單林波

摘要：新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)范了申訴程序，但未明確處分聽證程序。高校學(xué)生管理引入現(xiàn)代行政程序法治核心要素“聽證”，通過明確規(guī)定高校學(xué)生管理處分聽證程序、成立處分聽證專門委員會、確立聽證筆錄的案卷排他原則及聽證不公開等一系列措施，構(gòu)建高校學(xué)生管理處分聽證程序制度，對深化依法治校實踐、強化大學(xué)生權(quán)益保障、促進高校學(xué)生管理權(quán)規(guī)范行使、推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：高校；學(xué)生管理；處分聽證程序

習(xí)近平總書記在十九大報告中提出要“深化依法治國實踐”、“推進依法行政”，實現(xiàn)“高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（41號令，以下簡稱《規(guī)定》）專設(shè)學(xué)生申訴一章，規(guī)范了學(xué)生申訴程序，對維護大學(xué)生的合法正當(dāng)權(quán)利，促進高校管理法治化的實現(xiàn)具有深遠意義，充分體現(xiàn)了國家對大學(xué)生權(quán)利救濟的重視和保障。但是作為現(xiàn)代行政程序法治核心要素、申訴自然承接者的“聽證”并未被明確規(guī)定，無法充分體現(xiàn)行政程序中應(yīng)當(dāng)遵循的公正和民主原則。在現(xiàn)有《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，進一步完善學(xué)生申訴制度，引入處分聽證程序，對深化依法治校實踐、提升高校依法治理能力、實現(xiàn)“高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”具有重要的實踐意義。

一、聽證的內(nèi)涵及高校學(xué)生管理引入處分聽證程序的意義

1.聽證的內(nèi)涵

聽證源于英國法中的“自然正義”法則。20世紀初，為了維護公民的合法權(quán)益，限制不斷擴張的行政權(quán)，現(xiàn)代意義的聽證逐漸被用于行政領(lǐng)域。在世界范圍內(nèi)聽證已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是確定程序公正與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國在行政處罰法中首次建立了聽證程序制度，隨后聽證程序制度在其他行政領(lǐng)域也相繼被確立應(yīng)用。我國著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授認為：“行政處罰中的聽證是指在行政機關(guān)做出行政處罰決定之前，由行政機關(guān)指派專人主持聽取案件調(diào)查人員和當(dāng)事人就案件事實、處罰的理由及其適用依據(jù)進行陳述、質(zhì)證和辯論的法定程序。”[1]從上述概念中，不難看出，聽證的核心內(nèi)容是專人主持，聽取當(dāng)事人的意見，在提交證據(jù)、弄清事實后，再做出決定。

在我國高校學(xué)生管理中，高校對學(xué)生的處分權(quán)可以也應(yīng)該是一種特殊行政主體行使的行政權(quán)。公立高校依據(jù)《教育法》《高等教育法》和《規(guī)定》的授權(quán)對學(xué)生享有學(xué)籍管理、實施獎勵或處分等權(quán)力，高校在行使上述權(quán)力時完全符合行政權(quán)力的特征，具有單方性、懲戒性、強制性。在司法實踐中，最高法院公報的田永、甘露等系列案件也確認了高校作為行政訴訟被告的現(xiàn)實情形與合理來源。因此，為規(guī)范高校作為特殊行政主體在學(xué)生處分活動中的處分權(quán)力的正當(dāng)行使，保障學(xué)生權(quán)益，現(xiàn)代行政程序法治核心要素聽證程序理應(yīng)被引入，用正當(dāng)程序?qū)Ω咝Ｌ厥庑姓?quán)予以限制。結(jié)合行政處罰中聽證的概念及我國高校學(xué)生管理實踐，本文的高校學(xué)生管理中的學(xué)生處分聽證程序應(yīng)是指，高校在對學(xué)生做出直接影響其學(xué)籍、畢業(yè)證、學(xué)位證取得與否等重大懲罰性裁決和重大獎勵等授益性裁決之前聽取被影響學(xué)生的陳述、質(zhì)證和辯論的一項行政程序性權(quán)利保障制度。

2.高校學(xué)生管理引入處分聽證程序的意義

在全面推進依法治國、實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的今天，高校學(xué)生管理引入處分聽證程序具有以下意義。

