●胡學(xué)紅

黨的十九大報(bào)告明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置格局。在當(dāng)前深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重大舉措，也是加快湖北省宜昌市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的必然選擇。

宜昌農(nóng)村土地“三權(quán)分置”面臨的障礙

（一）基礎(chǔ)工作不扎實(shí)

一是農(nóng)村土地確權(quán)工作還未完成。農(nóng)村土地確權(quán)是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。根據(jù)正常程序，土地確權(quán)需要經(jīng)過(guò)土地登記申請(qǐng)、地籍調(diào)查、核屬審核、登記注冊(cè)、頒發(fā)土地證書(shū)等五個(gè)環(huán)節(jié)，權(quán)屬關(guān)系才能得到最后的認(rèn)定和確認(rèn)。按照全省統(tǒng)一部署，2017年宜昌必須全面完成農(nóng)村土地確權(quán)工作。目前該市大部分縣市均已完成農(nóng)村土地確權(quán)工作，但仍有少數(shù)縣市還未將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證頒發(fā)到承包農(nóng)戶手中。土地確權(quán)工作的滯后致使不少農(nóng)民顧慮重重，極少數(shù)農(nóng)戶甚至寧肯撂荒也不愿意流轉(zhuǎn)。

二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)作用受限。健全的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)能夠有效推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值和農(nóng)民增收。雖然宜昌的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在各縣、鄉(xiāng)、村都有設(shè)置，但由于缺乏專業(yè)的第三方中介服務(wù)組織，加上各縣域政府主導(dǎo)部門(mén)不統(tǒng)一、金融機(jī)構(gòu)設(shè)置的融資審批程序繁瑣以及多數(shù)農(nóng)民對(duì)進(jìn)場(chǎng)交易流程缺乏全面認(rèn)識(shí)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。截至2016年底，宜昌通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)促成的耕地流轉(zhuǎn)面積僅占全市承包耕地流轉(zhuǎn)總面積的35.21%。

三是對(duì)農(nóng)村土地改革宣傳不到位。由于“三權(quán)分立”土地改革宣傳不足，加上農(nóng)村人口居住分散和流動(dòng)頻繁，多數(shù)農(nóng)民對(duì)當(dāng)前國(guó)家的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革缺乏全面認(rèn)識(shí)。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，有不少農(nóng)民仍存在顧慮，擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)后權(quán)屬發(fā)生變更或收回很難而不愿流轉(zhuǎn)，在已完成土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中，多數(shù)是交易雙方的私下流轉(zhuǎn)，存在極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。2016年，宜昌受理土地流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)量高達(dá)1404件，其中農(nóng)戶之間1167件、農(nóng)戶與村組集體之間219件、農(nóng)戶與其它主體之間18件。

（二）政府監(jiān)管有缺失

一是流轉(zhuǎn)主體之間存在利益最大化矛盾。目前該市土地流轉(zhuǎn)價(jià)格在500～1000元之間，大多數(shù)農(nóng)民要求按上限進(jìn)行流轉(zhuǎn)，還有少數(shù)農(nóng)民不切實(shí)際地漫天要價(jià)，加之農(nóng)民的違約成本很低，極少數(shù)農(nóng)民因患上“紅眼病”而反悔毀約的情況時(shí)有發(fā)生。從流入主體看，大部分經(jīng)營(yíng)主體的實(shí)力較強(qiáng)，一些經(jīng)營(yíng)主體為減少談判交易成本而要求基層政府出面解決，少數(shù)基層政府盲目追求“政績(jī)”采取簡(jiǎn)單行政命令方式強(qiáng)迫推行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)民利益受損。

二是經(jīng)營(yíng)主體改變土地用途現(xiàn)象嚴(yán)重。作為一種資源要素，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格在向市場(chǎng)化發(fā)展進(jìn)程中被不斷抬高，為了保證土地產(chǎn)出的收益，一些經(jīng)營(yíng)主體不斷減少糧食作物的種植面積而優(yōu)先發(fā)展更能創(chuàng)造利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)作物，造成土地的“非糧化”，甚至存在少數(shù)經(jīng)營(yíng)主體私自改變土地用途，造成土地“非農(nóng)化”。

