張圓圓

學(xué)院治理制度化是學(xué)院治理現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)核，是現(xiàn)代大學(xué)治理制度的有機(jī)構(gòu)成，更為實(shí)現(xiàn)國家建設(shè)“雙一流”大學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)提供制度環(huán)境。中國大學(xué)治理現(xiàn)代化探索是在大學(xué)現(xiàn)代性完全顯示出自己普世化特征之后才開始發(fā)生的，因此從文化哲學(xué)視角來講，我們必然要經(jīng)歷一個發(fā)展階段；同時，我們還需要面對近代大學(xué)的治理傳統(tǒng)、西方現(xiàn)代大學(xué)的治理文化以及信息化時代大學(xué)的治理理念等。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”之后，中國大學(xué)治理現(xiàn)代化步入重要的探索階段。本文以制度供給為視角，對我國學(xué)院治理制度變遷歷史以及制度改革實(shí)踐狀況深入分析，并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步思考學(xué)院治理制度化的完善路徑，以期于我國學(xué)院治理現(xiàn)代化改革的當(dāng)下實(shí)踐有所裨益。

一、我國學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷

（一）制度變遷理論及學(xué)院治理的歷史選擇

林毅夫指出，制度變遷的兩種主要形式是強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷。兩者的不同主要在于發(fā)起制度創(chuàng)新的“第一行動集團(tuán)”的差異。這里的“第一行動集團(tuán)”是指能夠預(yù)見到潛在高等教育發(fā)展利益，并認(rèn)識到只要進(jìn)行教育制度創(chuàng)新就能獲得這種潛在利益的人或者群體。[1]174強(qiáng)制性制度變遷是政府著眼于社會整體利益或者統(tǒng)治集團(tuán)的利益，通過政策、法律等正式制度實(shí)施獲利機(jī)會，是一種政府為“第一行動集團(tuán)”、自上而下的強(qiáng)制推廣的變遷；誘致性制度變遷是組織成員基于自身對獲利機(jī)會的預(yù)期期待，為獲取利益而自主進(jìn)行的制度調(diào)整，是一種由基層群體發(fā)起的自下而上的漸進(jìn)式變遷。我國學(xué)院治理結(jié)構(gòu)變遷也以強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷為主。其中，前者是指由國家基于社會整體利益以法律、政策等正式制度主導(dǎo)的學(xué)院治理制度替代；后者是學(xué)院組織內(nèi)部主體由對潛在利益期待自發(fā)倡導(dǎo)和實(shí)施學(xué)院治理制度創(chuàng)新，其變遷內(nèi)容為非正式制度。

（二）我國學(xué)院治理結(jié)構(gòu)變遷的歷史沿革

從1978年改革開放以來，我國高等教育經(jīng)歷了一系列的改革。縱觀我國學(xué)院治理結(jié)構(gòu)的歷史變遷，不難發(fā)現(xiàn)，其整個過程都體現(xiàn)在國家高等教育政策變革的歷史之中，其中學(xué)院治理結(jié)構(gòu)中領(lǐng)導(dǎo)體制強(qiáng)制性制度的變遷尤為典型。政府作為權(quán)力中心，通過教育政策、法令規(guī)范，自上而下地對學(xué)院治理的領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行規(guī)劃。文革結(jié)束后，教育事業(yè)同其他領(lǐng)域一樣，開始撥亂反正。從1978年直至今，我國學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制隨國家對高等教育管理體制的變革而演變，其變遷軌跡基本與學(xué)校層領(lǐng)導(dǎo)體制相一致。政府頒布了各項關(guān)于大學(xué)重建與恢復(fù)的政策，其中以《國家重點(diǎn)高等學(xué)校暫行工作條例（試行草案）》最為重要。它規(guī)定了系領(lǐng)導(dǎo)體制為系黨總支委員會領(lǐng)導(dǎo)下的系主任分工負(fù)責(zé)制。1983年，中共中央宣傳部和教育部頒布了《關(guān)于調(diào)整改革和加速發(fā)展高等教育若干問題的意見》，規(guī)定學(xué)院（系）為系主任負(fù)責(zé)制，明確了學(xué)院（系）行政權(quán)力的主導(dǎo)地位，淡化政治權(quán)力的影響。基于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，在1992年鄧小平南巡講話后，我國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)入改革發(fā)展階段。在國家宏觀調(diào)控下，我國高校開始面向社會自主辦學(xué)，《教育法》和《高等教育法》使大學(xué)辦學(xué)自主的思想意識變成法律意識。在經(jīng)過高校的整合與改革后，“211工程”“985工程”均深刻影響著我國大學(xué)的發(fā)展定位、辦學(xué)方向和治理結(jié)構(gòu)。2007年，中共教育部印發(fā)《中共教育部黨組織關(guān)于加強(qiáng)普通高等學(xué)校基層黨組織建設(shè)的意見》，確立了在學(xué)院建立黨政聯(lián)席會議的制度，在學(xué)院層面形成黨、政配合、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制。2012年，教育部印發(fā)《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》，再次明確表示“堅持院系黨政聯(lián)席會議制度”，且該制度發(fā)展至今。