第一，深化依法治校實踐。大學(xué)治理是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的永恒課題。“教育的內(nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律的特殊性，決定了學(xué)校管理過程所具有的教育性、學(xué)術(shù)性和民主性，并不是所有的學(xué)校糾紛都適合司法救濟的途徑。管理工作者的使命在于用法治意識和法律思維的理性，通過建立并不斷完善必要的程序和制度，構(gòu)筑起化解學(xué)校糾紛的有效系統(tǒng)，規(guī)范學(xué)校秩序，實現(xiàn)法治狀態(tài)下學(xué)校發(fā)展的穩(wěn)定與和諧?！盵2]隨著新《規(guī)定》的頒布實施，高校學(xué)生管理權(quán)得到進一步規(guī)范，也完善了大學(xué)生權(quán)利救濟的保障，但是所確立的申訴制度更多的是一種事后的監(jiān)督和救濟方式，缺少了對處分前程序的構(gòu)建。高校學(xué)生管理引入處分聽證程序，可以完善必要的制度和程序，構(gòu)建有效的依法治校規(guī)范體系，深化依法治校實踐、實現(xiàn)依法治?！耙蚴露?、因時而進、因勢而新”[3]。

第二，促進高校學(xué)生管理權(quán)規(guī)范行使?！俺绦虻幕緝r值就在于保證結(jié)果的公正和公平，使人們可以‘看到正義的實現(xiàn)。嚴謹合理的程序可以限制隨意性、選擇性的恣意妄為，而程序的缺失則會加大行為主體的自由裁量力度和范圍，從而助長了權(quán)力濫行?！盵4]在不斷深化依法治國實踐和深入推進依法行政的要求下，引入高校學(xué)生管理處分聽證程序能進一步明確高校主體在學(xué)生管理中的自由裁量力度和范圍，有效地排除高校在學(xué)生管理中的單方意志性和隨意性，抑制高校隨意裁量，限制高校自治管理權(quán)的恣意行使，促進高校公正理性地裁量，實現(xiàn)高校學(xué)生管理權(quán)地規(guī)范行使。

·教育管理·高校學(xué)生管理引入處分聽證程序的法律思考

第三，強化大學(xué)生權(quán)益保障。聽證程序具有證明處罰決定合法性的功能和保護當(dāng)事人權(quán)利的功能，處分聽證程序的引入不僅可以減少高校自治管理權(quán)侵犯學(xué)生個體合法權(quán)益的危險，證明處分決定的程序合法性，還為學(xué)生提供了表達意見、陳述觀點并進行辯護的平臺，有利于學(xué)生參與權(quán)的實現(xiàn)，讓處分決定更符合客觀現(xiàn)實并趨向公正合理，進一步保障和實現(xiàn)大學(xué)生的權(quán)益。同時也是對大學(xué)生最好的法治教育，能增強大學(xué)生的權(quán)利意識和守紀意識。

二、高校學(xué)生管理處分聽證程序構(gòu)建

自1996年行政處罰法規(guī)定行政處罰領(lǐng)域的聽證制度以來，聽證制度在行政領(lǐng)域已經(jīng)廣泛適用，為高校實行聽證制度提供了參考。少數(shù)高校①也已引入聽證程序，在學(xué)生管理等方面積極探索應(yīng)用，并取得了一些有益的經(jīng)驗。高校學(xué)生管理處分聽證程序的構(gòu)建，既要考慮到法學(xué)理論層面的情況，也要顧及高?，F(xiàn)實情況。結(jié)合全面推進依法治國和實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的要求，可以從以下幾個方面進行探索構(gòu)建。

1.完善頂層設(shè)計，明確規(guī)定高校學(xué)生管理處分聽證程序

2015年第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議對《高等教育法》進行了修正，但仍未規(guī)定高校行政權(quán)力如何行使，更未進一步規(guī)定權(quán)力的行使程序，特別是未規(guī)定處分的聽證程序。2017年9月1日起施行的《規(guī)定》規(guī)定高校在“對學(xué)生做出處分或者其他不利決定之前，應(yīng)當(dāng)告知事實、理由及依據(jù)，學(xué)生享有陳述和申辯的權(quán)利”②，這可以勉強視為實施處分聽證程序的法理依據(jù)，但是在文本上并未明確聽證程序，更未規(guī)定具體實施程序?！艾F(xiàn)代教育法制化的發(fā)展趨勢要求所有的教育法律都必須具備和遵循嚴格的程序性的價值標(biāo)準(zhǔn)，這樣教育法的實質(zhì)價值才可能得到真正實現(xiàn)?！盵5]而且《規(guī)定》僅為教育部制定的部門規(guī)章，其法律位階也較低。高校學(xué)生管理處分聽證程序，是保障規(guī)范高校權(quán)力運行、保障大學(xué)生權(quán)益實現(xiàn)的有效措施，是教育法形式價值的重要體現(xiàn)。因此應(yīng)在《高等教育法》中將正當(dāng)程序確立為程序法原則，明確規(guī)定聽證制度，并作為強制性規(guī)定加以推行，在《規(guī)定》“獎勵與處分”一章中增設(shè)處分聽證一節(jié)，詳細規(guī)定處分聽證范圍、實施環(huán)節(jié)等具體內(nèi)容。此外，高校應(yīng)在本校大學(xué)章程中明確處分聽證程序，強化高校管理者對正當(dāng)程序及聽證制度的認識。

