǒng)[6]。系統(tǒng)的運行以信息采集為起點，以數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和專家分析系統(tǒng)為重點，以整個系統(tǒng)提供事故演示和預控對策為終點。具體而言，要建設專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量信息平臺，根據(jù)實時監(jiān)測數(shù)據(jù)和監(jiān)測指標，通過各個單項指標和綜合指標發(fā)出的不同信號，在常態(tài)下運用定性和定量相結(jié)合的方法，掌握研究生教育的運行現(xiàn)狀，分析變化情況，預判研究生發(fā)展趨勢。一旦研究生教育的有關數(shù)值波動超出正常范圍，接近或達到預警值時，數(shù)據(jù)平臺的預警系統(tǒng)就會及時向培養(yǎng)單位發(fā)出預警和提示信息，提醒有關部門要啟動異常波動應急預案，查找和分析原因，并采取果斷干預措施，以遏制可能出現(xiàn)的質(zhì)量問題，強化培養(yǎng)單位的風險規(guī)避能力，以確保研究生教育回到健康的發(fā)展狀態(tài)當中[7]。要建設好專業(yè)學位研究生教育的預測預警管理系統(tǒng)，當前要重點做好以下幾個方面的工作：

1.完善信息公開制度

教育質(zhì)量監(jiān)測平臺的數(shù)據(jù)不是傳統(tǒng)的小樣本數(shù)據(jù)，而是大數(shù)據(jù)。教育部曾先后發(fā)布了《高等學校信息公開辦法》《關于高等學校信息公開事項清單的通知》，要求高等學校公開教學質(zhì)量信息、學位與學科信息等10大類、共50項目有關信息。但是，從現(xiàn)有高校公開的信息看，大多數(shù)學校存在信息公開不全面、不透明等突出問題，嚴重制約著監(jiān)測平臺的數(shù)據(jù)建設和發(fā)展。為了推動培養(yǎng)單位信息公開、透明，教育主管部門一是要監(jiān)督培養(yǎng)單位嚴格執(zhí)行信息公開相關文件規(guī)定，在清單基礎上進一步擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容；二是要完善信息發(fā)布平臺建設，確保培養(yǎng)單位及時發(fā)布教育教學信息，回應社會對研究生教育質(zhì)量的關切；三是政府教育管理部門要強化信息發(fā)布監(jiān)督職能，確保培養(yǎng)單位公布教育教學信息的真實性，保障廣大民眾的知情權和監(jiān)督權[8]。

2.做好數(shù)據(jù)挖掘與分析

在監(jiān)測評估中，應用數(shù)據(jù)挖掘技術，面臨的最大挑戰(zhàn)是如何找到和開發(fā)適切于高等教育狀態(tài)監(jiān)測的模型、算法和工具。根據(jù)評價對象的特點、評價的主題、數(shù)據(jù)的類型和規(guī)模，監(jiān)測評估應該綜合運用聯(lián)機分析、數(shù)據(jù)挖掘、機器學習、神經(jīng)網(wǎng)絡等手段，在大量的數(shù)據(jù)中采石成金，探尋現(xiàn)實狀態(tài)，預測未來趨勢，增強人們對高等教育狀態(tài)和內(nèi)在規(guī)律的理性認知[9]。

3.運用數(shù)據(jù)可視化技術

數(shù)據(jù)可視化是在計算機圖形學和視覺設計、人機交互技術基礎上發(fā)展起來的新學科，強調(diào)以直觀方式傳達抽象的信息，增進人們對數(shù)據(jù)的理解。在評估領域，大量的統(tǒng)計資料和評估報告往往造成信息爆炸，增加了人們的認知困難。監(jiān)測評估重視信息可視化技術的應用，采用在線、直觀、互動、精細化的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式，可以為用戶提供更豐富和更有價值的信息。