總體而言，我國學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制的演變始終由國家法律、政策等強(qiáng)制性制度因素主導(dǎo)。新制度經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，制度變遷機(jī)制的形成是在對利益追求的驅(qū)動下進(jìn)行的。因此，這種強(qiáng)制性制度變遷，是國家為尋求高等學(xué)校治理結(jié)構(gòu)利益最大化而實(shí)施的；也就是說，是由于政治或經(jīng)濟(jì)新的潛在利潤的出現(xiàn)，使?jié)撛诶麧櫉o法在學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制的原有制度安排中獲得，從而導(dǎo)致學(xué)院治理的制度供需處于非均衡狀態(tài)。學(xué)院組織的強(qiáng)制性制度變遷即是對這種非均衡制度狀態(tài)的必然反饋，是政府對學(xué)院組織制度供需非均衡帶來的獲利機(jī)會做出的反應(yīng)。學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)體制在這些國家正式制度的指引下實(shí)現(xiàn)自身演變，同時這些正式制度也為學(xué)院治理結(jié)構(gòu)建設(shè)提供了剛性指導(dǎo)。

當(dāng)然，國家強(qiáng)制性制度變遷能夠引導(dǎo)高校的誘致性制度變遷，而高校的誘致性制度變遷也催生了國家的強(qiáng)制性制度變遷，這二者相伴相生，共同推動著學(xué)院治理的發(fā)展。如學(xué)院教職工代表大會制度變遷就是明顯的誘致性制度變遷。自1985年頒發(fā)的《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》使高校教職工代表大會制度建設(shè)走向規(guī)范化后，《教師法》《高等教育法》等一系列政策法規(guī)的頒布使我國大學(xué)教職工代表大會步入法制化軌道。雖然這些法律、政策僅涉及高校層面的教職工代表大會制度的建立，但是隨著學(xué)校高校教職工代表大會制度實(shí)踐的深化，民主參與理念逐漸嵌入大學(xué)內(nèi)部治理改革。學(xué)校層面的改革為學(xué)院改革和創(chuàng)新制度安排創(chuàng)造必要的制度環(huán)境和思想基礎(chǔ)。我國高校有些學(xué)院基于自身發(fā)展的需求，自發(fā)建立了學(xué)院教職工代表大會，并逐步完善工作細(xì)則。例如武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院在2006年1月就已經(jīng)召開了學(xué)院第二屆教職工代表大會，院長陳繼勇向大會作報告。教職工代表大會制度在我國學(xué)院范圍內(nèi)應(yīng)運(yùn)而生，并隨著各高校學(xué)院自主改革實(shí)踐漸次深入，推動了政府的大學(xué)內(nèi)部治理改革進(jìn)程。2011年教育部審議通過的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》使學(xué)院層級建立的二級教代會獲得了規(guī)范化地位。同樣，教授治學(xué)作為學(xué)院治理的核心構(gòu)成，其演變也具有明顯誘致性制度變遷的特征。在國家政策法律主導(dǎo)下的高校層面學(xué)術(shù)委員會制度逐步完善，教授治學(xué)獲得認(rèn)可并得以合法化，為學(xué)院教授治學(xué)機(jī)制的建立創(chuàng)造了制度環(huán)境以及思想基礎(chǔ)。一些高校學(xué)院基于自身學(xué)術(shù)發(fā)展需要成立了學(xué)院教授委員會或?qū)W術(shù)委員會。如東北師范大學(xué)在2000年率先在學(xué)院（系）一級成立教授委員會。學(xué)院（系）試行教授委員會集體決策基礎(chǔ)上的院長（系主任）負(fù)責(zé)制；北京大學(xué)在2003年也做出改革，制定《北京大學(xué)教師聘任和職務(wù)晉升制度改革方案》，引入了“教授會議”評議機(jī)制。各高校學(xué)院教授委員會制度自主改革實(shí)踐不斷深入，教授委員會（學(xué)術(shù)委員會）在基層學(xué)術(shù)組織的土壤上逐漸“生根發(fā)芽”。2012年《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》提出的“優(yōu)化校院兩級學(xué)術(shù)組織架構(gòu)”進(jìn)一步推動了學(xué)院教授委員會的建立以及學(xué)院教授委員會章程的制定，使教授委員會制度以國家規(guī)定形式在全國高校范圍內(nèi)得以廣泛推行，教授權(quán)力在學(xué)院層面也獲得了制度上的認(rèn)可。