2.規(guī)范高校學(xué)生管理處分聽證程序，細化處分聽證過程環(huán)節(jié)

第一，明確高校學(xué)生管理處分聽證程序適用范圍。劃分聽證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)可分為兩大類：按照行政行為性質(zhì)和種類劃分的行為標(biāo)準(zhǔn)和根據(jù)相對人在行政程序中的利益范圍劃分的利益標(biāo)準(zhǔn)[6]。高校學(xué)生管理處分聽證程序作為學(xué)生權(quán)益保障的特別程序，若適用范圍過小，學(xué)生權(quán)益不能很好維護；若適用范圍過大，處分聽證程序可能被濫用，高校行政成本急劇增加。在什么范圍內(nèi)實行，必須要平衡管理效率和成本控制并兼顧行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)?！陡叩冉逃ā泛汀兑?guī)定》規(guī)定了高校有對學(xué)生表彰和獎勵，取消入學(xué)資格，退學(xué)，頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書的權(quán)限，明確了警告、嚴重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍五種處分措施。在我國高校學(xué)生處分管理實踐中，取消入學(xué)資格、退學(xué)，是否頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書及留校察看和開除學(xué)籍的處分涉及大學(xué)生所享有的憲法所規(guī)定的受教育權(quán)，影響巨大，應(yīng)該被視為重大權(quán)益處分行為，納入高校學(xué)生管理處分聽證程序適用范圍內(nèi)。高校應(yīng)當(dāng)組織聽證，為大學(xué)生提供一個查明事實、申辯質(zhì)疑的機會，以保障其合法權(quán)益。學(xué)生在規(guī)定時間內(nèi)不提出申請的，視為自動放棄聽證權(quán)利。警告、嚴重警告、記過雖然對學(xué)生的權(quán)益造成影響，但此類處分在一定期限內(nèi)只要學(xué)生有悔改表現(xiàn)并未再次違規(guī)會自動解除，對學(xué)生受教育權(quán)不造成實質(zhì)性影響，可以不納入高校學(xué)生管理處分聽證程序適用范圍內(nèi)，但是仍然要在對學(xué)生做出此類處分前，給予學(xué)生陳述和申辯的權(quán)利。此外，高校在給學(xué)生頒發(fā)重要獎項、提供重要深造機會等授益性管理行為時，由于重要獎項和重要深造機會獲取的有限性，必然在學(xué)生之間產(chǎn)生利益沖突，為保證此類行為的公正性，應(yīng)該允許利益相關(guān)人有權(quán)申請召開處分聽證。

第二，成立專門處分聽證委員會。在自然公正原則的要求下，“任何人不能做自己案件的法官”，在處分聽證中必須遵守職能分離的原則。因此，應(yīng)成立獨立于申訴委員會的處分聽證委員會，處分聽證專門委員會可作非常設(shè)專門機構(gòu)由學(xué)校黨政辦具體負責(zé)組織開展工作，校黨政辦主任兼任處分聽證專門委員會主任。專門委員會委員應(yīng)由學(xué)校法律顧問、未擔(dān)任行政職務(wù)的教師代表和學(xué)生代表組成，聽證委員會的組成人員應(yīng)有嚴格的選任和任期及回避規(guī)定，確保處分聽證主體的獨立性與中立性。在具體個案中，參與調(diào)查的學(xué)生所在院系教師和教務(wù)部門、學(xué)工部門工作人員應(yīng)當(dāng)被排除在個案聽證小組成員之外。個案聽證小組應(yīng)由5人組成，在成員選取上可借鑒仲裁案件仲裁庭組成人員選取的方法，由相關(guān)各方從處分聽證委員會名單中各自選取2人，但未擔(dān)任行政職務(wù)的教師或工作人員不得少于2人，學(xué)生不得少于2人，聽證記錄人員由處分聽證專門委員會主任在校黨政辦工作人員中指定。聽證主持人的專業(yè)背景、素質(zhì)及能力直接影響聽證質(zhì)量。目前多數(shù)高校設(shè)有法律顧問，聽證主持人可由學(xué)校法律顧問擔(dān)任；如未設(shè)法律顧問或法律顧問回避的，由雙方協(xié)商在處分聽證委員會成員中選定能力較強并具有法律專業(yè)背景的教師擔(dān)任；協(xié)商不一致的，由校黨政辦主任從處分聽證委員會成員中指定能力較強并具有法律專業(yè)背景的教師擔(dān)任聽證主持人，確保聽證主持人具有法學(xué)專業(yè)背景和較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)及能力，保證處分聽證程序的實施質(zhì)量。