三是因流轉(zhuǎn)期限導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地破壞嚴(yán)重。由于流轉(zhuǎn)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)土地剩余承包期，一些經(jīng)營(yíng)主體在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)為盡快收回投資和追逐高額利潤(rùn)，私自拓荒、變林地為耕地，肆意擴(kuò)大耕地面積、過(guò)度使用農(nóng)藥化肥，掠奪性經(jīng)營(yíng)造成了林地被毀、耕地質(zhì)量嚴(yán)重破壞、環(huán)境污染，嚴(yán)重影響了土地流轉(zhuǎn)的質(zhì)量和效益。

四是流轉(zhuǎn)規(guī)模過(guò)大和集中帶來(lái)農(nóng)民利益受損。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人地矛盾制約，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模必須控制在當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e的 10—15倍左右較為合適，在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移受限的前提下，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模過(guò)大和集中會(huì)擠壓農(nóng)民的就業(yè)空間，從而損壞農(nóng)民利益。從宜昌耕地經(jīng)營(yíng)規(guī)模情況看，現(xiàn)有農(nóng)戶平均承包耕地面積5畝左右，人地矛盾十分突出。

（三）農(nóng)業(yè)政策欠完善

新世紀(jì)以來(lái)，為了維護(hù)國(guó)家糧食安全，政府相繼出臺(tái)了糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，提升廣大農(nóng)民的種糧積極性。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn)的大背景下，農(nóng)村人地分離現(xiàn)象已十分普遍，導(dǎo)致土地要么撂荒，要么流轉(zhuǎn)到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體手中。目前有許多將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶居住，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)但仍然享有土地承包權(quán)，出現(xiàn)“承包土地但不種地的人享受農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，而直接從事糧食生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體卻享受不了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼”的現(xiàn)象。目前推行的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革并沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在土地流轉(zhuǎn)雙方的歸屬方面作出明確規(guī)定，致使糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)政策失去了意義，這與農(nóng)業(yè)政策的設(shè)計(jì)初衷是相違背的。

（四）法律制度有缺陷

我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地承包的相關(guān)立法不系統(tǒng)、不具體，甚至相互之間還存在矛盾和沖突，與土地承包制度實(shí)踐相比，存在滯后性，未能充分發(fā)揮法律應(yīng)有的作用。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是立法建設(shè)當(dāng)中的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”不夠明確。包括其基本概念，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系，以及其相關(guān)的權(quán)利規(guī)則。如“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的產(chǎn)生與消失，進(jìn)入交易的辦法等。二是與現(xiàn)有的法律制度規(guī)定存在一定沖突。最為突出的是抵押這項(xiàng)權(quán)能?！稉?dān)保法》規(guī)定，耕地、自留地、自留山等集體所有的土地不得抵押，而《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，那么“三權(quán)分置”后，作為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，能否享有抵押的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)流通變現(xiàn)的屬性還需要進(jìn)一步研究。三是“三權(quán)分置”與承包期限的關(guān)系?！叭龣?quán)分置”如何與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記成果相銜接，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”依照《合同法》的20年租賃期限限制能否有所突破，“長(zhǎng)久不變”的年限等問(wèn)題都需要拿出具體的實(shí)施辦法。