學(xué)院教職工大會以及教授治學(xué)實(shí)踐的深入推進(jìn)，使學(xué)院的行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及民主參與權(quán)之間的權(quán)責(zé)邊界逐漸清晰，政府、高校以及學(xué)院自身對學(xué)院治理也有了新認(rèn)知?，F(xiàn)代學(xué)院治理的核心理念——教授治學(xué)、民主參與和監(jiān)督——逐漸成為學(xué)院治理改革的基本理念與慣性思維。正如道格拉斯·諾斯（Douglass North）所說，這種意識和觀念層面的東西是學(xué)院治理的誘致性制度的一種非正式制度。當(dāng)學(xué)院治理的非正式制度作為一種思想意識和行為習(xí)慣時，更容易被政府、高校、學(xué)院范圍內(nèi)的利益相關(guān)群體或個體所接受，構(gòu)成學(xué)院治理的正式制度安排的“先驗(yàn)”模式，為學(xué)院治理制度的實(shí)施創(chuàng)設(shè)良好的氛圍和思想基礎(chǔ)。同時,這種治理觀念在形式上構(gòu)成學(xué)院治理正式制度安排的“理論基礎(chǔ)”。

二、學(xué)院治理的路徑依賴

“制度”一詞古已有之。《易·節(jié)》：“天地節(jié)，而四時成。節(jié)以制度，不傷財，不害民?！贝酥爸贫取睘橐环N習(xí)俗、規(guī)則。另有《漢書·嚴(yán)安傳》：“臣愿為民制度以防其淫?！贝酥爸贫取睘閷?shí)現(xiàn)某一目標(biāo)的路徑，我們可稱之為“制度路徑”。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)制度逐漸演進(jìn)并且不被看做是資源配置問題的有效解決辦法時,制度就是路徑依賴的。[2]路徑依賴最先是生物學(xué)家用來描述生物演進(jìn)路徑的，后來被用來描述技術(shù)變遷過程中的自我積累、自我強(qiáng)化性質(zhì)。諾斯則認(rèn)為，技術(shù)變遷中的正反饋機(jī)制同樣適用制度變遷，進(jìn)而將路徑依賴分析框架引入制度分析之中。制度分析中，所謂路徑依賴是一種制度的“鎖定”[3]。它就像物理學(xué)中的“慣性”，這種慣性的力量會使舊制度不斷得到強(qiáng)化，逐漸縮小人們的決策范圍，最終凍結(jié)選擇行為，其結(jié)果就是：即使面對新形勢、新問題，人們也不會產(chǎn)生新選擇[4]，而組織發(fā)展也正是由于這種路徑依賴很難擺脫已有制度選擇。我國高等教育管理相對集權(quán)化、行政化的歷史慣性以及依法治學(xué)意識尚未形成是構(gòu)成學(xué)院治理路徑依賴的主要因素，直接影響學(xué)院治理制度資源供給的有效性。我國現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理改革在推進(jìn)學(xué)院辦學(xué)的“實(shí)體性、主體性、自主性”[5]方面尚處于探索實(shí)踐期，此方面的制度供給的理論以及實(shí)踐尚在探索階段。明晰我國學(xué)院治理歷史變遷過程，對學(xué)院治理面臨的一系列制度依賴因素進(jìn)行分析，可為我國學(xué)院治理提供制度供給的路徑。