四、加強結(jié)果監(jiān)管，開展定期的外部評估活動

1.健全周期性的專業(yè)學位授權點合格評估制度

學位授權點合格評估是轉(zhuǎn)變政府職能、加強事中事后監(jiān)管的有效手段。評估工作采取專業(yè)學位培養(yǎng)單位自我評估和教育行政部門隨機抽評相結(jié)合、以自我評估為主的方式進行。評估工作每6年進行一輪，前5年為自我評估階段，由培養(yǎng)單位統(tǒng)籌考慮、自主確定評估方式，鼓勵有條件的單位開展學科國際評估或?qū)I(yè)資格認證，第6年為隨機抽評階段，由教育行政部門在各單位完成我評估的基礎上，委托相關學術組織或社會機構，按比例、分類進行抽評。國務院學位委員會根據(jù)學位授權點合格評估結(jié)果，分別做出限期整改或撤銷學位授權的處理決定。為了發(fā)揮學位點合格評估的有效作用，要注意以下三個方面：

（1）鼓勵各學位點以國家標準為依據(jù)，自主確定評估標準。我國高校眾多，不同地區(qū)、不同類型高校學位點水平和培育人才的能力差異較大，很難做到采用統(tǒng)一的評估標準進行評估。因此，不同類型的學位點應以國家質(zhì)量標準為依據(jù)，結(jié)合學校的辦學目標，制定相應的評估標準，“因地制宜”地進行合格評估。這就要求教育管理部門應該針對不同層次、不同類型的學位點，進一步細化國家層面質(zhì)量標準體系，為培養(yǎng)單位在制定人才培養(yǎng)方案、設計開設課程提供重要參考，為引導培養(yǎng)單位由被動接受評估轉(zhuǎn)為日常主動、自發(fā)性的自我診斷和自我舉證提供支持，引導研究生培養(yǎng)單位將建設重點轉(zhuǎn)移到學位點內(nèi)涵建設上來，從而避免將自我評估流于形式。

（2）明確合格評估的目的。評估是手段，診斷問題才是目的。合格評估的目的是評判培養(yǎng)單位人才培養(yǎng)規(guī)格、特色和標準是否明確，還存在哪些問題，需要采取什么舉措來解決問題。因此，無論自評報告還是同行專家評議意見，其主體內(nèi)容構成應該包括寫實性、分析性、診斷性和規(guī)劃性等多個部分，尤其要突出問題診斷和改進措施。為避免自評報告流于淺表化和形式化，自評總結(jié)報告內(nèi)容的真實性、準確性和可查證性有必要作為考核自我評估工作的依據(jù)。同時，為便于同行與公眾監(jiān)督，自我評估總結(jié)報告要在全國質(zhì)量信息平臺上向社會公開[10]。

（3）合理運用評估結(jié)果。為了使評估結(jié)果能夠更好地促進培養(yǎng)單位的學位點建設，國務院學位委員會根據(jù)學位授權點合格評估結(jié)果，分別做出繼續(xù)授權、限期整改或撤銷學位授權的處理決定。這實際上就打破了學位點的“終身制”，對于那些沒有充足條件支持研究生培養(yǎng)的單位建立退出機制，以優(yōu)化學科結(jié)構，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

2.完善專業(yè)學位研究生論文抽檢制度

學位論文抽檢是加強研究生教育質(zhì)量事后監(jiān)管的有效手段。學位論文的抽檢范圍為上一學年度全國授予博士、碩士學位的論文，其中博士學位論文抽檢由國務院學位委員會辦公室統(tǒng)一組織，抽檢比例為10%左右，抽檢論文從國家圖書館直接調(diào)取；碩士學位論文抽檢由各省級學位委員會和軍隊學位委員會負責組織，抽檢比例為5%左右。學位論文抽檢結(jié)果將反饋學位授予單位，并在一定范圍內(nèi)采取適當形式公布。學位授予單位將專家評議意見作為導師招生資格確定、研究生教育資源配置的重要依據(jù)。抽檢結(jié)果將作為學位授權點合格評估重要指標，對“存在問題學位論文”比例較高或篇數(shù)較多的學位授權點，依據(jù)有關程序，責令限期整改。經(jīng)整改仍無法達到要求者，視為不能保證所授學位的學術水平，將撤銷學位授權。