（五）就業(yè)轉(zhuǎn)移壓力大

實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的目的是為了提高土地利用效率、確保我國(guó)糧食安全、增加土地閑置農(nóng)戶的收入，進(jìn)而解除農(nóng)戶因人地分離后對(duì)所承包土地的后顧之憂。在實(shí)施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)性和農(nóng)業(yè)效益普遍較低的影響，土地流入主體會(huì)盡可能減少雇工，除少部分農(nóng)民能夠繼續(xù)在土地流入主體從事季節(jié)性農(nóng)業(yè)勞作獲取報(bào)酬外，大部分農(nóng)民需要離開(kāi)土地從事二、三產(chǎn)業(yè)。目前該市農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)179萬(wàn)人，而直接從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力只有74萬(wàn)人。與過(guò)去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)對(duì)其從業(yè)技能的要求更高，這就導(dǎo)致部分土地流出的農(nóng)民難以適應(yīng)非農(nóng)就業(yè)，進(jìn)而阻礙了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。

加快宜昌農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的對(duì)策建議

（一）夯實(shí)“三農(nóng)”基礎(chǔ)工作

一要加快推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)登記頒證工作。推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，既能夠有效解決過(guò)去農(nóng)村土地承包面積不準(zhǔn)、四至不清、檔案不全的問(wèn)題，同時(shí)還可保障經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的利益，為農(nóng)村土地“三權(quán)分置”奠定基礎(chǔ)。作為全國(guó)第一批進(jìn)行土地確權(quán)的試點(diǎn)省份，要按照全省的統(tǒng)一部署，在前期工作已完成的條件下，應(yīng)及時(shí)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證頒發(fā)到承包農(nóng)戶手中，給農(nóng)民吃上“定心丸”。

二要加快農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。進(jìn)一步加快建設(shè)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)在全市所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村組織的全覆蓋，借助縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為需要進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的各方主體提供土地流轉(zhuǎn)信息登記發(fā)布、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估、合同簽訂鑒證、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，加快第三方中介服務(wù)組織的培育，從而為推動(dòng)宜昌農(nóng)村土地“三權(quán)分置”搭建平臺(tái)。

三要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳引導(dǎo)。借助當(dāng)前實(shí)施脫貧攻堅(jiān)的大好時(shí)機(jī)，充分調(diào)動(dòng)廣大駐村干部、包村干部及村“兩委”班子成員的積極性，加大對(duì)現(xiàn)有土地政策的宣傳力度，通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)、民情懇談會(huì)、公開(kāi)欄漫畫(huà)等各種方式，深入宣傳農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革意義、土地流轉(zhuǎn)的政策及程序，進(jìn)一步解決農(nóng)民在認(rèn)識(shí)上對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在的困惑和顧慮，引導(dǎo)農(nóng)民自覺(jué)把加快土地流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大規(guī)?；?jīng)營(yíng)作為農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的有效途徑。

（二）加強(qiáng)政府監(jiān)管力度

一要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)主體監(jiān)管。政府首先要明確自身角色定位，當(dāng)好服務(wù)員的同時(shí)也要當(dāng)好裁判員，要守住農(nóng)民利益不受損的底線，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)有土地流轉(zhuǎn)要求的農(nóng)民進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)他們依法依規(guī)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)也要對(duì)少數(shù)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中的違約違法行為進(jìn)行追責(zé)，對(duì)獲得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的資金、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)等條件進(jìn)行審查，對(duì)工商資本進(jìn)入第一產(chǎn)業(yè)要嚴(yán)格把關(guān)。

二要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管。必須堅(jiān)持土地用途不能改變的原則，對(duì)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)主體私自變更土地用途，造成耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”行為要進(jìn)行嚴(yán)厲懲處和禁止。

三要加強(qiáng)流轉(zhuǎn)期限監(jiān)管。農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，其生產(chǎn)的投資回收周期較長(zhǎng)，在進(jìn)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)要充分考慮這一因素，若經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限過(guò)短，農(nóng)業(yè)投資就難以收回，經(jīng)營(yíng)權(quán)人就無(wú)法穩(wěn)定投資；若經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限過(guò)長(zhǎng)，會(huì)對(duì)農(nóng)民的承包權(quán)帶來(lái)強(qiáng)烈沖擊。為此可借鑒《物權(quán)法》中用益物權(quán)的期限以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的存續(xù)時(shí)間，對(duì)承包權(quán)流轉(zhuǎn)期限最好約定在5—10年之間，在流轉(zhuǎn)合同到期之前由流轉(zhuǎn)雙方再進(jìn)行商定。