（一）依賴因素一：教育法律、法規(guī)等上位法

國家關(guān)于高等教育的法律、法規(guī)、政策以及部門規(guī)章作為正式制度，對高等教育改革和發(fā)展具有剛性指導(dǎo)和規(guī)范作用。在正式制度供給層面看，《關(guān)于推進(jìn)試點(diǎn)院校學(xué)院改革的指導(dǎo)意見》《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》《高等學(xué)院章程制定暫行辦法》以及經(jīng)過教育部核準(zhǔn)執(zhí)行的各高校章程都是學(xué)院治理可依據(jù)的正式制度資源。毫無疑問，教育法律、政策等正式制度對我國學(xué)院治理具有宏觀指導(dǎo)作用。然而問題在于，學(xué)院組織的特殊性不僅指組織發(fā)展的目標(biāo)定位以及發(fā)展歷史不同，更指組織環(huán)境的復(fù)雜性和變動性?？萍嫉陌l(fā)展以及全球化進(jìn)程的加速，促進(jìn)了知識形態(tài)的轉(zhuǎn)變，結(jié)束了以單純科學(xué)研究為手段的學(xué)科型、專業(yè)型的知識生產(chǎn)方式，知識生產(chǎn)方式趨向多元化，產(chǎn)生了學(xué)科交叉和學(xué)科融合的現(xiàn)象。[6]作為學(xué)科組織的學(xué)院，學(xué)科發(fā)展方式、要求和目標(biāo)的差異增加了學(xué)院治理的復(fù)雜程度。另外，由于我國各高校發(fā)展定位和目標(biāo)不同，使得成我國學(xué)院治理模式更具多樣性。基于此，2011年教育部頒布的《高等學(xué)院章程制定暫行辦法》允許高校根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際及需求，在國家要求的正式框架內(nèi)自主制定本校章程，使各高校章程得以合法化，充分體現(xiàn)了高校依法自治的制度價值?，F(xiàn)代大學(xué)治理改革的核心在于使權(quán)力配置多中心化和分散化，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)行規(guī)則化和程序化，“分”與“放”是其實(shí)現(xiàn)途徑。[7]因此，大學(xué)章程需要圍繞這一理念對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計，對學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的制度安排。另外，大學(xué)章程制度是我國現(xiàn)代大學(xué)制度內(nèi)核要素之一，是實(shí)施高校內(nèi)部治理的必要形式。因而，國家必須建設(shè)和完善大學(xué)章程制度。依此而言，大學(xué)章程是實(shí)施高校內(nèi)部治理的“憲章”，是學(xué)院治理最主要的直接正式制度資源，更是實(shí)現(xiàn)學(xué)院治理制度化的必要制度載體和依據(jù)。而大學(xué)章程制定的制度依據(jù)和上位法則是國家關(guān)于高等教育的諸多正式制度。

（二）依賴因素二：大學(xué)組織中的直線職能過分強(qiáng)化的歷史“基因”

大學(xué)管理的過分科層化，造成大學(xué)組織中直線職能得到強(qiáng)化，學(xué)院被迫成為學(xué)校的“生產(chǎn)車間”，缺乏相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)。在大學(xué)治理過程中，學(xué)院難以擺脫學(xué)校管理部門的指揮，多忙于應(yīng)付學(xué)校管理部門的各種指令。究其原因，緣于我國大學(xué)治理權(quán)力不僅高度集中在政府層面，而且大學(xué)內(nèi)部治理權(quán)也被學(xué)校一層壟斷。這是我國大學(xué)治理的文化基因，其攜帶顯著的歷史慣性。而我國大學(xué)治理改革的過程中為何始終難以擺脫這種歷史慣性？制度變遷理論認(rèn)為，制度變遷的路徑依賴性質(zhì)是由于制度自我增強(qiáng)機(jī)制在起作用。學(xué)院之所以難以跳脫學(xué)?！吧a(chǎn)車間”的角色，是由于我國現(xiàn)代大學(xué)制度在建設(shè)之初，在較長一段時期內(nèi)都處于一種國家控制的高等教育管理體制發(fā)展模式，高等教育活動的管理權(quán)高度集中于國家和政府各部門。這種集權(quán)化的科層制在滿足國家政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求的同時，也在一定程度上促進(jìn)了高等教育本身的發(fā)展。正是由于這種“收益”，在之后的高等教育管理體制演變過程中，科層制不斷得到強(qiáng)化。但是，當(dāng)科層制無法再為高等教育發(fā)展帶來“收益”時，由于制度變遷的學(xué)習(xí)效應(yīng)和協(xié)作效應(yīng)，高等教育管理體制改革最終“鎖定”在科層制的無效率模式，并且很難從中擺脫。這就是為何即使我們所處的時代制度改革速度甚快，但制度變遷的步伐卻相對很慢的癥結(jié)所在。正如我國高等教育管理制度改革的過程中，為促進(jìn)大學(xué)職能實(shí)現(xiàn)而推進(jìn)大學(xué)外部治理變遷，在國家、政府政策主導(dǎo)下，逐步“還權(quán)”給大學(xué)，為大學(xué)自治提供了前提條件，也為大學(xué)能夠放權(quán)給學(xué)院等基層學(xué)術(shù)組織奠定了基礎(chǔ)。但經(jīng)歷近40多年的改革，我國大學(xué)內(nèi)外部治理問題依舊陷入路徑依賴的窠臼。不可否認(rèn)，學(xué)校層級在大學(xué)發(fā)展和治理中應(yīng)是總體規(guī)劃者、引導(dǎo)者以及監(jiān)督者。但是，大學(xué)發(fā)展離不開學(xué)院治理。學(xué)院是教師、學(xué)科專家、廣大學(xué)者以及學(xué)生的聚集地，承擔(dān)著大學(xué)學(xué)科發(fā)展、人才培養(yǎng)、知識傳播等重要職能。學(xué)院職能的實(shí)現(xiàn)需要獲得與之對應(yīng)的權(quán)力，這就要求學(xué)院應(yīng)獲得相對獨(dú)立的、充分的財政權(quán)、人事權(quán)、學(xué)術(shù)決策權(quán)等實(shí)效權(quán)。唯有此，學(xué)校才能發(fā)揮大學(xué)治理中宏觀調(diào)控、目標(biāo)管理以及政策調(diào)控的作用，而學(xué)院也才能真正實(shí)現(xiàn)治理和辦學(xué)目標(biāo)。正如有學(xué)者所言：“良好的院校關(guān)系是完善學(xué)院治理的起點(diǎn)，是激發(fā)大學(xué)辦學(xué)活力、提升辦學(xué)績效的關(guān)鍵?！盵6]所以，學(xué)院治理的制度供給要以建立新型院校關(guān)系為“抓手”，從而使我國大學(xué)組織擺脫直線職能制度依賴。