五、營造制度環(huán)境，建立公平競爭的評估市場

在深化專業(yè)學位研究生教育綜合改革的進程中，管辦評分離已成為國家教育治理體系現(xiàn)代化的頂層設計。在管辦評分離的框架下，實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求政府、高校、社會組織三者在管辦評中各司其職、各歸其位、各專其能。就政府而言，其角色定位是“有限政府”“有效政府”，而不再是“全能政府”[11]。具體而言，在專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量保障中，政府的作用應著重體現(xiàn)在以下兩個方面：

1.積極培育和建立公平競爭的評估市場

中國地區(qū)差異較大，研究生教育規(guī)模龐大，高等院校眾多，政府部門由于受人員、經(jīng)費等因素的限制，已不堪獨自承擔研究生教育質(zhì)量保障的重任。政府應當轉(zhuǎn)變職能，從具體組織評估工作轉(zhuǎn)向培育和建立第三方專業(yè)性評估機構并對其進行監(jiān)管。在政府的政策推動下，成立若干家專業(yè)性評估機構，由其獨立地開展高等教育的外部評估工作。為此，政府應充分認識到第三方參與評估的重要性，加強法律法規(guī)、行政體制改革等配套措施建設，從法律上對第三方評估機構的主體資格、權利責任、工作程序等制度和內(nèi)容進行規(guī)范，對第三方評估主體的評估內(nèi)容、評估方式、評估注意事項等作出決定，使第三方參與評估制度化、常態(tài)化[12]。同時政府要通過政策扶持、國家預算支持、課題資助、項目委托等多種形式鼓勵專業(yè)機構、社會機構作為第三方力量積極參與專業(yè)學位研究生教育的質(zhì)量評估與監(jiān)督，在共同戰(zhàn)略目標下，尊重這些非政府組織在專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量保障中的多元價值取向，鼓勵他們從不同角度以不同方法評估專業(yè)學位研究生教育質(zhì)量，從而推動第三方機構發(fā)展壯大。

2.加強對評估市場的監(jiān)管

在市場經(jīng)濟條件下，政府主要監(jiān)管的是市場秩序而不是市場主體，事實上，有一套好的市場游戲規(guī)則就能對市場主體起到好的監(jiān)管作用[13]。在一些發(fā)達國家，質(zhì)量保障的性質(zhì)、職能、地位甚至方法技術等都是通過立法予以確定，保障活動也是按照有關法律規(guī)定進行的。目前，我國有關教育評估機構的成立、活動的開展、結(jié)果的發(fā)布與使用、對結(jié)果的責任與申訴等尚沒有明確的法律法規(guī)加以規(guī)范，評估的公正性基本依賴評估機構的自覺自律，缺乏有效的約束力，影響公正、理性評估市場的健康成長。因此，應盡快建立和完善相關法律法規(guī)，明確各主體的權利與職責，使教育外部質(zhì)量評估按照法定程序進行，做到各種評估活動均有法可依，保障評估的科學性、公正性和可信度[14]。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府可以從以下兩個方面提高市場監(jiān)管的有效性：

（1）建立教育評估機構資格認證制度。通過立法，確立第三方機構的資格認定程序，明確規(guī)定第三方評估機構的資質(zhì)條件，對第三方評估機構的法人責任能力、教育質(zhì)量評估能力等資質(zhì)進行審核，確保專業(yè)水平高、服務質(zhì)量好、社會認可度強、評估費用合理的第三方成為受委托開展研究生教育質(zhì)量評估的主體。

（2）建立元評估制度。在第三方機構的評估活動結(jié)束后，政府要對其評估過程及結(jié)論進行審核。如果第三方機構在工作中存在重大失誤，或者隨意篡改評估數(shù)據(jù)，提供虛假評估結(jié)論等，政府則應采取責令整改甚至吊銷資格等措施督促評估機構切實改進，提升評估專業(yè)化水平。