四要合理確定流轉(zhuǎn)規(guī)模。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模過(guò)大有可能會(huì)形成壟斷定價(jià)，不利于糧食安全，所以規(guī)模大小要在效率與收益之間找到平衡點(diǎn)。為此，可按照中央2014年出臺(tái)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》要求，將土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?？刂圃谙喈?dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e的10—15倍之間。

（三）調(diào)整農(nóng)業(yè)扶持政策

對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村補(bǔ)貼政策進(jìn)行調(diào)整，可將補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行明確分類：一是將糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的補(bǔ)貼項(xiàng)目落實(shí)到經(jīng)營(yíng)權(quán)主體手中，確保補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用得到最大程度的發(fā)揮。二是調(diào)整現(xiàn)行耕地征收補(bǔ)償政策，將補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行明確細(xì)分，涉及被征收土地本身的補(bǔ)貼項(xiàng)目落實(shí)到農(nóng)地承包權(quán)主體，涉及征收土地地上附著物的補(bǔ)貼落實(shí)到經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，確保征地補(bǔ)償?shù)暮侠砉健?/p>

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

一要制定明確的法律條文。要及時(shí)總結(jié)近年來(lái)各地在推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”實(shí)踐中存在的問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”過(guò)程中所涉及的基本規(guī)律、基本原則、價(jià)值目標(biāo)、主體范圍和客體范圍、實(shí)施方式和流轉(zhuǎn)效力等具體內(nèi)容做出解釋規(guī)定，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中的消極因素等問(wèn)題作出具體規(guī)定和限制。

二要完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的回轉(zhuǎn)和流入機(jī)制。建立農(nóng)地流入與流出的雙向回轉(zhuǎn)機(jī)制，保證農(nóng)戶能夠及時(shí)自主地收回流轉(zhuǎn)出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，防止農(nóng)民因失業(yè)而導(dǎo)致的生存問(wèn)題，降低農(nóng)戶的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和生活負(fù)擔(dān)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

三要加大對(duì)新出臺(tái)法律法規(guī)的宣傳力度。要加大對(duì)廣大農(nóng)村地區(qū)的普法宣傳力度，讓廣大農(nóng)戶能及時(shí)充分了解到國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的相關(guān)法律法規(guī)，有效防范在“三權(quán)分置”制度下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)維護(hù)好廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

（五）加大就業(yè)轉(zhuǎn)移力度

推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵是將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從土地中轉(zhuǎn)移出來(lái)，讓農(nóng)村勞動(dòng)力穩(wěn)定就業(yè)并能夠增加收入。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的進(jìn)度必須與農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)的力度相適應(yīng)。一是扎實(shí)做好短期務(wù)工、季節(jié)性務(wù)工和外出務(wù)工長(zhǎng)期就業(yè)能力的技能培訓(xùn)，通過(guò)設(shè)立勞務(wù)派遣公司等方式對(duì)接勞動(dòng)力市場(chǎng)的用工需求和就業(yè)服務(wù)，在新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化過(guò)程中，不斷吸納農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出方的農(nóng)村勞動(dòng)力，擴(kuò)大其穩(wěn)定轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模。二是在小額信貸、貼息、稅收等方面給以政策傾斜，支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。三是強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障功能，完善農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等社會(huì)保障體系，使農(nóng)民醫(yī)療有保障、失業(yè)有保險(xiǎn)，以解除農(nóng)民的后顧之憂。四是加快落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推進(jìn)長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工人員的市民身份轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)、大城市對(duì)長(zhǎng)期務(wù)工農(nóng)民的吸納能力。多措并舉，逐步建立農(nóng)民工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入雙輪驅(qū)動(dòng)的穩(wěn)定收入增長(zhǎng)機(jī)制。