（三）依賴因素三：學(xué)院內(nèi)部治理以行政權(quán)力為主導(dǎo)的慣性力量

在我國學(xué)院治理的領(lǐng)導(dǎo)體制演變過程中，黨、政權(quán)力始終處于主要領(lǐng)導(dǎo)地位，這種制度安排滿足了當(dāng)時國家經(jīng)濟(jì)或政治發(fā)展對高等教育的“獲利”期待。除了制度的學(xué)習(xí)和協(xié)作效應(yīng)外，這種領(lǐng)導(dǎo)體制的制度安排確立后，會產(chǎn)生大量與之相適應(yīng)的非正式制度，從而形成對正式制度的補(bǔ)充并且延伸到具體的應(yīng)用中，使人們產(chǎn)生適應(yīng)性預(yù)期。當(dāng)人們開始預(yù)期某種領(lǐng)導(dǎo)體制會得到延續(xù)時，這種領(lǐng)導(dǎo)體制將得到強(qiáng)化。因此，在推行學(xué)院治理主體多元化時，就會出現(xiàn)步履維艱的窘境：不僅相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行意識不強(qiáng)，基層教師和學(xué)生對民主參與權(quán)的維護(hù)和行使意識也很淡薄。學(xué)院作為由政治管理者、行政管理者、學(xué)術(shù)主體和學(xué)習(xí)者等利益相關(guān)者組成的權(quán)利關(guān)系共同體，其中，黨、政主體肩負(fù)著以法治思維優(yōu)化和完善學(xué)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的責(zé)任，而學(xué)術(shù)主體則是以堅持學(xué)術(shù)自由之理念、學(xué)術(shù)自治之方法進(jìn)行學(xué)術(shù)研究、科研創(chuàng)等學(xué)術(shù)活動。學(xué)習(xí)主體不僅有管理其學(xué)習(xí)事務(wù)的權(quán)力，還通過對學(xué)校招生、教學(xué)、學(xué)生生活等發(fā)表評價和施加影響等方式參與和監(jiān)督學(xué)院治理。當(dāng)然，學(xué)術(shù)權(quán)力追求學(xué)術(shù)自由并不能脫離以完善和優(yōu)化學(xué)院內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)為核心使命的行政權(quán)力。但學(xué)院作為以學(xué)術(shù)活動為核心的組織，學(xué)術(shù)自由是其本質(zhì)追求，需要擁有相對獨(dú)立的學(xué)術(shù)事務(wù)管理決策權(quán)，且必須防止學(xué)術(shù)權(quán)力被不當(dāng)干預(yù)。正是由于我國學(xué)院治理實(shí)踐帶有明顯的行政權(quán)力主導(dǎo)的歷史慣性，致使學(xué)術(shù)權(quán)力、民主參與權(quán)處于弱勢。如馬克思·韋伯（Max Weber）所說：“制度是任何一定圈子的行為準(zhǔn)則。”[8]學(xué)院治理的制度供給應(yīng)明晰各權(quán)力主體的權(quán)力與責(zé)任內(nèi)容及其關(guān)系，防止某一權(quán)力對其他權(quán)力形成慣性控制，進(jìn)而形成學(xué)院組織運(yùn)行的行為準(zhǔn)則。