第三，細化處分聽證過程環(huán)節(jié)。（1）告知。在做出處分決定前，調(diào)查處理機構(gòu)應(yīng)書面告知當(dāng)事學(xué)生及其家長并送達。（2）申請。為確保處分聽證程序及時開展，當(dāng)事學(xué)生及其家長接到書面告知后，應(yīng)在3天內(nèi)以書面或口頭形式向處分聽證委員會提交申請。如果以口頭形式提出的，工作人員應(yīng)當(dāng)記錄在案并由當(dāng)事學(xué)生簽名。逾期未提交申請的，視為放棄聽證。（3）通知準(zhǔn)備。為給雙方當(dāng)事人留夠必要的準(zhǔn)備時間，處分聽證委員會收到申請后應(yīng)在舉行聽證的7日前通知雙方當(dāng)事人聽證會召開的時間和地點及相關(guān)事項。同時組織雙方當(dāng)事人選定個案聽證小組組成人員、確定主持人并受理審查第三方參加聽證的申請和回避申請。（4）召開聽證會。在聽證會主持人宣布處分聽證事項及聽證紀律后，應(yīng)先由調(diào)查人員宣讀擬做處分決定及事實依據(jù)和法律根據(jù)并出示證據(jù)，然后由當(dāng)事學(xué)生申辯、質(zhì)證及出示己方證據(jù)并由調(diào)查人員對當(dāng)事學(xué)生出示的證據(jù)質(zhì)證。質(zhì)證完畢后雙方展開辯論并做最后陳述。聽證結(jié)束后，聽證參加人應(yīng)查閱筆錄并簽名。同時，聽證小組應(yīng)立即展開聽證合議，按照多數(shù)意見形成聽證意見，由小組全體成員簽名。主持人應(yīng)在聽證結(jié)束后2個工作日內(nèi)形成書面聽證意見書并連同聽證筆錄一并提交校長或校長辦公會。在聽證過程中，當(dāng)事學(xué)生可以委托1～2名代理人參加聽證，當(dāng)事學(xué)生無正當(dāng)理由不按期參加聽證或未經(jīng)許可中途退出聽證的，應(yīng)視為放棄聽證。調(diào)查人員無正當(dāng)理由不按期參加聽證或未經(jīng)許可中途退出聽證的，應(yīng)視為處分事由不成立。

第四，確立聽證筆錄的案卷排他原則。應(yīng)明確規(guī)定校長辦公會未依據(jù)聽證筆錄做出處分決定一律無效，即確立聽證筆錄的案卷排他性原則。所謂的案卷排他原則是指，行政主體行做出最終行政決定的依據(jù)必須是聽證案卷中經(jīng)過參與人質(zhì)證和辯論的證據(jù)?！奥犠C筆錄是做出行政決定的唯一依據(jù)，聽證筆錄的這一價值是聽證程序本身法律價值的必然表現(xiàn)……若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無價值了。”[7]案卷排他原則是正當(dāng)行政程序的基本要求，只有在高校學(xué)生管理處分程序中確立聽證筆錄的案卷排他原則，才能有效促使高校重視并認真開展學(xué)生管理處分聽證活動，防止處分聽證形式化，“聽而不證”情況的出現(xiàn)。

第五，確定聽證不公開、公開為例外的原則。在行政程序中，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的案件外，聽證原則上都應(yīng)當(dāng)公開進行，不公開為例外。但是，由于高校聽證本屬高校自治范圍的內(nèi)部事務(wù)，加之高校學(xué)生管理的特殊性，如果公開進行聽證，當(dāng)事學(xué)生基于個人隱私及現(xiàn)實壓力考慮，可能不愿意申請聽證，導(dǎo)致無法查明事實真相，也不利于證人保護。所以應(yīng)確定聽證不公開原則，對于當(dāng)事學(xué)生申請公開聽證的，經(jīng)聽證委員會主任審查后認為可以公開的，方可公開聽證。

三、結(jié)語

在全面推進依法治國，不斷深化依法治國實踐的今天，把處分聽證程序引入高校學(xué)生管理中，不僅可以提升高校管理能力，還能更好地促進高校“依法治?！?，保障學(xué)生正當(dāng)權(quán)益，實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。當(dāng)然，從我國高校目前學(xué)生管理的實踐情況看，要構(gòu)建起科學(xué)完備的處分聽證程序不是一朝一夕就能完成的，面對現(xiàn)實中的諸多困難和挑戰(zhàn)，我們應(yīng)“因事而化、因時而進、因勢而新”，不斷推進全面依法治校工作。

注釋：

①我國現(xiàn)有普通高校2631所，通過百度搜索，單獨制定處分聽證程序或與申訴程序一同規(guī)定的高校不足20所。主要有兩類高校，一類是中國政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、浙江大學(xué)等法學(xué)教育專業(yè)高校或法學(xué)教育實力較強的綜合性大學(xué)；另一類是中央民族大學(xué)、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)等這些有學(xué)生狀告經(jīng)歷的高校。

②《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第55條。

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（責(zé)任編輯陳志萍）