（四）依賴因素四：制度供給的實(shí)施機(jī)制缺失

對于制度而言，獲得實(shí)踐或真正被執(zhí)行是其真正生命之體現(xiàn)。大多數(shù)情況下，學(xué)院治理的制度困境并非源自于制度的缺席，而是由于制度執(zhí)行機(jī)制的不健全致使實(shí)際中制度實(shí)施的落空。如歷史上以“人治”為主的國家，并不是沒有制定法律，而是沒有建立起與法律制度相配套的實(shí)施機(jī)制從制度功能視角來看，只有規(guī)則，而沒有實(shí)施的制度是不完整的。無論是正式制度，還是非正式制度，它們只是告訴人們什么能做，應(yīng)當(dāng)怎么做，而執(zhí)行或?qū)嵤┎攀怪贫全@得現(xiàn)實(shí)價值。離開制度實(shí)施機(jī)制，任何制度尤其是正式制度也只會落得“空有其表”的結(jié)局。一方面，實(shí)施機(jī)制不僅休現(xiàn)在對違規(guī)行為的懲罰上，使違規(guī)者的違規(guī)成本高于違規(guī)所得，從而遏制違規(guī)行為；另一方面，實(shí)施機(jī)制是對制度執(zhí)行行為的激勵，行為主體獲得執(zhí)行制度上的收益大于其執(zhí)行成本時易于產(chǎn)生制度執(zhí)行的正效應(yīng)。[1]156學(xué)院治理過程中，某些問題的出現(xiàn)根源就在于制度實(shí)施機(jī)制不健全。如高校的獎學(xué)金制度，普遍實(shí)行“校-院”兩級評議，學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)教師被賦予對學(xué)生學(xué)科成績、德育等進(jìn)行綜合評價的權(quán)力。這種權(quán)力是基于國家的行政權(quán)力，應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)評審制度進(jìn)行，不以個人意志為轉(zhuǎn)移。然而，某些學(xué)院的獎學(xué)金評選具有極大隨意性，獎學(xué)金評定過程中出現(xiàn)了獲獎?wù)卟⒉环纤@獎學(xué)金的要求等現(xiàn)象。這種現(xiàn)象使獎學(xué)金制度執(zhí)行流于形式，歸其原因在于獎學(xué)金制度實(shí)施機(jī)制的缺乏，對相關(guān)人員來說它是一種軟約束。因此，制度供給若缺乏實(shí)施機(jī)制，是無法真正實(shí)現(xiàn)學(xué)院教學(xué)和人才培養(yǎng)，無法發(fā)揮制度的教育效果以及治理價值，將使學(xué)院治理最終朝非制度化之路滑行。

三、以制度創(chuàng)新深化學(xué)院治理

從以上對學(xué)院治理制度依賴因素的分析可以看出，當(dāng)前我國大學(xué)學(xué)院治理中諸如行政化、相對集權(quán)化、學(xué)術(shù)腐敗等現(xiàn)象的存在是由于體制慣性、利益剛性和思想惰性[9]，學(xué)院治理缺乏依大學(xué)章程以及本院的規(guī)章辦學(xué)的傳統(tǒng)和習(xí)慣而造成的。學(xué)院治理的制度路徑很容易陷入路徑依賴的困境?；诖耍疚膶W(xué)院治理的制度機(jī)制以整體性思考，以學(xué)院治理的制度需求為基礎(chǔ)，為學(xué)院治理提供參考意見。

（一）以大學(xué)章程保障學(xué)院治理“合法性”

國家和政府作為制度創(chuàng)新的“第一行動集團(tuán)”，當(dāng)預(yù)見到高等教育發(fā)展的潛在“利益”時，應(yīng)通過制定政策、制度等具有強(qiáng)制性規(guī)則革新高等教育的制度安排,促進(jìn)高等教育發(fā)展帶,進(jìn)而推動國家和社會發(fā)展。同時,也正是這種具有國家強(qiáng)制力的法律、規(guī)章等正式制度形成了學(xué)院治理法理依據(jù)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確指出，要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”。現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)是完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體制機(jī)制的關(guān)鍵內(nèi)容，大學(xué)章程則是現(xiàn)代大學(xué)制度的重要載體和實(shí)施機(jī)制。在《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》政策推動下，截止2017年底，全國基本實(shí)現(xiàn)“一校一章程”建設(shè)目標(biāo)，113所高校章程已經(jīng)全部完成核準(zhǔn)發(fā)布工作。雖然大學(xué)章程在內(nèi)容上還需完善，執(zhí)行上也受“各種執(zhí)行資源包括政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等條件的可獲得性，執(zhí)行者的價值、利益關(guān)系與能力，政策受觀眾的認(rèn)可度等在內(nèi)的多重變量的影響制約”[10]。但是大學(xué)章程作為大學(xué)內(nèi)部治理的“校內(nèi)憲章”，一定程度上體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部全體成員的共同意志。給學(xué)院治理以“合法性”，是學(xué)院治理相對自主的權(quán)力獲得依據(jù)。這也就是說，大學(xué)章程是學(xué)院治理的制度性設(shè)計，是學(xué)院治理的準(zhǔn)則和制度準(zhǔn)繩。因此，我們在踐行大學(xué)治理法制化的實(shí)踐過程中，需在大學(xué)章程法律地位明確的基礎(chǔ)上，完善大學(xué)章程內(nèi)容設(shè)計的科學(xué)理性，以良法——大學(xué)章程，實(shí)現(xiàn)學(xué)院的“善治”。為此，第一，國家需要有制定大學(xué)章程的法律、政策等上位法。這是國家實(shí)現(xiàn)高等教育宏觀調(diào)控的路徑選擇之一，同時也給予大學(xué)章程以“合法化”和在大學(xué)治理中的“權(quán)威性”。第二，完善大學(xué)章程內(nèi)容設(shè)計。大學(xué)章程作為高校內(nèi)部治理的“憲章”，是學(xué)院治理的核心制度依據(jù)，完善的章程內(nèi)容是確保大學(xué)章程為學(xué)院治理制度設(shè)計提供有效制度供給的前提。然而對我國大學(xué)章程（35所一流大學(xué)建設(shè)高校章程）中關(guān)于學(xué)院治理的條款分析發(fā)現(xiàn)，章程對中校院權(quán)力配置以及學(xué)院內(nèi)部治理各權(quán)力主體權(quán)責(zé)內(nèi)容邊界存在很多模糊地帶，嚴(yán)重制約了章程在學(xué)院運(yùn)行的規(guī)約作用以及可操作性。

（二）完善學(xué)院治理的制度設(shè)計

學(xué)院治理的組織架構(gòu)是整個學(xué)院治理制度供給的核心部分。學(xué)院治理的制度設(shè)計包括學(xué)院外部的制度設(shè)計和學(xué)院內(nèi)部的制度設(shè)計。前者實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程對校院權(quán)力關(guān)系以及權(quán)責(zé)界定，后者實(shí)現(xiàn)以大學(xué)章程內(nèi)容規(guī)定為基礎(chǔ)，結(jié)合學(xué)院內(nèi)部治理權(quán)力，制定學(xué)院內(nèi)部章程、規(guī)章制度等。而正是源于當(dāng)前學(xué)院治理的制度供給在這一方面的不完善，才致使學(xué)院治理中無法平衡校院權(quán)力關(guān)系——學(xué)院內(nèi)部的行政權(quán)力、政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力以及民主權(quán)力間的關(guān)系，且無法協(xié)調(diào)各權(quán)力主體的利益訴求。只有完善學(xué)院內(nèi)部治理的制度設(shè)計，才能妥善處理好上述問題。

第一，大學(xué)章程應(yīng)明晰學(xué)院與學(xué)校權(quán)力內(nèi)容，使學(xué)院獲得學(xué)院治理的權(quán)力主體身份，從而跳出過去“受制于學(xué)校層行政指揮”的窠臼。它的實(shí)現(xiàn)以明確大學(xué)章程對學(xué)院所擁有的人事權(quán)、治學(xué)權(quán)、財政權(quán)、科學(xué)研究等與學(xué)院運(yùn)行息息相關(guān)的權(quán)力內(nèi)容為基礎(chǔ)。第二，在大學(xué)章程對學(xué)院內(nèi)部治理設(shè)計基礎(chǔ)上，結(jié)合自身發(fā)展需求形成完善的內(nèi)部制度設(shè)計。首先，制度設(shè)計應(yīng)明確學(xué)院內(nèi)各權(quán)力主體的身份。當(dāng)前推進(jìn)學(xué)院多元治理改革，在以制定大學(xué)章程為起點(diǎn)時，有可能會使學(xué)院各主體的界限更加模糊，如行政主體與政治主體、行政主體與學(xué)術(shù)主體。學(xué)術(shù)主體與學(xué)習(xí)主體；如何通過制度設(shè)計明確各權(quán)力主體身份，并使各權(quán)力主體都獲得自身主體意識，使學(xué)院治理過程中各主體都能積極發(fā)揮主體作用，釋放主體能量，是學(xué)院制度供給努力的方向。其次，通過制度設(shè)計，明確各權(quán)力主體的權(quán)力內(nèi)容及其邊界，汲取傳統(tǒng)大學(xué)精神與理念，貼近現(xiàn)實(shí)實(shí)踐需求，把學(xué)院權(quán)力科學(xué)理性地分配到各權(quán)力主體手中，實(shí)現(xiàn)學(xué)院治理過程中各主體制度化的合作、有序治理。再次，針對權(quán)力方式來說，各主體應(yīng)通過怎樣的方式表達(dá)和行使自身權(quán)力？如何使各主體權(quán)力有效維護(hù)自身權(quán)利？對學(xué)院治理的制度設(shè)計中的此方面的制度訴求的制度供給必不可少。最后，就權(quán)利關(guān)系而言，需以制度設(shè)計平衡各主體的利益且通過主體之間的相互監(jiān)督和積極互動，主動識別和解決學(xué)院治理過程中出現(xiàn)的問題，從而使學(xué)院對大學(xué)以及自身發(fā)展需求的回應(yīng)能夠良序體現(xiàn)到學(xué)院的每一個角落。

（三）以完善的執(zhí)行機(jī)制促進(jìn)學(xué)院治理制度供給的實(shí)效性

諾斯認(rèn)為，制度是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及實(shí)施機(jī)制構(gòu)成。然而，無論是正式制度，還是非正式制度，關(guān)鍵都在于是否實(shí)施、如何實(shí)施。在現(xiàn)實(shí)中，判斷一個學(xué)院的治理制度是否有效，除了要看針對這個學(xué)院治理的正式制度和非制式制度是否完善以外，更要看這個學(xué)院制度的實(shí)施機(jī)制是否健全。在經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜交換中，需要建立制度為合作者提供足夠信息，堅持對契約的偏離，通過強(qiáng)制性的措施保障契約的實(shí)施。在學(xué)院治理過程中，同樣存在復(fù)雜的利益關(guān)系，而學(xué)院治理各主體由于人的有限理性以及機(jī)會主義行為動機(jī)，外加某種程度上的信息不對稱，很容易導(dǎo)致對制度約束的偏離。因此，需要以強(qiáng)制性的實(shí)施機(jī)制保障學(xué)院制度能夠有序執(zhí)行。其對于經(jīng)濟(jì)活動執(zhí)行機(jī)制有懲罰性和激勵性功能，對于學(xué)院治理的執(zhí)行機(jī)制亦是如此。這就要求：第一，建立懲罰規(guī)則，懲罰學(xué)院治理過程中違反制度規(guī)則行為的主體，使違規(guī)者的違規(guī)成本大于違規(guī)行為獲益，使違規(guī)“不合算”。這種機(jī)制可以預(yù)防各主體對制度執(zhí)行的偏離。第二，建立激勵規(guī)則，讓行為主體感覺到執(zhí)行制度所獲大于執(zhí)行所付成本，執(zhí)行制度是“合算”的，從而形成制度執(zhí)行的正效應(yīng)。只有用實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)制性力量才能有效抑制學(xué)院治理改革初期的“有法不依”行為，推進(jìn)學(xué)院治理制度化進(jìn)程，并有助于形成制度執(zhí)行意識和思維。

（四）以學(xué)校“自上而下”的宏觀調(diào)控與學(xué)院“自下而上”的自主創(chuàng)新相結(jié)合為制度創(chuàng)新路徑

如同市場經(jīng)濟(jì)只有在技術(shù)因素的制度硬件和人文因素都具備時才能獲得發(fā)展，學(xué)院治理需要正式制度支持，更需要非正式制度（制度文化、理念等）使學(xué)院治理制度執(zhí)行更具可能性和合理性。正式制度可以人為進(jìn)行制度安排，但是非正式制度則是一個內(nèi)生的漸進(jìn)過程。一般而言，制度創(chuàng)新的主體不外乎三種：個人、個人之間自愿組成的合作集團(tuán)以及政府機(jī)構(gòu)。學(xué)院治理結(jié)構(gòu)變遷歷程表明，我國主要是以國家和政府機(jī)構(gòu)作為制度創(chuàng)新的“第一行動集團(tuán)”。這是由我國高等教育的演變歷程以及國家政治體制的特殊性決定了我國高等教育改革不可能采取美國式的“自下而上”的改革模式。然而隨著市場因素對高等教育的影響逐漸加深以及大學(xué)治理參與主體的多樣化，我國在尋求高等教育發(fā)展時也不可能完全采取“自上而下”的政府和精英設(shè)計模式。因此，國家“自上而下”的宏觀調(diào)控與大學(xué)組織“自下而上”的自主創(chuàng)新相結(jié)合的制度創(chuàng)新路徑應(yīng)被提倡，也就是說，要使制度創(chuàng)新的“第一行動集團(tuán)”多元化。對于學(xué)院來講，學(xué)校層“自上而下”的宏觀調(diào)控與學(xué)院組織“自下而上”的自主創(chuàng)新相結(jié)合是學(xué)院制度供給的模式選擇。這就不僅要求學(xué)校層給予學(xué)院以治理實(shí)權(quán)，而且要求學(xué)院制度設(shè)計充分調(diào)動基層教職工和受教育者的積極性和主動性，推動學(xué)院內(nèi)部治理制度供給主體多元化，形成基層組織的制度文化。正如有些學(xué)者所指出的，“制度供給要體現(xiàn)整體性思維，切忌強(qiáng)調(diào)主體性思維而忽視他者思維”[11]。也就是說，制度設(shè)計過程應(yīng)當(dāng)尊重基層教職工群體以及受教育者的立場以及權(quán)利，促進(jìn)他們自我主體意識的構(gòu)建。同時，加強(qiáng)制度制定程序的信息公開，吸收多方意見，在形成基層組織制度制定文化和理念的同時，也保障制度供給的內(nèi)涵之全面性，避免學(xué)院內(nèi)部制度設(shè)計的非長久性和片面性。